ВЛАСТЬ И УПРАВЛЕНИЕ В АСПЕКТЕ СТАНОВЛЕНИЯ НОВОЙ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ, ПРАКТИКИ, НАУЧНОГО ИЗУЧЕНИЯ
 
В.Г. Игнатов, проф., ректор СКАГС,
докт. эк. н. (Ростов-на-Дону)
 
Становление новой российской государственности, органов власти, государственного и муниципального управления шло (а во многом и продолжает идти) в исключительно сложных условиях, которые не могли не наложить своего весьма существенного отпечатка на этот процесс.
Руководству страны, общественно-политическим партиям и движениям, заинтересованным в единой, неделимой и сильной России приходилось одновременно строить новое государство, выводить из паралича механизмы управления в условиях крушения административно-командной системы и всеобъемлющего кризиса власти и общества. раздираемого экономическими, политическими и социальными противоречиями. Продолжающиеся во многом но инерции центробежные процессы, стремление ряда субъектов Российской Федерации к "суверенизации", получившее широкое распространение еще в годы "перестройки" резкое падение авторитета органов власти и управления, игнорирование федеральных и иных законов, нормативных документов, постановлений ставили под вопрос само существование Российского государства как единого целого.
Важно и то, что поиск цивилизованной системы государственного устройства, органов власти и управления шел в условиях сложнейших социально-экономических и социально-политических преобразований -перехода к социально-ориентированной рыночной экономике и демократическим методам руководства, создания гражданского общества и правового государства.
При этом правовая основа российской государственности, функционирования федеральных и региональных органов власти, государственного и муниципального управления в 1991-1992гг. была довольно противоречивой, поскольку базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза, а в одном государственном организме долгое время существовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое -президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения всех ветвей власти, органов власти и управления федерации и субъектов РФ, государственного управления и местного самоуправления, принципы не партийности государственной и муниципальной службы и их ответственности перед обществом. И старое –строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной безответственностью за принимаемые решения.
Не удивительно поэтому, что становление новой российской государственности и ее законодательное оформление, поиск рационального устройства органов-властей управления, их состава и структуры, механизмов функционирования шел не столько постепенно, сколько очень медленно и неравномерно, методом проб и ошибок, путем принятия отдельных поправок к действовавшей Конституции РСФСР, законов, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.
До сих пор далеко не завершена работа по разработке и принятию многих законов, имеющих исключительно важное значение для обеспечения легитимации функционирования действующих органов власти и управления, государственной и муниципальной службы. Так, по состоянию на начало 1997г. примерная программа законо-проектной работы Государственной Думы выполнена лишь на треть в отношении федеральных конституционных законов, предусмотренных Конституцией РФ. Или другой пример: принято только около 40% намеченного числа кодифицированных актов и законов, необходимость которых вытекает из Гражданского кодекса. К тому же не изжита практика принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, не учитывающих реальную финансово-экономическую ситуацию, вступающих в противоречия с федеральным бюджетом, имеет место ведомственный нормотворческий произвол.
Все это резко затрудняет деятельность органов власти и управления, отчасти делает их, с одной стороны безвластными, с другой -неуправляемыми со стороны общества, неподконтрольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными, а порой и опасными для настоящего и будущего России. Как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (1997г.), "власть, не ограниченная правом, опасна. Право, необеспеченное властью, бессильно. Первое много раз подтверждалось нашей историей. Второе становится очевидным сегодня". Однако,на наш взгляд, все более очевидно сегодня не только второе, но и первое. То, что власть, не ограниченная правом, опасна, убедительно подтверждается далеко не только нашей историей, но и событиями сегодняшнего дня. Более того, все более распространенной и очевидной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действующая по своему усмотрению, с позиций своих субъективных интересов. Не случайно борьба с корумпированностью власти, в том числе высоких должностных лиц приобретает сейчас характер одной из важнейших государственных задач.
Один из актуальнейших аспектов теории, практики и научного изучения проблемы "Власть и управление" -формирование современного российского федерализма, поиск оптимального соединения национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства, распределения полномочий и ответственности между федеральным центром и субъектами РФ.
Реализовавшиеся в начале 90-х годов принципы государственного управления, согласно которым федеральные органы власти и управления ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйственную деятельность, не должны в условиях якобы "саморегулирующего рынка" заниматься государственным управлением, во многом показали свою несостоятельность. Они в значительной мере способствовали ослаблению влияния центра на регионы, потере управляемости экономикой из единого центра и должны быть во многом пересмотрены.
Подписание в марте 1992г. большинством субъектов РФ Федеративного договора, принятие Конституции РФ 1993г., развернувшийся затем процесс заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации сняли многие проблемы и противоречия между центром и регионами, но далеко не все. Продолжают сказываться негативные стороны т.н. "несимметричности" федеративного устройства России, неравенства субъектов РФ в сфере реализации принципов бюджетного федерализма, экономического развития. Вызывает трения субъектов Федерации между собой и с центром то, что отчисления в федеральный бюджет не пропорциональны налоговой базе разных субъектов Федерации. Ряд субъектов федерации и органов местного самоуправления принимают законы, противоречащие положениям Конституции РФ и зачастую ставящие под сомнение силу и значимость федеральных законов, центральных органов власти и управления, не соблюдают или не исполняют федеральные законы, указы Президента РФ, судебные решения. Так, начиная с 1995г. в Министерство юстиции поступило более 14тысяч нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации. Большинство из них не соответствует Конституции РФ и федеральному законодательству. Как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (1997г.). субъекты Федерации практикуют издание правовых актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации, часто искажается смысл федеральных законов. Стоит задача создать действенный механизм защиты единого правового пространства России как необходимого условия се развития в виде единого федеративного государства, эффективного функционирования и координации деятельности органов власти и управления.
В целях конструктивного и правового решения проблем федеративного устройства России все настоятельнее становится необходимость создания Кодекса федеративных отношений -нового типа юридического документа, который снял бы многие противоречия, несоответствия с нормами Конституции РФ и системно регулировал федеративные правовые отношения.
В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, органы власти и управления которого смогут обеспечить действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны, ее экономический, научно-технический и социально-политический прогресс.
Действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы властных отношений управления и самоуправления на местном уровне.
Российский и зарубежный опыт убедительно показывают, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления, Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т.д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы невнимания собственной ответственности граждан за свою судьбу и судьбу своих близких. Это учитывал российский опыт государственного управления прошлого века,обогативший нашу историю традициями земства -одной из основ российской самобытности, отброшенный в годы Советской власти.
В начале 90-х годов, в условиях гласности и демократизации представления о власти на местах как негосударственной власти, как самоуправления городов и сел вновь стали получать все больше сторонников. Все нагляднее становилась необходимость реформирования сложившейся практики местного управления, выведения местных органов власти из строгой иерархии государственных органов.
Местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоятельности, демократичности, на деле во многом являлись лишь "агентами", нижним звеном центральной власти на местах, не имели должной самостоятельности. Дело не только в том, что местные Советы в условиях "демократического" централизма вынуждены были строго исполнять все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли отменить любое неугодное им решение местных органов, аргументируя это его нецелесообразностью или незаконностью. Было не обязательно даже что-то запрещать им они все равно полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же, когда каждое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-кооперативными, то всякое решение какого-либо вопроса принимало видимость как бы государственной проблемы. При таком государственном устройстве не могло быть и речи о вопросах чисто местного значения. Но всякий раз, когда государство берется решать чисто местные проблемы, гражданин всегда оказывается в роли просителя, "маленького винтика".
Развитие местного самоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, к образованию удельных княжеств. И прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Эти стандарты не в силах самостоятельно обеспечить выделяющийся из федеративного государства регион.
В последние годы в стране проделана значительная работа по развитию местного самоуправления, по созданию и реализации федеральных законов и законодательных актов субъектов Федерации, регулирующих различные аспекты функционирования местного самоуправления. Проведены выборы представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, все больше приводится в соответствие с новой правовой базой их деятельность.
Вместе с тем, еще не до конца преодолены противоречия между органами государственной власти на уровне субъектов Федерации и органами местного самоуправления, стремление первых ущемить интересы вторых, перераспределить в свою пользу муниципальную собственность, доходы, создаваемые в муниципальных образованиях.
Руководителями многих регионов формирование реального местного самоуправления воспринимается как покушение на их власть. Некоторые из них активно сопротивляются тому, чтобы передать "вниз", как того требует Закон, контроль над рядом управленческих функций, а тем более часть средств.
Не завершена работа по созданию необходимого законодательства РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, по приведению всех действующих в этой сфере правовых актов в полное соответствие с Конституцией РФ и Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления".
К сожалению, почти повсеместно муниципальные образования все еще не имеют возможности в полном объеме заниматься вопросами своей компетенции, создавать необходимую для этого финансовую и материальную базу.
Исключительно важное значение для повышения эффективности функционирования власти и управления, их оптимального взаимодействия с населением и общества в целом, с различными социальными группами и классами, общественными организациями и политическими партиями имеет успешное решение проблемы кадрового обеспечения органов государственной и муниципальной власти и управления, местного самоуправления, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации, подбора, расстановки, аттестации и рационального использования, оптимальной организации деятельности государственной и муниципальной службы как правового и социального института.
Это -исключительно важные, сложные и во многом относительно самостоятельные научно-практические проблемы, требующие специального изучения. Они анализируются нами в сотрудничестве с другими работниками СКАГС в ряде публикаций монографического характера и некоторых докладах и выступлениях, представленных на данную конференцию. Поэтому здесь я лишь отмечу, что принятие и реализация системы законов, конкретизирующих различные правовые аспекты государственной и муниципальной службы и организации управления, принятие в соответствии с ними законов субъектов Федерации по различным вопросам организации и функционирования находящихся в их ведении властных структур, призваны усилить позитивную роль органов власти и управления в решении проблем реформирования России, преодоления кризисного положения во всех сферах жизни общества.
Проводимые в стране реформы государственного и местного управления и самоуправления открывают перспективы для стабильного решения федеральных, региональных и местных проблем, совершенствования организации и функционирования всех властных и управленческих структур и для решения социально-экономических и политических проблем развития всего общества, вывода его из затянувшегося кризисного состояния.
Происходящие позитивные и негативные перемены во всех областях хозяйственной и духовной жизни народа, как известно, самым тесным образом связаны с организацией государственной власти в центре и на местах, с вопросами развития самоуправления, с подготовкой высококвалифицированных кадров для этих органов. Овладев наукой управления, правовыми и социально-экономическими основами новой российской государственности и механизмом их реализации, работники органов власти и управления будут успешнее решать сложные задачи перехода к социально ориентированной рыночной экономике, подъему культуры и уровня жизни народов России, становления гражданского общества и правового государства. Но для этого весьма необходимо сделать власть не только действительно властной, но и управляемой, подконтрольной обществу, а управление -властным, правомочным и по настоящему эффективным, но в то же время тоже подконтрольным и подотчетным обществу.