МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ
 
Ж.Т. Тощенко, проф., д-р филос. н., главный редактор
ж. "Социологические исследования" (Москва)
Г.А. Цветкова, канд. социол. н.,
специалист по работе с регионами РАГС (Москва)
Из всех научных и практических вопросов местного самоуправления хотелось бы выделить одно важнейшее и принципиальное положение, а именно, -где, на каком уровне социальной организации общества происходит согласование интересов большинства людей (населения) и власти, которая претендует на управление этими людьми.
На наш взгляд, наиболее действенно, наиболее эффективно эти встречные процессы стыковки согласования стремлений, целей, настроений происходят на локальном уровне. Ведь большинству людей нет дела до того, что происходит в вершинах власти -на федеральном или региональном уровнях -они, в лучшем случае, имеют о ней субъективное мнение, но в то же время вправе претендовать на знание того, как это происходит там, где они работают и живут, и в каком конкретном обличий предстают перед ними общегосударственные законы и нормативные акты.
Вместе с тем, становление местного самоуправления как органа, выражающего интересы населения, происходит трудно и противоречиво. Почему?
Первое. Следует признать, что пока на федеральном и региональном уровнях власти отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления. Большинство руководителей не видит его нового качества (сфер деятельности, прав и ответственности), которое утверждено в Конституции РФ, и рассматривают данную проблему с точки зрения своих личных интересов, симпатий или антипатий. Подтверждением этому являются данные контент-анализа публикаций раздела "Местное самоуправление" журнала "Российская Федерация", который выявил подтверждение этого положения. К примеру: "в четырехмиллионом Санкт-Петербурге, согласно данным обследования, большинство депутатов, сотрудников мэрии не могут объяснить, что такое муниципальная власть и почему вокруг ее создания идут в Законодательном Собрании такие споры. Для многих россиян эти проблемы -темный лес, войти в который они не стремятся".
Достоянием общественности стали факты о том, что противостояние "центр -регионы" с неменьшим упорством и последовательностью замещается столкновением интересов "регионы -местные органы власти в районах и городах". Только недавно в республике Удмуртия была отбита попытка ликвидировать местное самоуправление и довести вертикаль государственной власти до самых низовых звеньев управления. Наступления на местное самоуправление продолжается в Хакасии, Курской области. Не менее показательны в этом смысле и факты того, что местные органы включены в систему государственной исполнительной власти (республики Башкортостан, Коми, Калмыкия, Татарстан, Саха, Хабаровский край, Кемеровская, Мурманская, Рязанская. Тульская области).
Второе. Даже в тех случаях, когда политики говорят о самоуправлении, оно по сути дела таковым не является, ибо этим термином (как было отмечено выше) условно обозначается реально существующая власть на местах, которая старается решать местные проблемы всеми возможными и доступными для нее средствами. Властные органы в городах и районах фактически являются низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти в республиках, краях, областях. округах, а не от населения, которое в условиях традиционного самоуправления во многом определяет стратегии) и тактику действий .выбранных им органов и лиц, получивших доверие на определенный промежуток времени.
Характерной чертой происходящих административных реформ практически всех субъектов Российской Федерации является параллельность и значительное сходство деятельности органов власти различного уровня, выраженное в сходстве форм и содержания их документооборота. Поэтому существующая структура власти на местах, в лучшем случае, олицетворяет намерение превратиться в местное самоуправление, а также отражает ту реальную ситуацию. которая складывается на этом уровне социальной организации общества.
Третье. Может показаться странным, что в условиях свободы слова и доступа к любой информации, органы управления вообще, а местные органы в особенности, испытывают острейший дефицит информации. Однако в стремлении к достоверной информации явно или неявно игнорируется мнение населения о его насущных нуждах, его видение необходимых перемен, его предложения по решению тех или иных конкретных вопросов.
Но самая главная проблема, на наш взгляд, состоит в том (и это отражают данные социологических исследований), что современная ситуация в области управления полностью игнорирует тот факт, что местное самоуправление - это та база, тот фундамент, без укрепления которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти. Местное самоуправление выступает основой -как нужно и как можно соединить высшие интересы государства с повседневными заботами, тревогами и устремлениями людей.
При рассуждениях на эту тему мы не хотим оперировать некоторыми общими умозаключениями: мы будем опираться на данные всероссийского социологического исследования,охватившего 24республики, края и области России. Методом случайной выборки в конце 1995 -начале 1996гг. были определены 76городов и районов, в каждом из которых было опрошено по 15экспертов: 5от исполнительной власти (главы администраций и их заместители, руководители управлений, ведущих отделов), 5от представительной власти (руководители и депутаты собраний, советов и т.д.), 5от общественных движений и местных отделений политических партий, -всего 1069человек. Мы понимаем, что в большинстве случаев это были представители местных органов государственной власти, а не сами представители местного самоуправления. Но мы учитывали тот факт, что объективная необходимость многих представителей местной власти так или иначе связана о осознанием грядущих изменений и стремлений в той или иной мере содействовать этому.
Участие населения в принятии политических решений и их реализации было всегда достаточно актуальной проблемой, которая ведет отсчет с тех пор, как голосование становилось нормой общественной жизни. Однако значение и роль как голосования, так и других форм участия людей в управлении, по-разному оценивались на различных этапах развития нашей страны, и в первую очередь теми. кто был активно вовлечен в происходящие политические процессы.
Проведенный нами опрос показывает, что в целом эксперты негативно оценивают степень вовлеченности населения в решение насущных вопросов. По убеждению 57,6%из них -современные политические процессы и экономические реалии привели к тому, что несмотря ни на какие заверения о продвижении к свободе и демократии, участие людей в решении местных проблем ослаблено (только 3,2%заявивших об увеличении вовлеченности населения в местное самоуправление).
Но в то же время эксперты полагают, что современная ситуация представляет самые разнообразные методы усиления влияния людей на поведение властей. Среди них особенно влиятельными являются голосование, референдум (мнение 58,2%),средства массовой информации (41,9%),сами органы местного самоуправления (мнение 33,7%).В то же время они низко оценили возможности общественных организаций и политических партий (мнение 14,8%),профсоюзов (15,5%).Низка в конечном счете и степень влияния таких средств как митинги, публичные дискуссии -об их эффективности заявили только 17,5%экспертов. Анализ полученной информации показывает, что все же преобладают самые очевидные, самые общие, и далеко не самые действенные формы участия людей в управлении. То, что названные меры в известной степени можно назвать исходными, первоначальными доя подготовки к участию в управлении, вряд ли в этом приходится сомневаться. Можно но разному оценить факт, что средства массовой информации признаются как важные формы участия людей в решении местных проблем. С одной стороны, по в известной степени демонстрирует признание роли СМ И, с другой стороны, слабое понимание того. Что журналисты активно участвуют в манипулировании общественным сознанием, во все большей мере отражают в своих действиях интересы отдельных социальных групп, отдельных личностей, а порой и просто личные вкусы и предпочтения.
Вместе с тем, эксперты, как представители политической и общественной власти, понимают, что процесс участия в управлении не должен ограничиваться только данными формами, не должен отсекать население от решения сложных и трудных вопросов регионального развития. В процессе исследования выяснилось, насколько согласны эксперты с утверждением: "Сложность проблем современной жизни требует, чтобы только самые простые вопросы подлежали обсуждению населением". За данное ограничение высказались только 15,5%опрошенных, и 30,5%это мнение поддержали частично. Сознание экспертов, как и общественное сознание, расколото: почти половина из них все же склонны видеть серьезные ограничения по участию населения в решении местных проблем, делая из людей статистов или, в значительной степени, символических участников в игре по названием "местная власть".
Желание (или стремление) экспертов не в полной мере доверять населению проявляется и в том, что 23%)из них полностью, 49,1%скорее согласны, чем не согласны с утверждением, что "участие людей в принятии решений необязательно,если они принимаются коллективом доверенных и компетентных лиц".
Парадоксальность ситуации состоит в том, что эти люди,выражая, в той или иной степени, необходимость реального участия людей в управлении, в то же время выступают за расширение их личных прав и свобод, за большую тесную их связь с руководителями районов и городов. Так,например. 58,.6%экспертов безоговорочно и 33,1% -частично поддерживают право каждой личности или организации подавать в суд на власть, на неправомерность их действий. Такая позиция весьма показательна, так как отражает противоречивость позиций экспертов, одновременно придерживавшихся по близким, но разным позициям, достаточно серьезно противостоящих друг другу взглядов.
Это же противоречие обнаруживается при выборе отношения к утверждению, что "решение по общественным делам должно приниматься, опираясь на согласие общественности". С ним полностью согласились 45,2%экспертов, а еще 48,7%отметили, что они "скорее согласны". На наш взгляд, в такой оценке роли общественности нет ничего неожиданного. И ранее, в социологических исследованиях на предприятиях, фиксировался высокий уровень готовности советоваться с людьми, учитывать их мнение и пожелания. Но когда касалось реального участия людей в принятии решений, то эта планка резко снижалась. Так и в этом случае -эксперты теоретически поддерживают идею об участии населения в управлении при самой общей постановке вопроса, и значительно снижают этот уровень готовности, когда заходит дело о решении конкретных дел или реализации конкретных планов.
Эту общую постановку вопроса, о правах людей подтверждает и тот факт, что 48,6%экспертов согласны в полной мере, а 43,8%в значительной степени с тем, что люди имеют право требовать от официальных лиц мотивировки своих действий, решений.
В том, что эксперты непоследовательны в своих умозаключениях, становится особенно наглядно при выявлении их позиции -как соотнести свои личные убеждения с убеждениями людей, особенно если последние противоречат первым. Они ставились в позицию, когда должны были определиться с ситуацией, в которую нередко попадают современные руководители. С утверждением: "деятель обязан поступать в соответствии с пожеланиями населения, даже если он не согласен с ними" согласились только 20%опрошенных, и 23%его отвергли, при 52%занявших преимущественную позицию, которая больше выражала согласие, чем несогласие.
Отражением участия людей и принятии решений по местным проблемам может быть характеристика деятельности политических партий и общественных движений в жизни городов и районов. Выше мы косвенно выяснили, что данные организации не пользуются особой предпочтительностью в общественном мнении. Пожалуй, есть только одно исключение -когда вопрос касается политических проблем. В этом отношении эксперты придают партиям и движениям значительную роль. Так, почти 82%видят их роль в проведении выборных кампаний, примерно 74% -в подготовке альтернативных политических программ и практически такое же количество - 74,3%, -в создании соответствующего большинства как в представительных, так и исполнительных органах власти.
Неоднозначная точка зрения опрошенных экспертов и о участии людей в решении местных вопросов служит подтверждением тому. Кроме того, пока как на федеральном, так и на региональном уровнях используется один стиль руководства, "стой здесь, иди сюда", который распространяется и на органы местного самоуправления, что является нарушением статьи 3Конституции РФ.
Учитывая изложенное выше, следует признать, что органы местного самоуправления пока в большинстве регионов работают только на энтузиазме. Инициатива снизу очень часто наталкивается на равнодушие и правовой беспредел. Даже в Москве ведутся соответствующие судебные процессы. В г. Дзержинске Московской области провели референдум по Уставу города благодаря вмешательству председателя Европарламента. Многие Советы распадаются не выдержав пассивности самого населения, равнодушия и сознания собственного бессилия.
Таким образом, анализ социальной информации показывает, что участие населения в управлении, в решении социальных общественных проблем минимально, как и степень осознания ими роли и значимости тех или иных проблем. Но важно не только то, что считают важным руководители местных органов власти (не говоря об управляющих более высокого уровня) и население. Важнее скорее то, собираются ли они взаимодействовать, обращаться друг к другу, совместно обсуждать, а далее решать волнующие их проблемы. В связи с этим представляет интерес мнение о взаимодействии руководителей и населения. Эксперты (86.5"/о) считают, что местные лидеры должны всегда от крыто информировать не только об успехах, но и неудачах своей деятельности. Такая открытость -один из лучших способов установить взаимопонимание между населением и людьми, на которых возложены обязанности руководства.
Но, на наш взгляд, руководители не всегда и не во всем искренны перед народом. 06этом свидетельствует убежденность 62%экспертов, что, чтобы избежать недоразумений, лидер не должен обнародовать негативные факты. И мы с Вами являемся свидетелями того, что это сокрытие истины, а потом придание ей гласности, причем нередко под вынужденным давлением, делает политическую жизнь России в центре и на местах малопредсказуемой, чреватой всякими непредвиденными ситуациями и столкновениями.