РЕКРУТИРОВАНИЕ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЭЛИТЫ
Г.К. Ашин,доц. МГИМО (Москва)
Важная задача политологии -определение возможностей и путей повышения качества элиты
Очевидно, что качество элиты во многом зависит от принципов ее рекрутирования. Исследовать рекрутирование политической элиты, посредством которого формируются законодательные и исполнительные органы государства, правительственный аппарат, руководящие кадры государственных учреждений -значит исследовать политический процесс с точки зрения того, как люди вовлекаются в политику, выдвигаются на руководящие политические посты, устанавливают политические контакты, как они делают политическую карьеру.
В стабильных политсистемах рекрутирование элиты институтизировано, осуществляется в соответствии с тщательно разработанными процедурами, в результате чего персональный состав элиты с большей или меньшей периодичностью обновляется, а сама политическая структура остается в значительной мере неизменной. По-иному обстоит дело в условиях крутой ломки политсистемы, в периоды политической нестабильности. Тогда происходит трансформация или смена элит; люди, занимавшие ключевые позиции в государственном управлении, лишаются своих постов, возникает много вакансий, которые заполняются с нарушением обычных рутинных норм. Недостатка в желающих занять элитные позиции общество никогда не испытывает, что стимулируется высоким статусом управленческой деятельности, престижем, возможностью получения ряда привилегий, в том числе материальных. Иное дело -насколько квалифицированы претенденты на занятие элитных позиций, каковы их моральные и деловые качества
Система рекрутирования элиты может либо обеспечить более или менее равные возможности доступа к власти сем гражданам либо ограничить эти возможности, а той вовсе лишить их этих возможности
Одна их характерных черт демократической системы -возможность каждого человека достичь такого положения, которое дает ему право считаться членом политической элиты.
Важнейшие моменты рекрутирования элиты -широта ее социальной базы, круг лиц, осуществляющий отбор элиты (селекторат), наконец, процедура этого отбора. История свидетельствует о том, что закрытая элита, которая формируется из представителей узкого привилегированного слоя, воспроизводится на своей собственной ограниченной базе, неминуемо загнивает, деградирует, рано или поздно уступая место обществу с более динамичной, открытой элитой, что ведет к изменению всей политической структуры. Чем более закрытой является элита, чем уже ее социальная база, тем меньше у нее шансов продлить свое господство, выжить в соревновании с другими социально-политическими системами.
Качество элиты зависит от способов ее рекрутирования, от того, насколько элита "прозрачна", открыта для наиболее активных, образованных, способных к инновациям людей из всех слоев общества, а также от того, существуют ли заслоны для людей случайных, нравственно нечистоплотных, т.е. действительно ли в ее ряды попадают —наиболее-достойные в нравственном и интеллектуальном— отношении люди Открытость элит -важный элемент "открытого общества" (К. Поппер), где высок уровень социальной мобильности. И, соответственно, закрытые, "непрозрачные" элиты -элемент "закрытого" общества, где социальная мобильность низка.
Открытый тип рекрутирования элиты обычно основывается на отборе, имеющем вид "честного конкурса", где важны личные качества человека, его способности, его нравственные качества, а не его (или его родителей) социальное положение, принадлежность к определенной социальной группе (привилегированному сословию, классу, национальности, политической партии или группировке).
Только при условии, что именно индивидуальные, а ненадиндивидуальные качества должны быть критерием отбора элита может быть ассамблеей лучших, достойнейших подлинной меритократией.
Однако, как убедительно показал выдающийся российский социолог П.А Сорокин, вряд ли когда либо существовало общество абсолютно закрытое, где отсутствовала бы вертикальная мобильность, равно как и общество, где эта мобильность была. бы не ограниченной; подобное общество было бы бесструктурным. Общество с абсолютно открытой или абсолютно закрытой элитой - это идеальные типы (в веберовском смысле); реальные политсистемы лишь приближаются к одному или другому. Наиболее "чистой", приближающейся к модели полностью закрытой элиты, является древнеиндийская кастовая система, где касты кшатриев и брахманов отделены практически непроницаемой перегородкой от низших каст. К противоположной модели -обществу с открытой элитой в наибольшей степени приближаются современные демократии, однако и тут утверждение об "обществе равных возможностей" - скорее декларация о намерениях, чем констатация реальности, ибо и тут выходцы из высших страт общества, обладающие деньгами, связями, возможностями получения дорогостоящего образования, обладают лучшими стартовыми возможностями для элитной карьеры.
Известный американский политолог Г Лассуэлл отмечал, что нельзя абсолютизировать тезис о "равном доступе к власти" в западных демократиях, просто тут нет абсолютных барьеров на пути рекрутирования элит. Демократия отличается лишь тем, что она стремится уменьшить эти барьеры.
Более чем тысячелетняя история России -это история закрытой политсистемы и соответственно закрытого типа рекрутирования элиты с жесткой иерархизацией: великий князь (царь) -удельные князья -боярство -дворянство Определяющим принципом рекрутирования элиты было местничество, назначение на высшие должности (например, на воеводство) определялось не столько квалификацией или Даже заслугами, сколько знатностью, родовитостью. Нужно сказать, что принцип местничества не устраивал и складывающееся самодержавие, в интересах которого было уменьшить автономию феодальной элиты (конфликт Ивана IVс боярской верхушкой привел к созданию параллельного механизма управления -опричнины). Реформы Петра 1подорвали принцип местничества, но отнюдь не уничтожили его. Боярская дума была заменена Сенатом, назначаемыми государем чиновниками, дворянство становится единым господствующим сословием, принципу местничества бросил вызов критерий квалификации и заслуг, что, впрочем, не перечеркивало сословность, а совмещалось с ней. Иерархия чиновничества регламентировалась введенным Петром Iв 1722г. "Табелем о рангах", во многом учитывавшим опыт западноевропейских стран по структурированию бюрократической системы. Это не означало, что правящий класс выпустил власть из своих рук или даже делился ею с низшими сословиями; закрытая элита лишь слегка приоткрыла дверь для выходцев из более низких слоев. В конфликте принципов эффективности и наследственности господствующий класс не шел на компромисс, но лишь на некоторые уступки; принцип эффективности обычно приносился в жертву принципу сословности. Процесс ослабления закрытости элиты продолжался в XIXв. (реформы Александра Iи особенно Александра II):в политико-административную элиту проникают выходцы- из разночинцев, вводятся элементы местного самоуправления. Демократизация государственного управления продолжалась в начале XXв. под влиянием революции 1905-1907гг. (выборы в Государственную думу и др.).
-Но закрытость элиты сохранялась, и это обрекало политсистему на застой, она утрачивала способность к эффективному управлению. Стабильная правящая элита должна включать в себя лучшие интеллектуальные силы общества, иначе она оттолкнет их в контраэлиту, к тому же последняя будет превосходить правящую элиту по интеллектуальным и пассионарным качествам и использует недовольство масс социальной системой для ее свержения и
смены элит Крах самодержавия был в значительной мере крахом закрытой сословной элиты
На смену сословно-монархической элите пришла советская, рекрутирование которой приняло характер номенклатурной системы. Большинство социологов называют эту систему закрытой, аргументируя это тем, что путь на высшие номенклатурные должности возможен лишь для членов номенклатуры, занимавших более низкие позиции Если это и так, то нельзя игнорировать то, что социальная база элиты расширилась, в нее хлынул поток новых людей из социальных низов, и послереволюционная система рекрутирования элиты была во всяком случае менее закрыта, чем дореволюционная. Возможности элитной карьеры открылись перед гораздо большей частью населения страны, хотя при этом вертикальная мобильность ограничивалась рядом параметров (идеологическая лояльность, социальное происхождение, часто ограничителем выступала национальность). Монополия компартии на власть мешала возникновению конкурентных механизмов, которые обеспечили бы оптимальный отбор в элиту. Подобную систему рекрутирования элиты правильнее назвать полузакрытой.
Понятие номенклатуры оказывается ключевым для понимания административно-политической карьеры в СССР. Официальные советские источники называли номенклатурой перечисление—наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматривались и утверждались парткомами (райкомами, обкомами, ЦК).
Основные ступеньки номенклатурной карьеры: вступление кандидатом в члены КПСС, затем в члены КПСС: избрание на внештатный партийный пост, что означает попадание в партактив; попадание в номенклатуру (этому включению предшествовало обычно включение в "резерв на выдвижение"). Иерархия номенклатурных должностей включала: номенклатуру райкома (горкома) КПСС, обкома (крайкома, автономной республики): ЦК компартии Союзной республики; Секретариата ЦК КПСС, Политбюро ЦК КПСС Высшие ступеньки политической карьеры-кандидаты в члены и члены ЦК КПСС, секретаря ЦК, члены Политбюро, генеральный секретарь Часто советологи oтносили к советской элите этот высший уровень номенклатуры. Но этот, в значительной мере, формальный подход нуждается в уточнении сюда могли не войти некоторые первые секретари обкомов, зам. зав. влиятельных отделов ЦК КПСС, некоторые члены военной верхушки, министры. Вместе с тем, некоторые члены и кандидаты в члены ЦК -"номенклатурные" рабочие и колхозники, введенные в ЦК с целью "представительства трудящихся", но не обладавшие ресурсами власти, не входили в политическую элиту де-факто.
Система номенклатуры не была стабильным институтом. Период сталинщины был периодом быстрых карьерных взлетов, обеспечивавшихся массовыми репрессиями и возникающими в результате их вакансиями.С конца 50-х и особенно с 70-х до середины 80-х годов система номенклатурной селекции стабилизируется, рутинизируется. Возможности продвижения вверх в условиях застоя были ограничены низкой сменяемостью элит: высшие государственные должности занимались фактически пожизненно. Система отдавала предпочтение хорошо "обструганным'' партийным чиновникам, доказавшим свою лояльность власть имущим, демонстрировавшим единомыслие. И обрубались пути наверх личностям незаурядным, самобытным, нонконформистским.
Номенклатурные руководители, опасаясь тех, кто мог их обойти, "подсидеть", выдвигали тех, кто внушал доверие своей преданностью, т.е. фактически практиковали отрицательный отбор. Тем не менее вывод, что каждое следующее поколение номенклатурщиков ниже по своим интеллектуальным и профессиональным качествам, был бы не точен. В 50-х - 80 -х годах росли формальные требования к людям, делавшим элитную карьеру (например, требование высшего образования -общего или полученного в ВПШ или Академии общественных наук при ЦК), но неизменно изгонялись те, кто не отвечал принятым стандартам. Все это закономерно привело к деградации элиты, неспособной ответить на вызов постиндустриальной эпохи. Номенклатурная система нацелена на поощрение исполнительских качеств.В постиндустриальном обществе, которому приходится решать проблемы, с которыми человечеству не приводилось сталкиваться, решать их нетрадиционно, новаторски, функционально, необходимы механизмы отбора в элиту высокоодаренных людей, способных к инновациям, к синтезу возникающих в мире передовых технологий и социально-политических институтов и культурных традиций своей страны В этих условиях номенклатурная элита, которая в периоды экстенсивного развития могла мобилизован массы (прежде всего, насильственными методами) на решение стоявших перед страной задач и добиваться определенных успехов, в новых условиях не могла не быть препятствием социального прогресса
Перестройка попыталась обновить элиту, удалив из нее наиболее консервативные элементы. Но система, основанная на монополии партии на власть, была принципиально не реформируема, и перестройка была обречена. Смена элит в СССР диктовалась и необходимостью смены поколений, стоящих у власти. Фактическая несменяемость элиты в годы застоя вылилась в правление геронтократии, которая фактически была неспособна управлять страной. В период перестройки произошло значительное омоложение правящей элиты.Как отмечает О. Крыштановская, средний возраст "брежневской когорты"—56-, 5лет, "горбачевской когорты" - 52,5года. Омоложение элиты продолжалось и в постсоветский период (средний возраст "ельцинской когорты" - 48.5лег). Социальная мобильность в элиту, минимальная в годы застоя, многократно возросла в годы перестройки.На протяжении шести лет шли перманентные чистки и перемены в номенклатуре, особенно высшей Курс на демократизацию и гласность, переход к рыночным отношениям несли угрозу власти партийно-советской элиты.
Таким образом, номенклатурная система рекрутирования элиты недемократична, несправедлива, неэффективна.Но номенклатурный управленческий аппарат порой работал более четко и слаженно, выпускал гораздо меньше документов с грубыми "ляпами", которые становились причиной скандалов и которые приходилось дезавуировать А кадры, произведенные этой машиной, не случайно заняли многие высшие должной и в постсоветских странах (Б Ельцин, Л Кравчук, Н Назарбаев, Э Шеварнадзе, Г Алиев, С Ниязов, И Керимов, А Бразаускас, П Лучинский и др )Объясняется ли это тем, что система производила людей, ориентированных на власть любой ценой, а идеология (коммунистическая) была лишь обрамлением этой главной цели, или причина -в том, что эти люди получили опыт управленческой работы которого были лишены митинговые демократические лидеры, не прошедшие эту школу -это другой вопрос
И другой вывод Мы справедливо отвергаем номенклатурную систему.Но просто зачеркнуть ее опыт, начинать рекрутирование элит в постсоветскои России с нуля, было бы неправильно Отметим элементы некоторой преемственности в сфере рекрутирования элит при всей контрастности социально-политических режимов в России последних три столетия Так, читая введенный в 1995 г. Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации'', невольно проводишь параллель с петровской "Табелью о рангах" и, в известной мере, с регламентациями и привилегиями советской номенклатуры. Регламентация карьеры государственного служащего -дело нужное, но ясно, что эта регламентация - лишь форма, важно, каким содержанием она наполняется И особую важность представляет вопрос о том, будет ли политико-административная элита рекрутироваться по открытой модели, или же ее основой будет узкогрупповой интерес или личные пристрастия политического лидера
Самое печальное -в том, что из номенклатурного опыта мы берем такие ее негативные черты, как протекционизм, непотизм, клановость, отсутствие подлинной конкурсности, идеологическая ангажированность, пусть с иными знаками, чем коммунистическая Рекрутирование постсоветских элит во многих отношениях оказывается слепком с номенклатурного рекрутирования Именно поэтому постсоветскую элиту часто и не без основании называют неономенклатурой
Но не будем гипертрофировать сходство в рекрутировании советских и постсоветских элит оставляя в стороне существенные различия между ними.Уже первые относительно демократические выборы 1989 г означали появление принципиально нового, причем мощною канала рекрутирования элиты, где селектором выступает не номенклатурное сито, а население, точнее, электорат Это был крутой поворот, несомненный прогресс для страны, в которой до 90-х годов ни один верховный лидер не был избран всенародно.Иное дело, что этот новый канал не привел к коренному улучшению качества элиты, что прежде всего связано с низкой политической культурой электората, с отсутствием в стране демократических традиций и избиратели голосовали то за Мавроди, то за Коржакова Этот канал не поставил препятствий для рекрутирования в элиту не только беспринципным карьеристам (они были в избытке представлены и в номенклатурной элите), но и просто неопытным, неискушенным в политике людям
Номенклатурное рекрутирование опиралось на четкие правила, попавших в номенклатурные списки ждала, как правило, размеренная, долгая карьера Постсоветское рекрутирование элиты отличается, помимо меньшей регламентацией и предсказуемостью, еще и многоканальностью. Плюрализм элит, сменивших номенклатурную элиту, означал и различие каналов и путей рекрутирования элит, различие правил и норм продвижения наверх внутри различных элитных группировок В целом можно сказать что продвижение в элиту ускорилось, больше возможностей занять элитные позиции появилось у сравнительно молодых людей. Подавление путчей 1991и 1993 гг дали стимул к приходу в политическую элиту новых людей Это было время быстрых, порой головокружительных карьер.Однако довольно скоро мобильность в элиту уменьшается идет процесс усиления исполнительных органов по сравнению с законодательными "назначенцев" среди элиты по сравнению с избранными на элитные должности. Дифференциация постсоветских элит сопровождается контртенденцией -сращиванием элит -политико-административной, экономической и, самое страшное для страны мафиозной, происходит криминализация значительной части политической и экономической элит
Демократические перемены в ранее тоталитарной или авторитарной стране должны принципиально изменить модели рекрутирования элиты, стиль ее поведения, образ жизни. Увы, этого не произошло, неономенклатура оказывается отражением прежней элиты, новые элитные группировки -результатом разложения и распада номенклатуры. Наиболее распространенный способ продвижения "наверх", дающий максимальные шансы на успех, -это стать членом "команды", работающей на влиятельного лидера, обрести покровителя, те вступить в клиентурные отношения (плюс -покровительство финансового спонсора, часто мафиозного). Между этими командами и внутри них ведется открытая, а чаще закулисная борьба, имеют место скандалы, "разборки". Итак, решающую роль в деле продвижения в элиту играют не личные достоинства, а принадлежность к клану, социальной группе, что мешает отбору действительно лучших, одаренных и, главное, высокоморальных. Чем более закрытой является политическая система, тем более приоритетными при селекции элит оказываются социальные факторы по сравнению с индивидуальными принадлежность к привилегированному слою, группировке.Напротив, атрибутом демократической политсистемы является открытый метод селекции элит, свободный от любых форм дискриминации по классовым, групповым, национальными иным предпочтениям.
Элементом оптимизации процесса рекрутирования элит может быть тестирование претендентов на элитные должности. Некоторый опыт в этом отношении человечество накопило -от экзаменов на поступавших на административные должности в древнем Китае до тестирования при приеме на управленческую работу в государственных и частных учреждениях США, Японии, некоторых стран Западной- Европы. Кстати, опыт тестирования административной элиты пусть небольшой и не самый удачный у нас имеется (попытки тестирования кандидатов на правительственные должности в правительстве И Силаева). Нельзя недооценивать препятствий на этом пути было бы наивным полагать, что действующая политико-администрачивная элита добровольно согласится на тестирование. Для тех кто и так наверху, тестирование ничего хорошего не сулит, оно лишь может обнаружить несоответствие испытуемого занимаемой должности Наряду с медицинским заключением о здоровье кандидата на элитную должность, включая Президента, важно получить заключение о его способностях, его JOИ поскольку нет "пробы" на нравственность, пропуском в элиту должна быть безупречная репутация, которую претенденту на элитную должность следует беречь как величайшую ценность
Итак,изменилась ли кардинально в плане демократизации система рекрутирования российских элит? Обеспечивают ли новые механизмы селекции отбор в элиту достойнейших? Ответы могут быть лишь отрицательными.Но не будем завершать наши рассуждения на столь минорной ноте Да, селекция элит в России не обеспечивает создание подлинной меристократии Но ведь важно не только нынешнее состояние дел Важна тенденция В более чем тысячелетней российской истории просматривается тенденция движения от закрытой элиты к элите если не открытой, то хотя бы менее закрытой. Однако тут не следует полагаться на стихийность, иначе переход от отрицательного к положительному отбору элиты, растягиваясь во времени, создает угрозу российской государственности.