ПРАВИТЕЛЬСТВО И БЮРОКРАТИЯ: СОЦИОПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
 
В.П. Макаренко, проф. (РГУ)
(Исследование выполнено при поддержке Российского гуманитарного научного фондa (проект 95- 06- 17929)
Состояние кризиса посткоммунистических обществ делaeт важным изучение связей между их правительствами и бюрократическими аппаратами. Эти связи существуют при любых типах экономических процессов (рыночных, плановых,смешанных), в мирные и кризисные периоды развития политических систем и режимов. Однако влияние данных связей на поведение членов правительств, аппаратов и политические решения почти не изучено отечественной политологией. Опыт "советологии" и разнообразных "восточных исследований" тоже вряд лиможет быть признан репрезентативным, поскольку он был "подверстан" под политическую конъюнктуру и идеологические цели стран Запада. Кроме того, либерально-ориентированная социология данных стран давно уже стала частью их политического истеблишмента (А.Гоулднер), включая концепции и методики. Ситуацию в посткоммунистической России и других государствах СНГ я бы определил афоризмом: "Правительства и аппараты есть, а программ их исследования и гражданского противодействия нет". Такое положение не может считаться нормальным. Я попытаюсь систематизировать лишь некоторые аспекты указанной проблемы
Миф о раздельности политики и управления типичен для общественного сознания, правительств, аппаратов и большинства исследований в сфере социальных и политических наук. В нем можно видеть влияние рационалистических утопий, но важнее подчеркнуть, что поддержка данного мифа соответствует интересам политиков, чиновников, технократов и ученых -в той степени, в которой последние сращены с политическим истеблишментом.
1.С точки зрения управленцев фикция аполитичности их социальной роли позволяет им вмешиваться в социально-экономические процессы без определения меры ответственности (уголовной, моральной, политической, мировоззренческой) за каждый акт и результаты такого вмешательства. Влияние аппаратов на социальные и политические процессы всегда есть цепь случайных событий. Однако она всегда претендует на "необходимость", а при желании в любой момент может быть обоснована "научно" (например, при определении социальных, технических, юридических и т.п. критериев всех решений во всех сферах государственной политики). В результате действия членов аппарата воспринимаются гражданами, политиками и чиновниками как процесс применения нейтральных критериев к любому политическому решению Это облегчает социальную поддержку решений, которые при демаскировке их действительного политического содержания вызвали бы противодействие со стороны общественного мнения и других политических сил (конечно, в той степени, в которой они сами свободны отданной фикции).
2.Фикция автономии политики и управления одновременно увеличивает сферу свободы политиков. У них всегда существует возможность ''переброски" острых социальных проблем в сферу действия аппарата. А он всегда свободен от объяснения своих действий перед избирателями в следующих выборах (феномен "гордости" чиновников от того, что они "пережили" многих начальников частично объясняется этой свободой). Тем самым политики прямо или косвенно влияют на решения "неполитических" институтов, но одновременно имеют возможность скрыть свою позицию, которая тем более существенна, чем более остра та или иная социальная проблема. В результате данных процедур функции правительства освобождаются от публичного и политического контроля путем передачи их в сферу деятельности "независимых" комиссий, научно-технократических элит и т.п. Другие политические силы тоже заинтересованы в сохранении мнимой нейтральности аппарата. Благодаря трансляции такого представления в новых условиях новые лидеры и правящие группы тоже освобождаются от социального и политического контроля в предположении, что решения аппарата (в большей или меньшей степени) соответствуют "общим интересам" населения страны, фрагментированным в соответствии со структурой правительственных дел и вертикально-горизонтальными звеньями управления.
3.От этой иллюзии не могут освободиться и ученые, работающие в веберовской парадигме различия этосов "политика" и "бюрократа". В результате бюрократии приписывается "рациональность", а веберовскую концепцию пытаются применить для обсуждения проблем политической трансформации России. Такой ход социальной и политической мысли в последние годы становится все более популярным.Однако искусственное разделение политических и административных функций оставляет политиков и правительство "один на один" с прежними и новыми методами давления со стороны групп интересов, лобби и клик Его последствия тем более разрушительны, чем менее предвидимы Иногда они толкуются как "норма" политических процессов Однако чем менее фиксируется влияние корпоративно-групповых интересов на выработку и проведение политики, тем труднее ее контролировать с помощью всей системы демократических институтов. Не случайно по мере экспансии политики во все сферы общественной жизни все чаще раздаются голоса о "кризисе политики" (П. Дракер) как сферы деятельности.
Типология правительственной активности. В соответствии с давно существующей классификацией можно выделить два типа: 1.Активность направленная на учет и взаимосвязь внешних и внутренних условий деятельности правительственных агентств на федеральном, региональном и местном уровнях. Главная цель такой активности -не служение "общим интересам", а выработка политики сохранения данного агентства любой ценой. Активность госаппарата в целом направлена на перевод всех форм влияния на мнимо-нейтральный язык государственных документов (указов, законов, инструкций, "научных--рекомендаций" и тп) "Высчитать" соотношение общих, групповых, профессиональных, ситуационных и иных интересов в них практически невозможно. Субъектами и объектами влияния выступаю г все ведомства одновременно. 2. .Активность, направленная на формализацию деятельности аппаратов различных уровней Правительственные функционеры взаимодействуют с официальными и неофициальными участниками политических процессов. Это взаимодействие редко совпадает с важностью социальных проблем ("текущие вопросы" всегда оказываются важнее принципиальных, но которым не может быть однозначных решений). Неформальные группы давления могут иметь квазиофициальный статус, а поведение членов аппарата диктоваться его групповыми интересами.
Способ взаимодействия правительства с официальными и неофициальными группами, структурами и лицами, его легитимизация и шансы влияния на реальный политический процесс всегда есть случайная величина, которая, однако всегда выступает в упаковке "государственной необходимости", "государственных интересов" и т п политического жаргона. Тем важнее подчеркнуть нетождественностъ интересов общества, государства и правительства во всех сферах правительственной активности.Все попытки их отождествления и "теоретического" обоснования я бы предложил называть квазиполитикой.
В составе квазиполитики можно выделить: 1Служебные отношения между главой любой структуры государственного аппарата и подчиненными ему чиновниками и уровнями. Сущность этих отношений давно известна: "Отягченные множеством давлений со стороны различных групп и политических институтов, а также обязанностями по руководству разветвленными бюрократическими аппаратами, министры не в состоянии охватить и понять новые и острые социальные проблемы, в том числе информацию, необходимую для принятия решений".( Петерс Г Политики бюрократии Н-Й 1984С. 101) По этой причине деятельность вершины иерархии становится все более символической, а большая часть решений либо принимается после консультаций с высшими чиновниками, либо вообще делегируется на их уровень.Так обеспечивается анонимность политических решений. В современных политических системах это явление становится все более универсальным. 2Перетягивание государственного бюджета в свою пользу, доказательство социальной ответственности, необходимости, легитимности данного агентства, поскольку все остальные стремятся ограничить его бюджет и ограничить автономию 3.Отношения между корпоративно-групповыми интересами и аппаратом, готовность которого реагировать на них есть функция множества социокультурных факторов 4.Влияние на общественное мнение (при помощи рекламы, пропаганды позитивного имиджа, "заказных" научных исследований, юридических разработок и т.п.)
Нагрузить эту схему конкретным материалом не составляет особого труда, тeм более что разнообразные ''теневые кабинет", "оппозиционные движения", "политические партии" в России считают ее единственно возможной и потому стремятся получить как можно больше мест в правительстве и государственном аппарате. Тем важнее присмотреться к неформальным влияниям на политический процесс
От правового к неправовому взаимодействию. В современных политических системах отношение между корпоративно-групповыми интересами и бюрократическими аппаратами во многом остается ключевым. На одной стороне существуют правительственные агентства, представляющие "авторитет" и "беспристрастие" государства, на другой -группы интересов. Взаимодействие между ними может быть взаимовыгодным, хотя общество в целом от него страдает Наибольшее влияние групп интересов на бюрократию отмечается как раз в тех странах, в которых положение бюрократии было и остается высоким Позитивное отношение к ней облегчает выработку позитивной политики в отношении групп интересов Законодательная и исполнительная власть всегда конкурируют между собой в стремлении монополизировать выражение и реализацию групповых интересов. Бюрократия никогда не действует как единая группа, состоит из множества лиц, уровней и структур, интересы которых могут совпадать с интересами различных групп населения. Эта возможность увеличивается, если группы интересов действуют эластично и на протяжении длительного времени. Бюрократия нуждается в поддержке со стороны групп интересов, располагая на их связи с другими участниками политических процессов и информацию, необходимую при разработке и пропаганде правительственных программ. Группы интересов считают бюрократию главным каналом влияния на принятие и реализацию политических решений в свою пользу Динамика взаимных потребностей (вкупе с ростом несогласованности различных видов государственной власти) объясняет феномен солидарности между бюрократией и группами интересов.
Если судить по опыту демократических cтран.то в составе правового взаимодействия между правительством и группами интересов можно выделить. 1Корпоративизм (неокорпоративизм) 2Консультации и соглашения. 3Использование групп интересов как средства реализации государственной политики
В России преобладает государственный корпоративизм в ущерб социальному.Тем самым правительство санкционирует монополию отдельных групп интересов на политические решения, ограничивает доступ идей, концепций и информации к административным аппаратам и использует группы интересов как средство социального контроля в ситуациях угрозы для политики правительства Консультации и соглашения не гарантируют учет интересов общества, а только доступ отдельных групп к процессам принятия решений (т.е. к обычной бюрократической рутине) Вмешательство правительства на всех этапах рассмотрения всех социальных и политических вопросов способствует их бюрократизации. В результате корпоративизм (макро-, мезо- и микро-) все более становится альтернативой традиционным политическим институтам демократии -выборам и парламенту. Государственная Дума уже давно стала его носителем. Если армия, церковь и сама бюрократия используются как средство реализации государственной политики, то это способствует маскировке социального паразитизма (в смысле Т.Вебдена) данных институтов( См Макаренко В П Группповые интересы и властно-управленческий аппарат //Социологические исследования 1996 №11)
Главным следствием правового взаимодействия между группами интересов и правительством является перераспределение государственного бюджета и других активов. Если аппарат занимается таким перераспределением, то он обычно стремится осуществить его за счет других социальных групп и исключает себя из этих процессов Аппарат маскирует собственные интересы с помощью разнообразных идеологий и процедур ("социальный консенсус", "государственные интересы", использование научно-технических знаний, допуск к процессам принятия решений конкурирующих групп, использование классических концепций "суверенитета" и "гражданина" в собственных интересах и т.п.). Разобраться в их комбинации в каждом конкретном решении просто некому, тем более что законодательный процесс в России тоже является разновидностью корпоративизма. Если правительство не может проводить в жизнь решения о перераспределении, оно передает эту функцию группам интересов, используя концепцию "самоуправления". Однако такая переброска обычно не сопровождается ликвидацией правительственных агентств, которые всегда стремятся сохранить за собой роль "наблюдателя", ''посредника", "третейского судьи" и тем самым уйти из зоны социальной критики и реформирования. Если группы интересов монополизируют в своих руках специальную информацию и экспертизу (примером могут быть группы врачей и юристов в США, состоящие преимущественно из евреев -от 30%до 50%в отдельных штатах), то "самоуправленческие процессы" могут стать монополией одной нации. Этот процесс в странах СНГ набирает силу, а в России его региональные эквиваленты маскируются соображениями о "субъектах федерации".
Клиентелизм как неофициальное признание аппаратом "законного" влияния определенных групп интересов в отличие от его правовой легализации -следующий тип взаимодействия между группами интересов и правительством. Он тоже сужает информацию о социальных интересах путем приведения ее в соответствие с мнениями различных групп и лиц в правительстве, которые могут влиять на СМИ. Общая тенденция просматривается без особого труда: управленческие функции государства все более вытесняются клиентелизмом и самоуправлением. Тем самым деятельность правительств все более лишается смысла, из-за чего они максимально заинтересованы в любых идеологиях, которые бы доказывали наличие неких "общих интересов государства", "национальных интересов" и т.п. при любом столкновении с групповыми интересами. Правительства обычно пользуются идеологемой "общих интересов" для маскировки своих групповых интересов.
Группы интересов придают "смысл" деятельности правительства.. а его фрагментаризация способствуетросту клиентелизма. Каждое агентство стремится добиться поддержки в проведении такой распределительной политики, которая соответствует его интересам. В результате усиливается противоборство между участниками борьбы за распределение бюджета и других социальных благ и возникает "триада сил" (иногда ее называют "железным треугольником") -блок правительственных агентств, парламентских комитетов и лобби. Эти блоки либо стремятся обойти демократические институты, либо использовать их в собственных интересах, причем ВПК, другие комплексы, церковь и региональные органы власти всегда оказываются в выигрыше.
Кровно-родственные, родственно-земляческие и кланово-этнические связи между группами интересов и правительством принято называть парантелизмом. Он типичен для обществ XXв., переживающих период модернизации, в которых одна партия или армия господствуют в политической системе. Речь идет о коммунистических и посткоммунистических странах, большинстве стран Африки, Азии и Латинской Америки. В таких системах групповые интересы определяются их связями с правящими структурами партии или армии, а не связями с сегментами экономики и общества. Парантелизм смыкается с государственным корпоративизмом, влияет на законодательную и нормативно-распорядительную политику и формирует информационные процессы в соответствии с давлением сверху.
Неправовое взаимодействие между правительством и группами интересов существует в двух основных формах: 1. Как функция политической системы, если отсутствуют возможности политической дифференциации групп населения. 2. Как функция групп интересов, если их право на представительство сфер экономической и социальной структуры не сформулировано в виде закона. В обоих случаях признание "законности" тех или иных интересов остается монополией правительства. Из-за этого группы интересов тоже формируются по властным, а не правовым критериям. В состав неправового взаимодействия попадают корпоративные клиентельные и парантельные отношения если их связь с правительством не регламентирована Оборотной стороной таких отношений обычно является использование насилия. Причем, произвольные исключения определенных социальных групп из процессов давления на правительство существуют и в "открытых" политических системах. Но если даже неправовое взаимодействие приносит успех тем или иным группам, это только увеличивает перераспределительную роль правительства и государственной администрации
Для оценки ситуации в посткоммунистической России следует подчеркнуть, что корпоративные, клиентельные и парантельные отношения между группами интересов и властью свидетельствуют о стабильности системы социальных интересов и институционализации политического влияния групповых интересов. При неправовом взаимодействии это влияние эпизодично. Однако ни одна форма взаимосвязи между групповыми интересами и властью не содержит и намека на "общие интересы". Правительство и государственная администрация тоже не являются ни выразителем, ни носителем "общих интересов" Следовательно, они не могут быть выражены целиком и в существующем законодательстве.
Правовое взаимодействие между группами интересов и правительством предполагает свободный доступ к политическим процессам. Любые ограничения в этой сфере понижают вероятность отражения в правительстве "общих интересов" населения. Правовое воздействие на правительство тоже не является достаточным условием их выражения. Topги между групповыми интересами более благоприятствуют выявлению "общих интересов", однако любая форма доминирования групповых интересов превращает экономическую и социальную политику в частную политику доминирующих групп, интересы которых переплетены с интересами государственной администрации.
Движение от правового к неправовому взаимодействию между "группами интересов, администрацией и правительством есть процесс появления незаконных и нелегитимных групповых интересов на любой стадии Их роль возрастает по мере роста диапазона групповых интересов. Но если эту меру определяет правительство, оно тоже становится особой группой интересов Следовательно, групповые интересы играют особую роль в посткомиунистической России, подрывая стибильнсть ее политической системы. Любая форма группового воздействия на государственную администрацию не имеет больших шансов на успех. Но их накопление привело к кардинальным изменениям политической системы России без изменения социильных и политических функции правительства и бюрократии.
Рабочая гипотеза. Подтверждается ли этот вывод исследованиями правительства и администрации посткоммунистической России? В принципе, на этот вопрос можно ответить положительно Проблема, видимо, заключается в сведении воедино множества эмпирических разработок, посвященных анализу электорального поведения и политического сознания, квази-парламента и квази-партий современной России, а также идеологом (консервативной, либеральной, социалистической), существующих в гибридной форме и пытающихся через СМИ и журналистский корпус заполнить духовный вакуум посткоммунистического пространства. Предлагаемая вниманию коллег рабочая гипотеза социополитических свойств групповых интересов властно-управленческого аппарата России является попыткой синтеза современных теорий групповых интересов (социального порядка и конфликта, неожиданных последствий, обмена, ангажированности) с разработанной мной теорией бюрократии, политической оппозиции и легигимности.
Групповые интересы аппарата были и остаются связанными с интересами правительства. Стремление получать субсидии из государственной казны, одновременно используя древние и новые методы "доения" рабочего места, ведет к нерациональному и асоциальному поведению групп интересов, возникающих внутри аппарата. Эти группы не отличаются стабильностью, но в любом случае они не руководствуются мотивом смягчения социальных конфликтов. Групповые интересы порождают и усиливают тенденцию социального паразтизма.Эта тенденция укрепляется в той степени, в которой члены групп руководствуются материальными интересами. Политическая активность нынешней администрации России есть случайная величина групповых интересов аппарата, а связанных с ним лоб6истских групп -следствие группового паразитизма. Чем больше властно-управленческий аппарат формируется по национально -этническим признакам, тем больше в нем доминируют своекорыстие и административные мотивы поведения. Группы интересов в аппарате сращены с политическим истеблишментом и идеологизированы. Идеологизация аппарата тем больше, чем больше его члены руководствуются материальными интересами. Группы, существующие в нем, испытывают наибольшую потребность в идеологии, маскирующей групповые интересы аппарата.