10 Экономическая реформа и создание банковской системы рыночного типа и специального банковского законодательства
1.1.ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РЕФОРМА И ПЕРВЫЙ ЭТАП БАНКОВСКОЙ РЕФОРМЫ
Неспособность существовавшего финансово-кредитного механизма, и прежде всего банковской системы, удовлетворять потребности возникающих в стране рыночных отношений выдвинула реформу банковской системы в разряд первоочередных общественных задач.
Банковская система СССР в условиях государственной монополии банковского дела представляла собой систему государственных учреждений. Согласно статье 6Конституции СССР 1936года и ст. IIКонституции СССР 1977года банки являлись исключительной собственностью государства и находились в полной зависимости от органов государственной власти (В частности, как отмечал А. И. Масляев, "в соответствии с принципом плановости банки разрабатывают и представляют в Совет Министров СССР на утверждение кредитные планы по краткосрочному и долгосрочному кредитованию на очередное пятилетие с распределением по годам, которые являются основанием всей последующей деятельности банков по кредитованию" (Советское гражданское право /Под ред. В. А. Рясенцева. Т. 2.М., 1987.С. 303).О роли банков в советской экономике см.: Банковское дело /Под ред. О. И. Лаврушина. М., 1992.С. 6.).Отсутствие банковского законодательства привело к тому, что деятельность банковской системы регулировалась инструкциями и распоряжениями государственных органов и Государственного банка СССР, который, по существу, функционировал как Министерство банков. Госбанк СССР управлял банковской системой в основном административными методами и формально нес, наряду с Правительством СССР, Правительствами союзных республик, их центральными и местными органами власти, ответственность по обязательствам всех подчиненных ему кредитных учреждений. (См. ст. 7Устава Госбанка СССР, утвержденного Постановлением СМ СССР от 18декабря 1980года № 1167 // СП СССР. 1981.Отд. 1. № 3. Ст. 12: 1983.Отд. 1. № 14. Ст. 68.)
Сам Госбанк СССР представлял собой единую централизованную систему, непосредственно подчиненную Совету Министров СССР, главным направлением деятельности которой, как и всей банковской системы СССР, было осуществление контроля и надзора за выполнением предприятиями и организациями установленных планов, соблюдением плановой и финансовой дисциплины.
Со временем, по мере нарастания в экономике кризисных явлений и неуклонного снижения эффективности централизованного механизма хозяйственного управления, советская банковская система становилась все менее способной выполнять свои функции. К середине 80-х годов эта система превратилась в огромную, неповоротливую, постоянно пробуксовывающую финансово-кредитную машину, во многом утратившую способность оперативно осуществлять кредитно-расчетное обслуживание, учитывать специфику различных отраслей экономики.
Советская банковская система перестала стимулировать научно-технический прогресс, содействовать модернизации производства, переводу его на рельсы интенсивного развития, поддерживать курс передовых предприятий на полный хозрасчет и самофинансирование, все больше отходила от экономических методов исполнения своих функций.
Сам банковский производственный аппарат безнадежно устарел. В частности, устарели формы и методы кредитного и кассового обслуживания клиентов, техническая оснащенность банков. (См. преамбулу Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17июля 1987года "О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики" № 821 // О коренной перестройке управления экономикой. Сборник документов. М., 1987.С. 165-178.)
Положение усугублялось тем, что к тому времени советское государство стало делать попытки оживить кооперацию, развить индивидуальную трудовую деятельность, перейти к установлению прямых хозяйственных связей между производителями товаров, услуг, создавать в экономике новые хозяйствующие субъекты, стимулировать их предприимчивость, ограничивать административные методы управления в пользу экономических, внедрять принцип полного хозрасчета и самофинансирования. Все это было направлено на перевод экономики на интенсивный путь развития.
Однако состояние банковской системы, характер и направления ее деятельности прямо противоречили этому новому официальному курсу, реализация которого настоятельно требовала банковской реформы.
Первый этап банковской реформы ознаменовало Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17июля 1987года ''О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики" № 821.
Была создана новая система банков, реорганизованы действующие и образованы специализированные банки, определены основные направления и сферы их деятельности, а также важнейшие общие задачи банков СССР. К их числу были отнесены:
? радикальное совершенствование кредитного механизма;
? экономическое стимулирование достижения высоких конечных результатов в деятельности всех звеньев народного хозяйства;
? обеспечение научно-технического прогресса;
внедрение в банковскую работу прогрессивных форм кредитования и расчетов, автоматизированных систем управления банковскими операциями;
? развитие экономических форм контроля за хозяйственно-финансовой деятельностью предприятий и организаций.
В Постановлении специально подчеркивалось, что банки обязаны всемерно способствовать развитию инициативы и хозяйственной предприимчивости кредитуемых ими предприятий и организаций, не допускать мелочного вмешательства в их производственную деятельность.
Но перестройка в целом и начавшаяся банковская реформа не дали ожидаемых результатов. Банки не стали экономическим фактором стимулирования научно-технического прогресса, повышения производительности труда, развития ресурсосберегающих технологий, снижения себестоимости продукции и заинтересованности трудовых коллективов в повышении производительности труда, качества товаров, работ и услуг. Они не превратились в экономический рычаг интенсификации труда.
Однако перемены, вызванные к жизни перестройкой, объективно подвели к пониманию необходимости направления реформаторских процессов в банковской сфере в русло становления банковской системы рыночного типа.
В этом плане наибольшее значение имели развитие кооперативной, индивидуальной трудовой деятельности, в целом предпринимательства, начавшийся отход от принципа монополии государства на банковскую деятельность (См.: Программное заявление XXVIIIсъезда КПСС "К гуманному, демократическому социализму" //Материалы XXVIIIсъезда КПСС. М., 1990.С. 87.)и, как общий результат, появление, наряду с государством, множества новых самостоятельных хозяйствующих субъектов.
В правовом отношении особое значение как по силе воздействия на общественное мнение, так и по последствиям в реальном процессе экономических реформ имел принятый 26мая 1988 года Закон СССР "О кооперации в СССР''. (Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 22. Ст. 355.)
Закон допускал и поощрял повсеместное развитие кооперативной формы собственности на средства производства и другое имущество (п. 2ст. 1,п. 1ст. 29),объявлял ее неприкосновенной и охраняемой наравне с государственной формой собственности (п. 1ст. 8).
Впервые в истории Советской власти после нэпа на законодательном уровне были принципиально расширены границы свободы личности в сфере трудовой деятельности.
Закон предоставил право гражданам в соответствии с призванием, желанием и способностями каждого добровольно объединяться в кооперативы и беспрепятственно выходить из них для выполнения в установленном порядке любых видов деятельности, за исключением запрещенных законодательством (п. 1ст. 3,п. 1ст. 10).
Закон предоставил кооперативам полную хозяйственную самостоятельность, начиная с планирования производства и его осуществления и завершая вопросами распределения полученной прибыли, продажи произведенной продукции и оплаты труда членов кооператива (п.п. 1, 2ст. 10;п. 5ст. 1; п. 1ст. 18;п.п. 1, 2ст. 20).
Одновременно Закон предусмотрел и достаточно эффективный механизм претворения в жизнь предоставленных гражданам прав.
В частности, были предусмотрены юридические гарантии укрепления и развития кооперативной собственности и условий успешного функционирования кооперативов. В число этих условий входило и решение на законодательном уровне вопроса о создании в стране кооперативных банков.
Согласно ст. 23Закона, "союзы (объединения) кооперативов имеют право создавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки...".
В соответствии с указанным Законом, кооперативный банк —кредитное учреждение, которое на демократических принципах обеспечивает денежными средствами развитие кооперативов. Он производит кассово-расчетное обслуживание, представляет интересы кооперативов в хозяйственных и финансовых органах. Банк мобилизует свободные денежные средства кооперативов на условиях договоренности. Он может привлекать также средства других предприятий (организаций), граждан и прибегать к займам у специализированных банков СССР. Устав кооперативного банка регистрируется в Государственном банке СССР (п. 5ст. 23).
Конечно, возможность появления негосударственных банков в СССР возникла благодаря принятию Закона "О кооперации в СССР". Однако этот Закон, как и многие законодательные акты тех лет, мог остаться на бумаге. Между тем ряд его положений, в особенности о создании кооперативных банков и кооперативов вообще, стал быстро реализоваться, положив начало становлению системы негосударственных банков в СССР и ликвидации монополии государства на банковскую деятельность.
Главной причиной такого хода событий было появление в экономике страны элементов рыночных отношений и резкое ускорение этого процесса с принятием Закона "О кооперации в СССР".
Начавшееся сразу после принятия Закона "О кооперации в СССР" массовое создание кооперативных предприятий и организаций подхлестнуло процесс формирования рыночных отношений, еще сильнее обозначило несоответствие существующей банковской системы ходу экономических преобразований в стране, особенно обострив нужду в кредитах и усилив требования к совершенствованию кредитного механизма и всей банковской системы.
В государственных и кооперативных предприятиях и организациях, у населения, занятого индивидуальной трудовой деятельностью, образовался огромный дефицит наличных денег, в то время как на счетах у них были накоплены значительные денежные средства, которые, однако, было очень трудно обналичить.
Возникшая в связи с этим потребность облегчить предпринимателям решение данной задачи стала одним из факторов, обусловивших появление первых кооперативных и акционерных коммерческих банков.
Правовой основой возникающих акционерных коммерческих банков стало Постановление Совета Министров СССР от 1сентября 1988года "Об утверждении Устава Госбанка СССР" № 1061, в котором впервые акционерные коммерческие банки были включены в перечень кредитно-банковских учреждений СССР . (См. п. 1ч. 3этого Постановления: ''Госбанк СССР... регулирует деятельность специализированных, коммерческих, акционерных, кооперативных банков и других кредитных учреждений в СССР...".)
Создание кооперативных и акционерных коммерческих банков было обусловлено также естественным желанием многих граждан освоить возникшую благодаря Закону "О кооперации в СССР" новую предпринимательскую нишу в экономике страны —банковскую деятельность. Помимо кооперативов банки стали создаваться и другими хозяйствующими субъектами, в том числе государственными предприятиями.
Таким образом, если принятие Закона "О кооперации в СССР" создало возможность появления в стране кооперативных и коммерческих банков, то настоятельная потребность разрешить проблемы, накопившиеся в сфере денежно-кредитных отношений, превратила эту возможность в действительность.
Возникновение нового типа банков, работающих на коммерческой основе, означало появление в стране крайне важного элемента рыночной экономики, который стал активно стимулировать процесс углубления экономической реформы, что, в свою очередь, способствовало дальнейшему развитию системы коммерческих банков. В итоге к концу 1990года, т. е. всего за полтора года, число коммерческих банков в стране перевалило за тысячу.
В то же время в практику стали быстро входить новые формы обслуживания банковских клиентов. Появился коммерческий кредит.
Последняя по времени попытка коренным образом улучшить деятельность государственных специализированных банков СССР в рамках существующей банковской системы была сделана в начале 1989года. 31марта 1989года было принято Постановление Совета Министров СССР "О переводе государственных специализированных банков СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование" № 280. Ставилась задача строить хозрасчетные взаимоотношения банков с клиентами и друг с другом ''на принципах надежного и заинтересованного партнерства".
Постановление требовало коммерциализации деятельности государственных специализированных банков, пыталось изменить их роль в экономике, придать банкам роль экономического фактора, который не только контролирует и надзирает за деятельностью клиентов хозяйствующих субъектов, но и специфическими кредитно-расчетными методами активно помогает им вести свое хозяйство.
В то же время Постановление позволяло вышестоящим банковским учреждениям, правлениям государственных специализированных банков за символическую плату получать, точнее, отбирать у своих хозрасчетных звеньев кредитные ресурсы, мобилизованные ими на местах, (См. п.п. 1, 2, 4Постановления Совета Министров СССР от 1сентября 1988года "Об утверждении Устава Госбанка СССР" № 1061.) которые, в конечном итоге поступали в распоряжение Госбанка СССР. Это обескровливало их коммерческую деятельность, делало невозможным выполнение государственными специализированными банками поставленных перед ними задач. Были и другие причины, которые делали необходимым дальнейшее развитие банковской реформы в стране.
По мере углубления банковской реформы, усиления рыночных отношений, численного роста коммерческих банков и повышения их роли в народном хозяйстве страны становились все более очевидными две вещи:
во-первых, несостоятельность действующей в стране государственной системы специализированных банков, а значит, необходимость качественного совершенствования существующей банковской системы;
во-вторых, необходимость создания специального банковского законодательства.
Решение этих задач и стало содержанием нового этапа банковской реформы в стране, который начался с принятия Верховным Советом СССР в декабре 1990года Закона "О Государственном банке СССР"(Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 52.Ст. 1154.)и Закона "О банках и банковской деятельности в СССР" ,(Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №52. Ст. 1155.)которые по известным причинам не успели оказать реального воздействия на банковскую деятельность в стране, и потому в дальнейшем мы их не будем рассматривать.
В отличие от них аналогичные законы, принятые тогда же Верховным Советом РСФСР (Речь идет о Законе РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" и Законе ''О Центральном банке РСФСР (Банке России)", которые были приняты 2декабря 1990года, т. е. на 9дней раньше аналогичных союзных законов. См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 27. Ст. 356, 357.)и Верховными Советами других союзных республик, приобрели историческое значение, поскольку положили начало процессу формирования в стране банковской системы и банковского законодательства, адекватных рыночной экономике.
Число коммерческих банков и кредитных учреждений, которых не было еще в 1988году, в 1994году составило 2,5тыс.
1.2.ВТОРОЙ ЭТАП БАНКОВСКОЙ РЕФОРМЫ: СОЗДАНИЕ В РФ СПЕЦИАЛЬНОГО БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФОРМИРОВАНИЕ ДВУХУРОВНЕВОЙ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ
Принятие 2декабря 1990года Верховным Советом РСФСР двух законов —"О банках и банковской деятельности в РСФСР" и "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" ознаменовало начало второго этапа банковской реформы в стране. Впервые в истории СССР банковская система была вооружена специальным банковским законодательством,что создало новые возможности для развития этого важнейшего элемента рыночной экономики.
Такой ход событий был детерминирован самим содержанием происходящей в России экономической реформы. Будучи ориентированной на построение рыночной экономики, реформа с необходимостью вела к таким изменениям в сферах имущественных отношений, хозяйственной деятельности, организации и управления экономикой, которые порождали принципиально иные потребности и предъявляли иные требования к структуре и функционированию финансово-кредитной системы страны. Они коренным образом отличались от тех требований, которые предъявлялись к ней в условиях по существу безраздельного господства в обществе государственной собственности, абсолютного доминирования в экономике государства как хозяйствующего субъекта, тотального планирования всей жизнедеятельности общества, включая производство, распределение, обмен, потребление, а также жесткого нормирования из одного центра. И вся эта система управлялась почти исключительно административными методами.
Именно смена экономической парадигмы в ходе реформы сделала необходимым становление в России принципиально новой финансово-кредитной системы, в том числе новой банковской системы.
Более того, при ближайшем рассмотрении выяснилось, что опережающее развитие банковской системы —необходимое условие успешного развития реформы вцелом, а реформа банковской системы —ее ключевое звено.
Кардинальные изменения в банковской системе и в ее правовых основах непосредственно связаны с созданием и введением в действие специальных банковских законов.
> Закон "О банках и банковской деятельности в РСФСР", допустив создание банков на основе любой формы собственности (ст. 1)и разрешив формирование уставного капитала коммерческих банков из средств не только юридических, но и физических лиц (ст. 10), завершил процесс ликвидации государственной монополии на банковскую деятельность, создал правовой плацдарм для бурного роста коммерческих банков, их филиалов и представительств.
> Закон прямо предусмотрел возможность присутствия на российском кредитном рынке банков, представляющих иностранный капитал (ст. 41),определил условия лицензирования их деятельности (ст. 10, 13)и полномочия Банка России в отношении формирования их уставного капитала (ст. 14).
> Закон упразднил институт государственных специализированных банков, не включив этот вид банков в элементный состав банковской системы страны (ст. 2).Это было важнейшим шагом в деле построения принципиально новой банковской системы. В результате головные органы (союзные и республиканские) Промстройбанка, Агропромбанка и Жилсоцбанка были ликвидированы, а их учреждения и организации на местах стали превращаться в коммерческие банки путем их разгосударствления и акционирования. (См. п. 7Постановления Верховного Совета СССР “О введении в действие Закона СССР ''О Государственном банке СССР" и Закона СССР ''О банках и банковской деятельности"” от 22декабря 1990года //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 52. Ст. 1156.
См. также Постановление Совета Министров СССР от 18июля 1990года "О преобразовании Агропромышленного банка СССР в акционерный коммерческий агропромышленный банк" № 703 и Постановление Совета Министров СССР от 10июля 1990года "О преобразовании Банка жилищно-коммунального хозяйства и социального развития СССР в акционерный коммерческий банк социального развития" № 662.)
Что касается Банка внешней торговли и Сберегательного банка РСФСР, то они согласно ст. 2Закона "О банках и банковской деятельности РСФСР", сохранились, став негосударственными акционерными банками.
> На законодательном уровне был закреплен принцип независимости банков от органов государственной власти и управления при принятии решений, связанных с проведением банковских операций (ст. 7и 8Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР"). Согласно Закону, государство не отвечает по обязательствам банков, кроме случаев, предусмотренных законом, а банки, в свою очередь, не отвечают по обязательствам государства (ст. 7).Эта норма впервые была введена в Гражданский кодекс в период перехода к нэпу и распространялась на все организации, действующие на началах хозрасчета, однако на практике она часто нарушалась. В новых условиях, когда происходит формирование рыночной экономики, строгое соблюдение данной нормы, обеспечение банкам как юридическим лицам реальной независимости, разумеется, в пределах, очерченных законом, становятся необходимыми условиями их нормальной работы.
> Закон признал право банков на соблюдение банковской тайны по операциям, счетам и вкладам своих клиентов и корреспондентов, определил те основания, по которым только и может быть применено взыскание или наложен арест на денежные средства и другие ценности находящиеся в банках (ст. 25, 26).А, как известно, учет этих оснований и соблюдение банковской тайны являются необходимыми условиями нормального функционирования коммерческих банков.
> Закон позволил создавать для финансирования отдельных целевых программ, в порядке и на условиях, предусмотренных соответствующими законодательными актами СССР и республик, особый вид коммерческих банков —специальные банки, или, как их обычно именуют, банки развития (ст. 2).
> Впервые в стране было признано право банков на образование союзов, ассоциаций и иных объединений с целью координации своей деятельности и осуществления совместных программ (если их создание и деятельность не противоречат требованиям антимонопольного законодательства), а также для защиты интересов своих членов (ст. 3).
> Вехой на пути построения банковской системы рыночного типа стало создание в соответствии с Законом (См.: Закон РСФСР от 2декабря 1990года "О Центральном банке РСФСР (Банке России)".) Центрального банка РСФСР на базе Российской конторы Госбанка СССР.
> Наряду с коммерческими банками Закон "О банках и банковской деятельности в РСФСР" предусмотрел возможность создания в составе банковской системы и различных небанковских кредитных организаций.
> Вся эта система банковских и небанковских кредитных организаций стала подвергаться, согласно Закону, ежегодной проверке со стороны аудиторских организаций, которые создавались специально для этого и которым были предоставлены соответствующие полномочия (ст. 45).
Новое банковское законодательство внесло кардинальные изменения не только в элементный состав банковской системы, но и в сами принципы построения и управления этой системой.
Ликвидация государственной монополии на банковскую деятельность, упразднение, разгосударствление и акционирование государственных специализированных банков СССР и республик, выход на арену коммерческих банков, а также упразднение Российской конторы Госбанка СССР и создание на его базе Центрального банка РСФСР —Банка России, появление специального банковского законодательства привели к демонтажу жестко централизованной с вертикальным построением системы управления банками и в итоге —к образованию двухуровневой банковской системы с внутренне присущей ей возможностью самоуправления.
Однако главным результатом создания специального банковского законодательства стало коренное изменение роли банков в народном хозяйстве.Банки обрели нрава, которые позволили им, наконец, приступить к выполнению тех задач, ради которых еще в 1987году были реорганизованы действующие и образованы новые государственные специализированные банки. Эти задачи состояли в улучшении и активизации всей кредитной и расчетной деятельности банков и повышении их надежности с тем чтобы банки стали заинтересованными партнерами кредитуемых ими предприятий, учреждений и организаций, включая кооперативы.
И хотя сложившаяся банковская система весьма слабо справлялась с этими задачами, тем не менее введение в действие специального банковского законодательства, расчистив многие завалы на пути развития банковской системы нового типа, способствовало углублению экономической реформы и укреплению рыночных отношений.
Однако по мере продвижения этого процесса все сильнее стали давать о себе знать изъяны, имеющиеся в новой банковской системе и банковском законодательстве, которые очень скоро превратились в серьезный тормоз экономической реформы.
Стала очевидной необходимость дальнейшего совершенствования и банковской системы, и банковского законодательства России.
У сторонников построения в России полноценной рыночной экономики все это вызвало серьезную озабоченность и критику в адрес существующей банковской системы и банковского законодательства. В итоге уже с середины 1992года на уровне сначала Верховного Совета РФ, а затем Государственной Думы Федерального Собрания РФ стали предприниматься серьезные шаги, направленные на подготовку предложений о неотложных поправках к действующему банковскому законодательству.
Наконец, 26апреля 1995года были приняты поправки к Закону "О Центральном банке РСФСР (Банке России)", (См.: Федеральный закон от 26апреля 1995года “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"” //Собрание законодательства РФ. 1995.№ 18. Ст. 1539.)подготовленные депутатом Госдумы Б. Г. Федоровым, а 3февраля 1996года —поправки к Закону "О банках и банковской деятельности в РСФСР",(См.: Федеральный закон от 3февраля 1996года “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР"” //Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492.)подготовленные депутатами Госдумы П. А. Медведевым и А. В. Турбановым.
Принятые поправки существенно улучшили действующее банковское законодательство, тем не менее многие серьезные проблемы функционирования и развития банковской системы и банковского законодательства Российской Федерации продолжают оставаться нерешенными.