Глава 7. РЕФОРМА ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ПОЛИТИКИ
В процессе перехода к рыночной экономике ключевое значение, безусловно, имеют достижение макроэкономической стабилизации и проведение комплекса внутриэкономических реформ (приватизация, демонополизация, либерализация цен, перестройка государственных финансов и банковской системы и т.д.). Вместе с тем, радикальная реформа внешнеторговой и вообще внешнеэкономической политики также должна рассматриваться в качестве приоритетной задачи.
С одной стороны, либерализации внешней торговли позволяет успешно добиваться как макроэкономической стабилизации, так и последующей структурной перестройки экономики, приближая уровень внутренних цен к мировому, делая внутренний рынок более конкурентным, позволяя активно использовать преимущества международного разделения труда, специализации и кооперирования производства и т.д.
С другой стороны, важно подчеркнуть, что большинство внутриэкономических проблем, с которыми сталкиваются сегодня страны, переходящие к рыночной экономике,—спад производства и снижение его эффективности, растущая безработица, кризисы в сфере платежей и натурализация хозяйственных связей—самым непосредственным образом связано с действием внешнеэкономических факторов. Традиционные хозяйственные связи, десятилетиями складывавшиеся между республиками бывшего СССР и между странами—членами СЭВ, разрушились, а отдельные звенья технологических цепочек и некогда единые рынки сбытаоказались разделенными государственными границами. Чтобы восстанавливать старые связи и налаживать новые, предприятиям сегодня необходимо решать валютные, таможенные и другие чисто внешнеторговые проблемы, идет ли речь о торговле с дальним или ближним зарубежьем.
Несмотря на то, что за прошедшие годы практически во всех бывших социалистических странах сделаны важные шаги на пути реформы внешнеторговой политики, она еще не стала реальным фактором, способствующим оздоровлению экономики и обеспечению экономического роста. Экспортные поступления все больше зависят от вывоза узкого круга сырьевых товаров и энергоносителей, а импорт скорее способствует вытеснению отечественных производителей с внутреннего рынка, чем росту эффективности производства и повышению его технологического уровня. Вместе с тем, как показывает мировой опыт, активная внешнеторговая политика может стать действенным инструментом структурной перестройки экономики, повышения эффективности и конкурентоспособности национального производства и роста благосостояния населения.
Роль либерализации внешней торговли в переходный период
В условиях централизованной плановой экономики взаимодействие между внутренним и внешним секторами экономики было крайне ограничено. Разделение этих двух секторов поддерживалось сознательно, поскольку государство обладало монополией на внешнеэкономическую деятельность. Это, в свою очередь, во многом способствовало формированию искаженной структуры цен и неэффективному распределению ресурсов, создавало благоприятные условия для существования неконкурентоспособных производств и, в конечном итоге, сдерживало экономический рост. Отмена государственной монополии внешней торговли и либерализация внешнеэкономических связей стали поэтому одним из первых естественных шагов, предпринятых странами, переходящими от командно-административной к рыночной экономике.
Либерализация внешней торговли играет стратегически важную роль в переходный период, стимулируя и облегчая процесс становления рыночных отношений. Целью либерализации внешней торговли является развитие следующих аспектов формирующейся рыночной экономики.
Реализация экономической самостоятельности предприятий путем снижения степени экономического вмешательства государства. Устранение непосредственного государственного контроля в области внешней торговли подразумевает наделение всех экономических агентов, в том числе частных предприятий и фирм с иностранным участием, правом вести внешнеторговые операции. Эта передача прав является составной частью сложного процесса с далеко идущими последствиями, подразумевающего, в частности, создание жизнеспособного частного сектора.
Установление связи между внутренними и мировыми ценами. Этот процесс, ускоряемый и поддерживаемый либерализацией импорта, нацелен на предоставление отечественным производителям через рыночные цены необходимых сигналов, позволяющих эффективно распределять ресурсы, и на выявление, таким образом, сравнительных преимуществ страны. Более того, для передачи надежной ценовой информации отечественным производителям и экспортерам необходим единый, неискаженный и, по возможности, относительно стабильный обменный курс.
Включение отечественных производителей в конкурентную борьбу на внешнем рынке. Либерализация импорта приобретает особое значение в условиях централизованно планируемых в прошлом экономик, для которых характерна высоко монополизированная структура производства и распределения. Более того, развитие конкуренции на внутреннем рынке является важнейшим средством повышения международной конкурентоспособности национального производства.
Способствуя, таким образом, формированию основных элементов рыночного механизма (свободного ценообразования, конкуренции, предпринимательства), либерализация внешней торговли становится важным составляющим элементом программы структурной перестройки экономики.
Во-первых, она ускоряет реформу цен, поскольку простой переход от централизованно устанавливаемых к свободным ценам не только не устраняет, но может даже усилить ценовые диспропорции в условиях еще не сформировавшегося рынка и значительной монополизации экономики. В этом случае либерализация внешней торговли позволяет как бы “импортировать” неискаженную структуру цен.
Во-вторых, либерализация внешней торговли (особенно либерализация импорта) способствует проведению антимонопольной политики, поскольку привносит в экономику, где во многих отраслях доминируют предприятия—монополисты, необходимый элемент конкуренции.
В-третьих, жесткие условия конкурентной борьбы на мировых рынках, быстрое расширение объемов и номенклатуры импорта заставляет и экспортеров, и предприятия, производящие продукцию, конкурирующую с импортом, снижать издержки, совершенствовать технологии, повышать качество продукции, что в конечном итоге содействует повышению эффективности всей национальной экономики.
В-четвертых, либерализация экспорта открывает для национальных производителей новые рынки сбыта, что позволяет использовать эффект экономии от расширения масштабов производства.
В-пятых, в результате либерализации внешней торговли национальные производители сталкиваются с жесткими требованиями мировых рынков и неизбежно проходят ускоренный “курс обучения” современным методам менеджмента и маркетинга, формам и методам внешнеторговых операций, кредитования, страхования и т.д.
Конечно, либерализация внешней торговли дает больший эффект при правильно выбранном времени ее проведения, поскольку между либерализацией внешней торговли и общеэкономическими реформами существует не только прямая (в смысле содействия внешнеторговой политики процессу перехода к рынку), но и активная обратная связь. В общих чертах взаимосвязь и взаимодействие торговой политики с макроэкономической политикой можно проследить по трем основным направлениям.
Макроэкономическая стабильность.Чтобы быть эффективной, либерализация торговли должна сопровождаться разумной бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политикой, нацеленной на поддержание относительно стабильных и предсказуемых экономических условий. При наличии высокой инфляции цены передают искаженную информацию о состоянии рынка, поэтому рациональное распределение ресурсов и реализация сравнительных преимуществ становятся затрудненными. В этом смысле, либерализация торговли должна осуществляться одновременно с макроэкономической стабилизацией.
Структурная перестройка.Хотя либерализация торговли существенно помогает проведению реформы цен и антимонопольным мерам (усиливая конкуренцию на внутренних рынках путем либерализации импорта), она не может быть единственным инструментом, используемым в этом процессе. Приватизация и преобразование государственного сектора должны идти параллельно с либерализацией торговли или немедленно следовать за ней.
Доверие.Как и в случае остальных экономических мер экономической политики, частые изменения в торговой политике влияют на ожидания предприятий и домашних хозяйств и могут подорвать доверие к реформам.
Вместе с тем, либерализация внешней торговли на начальном этапе осуществления экономических реформ становится во многих случаях вынужденным шагом, поскольку позволяет снизить остроту кризиса в экономике и ускорить достижение макроэкономической стабилизации, без которой невозможно начало структурных преобразований.
С одной стороны, либерализация импорта позволяет быстро наполнить внутренний рынок необходимой потребителям продукцией и в значительной мере снять проблему дефицита, ликвидировать очереди, тем самым снизить инфляционное давление на уровень внутренних цен.
С другой стороны, на начальном этапе осуществления экономических реформ, который обычно связан с глубоким экономическим спадом, необходимо проведение и либерализации экспорта, поскольку она работает как важный фактор поддержания спроса. Открытость экономики и наличие необходимых стимулов к экспорту могут позволить отечественным предприятиям, столкнувшимся с существенным сокращением внутреннего спроса, поддерживать уровень производства путем развития экспорта, тем самым избегая крупного сокращения рабочих мест и роста безработицы.
Важно подчеркнуть, что еще одним потенциальным вкладом либерализации торговли в программу стабилизации является содействие решению бюджетно-налоговых проблем. Переходя от жестких количественных ограничений к взиманию пошлин и устанавливая размер пошлин на относительно высоком уровне, государства, испытывающие трудности со сбором налогов, могут смягчить тяжелую ситуацию с дефицитом бюджета. Поступления от пошлин могут обеспечить более стабильную доходную базу бюджета на тот период, когда система взимания налогов находится еще в зачаточном состоянии.
Новый инструментарий внешнеторговой политики
Либерализация внешней торговли, являясь одним из стратегических направлений экономических реформ в переходных экономиках, не означает, однако, что воздействие государства на внешнеэкономическую сферу должно полностью прекратиться. Речь идет о ликвидации государственной монополии на внешнюю торговлю, о мерах жесткого административного контроля, которые должны быть устранены как можно быстрее. Новая роль государства во внешней торговле заключается в установлении целей либерализации торговли, создании необходимой нормативной базы и институциональной структуры.Государство должно также располагать адекватными инструментами регулирования внешнеэкономических связей. Кроме того, в ведении государства должны находиться те аспекты внешней торговли, которые затрагивают сферу межгосударственных отношений: заключение соглашений с различными странами или группами стран, а также участие в многосторонних переговорах.
В бывших социалистических странах, имевших централизованную плановую экономику, практически отсутствовали традиционные инструменты торговой политики. В частности, эти страны не нуждались в развитой системе тарифного регулирования или в явных квотах и лицензировании, поскольку они могли полагаться на более мощные инструменты прямого государственного контроля за экспортом и импортом. Поэтому процесс либерализацииторговли в этих странах подразумевает не просто пересмотр инструментов торговой политики, а фактически их создание заново.
Этот новый инструментарий внешнеторговой политики должен включать в себя несколько основных элементов: квоты и лицензирование, таможенные пошлины и налоги, механизм конвертируемости валюты и политику обменного курса.
Контроль за экспортом.Введение инструментов, позволяющих контролировать объем экспорта, было необходимо в странах с переходной экономикой по причинам, связанным с развитием внутренних экономических реформ. Даже в странах, начавших широкомасштабную либерализацию цен, цены на некоторые товары оставались под административным контролем и удерживались на уровне ниже мирового. В частности. это касалось энергоносителей и некоторых сельскохозяйственных товаров. В этом случае меры, нацеленные на ограничение экспорта конкретных товаров, рассматривались как необходимые для поддержания достаточного предложения на внутреннем рынке и предотвращения избыточного экспорта субсидируемых внутри страны продуктов.
Теоретически эту проблему можно решить путем установления квот, введения лицензирования и/или налогов на экспорт. Налоги на экспорт обычно считаются нежелательными, тем не менее, они могут оказаться необходимыми в случаях, когда внутренняя цена на товар ниже мировой. Налог на экспорт, равный разнице между внутренней и мировой ценой, позволяет ограничить экспорт товаров, субсидируемых внутри страны. В данном случае налог на экспорт предпочтительней лицензирования экспорта, поскольку он является более открытой мерой и в меньшей степени подвержен давлению со стороны различных отраслей или предприятий, которые были бы заинтересованы в получении привилегированного доступа к лицензиям с целью извлечения рентных доходов.
Еще одним преимуществом налога на экспорт перед лицензированием экспорта является то, что он может быть скорректирован в соответствии с изменениями мировых цен, которые в случае с энергоносителями могут быть значительными и частыми. Это позволило бы сохранять связь между внутренними и мировыми ценами. Налог на экспорт также делает торговлю более предсказуемой, чем в случае использования лицензирования, поскольку экспортеры могут заключать сделки вне зависимости от того, получат ли они лицензию на экспорт в будущем или нет. Налог на экспорт автоматически потеряет смысл, как только контроль за ценами и субсидирование будут устранены.
Использование лицензирования экспорта может быть оправданным в следующих случаях:
* по соображениям безопасности (это относится, например, к экспорту вооружений);
*если импорт некоторых товаров количественно ограничен торговыми партнерами, например, заключены соглашения о “добровольном ограничении экспорта” (это обычно касается трех основных категорий товаров—текстиля, стали и изделий из нее и сельскохозяйственных продуктов).
Необходимо подчеркнуть, что все ограничения на экспорт фактически представляют собой неявный налог на импорт, даже при отсутствии явных импортных пошлин. Поскольку все меры по ограничению экспорта сокращают экспортную выручку, становится труднее удовлетворять потребности страны в импорте. Это тем более верно в том случае, если существенная часть иностранной валюты поглощается обслуживанием внешнего долга.
Политика регулирования импорта.В рамках традиционного торгового режима, преобладавшего в централизованно планируемых экономиках, применение таможенных пошлин не было необходимой мерой. Для подавляющей части внешней торговли (соответствующей объему торговли с партнерами по СЭВ) пошлины не применялись вообще, поскольку она осуществлялась на основе двусторонних государственных соглашений. Что касается торговых операций с другими странами, централизованное распределение иностранной валюты само по себе являлось достаточно мощным средством ограничения импорта, контроля за его товарной структурой, а иногда и географическим происхождением товаров.
Ликвидация государственной монополии внешней торговли и устранение существовавшей ранее системы неявных ограничительных торговых мер, в частности, централизованного контроля за доступом к иностранной валюте, означало, что государство практически потеряло возможность влиять на события в этой быстро растущей части внешней торговли. Эта ситуация была особенно опасна для переходных экономик, поскольку возможный взрывной рост объема импорта еще больше дестабилизировал бы и так уже неустойчивый торговый баланс и увеличил бы давление на платежный баланс этих стран. Поэтому осуществление мер по контролю за импортом стало неизбежным, хотя отчасти это вступает в противоречие с общей целью либерализации торговли.
Как средство ограничения импорта таможенные пошлины предпочтительнее количественных ограничений, поскольку они обеспечивают большую открытость системы и больший простор для развития конкуренции на внутреннем рынке. Однако разработка адекватной структуры таможенных пошлин является довольно сложной задачей, поскольку она подразумевает достижение нескольких противоречивых целей. Главный потенциальный конфликт проистекает из необходимости открыть отечественную экономику для иностранной конкуренции и, одновременно, обеспечить защиту “чувствительных” отраслей национальной экономики. При разработке таможенного тарифа (или пересмотре существовавшего ранее) необходимо принимать во внимание следующие соображения:
для стран—членов Всемирной Торговой Организации и стран, желающих вступить в нее, необходимо согласовывать свои действия с требованиями, вытекающими из обязательств в рамках многостороннего экономического сотрудничества (в частности, новые меры торговой политики, вводимые с целью протекционизма на переходный период, должны применяться в соответствии с принципами ВТО, т.е. быть открытыми и вводиться на временной и недискриминационной основе);
для стран, не располагающих эффективной налоговой системой и имеющих значительный бюджетный дефицит, на первый план может выйти задача увеличения поступлений в бюджет и, следовательно, установления таможенных пошлин на высоком уровне;
протекционизм традиционно является главной функцией пошлин, и значение этой функции особенно велико для стран с переходной экономикой в условиях низкой конкурентоспособности отечественной промышленности и быстрого увеличения доли импортной продукции на внутреннем рынке.
Необходимо подчеркнуть, что для того, чтобы тарифное регулирование было эффективным, оно должна подкрепляться адекватной административной структурой, способной обеспечивать выполнение соответствующих законов и нормативных актов. В бывших централизованно планируемых экономиках таможенные функции были развиты слабо, а таможенные власти испытывали недостаток в квалифицированных кадрах и соответствующем техническом оснащении. Поэтому государство должно поставить целью построение таможенной и административной систем, соответствующих новой роли, которую играет таможенный тариф в условиях рыночной экономики.
Конвертируемость валюты и политика обменного курса. Важно подчеркнуть, что даже если устранить все традиционные торговые барьеры, кроме бюрократического контроля за доступом к иностранной валюте, либерализация торговли не имела бы никакого смысла. Поэтому введение конвертируемости национальной валюты является одной из наиболее важных составляющих либерализации торговли. Фактически, ожидаемое влияние этой меры в большой степени совпадает с ожидаемым результатом либерализации торговли в целом: конвертируемость валюты оказывает аналогичное влияние на макроэкономическую стабилизацию, реформу цен и антимонопольную политику.
В условиях командно-административной системы национальные валюты бывших социалистических стран были неконвертируемы (даже внутри системы СЭВ), и применялись множественные и сильно завышенные официальные обменные курсы. Обменные курсы дифференцировались по отдельным географическим регионам, а иногда и по отдельным категориям товаров. Фактически, они представляли собой сложный набор импортных и экспортных субсидий и/или сборов.
Поэтому для переходных экономик прежде всего необходимо скорейшее введение конвертируемости национальной валюты по текущим операциям. Возможность предприятий импортировать больше не должна ограничиваться валютной монополией государства, а должна зависеть лишь от способности финансировать свой импорт в национальной валюте по текущему обменному курсу. Одновременно установление унифицированного курса национальной валюты и его существенное снижение становятся первыми необходимыми мерами новой политики обменного курса. Определение уровня унифицированного обменного курса является сложной задачей, поскольку новый уровень курса должен отвечать различным, часто противоречащим друг другу целям. С одной стороны, значительное понижение обменного курса можетпозволить избежать трудностей с платежным балансом, стимулируя расширение экспортного сектора и ограничивая импорт. С другой стороны, сильная девальвация национальной валюты означает более высокие цены на импорт, что подрывает задачи либерализации импорта,искажает критерии эффективности внутреннего рынка и подпитывает инфляцию. А с точки зрения экспорта, недооцененная валюта сдерживает реальную структурную перестройку экономики, поскольку позволяет неконкурентоспособным экспортерам выглядеть конкурентоспособными на внешних рынках (1).
Переходные экономики: тенденции во внешней торговле
Во всех странах бывшего СССР либерализация внешней торговли начала осуществляться после провозглашения независимости в1991г., и практически везде в первые годы реформ произошло резкое сокращение объемов торговли как внутрирегиональной, так и со странами дальнего зарубежья (см. рисунки7-1и7-2).
Рис.7-1.
Объем торговли стран бывшего СССР со странами внешнего мира (млрд. долл.)
Источник: Foreign Trade Statistics in the USSR and Successor States. Ed. by Misha V.Belkindas and Olga V.lvanova. The World Bank. Washington, D.C., 1995, pp. 148—149.
Страны Восточной Европы, приступившие к либерализации в конце 80-х гг., также испытали падение объемов внешней торговли, хотя и в значительно меньшей степени. За период с1988по1992г. стоимость экспорта из стран Восточной Европы сократилась с63,9до53,3млрд. долларов, а импорта с61,1до60,6млрд. долларов(2).
1 Подробнее о проблемах конвертируемости валюты и политики обменного курса см. Главу 6.
2 European Bank for Reconstruction and Development. Transition Report. 1994, p. 105.
Рис. 7-2.
Объем торговли между странами бывшего СССР (млрд. руб. в ценах1990г.)
Источник: Foreign Trade Statistics in the USSR and Successor States. Ed. by Misha V.Belkindas and Olga V.lvanova. The World Bank. Washington, D.C., 1995, pp. 148—149.
Резкое сокращение объемов внешней торговли связано с целым рядом причин. Среди них: глубокий экономический спад, охвативший практически все новые независимые государства, приведший к снижению потребности во многих видах импорта; разрыв традиционных связей между предприятиями вследствие разрушения единого экономического пространства на территории бывшего СССР, что в свою очередь еще больше усугубило спад производства; распад СЭВ и свертывание сотрудничества со странами Восточной Европы после перехода в1991г. к расчетам в свободно конвертируемой валюте по мировым ценам; макроэкономическая нестабильность, высокие темпы инфляции и резкие колебания валютных курсов, серьезно затрудняющие внешнеэкономическую деятельность; отсутствие в ряде стран достаточно развитой транспортной инфраструктуры (особенно в азиатских республиках, не имеющих выхода к морю); неадекватная внешнеторговая политика, использование жестких внешнеторговых и валютных ограничений и т.д.
Вместе с тем, анализируя динамику внешней торговли стран бывшего СССР в первой половине 90-х гг., необходимо подчеркнуть два важных момента. Во-первых, резкий спад в объемах торговли, наблюдавшийся в1991—1993гг., затем замедлился, а в некоторых странах сменился ростом. Так, объемы внешнеторгового оборота России за последние годы постоянно увеличиваются, хотя до сих пор не удается выйти на показатели конца 80-х—начала 90-х годов. Во-вторых, торговля с остальными странами мира сократилась гораздо меньше, чем внутрирегиональная торговля, а в некоторых странах—прежде всего прибалтийских—она даже возросла.
Различия в динамике торговли внутри бывшего СССР и со странами внешнего мира привели к тому, что уже в первые после начала либерализации годы произошли заметные географические сдвиги во внешнеторговых потоках (см. таблицу7-1).
Таблица7-1
География внешней торговли стран бывшего СССР
(в%от общего объема торговли)
| 1991 | 1994 | |||
| Экспорт | Импорт | Экспорт | Импорт | |
| Страны бывшего СССР | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
| внутрирегиональнаяторговля* | 77,7 | 75,5 | 57,3 | 62,5 |
| торговля со странамивнешнего мира | 22,3 | 24,5 | 42,7 | 37,4 |
| Россия | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
| торговля со странамибывшего СССР* | 68,5 | 57,6 | 44,3 | 43,7 |
| торговля со странамивнешнего мира | 31,5 | 42,4 | 55,7 | 56,3 |
Рассчитано по: C.Michalopoulos, D.Tarr. Trade Performance and Policy in the New Independent States. The World Bank. Washington, D.C., 1996, pp. 6-7.
С одной стороны, заметна переориентация торговли на дальнее зарубежье. Сокращение доли внутрирегиональной торговли в целом представляется вполне закономерным, так как существовавшие в советское время направления торговых потоков между республиками бывшего СССР определялись в централизованном порядке, часто в соответствии с узковедомственными интересами и далеко не всегда обеспечивали эффективное распределение ресурсов и готовой продукции. Вместе с тем, значительное сокращение внутрирегиональной торговли неизбежно влечет за собой нарушение нормального функционирования производственных процессов, снижение занятости и доходов, что оказывает еще более негативное воздействие на торговлю.
С другой стороны, распределение торговли по странам внешнего мира также претерпело существенные изменения. Резко упала доля торговли со странами Восточной Европы и с некоторыми традиционными партнерами среди развивающихся стран (например, с Индией). Одновременно возросло значение таких факторов, определяющих направления внешней торговли, как географическая близость или общность языка и культурных традиций. Например, более80%своего экспорта Азербайджан направляет в Иран и более60%его импорта приходится на Иран и Турцию; почти30%экспорта и около40%импорта Беларуси приходится на Германию и Польшу; более50%экспорта и почти40%импорта Кыргызстана-на Китай и Турцию; около50%экспорта и30%импорта Молдовы—на Румынию (3). В ряде случаев произошла сознательная переориентации внешней торговли на страны ОЭСР с целью получения доходов в твердой валюте (особенно это относится к прибалтийским странам).
Очевидно, что для выхода на мировой рынок необходима достаточно конкурентоспособная как по цене, так и по качеству продукция. Отсталость производственной базы, крайне низкий объем инвестиций в реальный сектор и затягивание структурной перестройки экономики приводят к тому, что товарная структура экспорта большинства стран бывшего СССР если и меняется, то в худшую сторону: увеличивается доля топливно-сырьевой продукции низкой степени переработки. Так, в1996г. около80%российского экспорта приходилось на5товарных групп—минеральное сырье и топливо(45%), металлы(19%),химические товары, лесоматериалы и сельскохозяйственное сырье. Высокая эффективность экспорта топлива, сырья и материалов определялась сложившимся соотношением внутренних и мировых цен, что, в свою очередь, явилось следствием сильно заниженного курса рубля.
3 Межгосударственный статистический комитет СНГ Статистический бюллетень. Январь, 1996 г. с. 27.
Одновременно происходит активное “вымывание” из структуры экспорта машинотехнической продукции, доля которой резко упала: если в середине 80-х годов она достигала трети от общего объема экспорта, вплотную приблизившись к среднемировому показателю, то уже в1992г. она составляла лишь8,8%,а к началу1996г.— 4,7% (4)(для сравнения: доля продукции машиностроения в экспорте стран ЕС составляет45%,США— 48%, Японии— 70%).Ослабление экспортного потенциала машиностроения обусловлено целым рядом причин: спадом производства, затронувшим в первую очередь отрасли обрабатывающей промышленности, инвестиционным и финансовым кризисом, развалом системы поддержания экспорта на рынках Восточной Европы и развивающихся стран и др.
В товарной структуре импорта сохраняется перекос в потребительскую сферу, сложившийся еще в конце 70-ых годов. Отличительной чертой современного периода является лишь определенная переориентация с ввоза сырья для легкой и пищевой промышленности (зерна, тканей, хлопка— сырца) на импорт готовых потребительских товаров, имеющих высокий уровень доходности (прежде всего, продуктов питания). В целом около60%потребительских товаров, проданных в России в1995г., было получено по импорту, причем удельный вес импортного продовольствия на внутреннем потребительском рынке России за последние два года увеличился в три раза и достиг в1996г. критического уровня— 54% (5).Такая высокая степень зависимости от импорта продовольствия, с одной стороны, создает потенциальную угрозу для экономической безопасности страны. С другой стороны, нельзя не видеть, что в результате непродуманной внешнеторговой политики западные производители зачастую сбрасывают на внутренние рынки России и других стран бывшего СССР неликвиды, продукцию достаточно дешевую, но значительно уступающую по качеству отечественной (см. таблицу7-2).
4 “Экономика и жизнь”, №48, ноябрь 1996, с. 40. 5 “Экономика и жизнь”, №48, ноябрь 1996 г., с. 40; № 19, май 1997 г., с. 1.
Таблица7-2
Качество потребительских товаров в России (забраковано и снижено в сортности в%к общему объему проинспектированных товаров в1996г.)
| Отечественные | Импортные | |
| Рыба и рыбопродукты | 33,0 | 51,8 |
| Консервы мясные | 14,7 | 64,0 |
| Крупа и бобовые | 16,3 | 34,1 |
| Кондитерские изделия | 12,7 | 33,4 |
| Масло сливочное | 13,9 | 65,4 |
| Масло растительное | 22,8 | 18,3 |
| Сыр | 17,0 | 37,6 |
| Водка | 28,7 | 23,0 |
| Вино | 35,2 | 42,8 |
| Пиво | 12,4 | 31,8 |
В целом, происходящие за последние годы сдвиги в структуре внешнеторгового оборота (характерные не только для России, но и для большинства стран бывшего СССР) могут иметь весьма серьезные негативные последствия для экономики в целом. Топливно-сырьевые товары и материалы, на которые приходится подавляющая часть экспорта, очень чувствительны к конъюнктуре мировых рынков, которые, в свою очередь, отличаются нестабильностью. Так, в1996г. снизились мировые цены на ряд товаров, занимающих важное место в российском экспорте: цветные металлы, природный газ, минеральные удобрения, необработанные лесоматериалы. Кроме того, в условиях, как правило, низкой эластичности спроса на этих рынках часто возникает так называемый эффект “разоряющего экспорта”, когда наращивание физических объемов экспорта приводит к снижению цен и ухудшению индекса условий торговли. С учетом растущей экспортной квоты в ВВП России (рассчитанная на базе паритета покупательной способности валют, за период реформ она возросла более чем вдвое и достигла14%)это создает дополнительный источник нестабильности для всей экономики. Кроме того, такая ориентация экспорта приводит к обострению экологических проблем, поскольку растет доля тех отраслей, которые оказывают наибольшее отрицательное влияние на состояние окружающей среды: металлургии, химии и нефтехимии, целлюлозно-бумажной промышленности.
Особый вопрос—использование валютных поступлений от экспорта. Если до начала либерализации внешней торговли вырученная от экспорта топлива сырья и материалов валюта шла в основном на импорт высококачественной продукции производственно-технического назначения, что позволяло поддерживать некоторые отрасли на достаточно конкурентоспособном уровне, то сейчас доходы от экспорта в большей части “проедаются”, расходуются на обслуживание внешнего долга (в России в1996г. на эту цель было израсходовано свыше10%экспортной выручки), а часть их вообще оседает на банковских счетах за границей (по данным МВЭС РФ, экспортерам удается “прятать” за рубежом до30%своей выручки (6)).
Переходные экономики: стратегия развития внешнеторговой политики
Первые результаты развития внешнеэкономического сектора во многих странах бывшего СССР, приступивших к осуществлению экономических реформ, трудно оценить как однозначно положительные, хотя они и выглядят лучше, чем в других секторах экономики. Либерализация внешней торговли позволила решить некоторые текущие проблемы, но, вопреки утверждениям теории и многочисленным свидетельствам мирового опыта, пока не стала заметным фактором структурной перестройки и экономического роста. Конечно, нельзя прямо связывать с политикой либерализации те негативные тенденции в развитии внешней торговли, которые формировались еще в централизованной плановой экономике: либерализация внешней торговли лишь обнажила и обострила эти проблемы. Вместе с тем, опыт первых лет осуществления экономических реформ в постсоциалистических экономиках показывает, что конкретные результаты либерализации внешней торговли во многом зависят от того, как эта либерализация проводится—от последовательности и сроков проведения реформ, от используемых инструментов внешнеторговой политики, от тех целей, которые государство считает приоритетными в данный момент, от того, насколько общеэкономические реформы и реформа внешней торговли увязаны между собой.
6 “Экономика и жизнь”, № 1, январь 1996 г., с. 40.
Несмотря на формальную ликвидацию монополии государства на внешнеэкономическую деятельность, фактическая либерализация внешней торговли в большинстве стран бывшего СССР происходила медленно, и формировавшийся новый внешнеторговый режим характеризовался стремлением государства сохранить за собой контроль за этой важной сферой экономики. Особенностью торговой политики во всех этих странах была ее антиэкспортная ориентация: в первые годы проведения реформ было введено множество ограничений на экспорт, имевших целью удержать товары в стране, а четкие ограничения импорта, призванные защитить отечественных производителей, фактически отсутствовали. Большинство стран не применяло лицензирование или квотирование импорта, а импортные тарифы были довольно низкими (по сравнению с мировой практикой). Так, в России в первые полгода после начала либерализации импортный тариф вообще отсутствовал, а затем он был установлен на умеренном уровне с последующей тенденцией его медленного роста (см. рисунок7-3).
С другой стороны, экспортные ограничения были множественными и обширными, включая экспортное лицензирование и квотирование, экспортные налоги, ограничение числа экспортеров, монопольное право государственных торговых организаций приобретать экспортные товары на внутреннем рынке, принудительную продажу экспортерами валютной выручки по курсу ниже рыночного. Так, в России существовали квоты на экспорт нефти и нефтепродуктов, экспортные налоги на энергоносители и природные ресурсы и другие ограничения экспорта (см. таблицу3).В Украине лицензиями и квотами был охвачен экспорт104наиболее важных товаров, в Узбекистане лицензировался экспорт26важнейших товаров, в том числе, хлопкового волокна, электроэнергии и цветных металлов.
Рис.7-3.
Россия: средний взвешенный импортный тариф
Составлено по: “Обзор экономики России. Основные тенденции развития” за разные годы.
Жесткие ограничения экспорта во многом объяснялись тем, что либерализация экономики в целом в странах бывшего СССР отставала от либерализации внешней торговли, и внутренние цены на многие экспортные товары административно удерживались на уровне ниже мировых. Отсутствие явных ограничений импорта в известной мере компенсировалось заниженным курсом национальной валюты, что приводило к удорожанию импортных товаров. Лишь в последние два-три года стала наблюдаться тенденция к ослаблению экспортных ограничений и повышению роли тарифных барьеров на пути импорта для защиты национальных производителей.
Анализ хода и результатов либерализации внешней торговли в разных странах показывает, что в целом страны Восточной Европы и прибалтийские страны, последовательно проводя политику либерализации, добились заметных успехов в обеспечении открытости экономики и переориентации экспорта на мировые рынки. В странах с более открытым торговым режимом наблюдалось менее резкое сокращение экспорта и более быстрое его восстановление, чем в других государствах, что существенно повлияло на общий рост производства. Иная картина наблюдается во многих странах СНГ, где долгое время не могут избавиться от государственной системыторговли и жесткого регулирования экспорта. В результате объем экспорта в страны ОЭСР и его роль в общем экономическом росте остаются весьма незначительными.
Таблица7-3
Показатели либерализации экспорта России в1992—1994гг.
(в%от общего объема экспорта)
| Период | Квотирование | Лицензированиенеквотируемых товаров | Общийобъем лицензируемых товаров | Режим"спец- экспорта" | Тарифноерегулирование |
| 01-06.1992 | 72 | 10 | 82 | 71 | |
| 07-09.1992 | 67 | 9 | 77 | 69 | 81 |
| 10-12.1992 | 68 | 9 | 77 | 65 | 77 |
| 01-07.1993 | 68 | 9 | 77 | 69 | 77 |
| 08-12.1993 | 67 | 9 | 76 | 70 | 77 |
| 01-12.1994 | 56 | 9 | 65 | 70 | 62 |
Показательно в этом отношении исследование зависимости между степенью либерализации экономики, внешнеторговой политикой, увеличением экспорта и его вкладом в экономический рост, проведенное экспертами Всемирного Банка (7). В этом исследовании была предпринята попытка количественно оценить прогресс стран с переходной экономикой на пути реформ путем сравнения степени либерализации экономики. Был рассчитан индекс либерализации, представляющий собой взвешенное среднее значение оценки либерализации внутренних рынков (либерализация цен и отмена государственной монополии в торговле), внешнеэкономической деятельности (отмена экспортного контроля и пошлин, замена импортных квот и высоких тарифов низкими и умеренными пошлинами, конвертируемость валюты по текущим операциям) и возникновения новых компаний (приватизация и развитие частного сектора). Страны Восточной Европы, бывшего СССР иМонголия были разбиты на четыре группы в зависимости от степени либерализации и ее продолжительности. В первую группу стран, достигших наибольшей либерализации экономики, вошли Польша, Словения, Венгрия, Хорватия, Македония, Чехия и Словакия. Во вторую группу—Эстония, Литва, Болгария, Латвия, Албания, Румыния и Монголия. В третью—Кыргызстан, Россия, Молдова, Армения, Грузия и Казахстан. Четвертую группу стран, в наименьшей степени продвинувшихся по пути либерализации, составили Узбекистан, Украина, Беларусь, Азербайджан, Таджикистан и Туркменистан. Взаимосвязь между степенью либерализации, развитием экспорта и экономическим ростом для этих групп стран представлена в таблице7-4.
7 cm. “From Plan to Market. World Development Report 1996”. World Bank. Chap.
Как показывают приведенные данные, странам, достигшим больших успехов в либерализации экономики и создании открытого внешнеэкономического режима, удалось за4— 5лет переориентировать свой экспорт на мировые рынки, особенно на рынки стран ОЭСР. Особенно важно отметить, что такое увеличение экспорта в развитые страны в некоторых случаях уже становится реальным фактором экономического роста.
Таблица7-4
| Показателиэкспорта | ||||
| Среднегодовое увеличение ВВП за счет экспорта (в%) | ||||
| Группы стран | Изменение доли экспорта СЭВ или СССР (в%) | Экспорт готовой продукции в 1994г. (в%от ВВП) | Экспорт в ОЭСР за период с года, предшествующего реформам, по 1994г.* | Общий объем экспорта за период с года, предшествующего реформам, по 1994г.* |
| Группа 1 Группа 2 Группа 3 Группа 4 | -57,2 -43,9 -13,6 -14,2 | 24,5 18,1 3,3 4,4 | 2,3 1,4 0,2 -0,1 | 2,1-3,1 -11,2 -14,4 |
* Год, предшествующий началу реформ: Польша — 1989, другие страны Восточной Европы — 1990, страны бывшего СССР — 1991.
Источник: “From Plan to Market. World Development Report 1996”. World Bank, p.31.
С другой стороны, медленная и непоследовательная либерализация внешней торговли приводит к отсутствию заметных положительных сдвигов, и в результате усиливается давление на правительство со стороны разного рода лоббирующих структур в пользу усиления протекционистской направленности внешнеторговой политики. Конечно, как показывает практика, хотя в мире явно просматривается общая тенденция к либерализации, свободы торговли в чистом виде нигде не существует. Государства активно используют как тарифные, так и нетарифные формы протекционизма для достижения различных целей: защиты национальной промышленности, сохранения рабочих мест и поддержания занятости, создания новых конкурентоспособных отраслей, пополнения доходной части бюджета и т.д. Все эти проблемы достаточно остро стоят и перед странами бывшего СССР. При этом торговый режим во многих из них на общем фоне пока выглядит достаточно либеральным. Например, уровень импортных пошлин в большинстве развивающихся стран хотя и был снижен в ходе осуществленных в последнее десятилетие реформ внешнеторговой политики, до сих по остается весьма высоким (см. таблицу7-5).
Таблица7-5
Развивающиеся страны: средний уровень номинального тарифа(1985-1993гг.)
| Регион | До реформы | После реформы |
| Южная Азия Африка Латинская Америка Восточная Азия | 80,48 37,20 44,05 29,15 | 52,7036,60 14,65 20,70 |
Поэтому, проводя курс на интеграцию в мировое хозяйство и согласовывая свой внешнеторговый режим с общепринятыми на мировом рынке правилами игры, странам с переходной экономикой не следует упускать из виду, что либерализация внешней торговли-не самоцель, а важное средство достижения стратегических целей экономического развития. Но по мере углубления процесса перехода к рыночной экономике приоритетные задачи, стоящие перед государством в области регулирования внешней торговли должны меняться. Проблемы стабилизации экономики, связанные с необходимостью предотвращения ухудшения платежного баланса, пополнения доходной части бюджета и ослабления проблемы дефицитана потребительском рынке, должны постепенно уступать место долгосрочным целям структурной перестройки и обеспечения экономического роста. В этих условиях целенаправленная государственная поддержка экспорта становится стратегическим направлением внешнеторговой и вообще экономической политики.
Мощным средством повышения конкурентоспособности экспорта страны является политика обменного курса, однако полагаться только на этот инструмент нельзя. Политика обменного курса может повысить ценовую конкурентоспособность экспорта, но для повышения качества готовых товаров и их адаптации к требованиям мировых рынков необходимы другие меры. В этом смысле, политика стимулирования экспорта должна включать большое количество мер и выходит за рамки торговой политики в узком ее толковании.
Важнейшей проблемой является, прежде всего, определение экспортного потенциала страны. Ориентация на дальнейшее развитие экспорта топлива и сырья бесперспективна, учитывая состояние производственно-технической базы в большинстве отраслей. Увеличение объемов экспорта продукции топливно-сырьевого комплекса в большинстве стран бывшего СССР происходило в последние годы за счет сокращение внутреннего потребления при снижении объемов добычи и производства. Возможности дальнейшего наращивания традиционного экспорта по существу , исчерпаны, тем более, что уровень внутренних цен на топливо и многие виды сырья не только достиг мирового, но в некоторых случаях и превзошел его. По данным МВЭС России, страна уже экспортирует43%добываемой нефти и34%газа, более60%проката черных металлов,70—90%цветных металлов, около80%минеральных удобрений, треть пиломатериалов и почти90%целлюлозы (8).
8 Экономика и жизнь”, № 48, ноябрь 1996, с. 41; № 13, март 1997,
Таким образом, отечественная перерабатывающая промышленность уже сейчас фактически оказалась “на голодном пайке”. В будущем при оживлении деловой активности в стране задачи развития экспорта при существующей его структуре тем более войдут в противоречие с целями национальной экономической политики, направленной на расширение внутреннего спроса, в том числе и на основные экспортные товары. С другой стороны, стабилизация и тем более наращивание производства в топливно-сырьевом комплексе требует больших капитальных затрат, чему препятствует продолжающийся глубокий кризис инвестиционной сферы.
Поэтому речь должна идти не столько об отмене тех или иных ограничений экспорта (поскольку это лишь усилит бесперспективную топливно-сырьевую составляющую экспорта), сколько об активном участии государства в реализации экспортоориентированных проектов, формировании новых сравнительных преимуществ и продвижении отечественной продукции на внешние рынки.
Необходимо отметить, что в бывших социалистических странах уже сейчас в ряде отраслей обрабатывающей промышленности имеется существенный экспортный потенциал, реализации которого часто препятствуют существенные торговые барьеры на рынках промышленно развитых стран. Например, Россия ежегодно теряет2—3млрд. долл. только из-за отсутствия доступа отдельных видов конкурентоспособной продукции на мировой рынок. Не являясь членами Всемирной Торговой Организации, большинство стран бывшего СССР продолжают классифицироваться как “нерыночные экономики” и подпадают под действие индивидуальных правил, зачастую произвольно устанавливаемых каждой страной-импортером. Особенно велики нетарифные барьеры в торговле сельскохозяйственной продукцией, продовольственными товарами, текстильными изделиями, химикатами, металлами—т.е. важнейшими статьями экспорта многих стран с переходной экономикой. В этой связи важным этапом на пути расширения экспорта из этих стран должно стать вступление в ВТО.
Однако торговые барьеры на внешних рынках не являются ни единственным, ни главным препятствием расширению объема экспорта стран с переходной экономикой. Экспортеры этих стран часто сталкиваются с разнообразными внутренними препятствиями, которые серьезно ограничивают их экспортный потенциал. Одно из недавних обследований. проведенных среди экспортеров в странах с переходной экономикой, выявило несколько основных препятствий на пути развития экспорта (9).
Инфраструктура связи и транспорта. Хотя фактические убытки от плохих каналов связи оценить трудно,98%опрошенных польских экспортеров отметили, что низкое качество системы связи является существенным препятствием для экспорта. Кроме того. многие экспортеры рассматривают улучшение инфраструктуры автомобильного и железнодорожного транспорта (более крупные мощности обработки контейнерных грузов, лучшие складские помещения и т.д.), а также увеличение числа пунктов пересечения границы и повышение эффективности работу таможенных органов как необходимые условия расширения экспорта.
Постоянные изменения в финансовой и правовой сферах.Многие экспортеры часто указывают на сильно меняющиеся обменные курсы, нестабильность нормативной базы и плохую информацию о планирующихся мерах экономической политики правительств как на существенные препятствия на пути расширения объема экспорта.
Подготовка в области ведения бизнеса. Исследование, проведенное в одной из бывших республик СССР, выявило, что на экспорт огромное сдерживающее воздействие оказывают отсутствия опыта внешней торговли и работы с рыночными организациями. В исследовании отмечалось, что такие понятия. как исследование экспортных рынков, стратегия маркетинга, поведение потребителей, развитие продукта, сети агентов и дистрибьюторов, оценка проектов, фондовая биржа и т.д. не знакомы большинству экспортеров.
Отсутствие государственной поддержки развития экспорта.В бывших социалистических странах отказавшись от жесткого государственного контроля в сфере внешней торговли. Новая система государственной поддержки экспортеров, аналогичной существующей в странах ОЭСР и многих других стран мира. в большинстве этих стран еще не создана. Создание такой системы должно стать важнейшей задачей государства в странах с переходной экономикой
9 Подробнее см. Integrating Emerging Market Economies into the International Trading System. OECD. '994. pp. 72-75
На основании анализа мирового опыта можно выделить несколько основных направлений общеэкономической и специальной государственной поддержки экспортеров:
* гарантирование и страхование экспортных кредитов для обеспечения защиты экспортеров от долгосрочных коммерческих (банковских) и политических рисков;
*сертификация и долевая государственная поддержка эффективных экспортоориентированных проектов (что значительно повышает доверие к ним отечественных и зарубежных инвесторов);
*предоставление налоговых льгот экспортерам отдельных видов продукции (прежде всего, машинотехнической);
* оказание информационного, консультационного, маркетингового и технического содействия экспортерам;
*регулирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий (цен на энергоносители, тарифов на электричество и тепловую энергию, транспортных тарифов);
*таможенно-тарифное стимулирование экспортной деятельности, обеспечивающее экспортерам беспошлинный доступ к необходимым ресурсам и т.д.
Важно подчеркнуть, что политика поддержания экспорта должна избегать применения таких мер, как прямые экспортные субсидии, которые несовместимы с интеграцией стран Восточной Европы и бывшего СССР в систему международной торговли. Вновь вводимые меры поощрения экспорта должны полностью соответствовать правилам ВТО/ГАТТ.
* * *
Мировой опыт свидетельствует, что реформа внешнеторговой политики, при правильной ее реализации, безусловно способствует повышению эффективности экономики. Однако для повышения эффективности самой реформы торговой политики необходимо особое внимание уделять следующим проблемам.
Во-первых, для стимулирования конкуренции и повышения эффективности экономики необходимы либерализация торговли и снижение уровня протекционизма в отношении национальных производителей при сохранении на временной основе селективной защиты отдельных отраслей.
Во-вторых, большее значение должно придаваться влиянию внешнеторговых реформ на бюджет и макроэкономическую стабильность. Реформы торговой политики вряд ли будут продуктивны в условиях серьезной и постоянной макроэкономической нестабильности. Страны, для экономики которых характерны высокие и сильно изменяющиеся темпы инфляции, должны стабилизировать свою экономику, прежде чем пытаться проводить крупномасштабную либерализацию торговли.
В-третьих, для повышения результативности реформ необходимо одновременно с либерализацией внешней торговли осуществлять преобразования в институциональной сфере, создавать необходимую инфраструктуру и нормативную базу, которая должна, с одной стороны отвечать требованиям адаптации страны к условиям рыночной экономики, с другой— способствовать интеграции в мировое хозяйство.
Наконец, в-четвертых, необходима разработка общенациональной программы стимулирования экспорта. Ориентация на расширение экспорта открывает широкие возможности для структурной перестройки экономики и обеспечения экономического роста.