Глава 1. Государственное управление как социальное явление
Нет богатств без основы, ресурсов
без богатств и управления,
если нечем управлять.
Все связано, все соотносится,
все взаимозависимо: люаи и вещи
кругообразно вступают в разные
сочетания и ничто ни аля чего
не является безразличным.
' Ш.-Э. Пасселье
§ 1. Общее понятие и диалектика управления
Искусство научного управления — это
эволюция, а не изобретение.
Ф. Тейлор
Управление - субъект управления - объект управления - виды управления - самоуправление - признаки управления -взаимодействие - отношения управления - система - системность - социальная система - предмет управленческого труда -качество управления - культура управления - принципы управления - законы управления
Стремление понять любое современное социальное явление, тем более такое масштабное, сложное и социально значимое, как государственное управление, обязывает обратиться к его природе и сущности, в частности, к истокам и эволюции и управления, и государства. Такова теоретико-методологическая логика научного познания. Сущность и явление выступают как ступени постижения предмета, как движение от явления к сущности.
Социальная философия, принятая нами в качестве теоретико-методологической основы анализа государственного управления, выполняет две важные функции: мировоззренческую и методологическую. Первая формирует совокупность наиболее общих взглядов и представлений о сущности окружающего нас социального мира и месте человека в нем, вторая дает систему наиболее общих принципов подхода к теоретическому исследованию социальной действительности. В центре внимания той и другой, со времен знаменитого античного афоризма, - Человек как мера всех вещей. Великие мыслители последующего времени рассматривали в своих концепциях человека как чувствующий, мыслящий и творящий субъект. Невнимание руководителей разных уровней управления к этому субъекту - труженику, гражданину, потребителю правомерно рассматривать как явный признак кризиса управленческого труда из-за его непрофессиональности.
Управление имеет место во всех системах материального мира: в технических, биологических и социальных. Схожесть процессов управления в этих системах выявила и показала кибернетика - наука об общих закономерностях получения, хранения, передачи и переработки информации, которая разрабатывает общие принципы создания систем управления. Проблемы управления изучаются также целым рядом прикладных наук, таких как: философия управления, социология управления, организационное поведение, психология управления, история управления, экономика управления, право и управление, этика и культура управления и др.
Все многообразие подходов к определению понятия “управление” обусловлено многогранностью и сложностью этого социального явления, которое очень трудно на современном этапе развития науки управления выразить единичным определением. Поэтому разные авторы видят это явление по-разному и формулируют определения социального управления по-своему, расставляя акценты на тех или иных его аспектах - это настраивание людей на труд; это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу; балансирование в пространстве антиномий; сложное субъектно-объектное отношение; деятельность по созданию лучшего варианта будущего; властная форма закрепления социальных отношений людей; достижение целей с помощью знания, полученного из анализа, и др. Наиболее распространенное определение управления - целенаправленное воздействие субъекта управления на объект с целью перевода его в качественно новое состояние. ^v-л-'
В литературе по управлению распространено устойчивое суждение о приоритете целого (системы управления различной масштабности) над частью. И обычно на этом движение мысли останавливается. Но диалектика не допускает такой однолинейности в анализе социальных явлений. Ведь управление существует и проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления и потому состояние и свойства системы зависят от свойств ее элементов, от характера их взаимодействия как по вертикали, так и по горизонтали. Очевидно, что такое уточнение должно быть отражено и в определении управления.
Управление - это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов. В таком определении (в отличие от названных выше) есть принципиально важные отличия. Во-первых, “воздействие” субъекта управления на объект из одностороннего явления превращается в их “взаимодействие”, что, бесспорно, более соответствует диалектике социальных систем. Во-вторых, введение в определение управления категории “достижения социально значимых результатов)) ориентирует практику управления на четкое понимание социальной миссии каждой системы управления (от трудовой организации до общества в целом), повышает возможности для объективной оценки качества труда всех занятых этим видом деятельности на всех этажах системы управления. Как видно, все названные (но далеко не все перечисленные) определения отражают значимые в процессе управления факторы, грани, характеристики этого вида деятельности.
Как объективная реальность управление есть явление универсальное, поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей и во все времена человеческой цивилизации. Управление много “старше” государства. Обособлявшаяся семья в рамках своего рода и племени и вместе с ними уже имела прообразы современных функций управления, реализуемых государством и другими субъектами управления: заботилась о достатке продовольственных запасов, о воспроизводстве и сохранении потомства, о безопасности своего существования и т.д. Управление возникает там и тогда, когда появляется социальная потребность в нем. Поэтому генезис управления в социальных общностях можно понимать как исторически вычлененный из групповой совместной деятельности вид труда.
Всякое групповое взаимодействие ради достижения желаемого результата объективно предполагает определенное разделение усилий в группе, распределение ролей, координацию и регулирование индивидуальных действий. Чем масштабнее общность взаимодействующих, тем больше социальная
потребность в управлении, тем большую социальную значимость приобретают личностные качества человека, выполняющего эту организующую деятельность. О социальной природе управления весьма образно высказался К. Маркс: “Скрипач сам управляет собою, оркестр нуждается в дирижере”.
Государство в качестве дирижера, управляющего обществом, появилось значительно позже семьи и имеет свои определенные исторические рамки. Например, первобытнообщинный строй не знал государства. Современная идея гражданского общества, активно обсуждаемая и в нашей стране, — это новое социальное явление и историческая тенденция постепенного ограничения административного вмешательства государства в различные сферы жизнедеятельности людей. Соответственно усиливается потребность в налаживании механизмов самоуправления в низовых структурах общества.
Основными носителями социально-управленческих явлений выступают люди - субъекты и объекты управления, взаимодействующие в конкретных общностях различной масштабности. Субъект управления - это органическая структурно-функциональная составляющая социальной системы управления, это индивид или группа людей (коллегиальный орган управления), наделенный властными полномочиями принимать управленческие решения, оказывать волевое, интеллектуальное и нравственное влияние на других. Он выполняет ряд базовых социальных ролей, в том числе генератора идей и целевых установок, разработчика концепции управления и организатора процесса ее материализации и др. Социальный статус субъекта управления в иерархической структуре и в системе управления в целом определяется масштабностью (границами) и значимостью объекта управления. В отличие от субъекта управления объект управления - это та часть системы, которая материализует цели управления, исполняет управленческие решения, обеспечивает в итоге реализацию социальной миссии конкретной системы управления.
Субъект и объект управления взаимодополняют друг друга как субъекты умственного и физического, управленческого и исполнительского труда. В единстве этих противоположностей заложено диалектическое начало системы управления, поскольку субъект и объект управления - это теоретически расчлененная целостность, называемая социальной системой управления. Социальная природа управления, противоречивость элементов, отношений и процессов в системе управления, многогранность проблем теории и практики управления подсказывает, что все это плодотворно рассматривать с позиции социальной философии, позволяющей и обязывающей анализировать это социальное явление как глобальное с позиции всеобщего, особенного и единичного. Эти философские категории характеризуют процесс познания мира, получивший название “восхождение от абстрактного к конкретному”. Абстракция противопоставляется конкретному, единичному и рассматривается как синоним “мысленного”, “понятийного”. Таково управление как абстрактно-всеобщее явление, имеющее место во всех обществах и во все времена. Особенное указывает на конкретную целостность и представляет собою единство и всеобщего, его отдельных свойств и признаков, и единичного. Особенное - это всеобщее, реализованное в единичном. Конкретное, единичное - определенный предмет (объект) во всем многообразии его связей и отношений, непосредственно данное и чувственно воспринимаемое целое (например, элементарная система управления - взаимодействие руководителя и исполнителя конкретной организации). Как видно, эти категории выражают объективные связи предметов, объектов, процессов и явлений, в том числе в системе и процессе управления.
Масштабность систем, их функциональное предназначение и другие факторы предопределяют виды управления, их иерархическую сопряженность. Например, общество как большая и сложная система включает социальное управление, в том числе и государственное управление, отраслевое, региональное, поселенческое (окружное, муниципальное); по сферам жизнедеятельности: управление экономикой, здравоохранением, просвещением, культурой и др.; по степени открытости систем: корпоративное, управление трудовыми организациями и др. Разновидность управления - самоуправление, - есть не что иное, как способность элементов системы делать жизнедеятельность этой системы предметом своего сознания и воли.
При всем разнообразии видов управления можно отметить нечто общее - сущностные признаки управления. Взаимодействие объективных и субъективных организующих факторов образует ту или иную систему различной масштабности. Так, общество как система для своего существования образует систему управления обществом - государство и соответствующий аппарат. Аналогичное происходит с трудовыми организациями. Отсюда один из первых сущностных признаков управления - наличие в социальной системе механизмов самоуправления и самоорганизации.
Исходный сущностный признак управления - целеполагание. Это всегда опережение реальности, выход за ее рамки в желаемое будущее. Степень, достижения намеченных результатов зависит от многих факторов: от реалистичности цели, обеспеченности ресурсами, восприятия целей исполнителями и др. Организующий потенциал цели тем выше, чем большего круга людей интересы и потребности она аккумулирует. Существенно и то, какими средствами обеспечивается движение к цели: “мускулами” или “извилинами”, личным примером, опытом людей.
Еще один признак - органическая связь, взаимозависимость субъекта и объекта управления, наличие в организации социальной базы управления, тех исполнителей, которые материализуют цели, концепцию, принципы, стратегию управления. Этот признак свидетельствует о зависимости результатов и субъекта управления от качества труда и направленности организационного поведения сотрудников и потому обязывает быть внимательным к отношениям - предмету управленческого труда - между личностью и системой управления, к тому, насколько отлажены механизмы реализации взаимных ожиданий личности и организации (системы).
Чтобы организационное поведение индивидов больше соответствовало ожиданиям системы, она конструирует и воспроизводит нормы, правила, культурные образцы поведения, которые также рассматриваются как сущностные признаки управления. Их воспроизводство предполагает последовательную со всеми сотрудниками разъяснительную, просветительную и воспитательную работу, ориентированную на создание благоприятного социо-культурного климата в организации.
Важным сущностным признаком управления является власть. Различают основания власти личностные и организационные (формальные). Социальная сущность управления проявляется в целях и методах реализации властных правомочий. Отсюда же и различия в стилях управления. В зависимости от того, какое основание власти преобладает в повседневном общении руководителя с сотрудниками, проявляется его авторитетность, степень доверия и готовности исполнителей к взаимосодействию с руководителем.
Многовековая практика управления отобрала и сформулировала еще один сущностный признак - наличие иерархии в системе управления, отношений субординации, власти и подчинения, свободы и зависимости, сопряженности уровней управления и, соответственно, управляемости системы и множества других проблем, вытекающих из характера взаимодействия и взаимоотношений между субъектом и объектом управления. Говоря же точнее, - отношений, вытекающих из взглядов, позиции, взаимосвязи субъекта управления и объекта. Анализ тенденций управления показывает ускорение в мировой практике перехода от “ковбойского менеджмента”, от “господства” и “командного воздействия” к социальному партнерству и взаимосодействию управляющей и управляемой сторон системы. Все больше предпочтение отдается принципу “власть вместе с...”, а не “власть над...”.
Сущностный признак управления - право и обязанность руководителя принимать управленческие решения, брать на себя личную ответственность за качество и негативные последствия принятых решений. Социально значимым результатом реализации этого признака ожидаются обеспечение порядка в системе управления и ее прогрессирующее развитие.
Результаты, последствия управления - еще один сущностный признак этого специфического вида труда. В качестве и результатах управления проявляются в итоге сущность и социальная значимость профессии менеджера, профессионализм работников аппарата (субъектов) управления, понимание ими своей социальной ответственности. Качество жизни людей напрямую зависит от качества управления, и поэтому им далеко не безразлично КТО и КАК управляет ими.
Рассматривая общую характеристику природы и диалектики управления, следует сказать о двух исторических этапах практики управления: о донаучном, эмпирическом, непрофессиональном, наиболее длительном, и научном, когда практика управления стала непосредственно предметом систематического социологического и психологического изучения, а его результаты - предметом обучения, профессиональной подготовки управленческих кадров.
Анализируя и обобщая различные определения, виды и признаки управления, можно заключить, что управление понимается как имманентное свойство, атрибут социальных систем разной масштабности, как деятельностных процесс достижения определенных результатов и как теоретическая (идеальная) модель, парадигма этого явления в абстрактной форме. Эти три значения термина “управление” и рассматриваются в первом и втором параграфах этой главы.
Дальнейшее рассмотрение управления как социального явления требует определиться в двух смежных понятиях: “социальное” и “система”. Философы, социологи, социальные психологи давно ищут ту элементарную <• единицу (подобно “товару” в политэкономии), с анализа которой можно было бы исследовать ту или иную социальную систему в целом. Исторически в качестве такой единицы назывались индивид, семья, родовая община, но все эти попытки не давали ответа на вопрос о сущностных признаках социального. Конструктивным прорывом стало суждение К. Маркса о социальном. Общество, по его мнению, это не совокупность индивидов, оно " “выражает сумму тех связей и отношений, в которых эти индивиды находятся друг к другу”. По мнению другого социального философа, П. Сорокина, индивид или сотня индивидов не составляют социального явления, потому что индивид “представляет собой лишь физический, биологический или психологический феномен”. Социальное же он усматривал в “значимом человеческом взаимодействии” и провозгласил его в качестве “родового социального явления”.
Значительное приближение к пониманию управления как социального явления сделал М. Вебер, который ввел в научный оборот понятие “действие социальное”. Социальным, по Веберу, действие становится лишь тогда, когда, во-первых, оно совершается сознательно, рационально осмысленно, во-вторых, когда оно ориентировано на поведение и реакцию других людей, на взаимодействие с которыми он рассчитывает. Такую ориентацию он определяет понятием “ожидание”. Управление социальными системами любой масштабности предполагает и осмысленность деятельности субъекта управления, и сознательность исполнителей, и взаимные ожидания субъекта и объекта управления друг к другу, и многое другое. В полном смысле “социальное” включает взаимодействие людей по горизонтали (в равных социальных статусах) и по вертикали (руководитель - исполнитель, начальник -подчиненный, лидер - последователь). И всегда это взаимодействие двух “Я”, двух социо-культурных и психологических потенциалов, но далеко не всегда из двух “Я” получается “МЫ”, ориентированное не просто на взаимодействие, а на взаимосодействие. Ведь взаимодействие может быть и деструктивным, т.е. стать противодействием. И в том и другом случаях состояние элементарной единицы социального будет различным, будет по-разному предопределять характер и результативность взаимодействия микросистемы в рамках большей системы (см. рис. 1).
Рис. 1 Элементарная социальная система управления.
Эта модель воспроизводит элементарную единицу анализа взаимодействия субъекта и объекта управления. Между ними существует статусная и функциональная связь, взаимозависимость. Каждый из субъектов взаимодействия является носителем базисных социальных ролей личности -труженика, потребителя, собственника, гражданина и семьянина — и исполняет их с разной степенью осмысленности и подготовленности, в силу чего взаимные ожидания реализуются не всегда адекватно. Объективно между ними складываются отношения управления - отношения, возникающие по поводу распределения и использования власти, по поводу информации, дисциплины, инициативы, собственности, а также распределения различных благ и ресурсов (заштриховано на рис. 1). Эта элементарная социальная система управления может быть определена как единство взаимозависимых элементов. По мере развития такой микросистемы расширяется ее исследовательское поле, которое уже может быть определено как единство взаимозависимых малых или/и социальных групп. По мнению американского психолога Ст. Коей, автора популярной книги “7 навыков высокоэффективных людей” (1998), взаимозависимость - ценность более высокая, чем независимость. Обратим внимание, что именно взаимозависимость придает совокупности элементов, частей ту или иную степень единства, целостности и устойчивости. На практике очень важно, как осознают эту взаимозависимость стороны взаимодействия.
В рамках этой модели складываются и проявляются формальные и неформальные отношения, положительные и отрицательные санкции, оценки, суждения, которыми обмениваются стороны в процессе взаимодействия и т.д. В итоге формируется и проявляется межличностное и/или межгрупповое социо-культурное поле, включающее четыре группы явлений, которые в совокупности образуют реальную социальную ткань человеческих отношений в данной микросистеме. Во-первых, здесь сплетается сеть идей, взглядов, представлений, концепций, принципов, верований, дефиниций, в совокупности формирующих уже малогрупповое, “социальное сознание”, “состояние умов”, интеллектуальный потенциал социальной микроединицы. Во-вторых, сплетение норм, правил, предписаний, ценностей, ожиданий, которые образуют “социальные инструкции” для поведения, действия и руководителя, и исполнителя. Сеть интересов, жизненных шансов и перспектив, возможностей, падения или подъемы статусов, доступ к ресурсам образуют третий срез человеческих отношений организационного поля, называемый “социальной иерархией”. И еще один срез - сеть взаимосвязанных действий: сотрудничества или соперничества, отчужденности, дружественных и враждебных, формирующих и разъединяющих группу, расширяющих или сужающих круг межличностных связей и т.д. Этот срез называется “социальная организация”, он характеризует уровень согласованности, упорядоченности, организованности микросистемы, единства действий.
Краткая характеристика срезов (сетей) поля отношений управления требует при их анализе обратить внимание на два важных момента. Первый - в каждом из срезов анализа происходят постоянные изменения, процессы, которые не изолированы друг от друга, а взаимосвязаны причинно-следственной зависимостью. Второй -необходимость тщательного анализа процессов, происходящих в микроструктурах системы управления и их влияния на систему в целом и, наоборот, влияния макрособытий на изменения в микроструктурах. Исходя из этих посылок, можно изучать конкретную систему и процесс управления как сложную сеть человеческих (межличностных и межгрупповых) отношений в движении, в динамике, что больше соответствует природе социальных систем управления, включающих и психологические, поведенческие факторы.
Анализ литературы по управлению (теоретической, отраслевой, государственного и муниципального управления трудовыми организациями и др.) показывает, насколько многогранно это социальное явление, как велико разнообразие его характеристик и определений. Именно поэтому нельзя упустить принципиальное положение - реальными причинными силами социальных явлений всегда выступают люди и только они, их поступки, что невозможно без участия всей совокупности психических факторов отдельного человека или группы людей. Уместно в связи с этим напомнить весьма плодотворную идею М. Вебера о необходимости искать важные детерминанты макроисторических процессов в микросфере человеческих мотиваций, ценностей и отношений, т.е. в психологической сфере, ориентируясь на “типичные мотивы” и “типичные образцы социального действия”. Разделяя данный тезис, считаем возможным представить взаимозависимость процессов в микро- и макросистемах следующей структурно-логической схемой (см. рис. 2). Из нее видны связи (сообщающиеся сосуды) микросистемы - Я с малыми и более широкими социальными группами, социальными факторами и явлениями, связи вертикальные (по иерархии) и горизонтальные, связи единичного (индивида), особенного (малые группы) и общего (трудовая организация). Следующий шаг видения, анализа и оценки может иметь другую масштабность. Тогда в качестве единичного будет трудовая организация, особенного - поселенческая или региональная общность, а всеобщего — макросистема, общество в целом. Границы между микро- и макросистемами условны и прозрачны.
Рис. 2. Структурно-логическая схема взаимозависимости процессов в микро-и макросистемах. '
Конечно, схема на рис. 2, как и любая другая схема, не может исчерпывающе раскрыть то или иное содержание, в конкретном случае - механизмы взаимовлияния общего и единичного. Однако она помогает понять логику суждений и системно представить предмет анализа. Обратим внимание на объективную реальность — “матрешечную” совмещенность макро-и микросистем, на Я в этой совмещенности как главный субъект всех систем и социальных явлений, на психологические и социологические составляющие, потому что они основные естественные детерминаторы существования и поведения отдельного человека и общности людей различной масштабности. Сплошные и встречные пунктирные линии - те самые прямые и обратные каналы “проникновения” множества факторов, предопределяющих состояние отдельных микросистем и макросистем в целом.
Любая система по природе своей диалектически противоречива. Как видно на схеме, в системе имеет место управление и соответственно ожидается от включенного в нее человека самоуправление. Есть управленческие действия “сверху - вниз” (приказы, решения, призывы и т.д.) и необходимо “эхо” - обратная связь, сообщения о том, как это воспринято и выполняется. Очевидна необходимость поддерживать дисциплину и порядок в системе и столь же очевидна необходимость создавать условия для проявления инициативы, самореализации личности. Иными словами, любая социальная система - это сплошное единство противоположностей и взаимозависимостей. Поэтому диалектичность жизнедеятельности системы управления требует от субъекта управления умения диалектически мыслить и действовать. В связи с этим в теории и практике управления все больший интерес проявляется к “синергитическому эффекту”, т.е. к созданию условий, когда результаты совместных действий выше простой суммы индивидуальных усилий, когда 1 + 1 = более 2.
Неоднократное использование термина “система” требует определенного комментария, поскольку он стал признанной общенаучной категорией. Система -это упорядоченное множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство. Различают три вида систем управления: машинные, человеко-машинные, социальные (системы “человек - человек”). От людей, занятых управленческим трудом, требуется обладание навыками, культурой системного видения и мышления. Адекватное представление о системе предполагает:
- видение элементов, компонентов системы;
- связи элементов системы;
- взаимодействие элементов системы между собой и системы с внешней средой;
- появление в результате взаимодействия новых явлений и процессов;
- состояние и свойства системы в результате действий элементов и среды;
- относительная обособленность системы от среды.
Системность - объективное свойство всех сложных объектов, с которыми приходится иметь дело в процессе управления. Особый интерес представляет понятие “социальная система”. Она определяется как структурный элемент социальной реальности, определенное целостное образование, основными элементами которого являются люди, их связи и взаимодействие. Это - объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных норм, процедур и правил. В отличие от общего понятия “система” социальная система имеет ряд дополнительных значимых признаков: иерархия статусов элементов, наличие в системе механизмов самоуправления, самосознание объектов и субъектов управления, система ценностей и др.
Возникновение каждой социальной системы происходит под влиянием объективных и субъективных организующих факторов. В структуре первых: значимые потребности общества, отраслей народного хозяйства, поселения конкретной организации или отдельного человека; законы, указы, уставы и другие нормативные документы; уровень развития производительных сил (от водяной мельницы до автоматизированной системы управления); пространство и время как объективно действующие факторы; социальные роли как модели ожидаемого поведения; принципы управления, традиции и другие культурные универсалии. В числе вторых: цели, организующий их потенциал; полезность совместной деятельности (общность интересов); доверие между людьми, между руководителем и исполнителями особенно; личность руководителя, его организаторские способности и лидерские задатки; инициативность и предприимчивость индивида или группы людей; собственно организационно-управленческая деятельность, ее совершенность. Совокупность этих - объективных и субъективных - системообразующих факторов воспроизводит устойчивую сеть функциональных связей, взаимозависимостей, обмена, порядка и развития, т.е. воссоздает систему, удерживает ее в состоянии равновесия (гомеостазиса). По мысли А. Богданова - автора книги “Всеобщая организационная наука - тектология”, общество как система демонстрирует “подвижное равновесие”, разумеется, когда хорошо управляется.
Для нормального функционирования социальной системы необходимо, чтобы она, по мнению автора структурно-функциональной теории Т, Парсонса, удовлетворительно “решала” четыре фундаментальных задачи: поддерживала ценностные образцы системы, обеспечивала внутреннюю интеграцию, добивалась целей системы и обеспечивала эластичную адаптацию системы к динамичным изменениям среды. Очевидно, что процесс решения каждой из четырех задач должен управляться, и только тогда состоится “самоорганизация системы”, по выражению одного из основоположников кибернетики У. Эшби, повысятся возможности не только нормально функционировать и выживать, но и развиваться. Этот вывод правомерен для анализа и совершенствования не только больших, но и малых систем управления.
Определившись с “системой” и элементарной единицей социального в системе управления различной масштабности, рассмотрим принципиальный, значимый для жизнедеятельности системы характер внутрисистемного взаимодействия субъекта и объекта управления, управляющих и управляемых социальных групп. История управленческой мысли и практики управления дает немало поучительных примеров для восприятия и понимания современных реалий. Одна из древнейших проблем - проблема свободы и зависимости в отношениях между субъектом и объектом управления, централизации и децентрализации власти и правомочий в системе управления. Литературные источники указывают, что еше 1600 лет до н. э. в Древнем Египте активно обсуждались проблемы централизации в организации управления. А еще на тысячу лет раньше, т.е. 2600 лет до н.э. обсуждалась другая полярность отношений управления - децентрализация в организации управления. История показывает, что одной из причин распада больших и сложных систем управления (политических, экономических) является ненайденная мера оптимальности взаимодействия между центром и периферией.
Другой значимый для анализа проблем управления аспект, смежный с предыдущим, - органическое единство субъекта и объекта, управляющей и управляемой подсистем в конкретной системе управления. “Организатор, — писал А. Богданов, - не может вполне отделить себя как самостоятельное “Я” от исполнителей: он им соотносителен, без них он немыслим, как и они без него; логической невозможностью является организатор без исполнителей и исполнители без организатора”. Несколько позже итальянский политолог и социолог Г. Моска в своей книге “Правящий класс” применительно к государственному управлению развивал идею необходимости и вечности разделения всякого общества независимо от форм государственного устройства на два класса: “политический класс”, т.е. правящую элиту, и неорганизованное большинство - управляемый класс. “Первый, - писал Г. Моска, - всегда менее многочисленный, выполняет политические функции, монополизирует власть и наслаждается преимуществами, источник которых - власть, в то время как другой, более многочисленный класс, контролируем первым. Класс управляемых доставляет правящему классу
материальное обеспечение, необходимое для функционирования политического организма”. Однако автор этой концепции оставил без ответа очень острые и на сегодня вопросы: какие социальные ценности создаются трудом управляющих, может ли быть вечным разделение любой системы управления на “тружеников” и только “потребителей”, что может быть большей социальной ценностью: беспросветное господство одних над другими или сотрудничество, социальное партнерство, стремление управляющего и управляемого классов к взаимосодействию?
Актуальность подобных вопросов понимал А. Смит, поставив их в работе “Исследования о природе и причинах богатства народа”. “Великие нации, - писал он, - никогда не беднеют из-за расточительства и неблагоразумия частных лиц, но они нередко беднеют из-за расточительства и неблагоразумия государственной власти”. Речь по существу идет о взаимодействии государства и общества, об анализе социальной ценности труда тех “самых уважаемых сословий общества”, которые “подобно труду домашних слуг, не производят никакой стоимости”, а “содержатся за счет продукта труда других людей. И когда поэтому число их увеличивается сверх необходимого, они могут потребить за год столь значительную часть этого продукта, что не останется достаточно для содержания производительных работников, чтобы воспроизвести его в следующем году”. В такой ситуации трудно представить государство в собирательном образе “труженика”, скорее уместно, по логике Смита, эту социальную группу, называемую госаппаратом, отнести к “потребителям”. К вечным потребителям, и только? Это положение требует ответа как минимум на два вопроса.
Первый - как складывается взаимодействие между государством и тружениками, теми, кто действительно занят производительным трудом, созданием материальных или духовных ценностей? Общество как система, как социальная, экономическая и политическая целостность не имеет исторической перспективы, если “государственные люди” не хотят или не могут овладеть высшим, диалектическим мышлением. В зависимости от того, помогают ли правительство и государство в целом труженику совершать нужную людям и обществу полезную работу или не “видят” диалектики части и целого, государство, по мысли Ф. Энгельса, может либо способствовать развитию взаимодействия государства и труженика и, таким образом, развитию общества, либо тормозить этот процесс. Актуализация идеи гражданского общества повышает интерес ученых и политиков многих развитых стран к выработке стратегии оптимизации взаимодействия государства и общества, позволяющей, по выражению Маркса, произвести “обратное поглощение государственной власти обществом, когда на место сил,
подчиняющих и порабощающих общество, становятся его собственные живые силы”. Речь, конечно, о созидательных силах человека — труженика, гражданина, собственника, обладающего определенным уровнем экономических и политических знаний и способного к самоуправлению и управлению делами системы.
Второй принципиальный вопрос из размышлений А. Смита - о роли и месте человека в системе управления, об отношении “государственных мужей” к тем, кто действительно своим трудом содержит “государственную машину”. Тот или иной стиль управления в конкретной организации или стране в целом - это обязательно проявление сугубо индивидуальных свойств: психологических, мировоззренческих, нравственных, профессиональных и ряда других. Каждый человек - это система, целостность, полностью или частично включенная в другую (другие) большие системы, где реализуя себя, он оказывает соответствующее влияние на них. Жизнь убеждает, что далеко не всегда влияние индивидов конструктивно и благотворно, в том числе тех, кто призван “держать бразды правления”. Это явление наблюдали уже мыслители античности. В частности, Платон, много и плодотворно работавший над проблемами государственного управления, очень заботился о необходимости разработки таких законов, которые могли бы застраховать общество от ошибок, произвола и слабостей правителей разного уровня. Этой проблеме - личности правителей и политической культуре народа -посвящено множество исторической, научной, художественной и мемуарной литературы. Отставание же с развитием политической культуры населения и неразвитость механизмов отбора и выбора самых достойных - первейшее условие узурпирования власти, злоупотреблений властью, унижения человеческого достоинства граждан и тружеников. Народ, его правители, недооценивающие культурный фактор развития, обрекают себя на роль догоняющих или обреченных в мировом процессе.
Формирование общего представления об управлении включает знание о нем как разновидность общественно-необходимого труда. Напомним, что потребность в управлении возникает не “в воздухе”, а в реальной совокупности взаимодействующих людей, в конкретной трудовой организации, в системе. Любая система для функционирования и выживания самоорганизуется, самоуправляется. В рамках системы управленческий труд органически сочетается с трудом других социальных, профессионально-квалификационных, демографических и других групп. Система как целостность не может функционировать без труда управленцев, равно как и без труда различных групп исполнителей. Их органическая взаимосвязь имеет диалектический характер. В частности, алгоритм труда руководителя (управленца) в основном совпадает с алгоритмом труда токаря, ткачихи, швеи и т.д. и может быть представлен следующим образом: субъект труда -” цели труда
-” предмет труда -> средства труда -> методы труда ~> рабочие операции
—> результаты труда —> критерии оценки результатов труда. Процесс труда так же важен, как и желаемый результат, поскольку процесс труда “угасает” в продукте труда. И здесь уже начинает появляться особенное, специфическое в труде руководителя, токаря и др. Различие предопределяется прежде всего разными предметами труда, которые по закону соответствия обусловливают выбор средств и методов работы в связи с тем или иным предметом. Соответственно будет различаться продукт труда и руководителя, и токаря, и др. Возникает необходимость определить, что является предметом управленческого труда.
Попытки разобраться в продуктивности управленческого труда вне четких представлений о предмете этого вида труда оказываются неперспективными, методологически тупиковыми. У предмета и продукта труда - одна природа, их классификационные признаки органически взаимосвязаны. У токаря, работающего с металлической заготовкой, не может в качестве продукта быть пряжа как у прядильщицы или тканевое полотно как у ткачихи и наоборот. Поскольку “социальное” - это взаимодействие двух человек в микросистемах управления и взаимодействие социальных групп в макросистемах, объектом труда руководителя остается человек (экономический, социальный и психологический), его взаимодействие с организацией (системой управления) в целом. Предметом же управленческого труда выступают сознание, поведение и деятельность человека, его социальные свойства как элемента системы управления. Работа руководителя с исполнителем - это всегда не только приказание и требование его выполнения, но еще и объяснение целей управления, смысла принятых решений, культивирование социально значимых ценностей и норм организационного поведения, это привнесение в сознание образа будущего (например, “организационная культура”) и ряд других управленческих процедур. По образному представлению Б. Пастернака, это есть “управление теченьем мыслей”. Целенаправленная, профессионально грамотная работа руководителя с этим предметом способствует развитию личности исполнителя, формирует личностную установку сотрудника на цели организации, повышает осознание им сопричастности и нужности данной организации - в итоге мотивирует его трудовую и социальную активность. Результатом (продуктом) труда руководителя, таким образом, становится приращение интеллектуального, нравственного и организационного потенциала конкретной системы управления.
В системе управления любой масштабности руководитель объективно оказывается приемно-гтередающим информационным центром. Многообразная информация, поступающая к нему по различным каналам, анализируется, оценивается, преобразуется (из ориентирующей в директивную, из входящей в организационно-нормативную, стимулирующую и т.д.), адресуется исполнителям, материализуется в различных формах: в приказах и распоряжениях, в решениях по конкретным проблемам и ситуациям, в стратегических идеях и принципах управления и т.д. Иными словами, информация - также предмет управленческого труда. Значение этого предмета в практике управления трудно переоценить, поскольку информация выполняет важнейшую социальную функцию - ориентирует поведение людей, существенно предопределяет их организационное поведение. В современном мире постоянно возрастает устойчивая потребность людей в информации по широкому кругу вопросов. Проблема в том, что нередко руководители недооценивают социально-управленческую значимость информации как организующего инструмента управления.
Сложен и многогранен еще один предмет управленческого труда - отношения, которые объективно складываются в любой социальной системе. Это прежде всего отношения, возникающие между людьми как субъектами труда в силу группового или общественного разделения труда (функциональные, служебные, формальные), межгрупповые или межличностные (менее формализованные) взаимоотношения на основе разделяемых или неразделяемых норм и ценностей в зависимости от восприятия и понимания друг друга. Умение руководителя понимать диалектику объективного и субъективного начал в жизнедеятельности системы управления, при анализе проблемных ситуаций и принятии решений по ним - свидетельство культуры мышления и профессионализма. В противном случае возникает опасность проявления субъективизма и соответственно - негативных последствий для людей конкретной организации или общества в целом.
В современной России все актуальнее становятся проблемы отношений собственности: между работодателями и наемной рабочей силой, между учредителями, владельцами контрольных пакетов и акционерами и т.д. В связи с этим особое значение приобретает мировоззренческая и нравственная позиция руководителя: его отношение к подчиненному как средству достижения целей, как к рабочей силе (человеку экономическому) или как к цели (к человеку социальному и психологическому, испытывающему потребность в уважении и самореализации). Вопрос о характере отношений между субъектом и объектом управления - коренной вопрос социологии и политики управления, поскольку этим предопределяется наличие или от-
сутствие у руководителя любого ранга социальной опоры, базы, которая может реализовать цели управления. Практика показывает, что некоторые руководители не придают должного значения одной из важных управленческих аксиом, другие же просто не знают, к чему она их обязывает. Суть же ее в том, что цели управления, намерения руководителей реализуются усилиями подчиненных, усилиями непосредственных исполнителей. Эту аксиоматическую управленческую мысль знали и ценили деловые люди нашей страны, опубликовавшие в 1912 г., приведенные в книге И.Д. Ладо-нова “Практический менеджмент”, (1992, 1995), “Принципы ведения дел в России”. Один из принципов гласил: “Люби и уважай человека. Любовь и уважение к человеку труда со стороны предпринимателя порождает ответную любовь и уважение. В таких условиях возникает гармония интересов, что создает атмосферу для развития у людей самых разнообразных способностей, побуждает их проявлять себя во всем блеске”.
По мере увеличения масштабности системы управления (от трудовой организации до общества в целом) актуализируется проблема сопряженности уровней управления: проявление исполнительской дисциплины низовыми структурами в ответ на решения “верхов”, налаживание “верхами” устойчивой информационной обратной связи, адекватное толкование “низами” управленческой стратегии верхних уровней и отношение “верхов” к местным инициативам. Нередки случаи, когда негативные межличностные отношения руководителей смежных уровней переносятся на систему управления в целом. Внимательный анализ информационной, целевой и социально-психологической сопряженности уровней управления и мер по совершенствованию механизмов взаимодействия микро-и макросистем, бесспорно, повысят степень организованности и продуктивности конкретной системы управления, ее устойчивость.
Взаимодействие людей в системе управления всегда опосредовано общением. Поэтому повышение лично руководителем культуры общения, внимание к технике и методике общения сотрудников - это работа с предметом, результатом которой будет повышение организационной культуры, оздоровление морально-психологического климата.
Также сложен и многогранен еще один предмет управленческого труда - условия жизнедеятельности людей ( условия труда, быта, отдыха, развития, правовая и экологическая защищенность, уверенность в будущем и др.). Все эти параметры отражают жизненно значимые для каждого человека потребности и потому не могут быть вне процесса и содержания управленческого труда. Прогрессирующее улучшение условий жизнедеятельности людей - наиважнейший продукт управленческого труда и один из критериев оценки качества управления в любой системе: в трудовой организации, в муниципальном округе, городе или стране в целом. Работа с этим предметом обязывает руководителей всех уровней постоянно учитывать закон возвышения потребностей. Понятно, что отношение граждан, избирателей, сотрудников к органам власти и управления, к их руководителям напрямую зависит от их ориентированности на этот предмет управленческого труда и умения, в конечном счете, добиваться заметного улучшения условий жизнедеятельности людей. А это напрямую связано с качеством управления.
Качество управления - актуальная, социально значимая проблема. В самом деле, каждому гражданину, труженику и налогоплательщику, собственнику и семьянину, потребителю далеко не безразлично, КТО и КАК, в ЧЬИХ ИНТЕРЕСАХ управляет конкретным предприятием, акционерным обществом, регионом или страной в целом. История разных государств и обществ свидетельствует, что ответы на эти вопросы были преимущественно в пользу тех, кто властвует, распределяет, подписывает,а не тех, кто действительно создает материальные или духовные ценности, кто содержит управленцев и обслуживающий их аппарат. В современной реальности ценность качества управления признается наиважнейшей в системе ценностей общества, поскольку именно качество управления - первопричина и гарантия сохранения и преумножения значимых для людей ценностей, таких как безопасность жизни, сохранение здоровья, стабильность общества, уверенность в будущем и др. Поэтому в науке, политике, в реальной жизни людей все больше обостряется вопрос: какие социально значимые ценности создаются трудом управленцев, как качество управления влияет на качество жизни людей? Следовательно, качество жизни - наиважнейший предмет и продукт управленческого труда, оно определяется по многим параметрам существования человека в природной и социальной среде.
Анализ процесса и качества управления необходимо осуществлять применительно к конкретной социальной системе. Руководители и аппарат управления - лишь часть этой системы. Качество управления материализуется, в итоге, совокупной деятельностью субъектов и объектов управления и в совокупном продукте. Чем полнее данная система реализует свою социальную миссию, т.е. удовлетворяет потребности среды и своих сотрудников, тем больше оснований расценивать культуру управления как высокую и эффективную. Уместно напомнить мудрые слова Гете: “Цифры не управляют миром, но они показывают, как управляется мир”. Динамизм развития отдельных стран и застойность других - это следствие и свидетельство качества управления. Совокупность базовых факторов, предопределяющих как качество управления, так и негативное влияние на него, представлены в табл. 1.
Матрица управленческого труда
| Субъект труда | Цели
| Предмет труда | Средства труда | |||
| Представитель разновидности умст- | Стратегические, тактические, | Информация | Власть
| |||
| венного труда | оперативные | Сознание, психика | Нормативные акты | |||
| Обладатель властных правомочий | Человек как мера всех вещей | сотрудников | Человек в организации (цель и | |||
| Генератор идей и целевых установок | Промежуточные и конечные | Поведение | средство) | |||
| Социо-культурный потенциал субъ- | Личные, коллективные, груп- | Отношения, взаимо- | Организация | |||
| екта управления | повые, общественные | действие в системе | Аппарат управления | |||
| Мировоззрение | Системные, сегментные (по | управления и с внеш- | Целевое, информационное и | |||
| Профессионализм , '!' л - | сферам жизнедеятельности) | ней средой | социальное сопряжение уров- | |||
| Психологический потенциал | Организующий потенциал це- | Условия жизнедея- | ней управления | |||
| Организаторские способности | лей
| тельности сотрудни- | Ненасильственные средства | |||
| Обладание лидерскими качествами | Закон возвышения целей | ков системы управле- | влияния | |||
| Степень соответствия психограммы | Предвидение условий и необ- | ния
| Слово, речь | |||
| требованиям профессиональной | ходимого на пути к цели | Предметы и продукты | Средства массовой информа- | |||
| деятельности | Целевая ориентированность | (результаты, ценно- | ции
| |||
| Самосознание субъекта управления | сотрудников системы | сти), создаваемые | Информационно- - "'i- | |||
| (Я — концепция) | Целевые программы, управле- | трудом управленцев | аналитическая и организаци- | |||
| Коррекция ролевого поведения | ние по целям, по результатам | Качество управленче- | онная техника | |||
| Симптомы противопоказаний к ру- | Субъективизм в управлении, в | ского труда и качество | Традиции, нравственные нор- | |||
| ководящей деятельности: | целеполагании: “смутные лич- | жизни людей | мы
| |||
| ((размытые личные ценности” субъ- | ные цели” руководителя | Следование закону | Специальные | |||
| екта управления и др. | Следование закону возвышения | соответствия | Следование закону соответст- | |||
| Следование закону необходимого | потребностей и целей v | вия
| ||||
| разнообразия и быстродействия | ||||||
|
| ||||||
|
| ||||||
| Методы труда | Рабочие операции | Результаты труда (продукты труда) | Критерии оценки качества управленческого труда | |||
| Административные Правовые Организационные | Прием информации Анализ, распределение и воспроизводство информации Выработка управленческой инфор- | Результаты совокупного труда всех сотрудников организации Результаты собственно управленческого труда: - концепция, принципы управления | системы управления (адаптивность) Степень соответствия полученных результатов целям | |||
| Социально-психологические Педагогические Прямого и косвенного воздей- | Планирование Процедуры принятая решений Выбор альтернатив Организация исполнения решений Осознание цены ошибок управлен- | - качество управленческих решении - целевая, информационная, социально-психологическая сопряженность уровней управления - информированность персонала - сознательность, инициативность со- | управления Знание и реализация законов управления Факторы развития системы (экстенсивные - интенсивные) Динамичность системы | |||
| Следование закону соответствия | Диагностика признаков кризиса управленческого и исполнительского труда | трудников организации - организованность коллектива, способность к самоуправлению - удовлетворенность сотрудников усло- | Продуктивность системы Эффективность системы Гармоничность отношений в системе и системы с внешней | |||
| Мониторинг состояния системы управления и внешней среды Контроль за выполнением решений Обратная связь, прием и анализ информации Коррекция решений и действий Следование закону необходимого разнообразия и быстродействия | виями, возможностями удовлетворения основных потребностей - удовлетворение запросов партнеров и потребителей - эффективность системы - повышение упорядоченности (организованности) системы воспроизводство социокультурного генотипа _________________ | средой Качество жизни людей конкретной системы управления Возможности для развития и самореализации личности Удовлетворенность людей условиями жизнедеятельности в конкретной системе управления | ||||
Качество управления предполагает два уровня его анализа и оценки -объективный и субъективный. Субъективно-чувственный образ качества управления, складывающийся в массовом обыденном сознании тружеников, потребителей и налогоплательщиков, людей пожилых и среднего возраста, живущих в крупных городах и малых поселениях, получает ту или иную оценку в народном фольклоре, на собраниях и митингах, в самодельных плакатах и рисунках. В таких формах оценки качества управления трудно найти объективные критерии, так как здесь преобладают эмоции, настроение. Но нельзя их игнорировать, поскольку в этом проявляются симптомы неблагополучия в системе управления. Требуется более объективный инструментарий анализа и оценки, для чего нужна более совершенная методология. Для этого разрабатываются социальные индикаторы, позволяющие количественно замерять социо-культурные установки, взгляды и оценки людей на жизненные реалии в сравнении с принятыми в мире нормами и стандартами.
Количественные методы исследования наряду с другими, в том числе психологическими и социологическими, позволяют в совокупности выразить признаки не только качественного управления, но и признаки кризиса управленческого труда. Последнее представляется особо социально значимым, поскольку выявление таковых позволяет скорректировать практику управления и предотвратить или свести к минимуму негативные социальные, экономические и другие последствия.
Привлечение внимания к проблеме качества управления включает еще один социально значимый вопрос - органическую связь этой проблемы с культурой. К сожалению, не многие страны богаты национальными традициями по воспроизводству в массовом сознании представлений о культуре управления, главным смыслом и мерилом которой был бы Человек с его базисными потребностями и ролями, а теория и практика управления способствовали бы созданию благоприятных условий для их удовлетворения и реализации. При этом очевидно, что формирование управленческой культуры в рамках конкретных систем, а тем более в масштабах всего общества -задача многосторонняя, архисложная и продолжительная, даже если ее решением заниматься последовательно и на всех управленческих уровнях.
Качество и культура управления возможны как следствие профессионализма, включающего и знание принципов и законов управления. В них аккумулирован социальный опыт многих поколений, к познанию и формированию принципов и законов стремятся исследователи всех научных направлений. Будучи познанными и сформулированными, они приобретают огромное прикладное значение, поскольку умение учитывать их и руководствоваться их требованиями способствует повышению эффективности индивидуальной или групповой деятельности. И наоборот. Напомним, что термин “принцип” понимается в нескольких смыслах: как основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения; как основа устройства или действия какого-то прибора или машины; как внутреннее убеждение человека, определяющее его отношение к действительности, его нормы поведения и деятельности. Отсюда принципы социального управления - это исходные основополагающие требования, которыми руководствуются субъекты управления на практике. В совокупности принципы управления выполняют в системе управления наиважнейшую антиэнтропийную функцию, конечно, при условии, что управленец действует в соответствии с ними.
История управленческой мысли, научного изучения практики управления отмечена этапами, принципами и концепциями, именами известных исследователей и теперь широко представлена в многочисленных изданиях. Начало систематического исследования управления связывается с именем Ф. Тейлора. Следует уточнить, что он сформулировал принципы управления интенсификацией труда рабочих с помощью научных методов, таких как:
- научный подход к выполнению каждого элемента работы;
- системный подход к подбору, обучению и тренировке рабочего;
- кооперация менеджеров с рабочими;
- разделение ответственности за результаты между менеджерами и рабочими.
Предметом другого исследователя - А. Файоля был уже не труд отдельного рабочего, а содержание управления организацией. Соответственно в 14 принципах управления, сформулированных им, отражены значимые и сегодня основополагающие ориентиры на эффективное управление.
Автор “Двенадцати принципов управления” X. Эмерсон считал их простыми и понятными поскольку, по его мнению, они отражают естественно-природные основы рациональной организации коллективной деятельности (“дух улья”, “управленческая структура пчелиного улья”).
Над рациональным управлением размышляли и российские деловые люди, опубликовавшие в начале XXв. “Принципы ведения дел в России”. Четко и коротко сформулированные, они хорошо усваиваются и воспринимаются вполне актуальными: уважай власть, будь честен и правдив, уважай право частной собственности, люби и уважай человека, будь верен слову, живи по средствам, будь целеустремленным. В комментариях к этим принципам говорится о ценностях, значимых для эффективного управления не только сегодня, но вполне пригодных и завтра (например, о власти как необходимом условии эффективного ведения дел), о здоровой прибыли и гармоничных отношениях в делах, о свободном предпринимательстве как основе благополучия государства,о гармонии интересов, о роли доверия в деловых отношениях, о моральных ценностях, которые не может затмить никакая цель.
Наряду с общими принципами управления широко распространена практика разработки принципов, определяющих философию управления конкретными предприятиями, фирмами или корпорациями. Известная компания США - АЙ-БИ-ЭМ исповедует в управлении 400 тысячами работающих всего пять принципов. Первый принцип внутренней политики - ориентация на человека как основа менеджмента (человек - главная ценность компании, а потому необходимо раскрепощение его энергии, предоставление возможности для инициативы и самостоятельной предприимчивости). Принцип внешней политики - беззаветное служение покупателю как основа маркетинга (компания существует для покупателя и благодаря ему). Третий принцип ориентирует менеджеров и сотрудников на создание и поддержание собственной фирменной микрокультуры. Четвертый провозглашает психологическую установку на постоянное обновление всего, кроме сотрудников, клиентов и принципов. Пятый выражает стремление к совершенству.
В последние годы получила широкое распространение практика разработки “сборных” принципов управления по итогам обследования лучших из лучших компаний. Отбор ведется по строгим параметрам: первый тур по рекомендации экспертов, второй - по важнейшим экономическим показателям роста производства и прибыли при возрасте предприятия не менее 20 лет, третий - отбор по признакам обновления товаров и услуг, а также быстроты реагирования на изменение спроса. После трех туров отбора остаются компании, на основе анализа управления которыми формулируются главные принципы, реализация которых делает предприятия лучшими. Например, один из них - лицом к Потребителю! Он - царь и бог! Другой - производительность - от Человека. Далее: пристрастие к действию, самостоятельность и предприимчивость, активное вмешательство руководителей в дела персонала, приверженность своему неповторимому делу, простая форма и скромный штат управления, свобода действий и жесткость контроля одновременно.
Интересна история возникновения ситуационных принципов управления. Яркий пример - опыт известного менеджера Л. Якокка, сформулировавшего принцип “равенства жертв”. “В войне за спасение фирмы “Крайслер”, — пишет он в книге “Карьера менеджера”, - я начал с сокращения своего собственного жалования до символического одного доллара в год... я сделал это потому, что мне следовало разделить судьбу всех работающих в компании... я хотел, чтобы работники фирмы подумали: “мы можем пойти за человеком, который подает такой пример...” это было наивысшее проявление духа сотрудничества и демократии...”
Приведенные примеры указывают на связь принципов управления с мировоззрением, профессионализмом и нравственными качествами субъекта управления, с его концепцией управленческой деятельности, с умением видеть и понимать современные тенденции управления. Одна из них - возрастание социально-психологических факторов в повышении эффективности управления, что нашло свое выражение в обобщенных принципах управления конца уходящего и грядущего XXIв. В их числе: лояльность к работающим; ответственность как обязательное условие успешного менеджмента; коммуникации, пронизывающие организацию снизу вверх, сверху вниз, по горизонтали; атмосфера в организации, способствующая раскрытию способностей работающих; обязательное установление долевого участия каждого работающего в общих результатах; своевременная реакция на изменения в окружающей среде; методы работы с людьми, обеспечивающие их удовлетворенность работой; непосредственное участие в работе групп на всех этапах как условие согласованной работы; умение слушать всех: покупателей, поставщиков, исполнителей, руководителей и др.; этика делового взаимодействия; честность и доверие к людям: опора на фундаментальные основы менеджмента; видение организации, т.е. четкое представление о том, какой она должна быть; качество личной работы менеджера и ее постоянное совершенствование.
Обобщая изложенное о роли принципов, их многообразии, можно сказать, что все они в совокупности выполняют нормативно-ориентирующую функцию, свидетельствуют об уровне культуры управления. Принципы управления - это грани, призмы управленческой парадигмы, важный компонент философии управления. В принципах велика доля субъективных факторов: они вырабатываются одними людьми, другие могут не знать их или знать “понаслышке”, знать, но по разным причинам не проводить их в жизнь в процессе управления. Подобное же происходит и по отношению к законам управления. Разница же - в тяжести последствий за игнорирование,незнание или нарушение законов управления. В силу этого необходимо назвать хотя бы основные из них.
Законы социального управления выражают реальные отношения в системах управления различной масштабности и носят объективный характер. В общественной жизни действие законов проявляется в виде тенденций как следствие исключительно деятельности людей. Поэтому законы социального управления - это объективные, повторяющиеся, существенные причинно-следственные связи, взаимозависимости субъекта и объекта управления в конкретной системе управления в процессе ее функционирования. Объективная природа законов социального управления проявляется как связь, совпадение или противоречие интересов сторон взаимодействия. Познание законов управления создает возможность управлять социальными процессами, оптимизировать их результаты.
Многообразие объекта управления по различным признакам диктует закон необходимого разнообразия и быстродействия. Неразвитость субъекта управления, ограниченность его способностей и возможностей действенно влиять на объект управления и продуктивно взаимодействовать с ним закономерно снижает управляемость и результативность конкретной системы управления. Закон обязывает либо принимать организационные выводы, либо форсированно повышать управленческую квалификацию, либо принять мужественное решение - подать в отставку.
Закон гармонизации интересов субъекта и объекта управления отражает их объективную взаимозависимость и потому необходимость взаимосо-действовать друг другу в реализации целей системы и своих интересов. Игнорирование или недопонимание этого закона непременно создает организационную и социально-психологическую разобщенность, а в итоге - отчужденность, социальную напряженность между объектом и субъектом управления.
Закон соответствия требует выбора адекватных средств и методов влияния на объект управления с учетом его особенностей, состояния и других характеристик. Проявление различных нарушений этого закона свидетельствует о низком профессионализме или полном несоответствии статусу управленца.
Закон возвышения потребностей и целей обязывает руководителей всех уровней управления понимать естественное желание и право человека жить лучше, стремиться к развитию и реализации целей, в том числе в рамках конкретной системы управления и с ее помощью, обеспечивая, тем самым, повышение социальной активности, интеллектуального и организационного потенциала.
Закон слабого звена в системе управления, в процессе управления как системе, в отношениях с потребителями, поставщиками и местными органами власти обязывает к профилактическим действиям по предотвращению разрыва сложной цепи технологических, функциональных и других связей.
Закон выживания - один из особо важных в нынешних российских условиях - диктует необходимость решения двух значимых управленческих задач: обеспечение внешней адаптации и внутренней интеграции. Понятна их взаимосвязь и взаимозависимость для обеспечения не только выживания, но и для развития системы. Каждая из задач предполагает разные средства и методы их решения.
Объективно принципы и законы - важнейшие составляющие научных знаний об управлении, а умение руководствоваться ими в практической деятельности — свидетельство высокого профессионализма субъекта управления.
Управление, понимаемое в целом (с позиции социальной философии) как социо-культурный процесс, предполагает отбор и наследование конструктивного мирового опыта - исторического и современного - полезного для повышения социальной эффективности системы управления любой масштабности. В современных условиях это фактор стратегического значения и потому проблема качества управления должна стать делом государственной и общенародной заботы.
Итак, краткое “введение в управление”, изложенное в данном параграфе, дает возможность констатировать, что управление - это объективная социальная реальность, универсальное явление, предметная деятельность (разновидность общественно необходимого труда), научная и учебная дисциплина, социально значимая профессия и искусство. Искусство создавать из тонкой и сложной “материи” социально-психологических отношений устойчивую и успешно функционирующую социальную систему управления различной масштабности.
Контрольные вопросы
1. Социальная природа управления: факторы обособления управленческого труда. Производителен или непроизводителен управленческий труд (по модели А. Смита)?
2. Что является предметом и продуктом управленческого труда?
3. Человек в системе управления: каков механизм реализации взаимных ожиданий системы и личности?
Литература
Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент. - М., 1995. Гончаров В. В. Важнейшие понятия и концепции в современном управлении.-М., 1998. Дункан Д. Основополагающие идеи в менеджменте. - М., 1996.
Дятченко Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. - Белгород, 1993.
Ивенский Л.М. Культура управления: сущность, генезис, метауправление. -Чебоксары, 1992.
Мысин Н.В. Теория социального управления. - СПб., 1998. Оболонский А.В. Драма российской политической истории: система против личности. - М., 1994.
Поляков В.Г. Человек в мире управления. - Новосибирск, 1992. Пригожий А.И. Современная социология организаций. - М., 1995. Социальный менеджмент: Учебник / Под ред. С.Д. Ильенковой. - М., 1998. Социальное управление: Словарь. - М., 1994.
Человек и общество / Под ред. Л.Н. Боголюбова, А.Ю. Лазебниковой. В2т.-М., 1997.
Яцкевич С.А. Диалектика управления: роль научных знаний в управлении общественными процессами. - Минск, 1989
§ 2. Современная управленческая парадигма
Находясь в рамках одной парадигмы,
трудно себе представить какую-либо
другую парадигму. ' А. Смит
Принцип единства сознания и деятельности - парадигма -принцип опережающего отражения действительности - цикл парадигм - “сдвиг” парадигмы - типы социального управления: системоцентрический, персоноцентрический - ценности - мировоззрение - процесс формирования парадигмы - парадигма управления - современные тенденции развития управления
Многогранность управления как социального явления нуждается в организации, обеспечении и постоянном совершенствовании. А для этого оно должно быть глубоко познано, системно-образно представлено в сознании всех участников, вовлеченных в управленческие отношения, и в итоге продуктивно материализовано в практике. В основе такого “долженствования” лежит объективный принцип единства сознания и деятельности, согласно которому сознание, психика не могут существовать и развиваться вне деятельности, а с другой стороны - зависимость деятельности, поведения людей от внутренних психических регуляторов: процессов, образов, состояний, мотивов и других личностных свойств индивида. Чем выше уровень управления, тем жестче требования к объему и качеству профессионально-управленческих знаний тех, кто занят этим видом труда. Очевидна и другая зависимость - результатов деятельности от уровня и качестве, знаний: обыденного индивидуального, группового обобщенного или социально-обобщенного, теоретического, профессионального. В поисках эффективной модели организации и совершенствования управления для разных его уровней и видов эти различия в качестве знаний приобретают особую значимость.
Правомерно говорить о разнообразных составляющих управленческой парадигмы и, соответственно, системы научно обоснованных взглядов, которыми руководствуются в практике управления. Системное представление о социальных организациях (общество, государство, трудовые коллективы и др.) как объектах управления предполагает четкое видение многих взаимосвязанных составляющих: экономическую, политическую, идеологическую, технологическую, социально-демографическую, организационно-управленческую, научно-техническую, культурно-образовательную, экологическую и др. Полнота, глубина, целостность и в итоге адекватность видения объекта управления и его будущего — важные предпосылки эффективного управления.
Поиски новой управленческой парадигмы ведутся во многих странах мира. В связи с этим, все больше внимания уделяется изучению практики и теории управления, особенно в преуспевающих странах. В последние годы под влиянием известных трудностей “постсоветского” перестроечного процесса эта проблема стала как никогда актуальна и для современной России. Ведется поиск тех исходных постулатов, осознание и реализация которых обеспечивает прогресс не только функционирования, но и развития систем управления различной масштабности. Возникает необходимость определить содержание современной управленческой парадигмы. Но прежде надо понять, чем вызван интерес к ней и каков механизм ее пересмотра и влияния на результативность управления.
В классической философии парадигма (от греч. paradeigma - пример, образец) - это исходная концептуальная схема, модель постановки проблем и их решения, методов исследования, господствующих в течение определенного исторического периода. Для анализа и совершенствования практики управления особо значимы “исходная концептуальная схема, модель...”, которые базируются на важнейшем принципе опережающего отражения действительности, т.е. на способности человека представлять будущие события, действия, результаты еще до того, как они будут реально восприняты или осуществлены. Опора на этот принцип представляется исходной позицией в управлении, которое начинается с процесса целеполагания через такие формы опережающего отражения действительности, как организационное проектирование, сценирование, предвидение последствий принимаемых решений и др. Уместно заметить содержательную близость этого принципа с принципом единства сознания и деятельности. Расстыковка по разным причинам сознания и деятельности, неадекватность видения объекта управления, конкретной ситуации чреваты негативными последствиями во всех сферах и видах труда, но особенно недопустимы в управлении. Однако полная расстыковка сознания и деятельности - явление паталогическое. Поэтому правильнее будет говорить о степени видения, осознания объекта, конкретной ситуации, об осознании себя в этой ситуации, о зависимости результатов деятельности от степени информированности и многом другом. Осознание должно опережать деятельность и этим предопределяется ее эффективность.
Другое толкование парадигмы - это система основных научных достижений - теорий, методов, сообразно которым организуется деятельность, это теоретическое описание или модель постановки проблемы, принятая в качестве образца решения задач. Например, в последние годы за рубежом и в России популярной стала программа “организационной культуры”. Одни руководители сами пытаются разработать содержание модели будущего желаемого состояния своей организации, другие приглашают консультантов-разработчиков. И в том и другом случае это - опережающее отражение действительности, разработка модели будущего, которая станет объектом управляющего воздействия, процессом материализации модели. Итоговый результат будет зависеть от нахождения путей достижения целей, привнесения содержания, ценностей, норм поведения модели “организационная культура” в групповое сознание и только после этого возможны реальные изменения в организационном поведении людей и качественных характеристиках системы управления в целом. Практическое значение теоретического описания управленческой модели, заключенной в парадигме, подчеркнем напоминанием известной мысли: “идея, овладевшая массами, становится материальной силой”.
Понятие “парадигма” использовалось в античной и последующей философии для характеристики взаимоотношений духовного и реального мира. В частности, Платон усматривал в идеях реально существующие прообразы вещей, их идеальные образцы. Такими прообразами действительности в недавнем советском прошлом России были “образ социализма”, “образ перестройки”, размытые представления о которых породили в обществе и общественном сознании неуправляемые негативные процессы. Начало войн в Афганистане, в Чечне, доведение страны с редкостными ресурсами до глубокой долговой зависимости от зарубежных стран и ряд других примеров свидетельствуют о серьезном непонимании значения опережающего формирования парадигмы, концепции, стратегии управления.
Научный термин “парадигма” в наше время наиболее часто используется в значении “теория”, “концепция”, “доктрина”, “модель”, “представление”, “система взглядов”. В более общем виде “парадигма” это то, как мы “видим” других людей, события, ситуации, будущее, когда говорим об управлении - не в смысле зрения, его психофизиологических возможностей, а в смысле умственного восприятия, понимания, толкования. Простейший способ определить “парадигму”, по мнению американского исследователя С. Коей, — представить ее в виде карты местности, ее образ, ее модель. С позиций принципа единства сознания и деятельности наиважнейшее требование - точность карты, правильность того, как она отражает существующие
реальности. Философия обязывает четко различать “объективную реальность” и “субъективную реальность”.
Американский историк Т. Кун рассматривал в книге “Структура научных революций” этапы жизненного цикла разных парадигм: этап предпара-дигмальный, этап господства парадигмы (“нормальная наука”) и этап кризиса, перехода от одной парадигмы к другой. В связи с этим он ввел в научный оборот термин “сдвиг” парадигмы. Обратим внимание на “сдвиг”, поскольку это важно для поиска современной управленческой парадигмы и рационализации практики управления. Долгое-долгое время планета Земля представлялась центром Вселенной, пока Н. Коперник не провозгласил центром Солнце. Традиционной, веками устоявшейся формой правления была (существует в отдельных странах и сегодня) монархия, пока не возникла новая парадигма - народное правление, осуществляемое народом и для народа. Новая парадигма воплотилась в конституционной демократии, что значительно расширило возможности свободы и независимости людей, в том числе, их участия в процессе управления и на государственном уровне.
Так сдвиги парадигм быстро или медленно меняют наши представления об окружающем мире, меняют или корректируют наши установки и поведение, взаимоотношения между людьми в процессе управления. Одна из иллюстраций - изменение представлений о человеке как труженике: по теории Ф. Тейлора - это человек экономический, по итогам экспериментов Э. Мэйо -человек социальный, у Ф. Герцберга - это человек психологический (самореализующийся). Эти парадигмы менялись последовательно с интервалом примерно в 20-30 лет, каждый раз обновляя и обогащая грани видения и понимания человека в конкретной системе управления как многогранное и в то же время целостное явление. Каждая парадигма актуализировала какие-то признаки:динамику основных потребностей работника (деньги, общественное признание, индивидуальное развитие), меры воздействия на человека (угрозы и обещания, использование общественного мнения, возбуждение интереса, мотивация). Каждая парадигма получила свое научное обеспечение: научная организация труда (НОТ) - в теории Тейлора, социометрия у Мэйо, игротех-ника (деловые игры, ролевые тренинга, анализ ситуаций) - в концепции Герцберга. Процесс смены этих парадигм, их содержание - важные составляющие в формировании профессиональных знаний у руководителей, в сближении их сознания и деятельности. На необходимость этого единения указывал еще Аристотель, размышляя о труде как единстве понимания и исполнения. Действительно, нематериализованная мысль не приносит никакой пользы, в то время как осмысленное действие, обогащенное социальным опытом и теорией, обеспечивает высокую эффективность.
В связи с этим выводом необходимо привлечь внимание к структуре психологической составляющей на примере “самообучающихся” субъектов управления. Они отличаются от других тем, что быстро осознают проблемы, критически относятся к собственным ошибкам, стремятся овладеть передовыми технологиями и методами, обновляют свои взгляды, цели, стратегию управления, корректируют свое поведение в соответствии с ситуацией, умеют представить сценарий будущих обстоятельств, обладают способностью почувствовать, понять необходимость тех или иных изменений, выбрать наилучшие средства и методы их реализации. В психологической составляющей еще один важный компонент - способность организовать реализацию новой управленческой парадигмы, что означает проявлять необходимую управляющую волю.
Следует отметить влияние на содержание парадигмы управления совокупности социокультурных факторов той или иной страны или региона. Известно, что алгоритм управленческого труда един, универсален. В то же время заметно различие между японской, американской и европейской концепциями управления. Например, в японской преобладает коллективная ответственность, а в американской - индивидуальная, пожизненный найм - в Японии, контрактное на срок соглашение - в США, принцип управления “снизу -вверх” - на японских фирмах и “сверху - вниз” - на американских, есть и другие различия по иным признакам. В этих различиях проявляются особенности национальных культур.
Управленческая парадигма, как и политическая, научно-техническая или иная, не может, не должна игнорировать присущие конкретному обществу характеристики, иначе будет обречена и скомпрометирована вместе с ее авторами. Тому немало исторических примеров. Россия в силу своего евро-азиатского географического положения издревле испытывала влияние и европейской, и азиатской культур, в том числе в вопросах государственного устройства и характера взаимоотношений “личность - система управления”. Отсюда возникло два типа социального мышления и управления. Первый- системоцентри-ческий (примат системы над человеком, когда у системы только права, а у человека только обязанности, когда человек для системы средство, а не цель). Второй - персоноцентрический (предполагает такой характер взаимоотношений между системой и личностью, когда человек - высшая ценность и цель для системы, когда система служит человеку, создает максимум благоприятных условий для его существования и развития). В многовековой борьбе этих двух концепций по-разному решались политические, социально-правовые, экономические, нравственные и другие проблемы управления.
Многие ученые, политики, видные государственные деятели размышляли о проблемах и гарантиях оптимизации взаимодействия системы и личности, субъекта и объекта управления. Примечательны, например, суждения и оценки историка В.О. Ключевского о реформаторской деятельности Петра I, в частности, по рационализации государственного управления. Противоречивость намерений императора историк увидел в том, что тот пытался реорганизовать систему, сохраняя унизительным положение главного субъекта прогресса - труженика, поскольку “хотел, чтобы раб, оставаясь рабом, действовал сознательно и свободно”. Примерно по такому же сценарию, с точки зрения осмысленности начинаемых действий, создавались Петром Iотраслевые коллегии по шведскому образцу, а получилось так, что бюрократическая организация аппарата управления привела к тому, что “государство, загораживаемое канцелярией, отдалялось от народа, как что-то особое, ему чуждое”. Само государство, по выражению Ключевского, “превратилось в какой-то заговор против народа”. Петровская политика реформации государственного управления соответствовала глубинным системоцентрическим установкам национального сознания, не затрагивая основ социо-культурного генотипа.
В связи с этой зарисовкой модернизации госуправления нельзя не сказать о роли аппарата управления в функционировании и эффективности систем любой масштабности. Большое внимание исследованию природы и функций аппарата уделял М. Вебер. По его определению, “аппарат - средство осуществления власти ... машина управления” и уже поэтому должен быть объектом особого интереса и управляющих, и управляемых, и исследователей различных наук, изучающих такое комплексное социальное явление, как управление. Сам М. Вебер, наблюдая короткое время (умер в 1920 г.) начало исторического эксперимента по строительству социалистического общества, прозорливо заметил, что будущее общество будет диктатурой не рабочего класса, как декларировалось руководителями высших органов государственной власти, а диктатурой чиновничества. Последующее время показывает усиление признаков бюрократизации аппарата, углубления “административного склероза” в процессе управления, главным образом “снизу - вверх”. Социальная опасность этой тенденции в том, что она существенно осложняет механизм управления такой сложной кибернетической системой, как общество, поскольку нарушает принцип “обратной связи”.
Приведем еще один пример из отечественной истории о “сдвиге парадигмы”. Во время своего царствования Екатерина IIпопыталась исправить некоторые, по ее мнению, недоработки петровских реформ. Исходя из культурной “невозделанности” тогдашней России, она полагала, что “усовершенствовать управление на научной основе” будет благом для страны и народа. Попытка изменить российский культурный стереотип мышления (парадигму взглядов, представлений) основывалась на новейших достижениях европейской государственно-правовой мысли и практики, строилась на провозглашении законности основой всего общественного устройства, на постановке вопроса об обязанностях власти перед народом, о том, что государство существует для народа, а не наоборот. Это было публичное обращение к гражданам сотрудничать в деле совершенствования общественных отношений. Однако эти ключевые идеи не восприняли ни “цвет нации” - дворянство, ни депутаты Комиссии по выработке нового законодательства, ни другие сословия -купцы, казаки, духовенство. Народ и его власть имущие представители не обрели еще собственного социального “Я” и потому системоцентрический генотип остается живучим в российской реальности. Персоноцентрическая идея, провозглашенная даже императорствующей особой, оказалась исторически невостребованной. Прошедшие с тех пор годы показали, что преуспели те страны и народы, где Персоноцентрическая идея материализовалась в идеологии, политике, праве и практике управления, воспроизводилась в национальной культуре.
Более свежий, но уже ставший историческим пример - обещание, что “нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме”. Нереа-лизованность названных парадигм - образов будущего на практике дает повод и обязывает обратить внимание на важнейший компонент управленческой парадигмы - восприятие субъектами управления действительности, исторической ситуации, с другой стороны - готовность (неготовность) объекта управления к восприятию новой парадигмы, концепции управления, принятых решений. Сила системы управления зависит от наличия или отсутствия общности восприятия целей, средств и методов управления, что приводит к разной степени взаимопонимания управляющей и управляемой сторон системы, к разной степени доверия (недоверия) друг к другу, а в итоге - к готовности (неготовности) к взаимосодействию.Управленческая классика учит: если люди, в первую очередь руководители, подрывают основы доверия, система рано или поздно оказывается в большой опасности. Характерный пример. Женевский международный экспертный центр назвал самые конкурентоспособные страны мира 1998 г. Всего 59 стран. На первом месте - Сингапур, на втором - США, на последнем - Россия, в том числе по причине крайне низкого уровня доверия населения к правительству.
Исторические зарисовки отечественной практики управления целесообразно дополнить зарубежными, чтобы увидеть нечто всеобщее, особенное и единичное в понимании природы и содержания парадигмы управления. В частности, У. Дж. Дункан в книге “Основополагающие идеи в менеджменте” приводит пример публикации в солидном американском журнале статьи под названием “Чему менеджеры могут научиться у менеджера Рейгана?”. Автор статьи утверждал, что стиль президента прост: “Окружите себя лучшими людьми, которых вы только можете отыскать, делегируйте власть и не вмешивайтесь до тех пор, пока проводится та политика, которую вы выбрали”. Подобная философия, как утверждает Дункан, неплохо служила президенту Рейгану во время его пребывания у власти. Однако спустя почти год после публикации высокопоставленные чиновники Рейгана были вызваны на слушания в Конгрессе, а самому президенту пришлось переживать один из самых крупных кризисов его администрации, выслушать критические оценки его концепции управления в выражениях “банкротство”, “бесконтрольность”, “оторванность от реальности”. Стиль работы президента - не мешать своим советникам и помощникам заниматься своими делами - оказался непригодным во время второго срока пребывания на посту президента. Трагедия, по мнению Дункана, заключалась в том, что президент, как и многие другие менеджеры, не сумел приспособить стиль своего управления к изменившимся обстоятельствам. Представляется уместным и интересным воспроизвести парадигму другого американского президента - Д. Буша, озвученную им в инаугурационной речи: “Я следую в жизни святому завету: в решающих делах - сплочение, в важных делах - разнообразие, во всяких делах - великодушие”. Как видим, два президента одной страны заметно по-своему исповедуют философские категории всеобщего, особенного и единичного в реализации социальных функций президента как проектировщика, генератора и рулевого всей государственной машины управления сверху донизу и наоборот.
По-своему привлекателен “сдвиг парадигмы” управления в компании “Скандинавские воздушные линии” (САС). Несколько лет, до прихода нового руководителя, это была ничем не примечательная убыточная авиакомпания средней величины смешанной государственно-частной собственности. Новый президент компании осуществил реальное делегирование полномочий и ответственности рядовым служащим: пилотам, стюардессам, кассирам и контролерам, которые раньше традиционно считались простыми исполнителями распоряжений начальства. По “исходной концептуальной” посылке нового президента, именно эти работники должны были стать ключевыми фигурами в САС, так как они ближе всех к клиентам и именно от них зависит
успех и престиж компании. Управленческому персоналу пришлось отвыкать от привычных стереотипов приказного администрирования и перестраивать свою работу по типу обслуживания ключевых работников информационными, интеллектуальными и консультационными услугами. Система административной власти и подчинения уступила место власти информации: каждый служащий САС регулярно получает подборку из прессы всего мира с отзывами о деятельности компании, отчеты о ее хозяйственном положении, обращения президента компании, в которых разъясняется социальная миссия и стратегия компании, ее ближайшие задачи и видение президентом будущего компании. Раскрепощение личной инициативы сотрудников САС принесло ей феноменальный успех. Уже через год компания стала прибыльной, а в последующие годы стала интенсивно развиваться и неуклонно повышать свой рейтинг в мировом табеле наилучших авиакомпаний.
И еще один пример из зарубежного литературного источника. Он характерен типичностью ситуации. Автор этой ситуационной зарисовки ехал в нью-йоркском метро. Пассажиры спокойно сидели на своих местах: кто читал газету, "кто о чем-то думал, кто, прикрыв глаза, отдыхал. Все было тихо и спокойно. Вдруг в вагон вошел мужчина с детьми, опустился на сиденье рядом с автором зарисовки и прикрыл глаза, явно не обращая внимания на то, что происходит вокруг. Дети в это время громко орали, носились взад-вперед по вагону, чем-то кидались, хватались за газеты пассажиров, словом, так безобразничали, что атмосфера в вагоне немедленно поменялась, вызвала раздражение пассажиров особенно тем, что отец ничего не предпринимал, чтобы их успокоить. И когда автор попросил отца призвать детей к порядку “человек посмотрел... так, как будто только что очнулся от сна и не понимает, что происходит” и тихо сказал, что они только что из больницы, где умерла их мать. В одно мгновение, пишет автор, все совершенно переменилось: “Моя парадигма сдвинулась. Внезапно я увидел все иначе, и, увидев все иначе, я стал думать иначе, стал чувствовать иначе, вести себя иначе. Раздражения как не было... Вырвались на свободу слова симпатии и сострадания...”. Подчеркнутые нами слова - это психологические составляющие движения от восприятия к действию, это одна из сторон принципа психологии и управления - принципа единства сознания и деятельности, рассмотренного ранее. Эта ситуация общения характерна своей типичной ошибкой - формированием негативной психологической установки от первого впечатления при недостатке информации. Напомним, что специфика управленческого труда в том, что он включает большое разнообразие новых ситуаций общения и возможностей повторения этой типичной ошибки, существенно снижающей результативность делового общения.
Изложенные выше эпизоды отечественной и зарубежной практики управления, исторической и современной, на высшем государственном уровне и массовых системах управления - трудовых организациях, дают некоторое представление о том, насколько многогранно проявление понятия “парадигма”, насколько важно понимать и учитывать ее в практике управления. Поиски новых теорий, концепций, парадигм управления взамен морально устаревших требуют, как минимум, более объемного видения и понимания смежных, близких и идентичных понятий. Воспользуемся результатами исследования С. Кови.
Кови утверждает, что парадигмы - внутри каждого из нас. Они формируются под воздействием множества факторов окружающей нас социальной среды, образуя собственную, индивидуальную систему взглядов, карт, моделей. Одно и то же явление, факт, ситуацию люди видят по-разному, сквозь призму собственного уникального жизненного опыта. В этом - истоки разночтений, оценок, позиций, социально-психологической напряженности вплоть до серьезных конфликтов. Эта логика срабатывает на всех уровнях управления, в процессе межличностного или межгруппового взаимодействия. Понимание своих основных парадигм способствует лучшему пониманию и восприятию парадигм других людей, а в совокупности - выработке более полного видения сторонами реальности: объективных и субъективных факторов, интересов и позиций. Следующее суждение, по логике Кови, сводится к утверждению, что наши парадигмы, верные они или неверные, являются источниками наших установок и поведения, а в итоге - характера наших взаимоотношений с другими людьми. А от этого, как показано выше, зависят жизнеспособность и эффективность каждой социальной системы управления.
Для анализа и совершенствования практики управления большое значение имеет насыщенность парадигмы ценностями, значимыми для конкретной социальной системы, на развитие и воспроизводство которых сориентирован процесс управления. Эта проблема имеет место в системах разной масштабности. К примеру, П. Штомпка в книге “Социология социальных изменений” называет некоторые ценности современности: демократию, рынок, права человека, образование, разумное администрирование, самодисциплину, трудовую этику и т.д., которые можно отнести к общечеловеческим, всеобщим, рассматривать их как продукт конвергенции глобальных идей и социального опыта.
В зависимости от исторических и многих других факторов структура ценностей различается в рамках отдельных стран. Например, традиционными ценностями американской культуры считаются личный успех, активный и упорный труд, эффективность и полезность, прогресс, движение к лучшему, приобретение вещей как признак благополучия, уважение к науке.
Еще дифференцированнее разнообразие ценностей на уровне отдельных фирм, организаций, корпораций, интегрированных в понятиях “организационная культура”, “корпоративная культура”. Известная межконтинентальная корпорация АЙ-БИ-ЭМ исповедует в практике управления принцип “три кита”: достоинство личности, высочайшее качество и отличный сервис. Эти три понятия выражают систему ценностей корпорации, возведены в принцип управления, руководители всех уровней обучают сотрудников пониманию взаимовыгодности для фирмы и работников соблюдения этих принципов. В жизнедеятельности корпорации, естественно, меняется многое, кроме этих принципов. Жесткий контроль за их соблюдением в процессе управления, систематическое привнесение этой системы ценностей в сознание сотрудников (“управление теченьем мыслей”) повышают коэффициент целевой ориентации всех работников, поддерживают синергитический эффект этой организации.
Как видим, структура ценностей глобального, национального и конкретно-организационного уровней взаимосвязана, несет в себе отпечатки всеобщего, особенного и конкретного. Это значит, что парадигма предполагает широкий мировоззренческий диапазон видения реальности. Мировоззрение определяется как система взглядов на объективный мир и место в нем человека, как ценностное отношение к человеку и миру в целом. Рассматривается три основных типа мировоззрения - житейское (обыденное), философское (научное) и религиозное. Различают миропонимание (понятийный, интеллектуальный аспект мировоззрения) и более широкую интеграцию естественнонаучных, социально-исторических, технических и других знаний, что и составляет гносеологическую структуру мировоззрения. Оно имеет огромное практическое значение, поскольку формирует ценностные ориентации человека, обусловливает его идеалы, принципы и жизненные цели, влияет на его быт, вкусы и интересы.
Мировоззрение формируется двумя каналами: в результате обобщения человеком знаний ряда наук в процессе систематических занятий и стихийно, под влиянием непосредственных условий жизни, в результате обмена опытом с другими людьми, на основе традиционных представлений о мире. Поэтому всякое сужение диапазона видения, ограниченное восприятие действительности влечет за собою искажение реальности в парадигме и соответственно, потенциальные ошибки в практике управления. Мировоззренческая ограниченность отдельного руководителя опасна проявлениями субъективизма как в восприятии и оценке людей, факторов, ситуаций, так и в принятии решений по принципиальным, социально значимым вопросам. Уместно напомнить о 3. Фрейде, который характеризовал психологическую зрелость человека в связи с принципом реальности - способностью адекватно отражать действительность и контролировать свое поведение, действия с учетом объективных реалий, в том числе своих слабостей. История самых разных стран богата примерами негативных и даже драматических последствий от избытка субъективизма в практике управления.
Формирование парадигмы напрямую связано с принципами и законами управления. В последних, как известно, аккумулирован социальный опыт (положительный и негативный) многих поколений, и поэтому в различных управленческих ситуациях они выполняют роль маяков в информационном тумане при выборе позиции, оценке ситуации и принятии решения. Процесс формирования парадигмы - это движение мысли, образ объекта или действия на основе прежде всего индивидуального обобщенного опыта, затем учет и использование группового знания и опыта и далее - экспертиза модели (проекта) парадигмы с принципами и законами управления и ее коррекция при необходимости. Социальная проблема заключается в том, какой системой ценностей руководствуется управленец при исполнении должностных обязанностей, на какие принципы и законы управления ориентируется и знает ли их. Необходимо подчеркнуть, что это не просто риторический вопрос, а серьезный профессионально-квалификационный, нравственный и социальный проблемный вопрос, диктуемый принципом единства сознания и деятельности, незнание или игнорирование которого влечет негативные социальные последствия в практике управления.
Любая система управления имеет иерархическую составляющую и потому несколько уровней управления. Соответственно складываются общая и частные управленческие парадигмы. Их содержание соотносится как общее (на уровне общества), особенное (отраслевой и региональный уровни) и конкретное (на уровне отдельных трудовых организаций). Очевидны их взаимосвязь и взаимозависимость. Эта объективная очевидность обязывает все управленческие структуры заботиться о сопряженности содержания парадигм общественного, среднего и единичного уровней управления, о снятии несогласованностей между ними. Чем шире объект парадигмального отражения, тем значительнее должен быть представлен интеллектуальный компонент парадигмы, тем выше требования к культуре мышления и процедурам принятия решений, тем более на государственном уровне.
Сказанное позволяет сделать вывод, что парадигма управления - это прежде всего психическое образование, продукт видения и мышления, совокупность представлений об объекте, процессах, явлениях в системе управления и во вне, это образ желаемого будущего, набор системообразующих идей и социальных ценностей, это сценарий возможных событий, обстоятельств и последствий, это и свидетельство степени профессионализма субъекта управления. И все это идеальное, субъективное (но не субъективистское), проективное соответствует умственному характеру труда руководителей всех уровней управления, является его продуктом. Управленческая парадигма включает, таким образом, познавательный, аналитический, ценностный, творческий и организационно-волевой компоненты.
Управление как социальное явление и разновидность общественно-необходимого труда - вполне познаваемые объекты. Это значит, что эффективное управление немыслимо без научного знания о нем, накопленного отечественной и зарубежной наукой, без комплексной государственной программы совершенствования всех компонентов процесса управления на всех уровнях.
Мировая и отечественная теория и практика управления показывают, что системы управления разных масштабов разваливаются изнутри. А происходит подобное, по мнению П. Сорокина, “по причине совокупного действия трех обстоятельств: недостатка творческой мощи у меньшинства (властвующей элиты), ответного ослабления подражательного инстинкта у части большинства (которое отказывается копировать преуспевающую элиту) и вытекающего отсюда ослабления и утраты социального единства в обществе как целом”. Обратим особое внимание на третье, итоговое обстоятельство. Любое социальное целое, в котором декларируется в идеологии и реализуется в практике управления “господство”, “подавление” одной социальной группой других, признается право одних “доить” других, заведомо обрекает себя на “развал изнутри”. На этот же вывод ориентируют теория систем и диалектика. Значит современная парадигма управления должна ориентировать практику управления на гармонизацию взаимосодействия частей и целого.
Наша страна - уже не закрытая система и потому интегрирована в мировые экономические, научно-технические, политические, экологические и другие процессы. Будущее страны напрямую связано и зависит от способности и желания субъектов управления изучать прогрессивные тенденции мирового развития, учитывать их в формировании национальной управленческой парадигмы и совершенствовать практику управления на ее основе.
В последние десятилетия устойчиво проявляют себя новые прогрессивные тенденции мирового развития. Это - возрастание приоритетов общечеловеческих ценностей и идеалов: интеграция государств, народов, их экономик и культур, сотрудничество во имя прогресса всего человечества; приро-досбережение, переход к безотходным технологиям, забота об экологическом благополучии на планете Земля; ускоренное развитие потребительского сектора экономики; индивидуализация производства; интеллектуализация жизнедеятельности людей за счет создания транснациональных информационных систем и др. В итоге - переход к новому, человеческому измерению условий жизни людей, к гуманизации экономики, политики и образования.Российская действительность последних лет показывает, как болезненно и медленно мировые тенденции входят в жизнедеятельность нашей страны.
Устойчивые тенденции мирового развития оказывают определенное влияние и на практику управления, предопределяя постепенно необходимость новой управленческой парадигмы. Такая необходимость особенно очевидна для России, уходящей от жестко централизованной системы управления. В связи с этим назовем некоторые современные тенденции развития управления. В их числе: усиление социальной ориентации систем управления на труженика, потребителя, собственника; смещение в процессе взаимодействия субъекта и объекта управления с отношений господства и подчинения к диалогу, согласию и сотрудничеству между ними; усиление внимания к технологии управленческого труда как основе его совершенствования и оптимизации; профессионализация управленческого труда; переход от непосредственного воздействия на человека к формированию микросреды, в которой люди реализуют себя как личности (формирование организационной культуры); усиление осознанности социальной значимости и полезности управленческого труда, расширение на практике “сервисного управления” -интеллектуального обслуживания аппаратом управления коллективного труда, жизнедеятельности трудовых организаций; интернационализация теории и передовой практики управления.
Современная управленческая парадигма не может игнорировать как тенденции мирового развития, так и мировой практики управления. Она интегрирует их в четкие ценностные ориентиры, в мировоззренческие позиции и установки на цели и содержание процесса управления с учетом состояния системы управления.
Судьба любой социальной системы (от трудовой организации до общества в целом) в значительной степени зависит от того, как люди видят эту систему, как представляют ее будущее, насколько они информированы как
субъекты социальной деятельности и как осознают себя, свою роль в этой системе. Иными словами, достигнутый обществом и конкретным субъектом управления уровень знания, мировоззрения, на основе которого формируется управленческая парадигма, существенно влияет на направленность социальных преобразований, на эффективность управления ими.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте понятие “парадигма” и принцип единства сознания и деятельности. Парадигма и принцип опережающего отражения действительности в оптимизации процесса управления: как вы понимаете их взаимосвязь?
2. “Сдвиг парадигмы”... Проанализируйте что и почему происходит при “сдвиге” на примере отдельной страны, науки, трудовой организации и у Вас лично. Ситуационный сдвиг парадигмы... в чем его особенности?
3. Каково влияние социокультурных факторов на формирование управленческой парадигмы? В чем различие между системоцентрической и персо-ноцентрической парадигмами управления? • :>,м.т, |.••••< ,•;,,',,,'•
Литература 7
Авдеев Р.Ф. Философия информационной цивилизации. -М., 1994. ' '
Дункан Д. Основополагающие идеи в менеджменте. - М., 1996.
Карлоф Б. Деловая стратегия. - М., 1991.
Коей Ст. 1 навыков высокоэффективных людей. - М., 1998.
Крапивенский С.Э. Социальная философия: Учебное пособие.- Волгоград,
1994.
Оболонский А.В. Драма российской политической истории: система против
личности. - М., 1994.
Словарь практического психолога. - Минск, 1998. <' ,
Штомпка П. Социология социальных изменений. - М., 1996.
Энциклопедический социологический словарь.— М., 1995.
§ 3. Природа и сущность государственного управления
Природа государственного управления - система государственного управления - процесс государственного управления -сущность государственного управления - окружающая социальная среда - ресурсы - выполнение решений - контроль - политическое управление - институциональный уровень - административный уровень - технологический уровень - бизнес-управление - государственное управление - государственное управление в современной России
Государственное управление - социальный феномен политически организованной цивилизации. В новейшее время, на протяжении всего XXстолетия, оно неразрывно связано с эволюцией индустриального общества, является продуктом развития рыночной экономики, требующей соответствующего регулирования со стороны государства. Именно на пороге XIX-XXвв. произошло количественное увеличение задач государственного управления в условиях политической социализации, обозначилось качественное усложнение этих задач, проявилось технократическое превосходство бюрократической организации над другими формами управления. Переосмысление парадигмы государственного управления на рубеже третьего тысячелетия вызвано глобальными социальными реформами, произошедшими повсеместно в самых разных государствах мира. Процессы модернизации привели к переходу общественного мирового развития в постиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретает принципиально обновленное понимание - его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.
Термин “государственное управление” характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами государственной организации и регулирования общественной жизни. Это воздействие государства можно разделить на два уровня: политическое управление (что делать и почему) и “собственно” государственное управление (как делать и при помощи чего).
Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики .государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным (естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция) и где без государственного вмешательства не обойтись. Границы государственного управления в развитых странах определяются на основе принципа субсидиарности (от лат. subsidia-rius — вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица предоставляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку возможностей тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. С другой стороны, эта оценка включает понимание специфики именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредственную связь с политикой.
Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Вместе с каждодневными жизненными потребностями на государственное управление влияют также политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой - от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентации, данных публичной .властью. Четкость выражения целей с учетом приоритетов и требуемых результатов предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, в соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции аппарата своих административных учреждений, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления, реализацию принципа социальной справедливости, рациональное расходование ресурсов.
Таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.
С научных позиций рациональное объяснение социальной природы и содержательной сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение и как системы, и как процесса.
Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает организационные структуры государственного аппарата (государственные органы), систему государственной бюрократии (персонал государственной службы), совокупность реализуемых функций и используемый при этом комплекс методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.
Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Тем самым выполняется известная совокупность действий, приводящих к определенной динамике управленческих результатов. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан прежде всего с формированием и осуществлением необходимых государственных программ. Например, министерство финансов выделяет деньги на трансферты регионам или на конкретные государственные программы согласно утвержденному парламентом бюджету. Или правительство провозгласило политику приватизации и чиновники министерства государственного имущества и его территориальные органы проводят аукционы по продаже государственной собственности.
Такой подход к управлению означает, во-первых, необходимость и пра-вообеспеченность намечаемых действий; во-вторых, согласованность масштабов предполагаемых мер с объемами реальных ресурсов; в-третьих, выбор мер воздействия, адекватных конкретной ситуации; в-четвертых, объективный контроль выполнения намеченных действий исключительно с точки зрения достижения предполагаемых результатов. Отсюда сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль.
Изучение социальной среды, в которой происходит осуществление государственного управления, на которую оно влияет и которая также оказывает на него обратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы основные характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властноуправленческую деятельность государства. Фактически это проблема соотношения публичной власти, государственной администрации (бюрократии), гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессах формирования и реализации государственного управления.
Гражданское общество - не что иное, как свободная и относительно независимая от государства общественная жизнь, включающая не только экономическую сферу, но и источники культурной и самодеятельной инициативы людей. Демократизация является классическим шагом по пути к автономии гражданского общества относительно государственного аппарата. Различные течения общественной мысли доказывают, что не может быть демократии, если гражданское общество неавтономно по отношению к государственному аппарату. Однако это хотя и необходимое, но само по себе еще не достаточное условие демократии. При этом полная автономия гражданского общества относительно государства практически невозможна, по крайней мере как на данном этапе, так и в обозримом будущем социальной эволюции. Более того, гражданское общество в современном понимании - это не набор институтов, находящихся за пределами государства, а форма их соединения в единый способ гражданской жизни, и прежде всего связи между общественностью и практиками хозяйствования. В современных условиях устанавливаются качественно новое переплетение и взаимообусловливание структурных и функциональных характеристик гражданского общества, создается новая конфигурация его отношений с государством, не укладывающаяся в ложе старых представлений о совокупности независимых от государства социальных субъектов и каналов коммуникации. Власть исходит не только от государства и основана не только на принуждении. Она имеет множество корней, когда переплетаются государственные и негосударственные институты, и действует не только сверху - вниз, но и снизу - вверх.
Окружающая социальная среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и должна обеспечить политико-правовые рамки самой возможности, а также допустимых форм и методов, направлений и объектов государственного управления. Эти элементы включают конституцию и законы, определяющие государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и социальные обязательства государства, бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и т.п.
Выявление и изучение потребностей общества в значительной степени осуществляется через сеть групп общих интересов. Эта сеть является одним из важнейших социальных институтов, оказывающих влияние на систему и процесс государственного управления. С ее помощью происходит постоянное и оперативное взаимодействие в процессе подготовки государственными органами конкретных решений с теми, чьи интересы эти решения затрагивают и кто располагает наиболее ценной информацией, имеющей отношение к данным решениям. Кроме того, окружающая социальная среда включает публичные обсуждения с помощью средств массовой информации. Роль СМИ в значительной степени определяется тем, что называют “формированием повестки дня”. Другими словами, именно от СМИ зависит, какие проблемы попадают в фокус общественного внимания и являются предметом широких обсуждений. Среди чиновников популярна поговорка: “Всякая проблема становится событием, когда о ней заговорили СМИ”. Важнейший элемент окружающей социальной среды - правовое оформление организационных структур, механизмов и процедур принятия решений и согласования интересов субъектов политики. Здесь важны и такие элементы, как информационно-аналитическое и прогнозно-оценочное обеспечение принятия соответствующих решений.
На основе этого можно формировать цели, общесоциальные параметры и пропорции государственного управления, устанавливать оценки, критерии и ограничения использования государственных ресурсов для достижения выбранных целей. При недостаточности или игнорирования этих оснований государственное управление неизбежно превратится в набор чисто политических акций. В пределах окружающей социальной среды не появляются ни ресурсы, ни конкретные управленческие решения, ни какие-либо конкретно-объектные действия. Ее задача - обосновать логику данных действий и придать им законную силу, что и происходит в сфере законодательной власти.
Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ. Качество распоряжения ресурсами предстает наиболее надежным показателем учета общенациональных интересов в процессе государственного управления. В свою очередь параметрами этого показателя являются соразмерность объявленных мер и имеющихся ресурсов, социально-приоритетное, целевое и подконтрольное их использование в процессе взаимоотношений представительных и исполнительных структур на общегосударственном, региональном и местном уровнях государственной власти.
Выполнение решений включает множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Сюда входят: процессы принятия и реализации решений, связанных прежде всего с формированием и осуществлением государственных программ; технологии государственного управления, связанные с методами управления в кризисных ситуациях, информационно-коммуникативными процессами; организационно-экономическая поддержка традиций и культуры; предоставление налоговых льгот; выдача государственных заказов или осуществление государственных закупок и т.д. Сюда же относятся программы, проекты содействия, кредиты и займы, осуществляемые и предоставляемые международными организациями и отдельными государствами как следствие межправительственных соглашений. Это - преимущественная сфера действий исполнительных органов государственной власти.
Контроль включает правообеспеченные меры всестороннего и постоянного отслеживания и корректировки хода реализации различных мероприятий государственного управления, таких, например, как государственная целевая программа или ситуативное решение. Эти меры включают контроль и за принятием решений, и за их выполнением (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т.д.). В этой сфере происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.
Представление о сущности государственного управления позволяет понять характер взаимодействия его основных элементов, раскрывающий смысл и назначение государственной управленческой деятельности. Тем самым проще выделить ее специфику и признаки.
Специфика государственного управления проявляется прежде всего по отношению к двум смежным областям управления: политическому управлению и управлению в сфере бизнеса.
Рассмотрим прежде всего соотношение государственного и политического управления. Существует два полярных подхода в оценке роли политики в государственном управлении. Один состоит в том, что политику следует изгонять отовсюду из государственного аппарата, а потому ее роль нужно минимизировать. Второй подход заключается в рассмотрении государственного управления лишь как механизма воплощения политического курса, сформулированного высшими органами власти. Первый подход превозносит свободный рынок и экономические методы регулирования, второй способствует созданию централизованной системы и усилению административного воздействия. Но истина, вероятно, как это часто бывает, лежит посередине. Можно показать тесную взаимосвязь и вместе с тем отличия государственного управления и политического управления. Последнее отличается нацеленностью на сохранение и укрепление властных возможностей правящего режима и его отдельных структур и руководствуется скорее политическими приоритетами и ценностями, стремлением укрепить позиции в межгрупповой борьбе за политические позиции, чем рациональным подходом к принимаемым государственным решениям. В политическом управлении цели редко бывают четкими: они основаны на компромиссах и могут быстро меняться. Среди используемых средств характерны переговоры, создание коалиций, компромиссы, увещевания - вплоть до не очень чистоплотных сделок.
Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что она чувствительна к общественному мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтений тех или иных лидеров, социальных интересов и т.п. Управление - более рациональный процесс, т.е. функционально организованный и целенаправленно решающий определенные задачи. В государственном управлении основную роль играют позитивные знания, направленные на анализ последствий государственной деятельности. В политическом управлении главную роль играют нормативные знания, направленные на выяснение целесообразности государственных действий и их оценочные характеристики. Позитивные знания включают не только анализ последствий конкретной государственной политики, но и описание деятельности государственных органов и их аппарата, который практически осуществляет эти программы. Нормативные знания связаны с оценкой методов управления, государственных институтов, способов разрешения конфликтов, т.е. они конвен-циальны, зависят от мнений людей.
Вместе с тем государственное управление имеет много общего с политикой и политическим управлением. Это общее вытекает не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности. Обычно выделяют три структурных уровня внутри организационной единицы государственного управления: институциональный, административный и технологический.
Институциональный уровень иерархии определяет цели организации и переводит меняющиеся требования окружающей среды в конкретные шаги организационного процесса. Этот уровень является пограничным между государственным управлением и политическим управлением. Значимость институционального уровня государственных учреждений заключается в его способности совместить требования политики и задачи обслуживания населения. Здесь недостаточно понимания общего характера существующей политической системы и утверждений, что все государственные организации подотчетны одному президенту, одному парламенту и т.д., на уровне региона (штата, области) подотчетны одному губернатору, одному законодательному органу и т.д., а на уровне города - одному мэру, городскому совету и т.д. Руководители, как политические назначенцы, так и карьерные чиновники, испытывают на себе воздействие разнообразных сил, существующих снаружи и внутри организации, которые нередко противоречат ее основным целям. Как правило, деятельность государственных организаций задевает интересы многих лиц. Это могут быть выборные и административные деятели из других местных органов власти, с других уровней правительства или из заинтересованных групп. Эффективным государственное учреждение становится лишь при умении отвечать конкретным запросам определенных лиц, групп или организаций в непосредственно окружающей его среде, т.е. каждая государственная организация обладает своим собственным пространством политических задач. Таким образом, институциональный уровень - это высший уровень государственной организации. На этом уровне определяются задачи и общая политика организации и тем самым он представляет основной канал влияния существующей политической системы на деятельность конкретных государственных учреждений.
Административный (средний) уровень организации - сфера функционального управления (администрирования), где направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты. В систематическом виде различные компоненты администрирования были представлены американскими специалистами в области менеджмента Гуликом и Урвиком в “Записках о науке управления” (1937). Их система получила название POSDCORB. Это начальные буквы управленческих действий, применимых к построению любой администрации: планирование (planning) — представление об общих целях управления и среднесрочное планирование в рамках администрации; организация (organizing) -организация нижестоящих подразделений в администрации; управление персоналом (staffing) - отбор и подготовка кадров для учреждения, нормативное регулирование и мотивация их деятельности; руководство (directing) — процедура принятия согласованных решений на разных уровнях администрации; координация (coordinating) — согласование взаимоотношений внутри административных единиц и между административными единицами одного уровня; информирование (reporting) - предоставление необходимой информации подчиненным и вышестоящим уровням управления; бюджетирование (budgeting) - финансирование и оценка стоимости управленческих решений. Таким образом, администраторы, действующие на этом уровне, с одной стороны, должны точно реагировать на требования институционального уровня и, если необходимо, пересматривать свои полномочия и, с другой стороны, понимать конкретные требования эффективной государственной службы.
Эти требования непосредственно формируются на третьем, низшем или технологическом уровне государственного учреждения. На технологическом уровне государственной организации происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации. На технологическом уровне большая часть деятельности тщательно спланирована и бюрократизирована.
Таким образом, государственная администрация, по крайней мере теоретически, находится вне сферы политики, тогда как государственное управление на институциональном уровне - политично и основано на учете разнообразия конфликтующих идей, интересов и целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена на административном уровне и является как бы посредником между сильно политизированным институциональным уровнем и аполитичным, бюрократизированным технологическим уровнем.
Отличия государственного управления от менеджмента в сфере бизнеса, т.е. от бизнес-управления, можно выявить по шести основаниям: окружению, целям, ресурсам, мотивам, ответственности, процедуре назначения руководителей.
Различие в окружении. Большое влияние на цели и результат деятельности государственных организаций оказывают системы политического (через политические партии и политических лидеров) и функционального (через лоббистскую деятельность групп интересов) представительства. Кроме того, для государственного управления характерен особый стиль отношений с общественностью и средствами массовой информации, определяемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях.
Различия по целям. Для управления в сфере бизнеса главной, а иногда и единственной целью является прибыль. Для государственного управления цели многообразны и, если их источником является политика, носят обобщенный характер, их трудно определить количественно: стабильность, законность, порядок, обеспечение обороны, уменьшение социального неравенства, борьба с бедностью и т.д. Если же речь идет об экономических целях, то государство призвано участвовать в решении тех задач, которые нельзя решить на основе использования “невидимой руки рынка”. Например, к таким задачам можно отнести регулирование деятельности предприятий или предоставление услуг в условиях естественной монополии (энергетика, коммунальные и почтовые услуги), а также контроль за поставщиками, имеющими существенные информационные преимущества перед потребителями (здравоохранение, образование). В государственных организациях цели -внешние задания, которые имеют свои внешние детерминанты, причем нередко основанные на ценностных представлениях в обществе. Особое значение такие представления имеют при определении масштабов перераспределения доходов, когда доминирующие в обществе представления о справедливости являются важнейшими факторами принятия первоначально политических, а затем и административных решений. В коммерческих организациях цели возникают изнутри, складываясь из индивидуальных целей и превращаясь в групповые, в цели организации. Процесс идет обратным путем, снизу вверх.
Различия по ресурсам. В отличие от добровольно-договорного характера взаимоотношений между партнерами в сфере бизнеса государственные органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Ресурсы данных органов могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения. Поэтому государство и его органы могут осуществлять принудительное перераспределение ресурсов, основываясь на политически оправданном компромиссе между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Принудительная мобилизация средств под эгидой государства позволяет финансировать за счет бюджета производство таких благ, потребление которых общество желало бы сделать обязательным для своих членов (услуги культуры, здравоохранения, образования).
Различия в побудительных мотивах. В государственном управлении основным финансовым источником выступает государственный бюджет, который распределяется представительными, т.е. политическими, органами. Отсюда возможна ситуация, когда главный побудительный мотив состоит в том, чтобы удовлетворить не клиента, а тех, кто обеспечивает (распределяет и перераспределяет) финансовые ресурсы. В частном секторе финансовые источники вытекают не из распределения, а из предпринимательской деятельности. Поэтому существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставляемой клиенту услуги. Предоставление услуг государственным учреждением, характер этих услуг, способ их предоставления не находятся в зависимости от диктата рынка, а определяются на основе политической оценки социальных и экономических приоритетов.
Различия в ответственности. В бизнес-управлении обычно существует вполне определенная ответственность за последствия принимаемых менеджерами решений и действий. Их непродуманные решения и неэффективные действия могут привести к разорению владельцев фирмы и ее банкротству. В государственном управлении ответственность размыта между многими организациями вплоть до президента и парламента, и неэффективность правительственных действий может, например, вести к увеличению дефицита бюджета и государственного долга, что отнюдь не означает банкротства государства и чиновника (должностного лица). Государственным органам не грозит разорение. Часто они являются монополистами в предоставлении многих услуг, которые более никем не обеспечиваются (например, ОВИР - служба виз и регистрации).
Различия в процедуре назначения (выборов) ответственных руководителей. В демократических странах руководители государственных органов выбираются либо назначаются кем-то, кто выбирается. Законность лица, занимающего государственный пост, непосредственно или опосредованно является результатом всенародного выборного процесса. Напротив, те, кто ответствен за управление “Газпромом”, выбраны только акционерами компании. Разница в процедуре, благодаря которой выбираются те, кто управляет государственными и частными институтами, может иметь серьезные последствия для функционирования этих институтов.
Существует стандартный способ выделения основных признаков государственного управления на основе задач, клиентуры и территории.
Задачи государственного управления включают удовлетворение конкретных потребностей населения государственными организациями (обслуживание), налаживание взаимоотношений в различных областях жизни, например, принятие правил торговли или приема в вузы (регулирование), поддержание благосостояния населения (социальная помощь), установление стандартов и минимальных ограничений в определенных областях (лицензирование), сбор сведений для подготовки управленческих решений и контроля за исполнением принятых государственных программ (сбор информации), административная интерпретация подготавливаемых решений и законов (экспертиза).
Учет клиентуры означает, что служащие госаппарата обычно имеют дело со специализированными предпочтениями населения и с особым клиентом (гражданином), с группами клиентов (гражданами - физическими лицами и их организациями - юридическими лицами) работают соответствующие единицы управления. Создаются организационные единицы, занимающиеся делами инвалидов и ветеранов, иммигрантов, молодежи, женщин, безработных и т.д.
Территориальная организация государственного управления включает центральные и региональные органы управления и взаимосвязи между ними. В федеративных государствах существенную роль имеют взаимоотношения между федеральными государственными органами и органами власти субъектов федерации (например, республики, края, области - в России). Такого рода взаимоотношения выделяются по территориальному признаку и составляют содержание регионального управления. Кроме того, важное значение имеет муниципальный уровень управления, распространяющийся в пределах местных самоуправленческих сообществ.
Переходя к определению государственного управления, отметим, что оно имеет свою специфику и признаки, выделяющие его среди других видов управленческой деятельности. Вместе с тем налицо его тесные связи с существующей системой политической власти. Государственное управление выступает как механизм, способ, с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.) и удовлетворению материальных, социальных, культурных потребностей разных групп населения. Это достигается с помощью конкретных действий политического, правового, организационного, финансового и т.п. характера, что включает различные этапы административной подготовки и реализации необходимых управленческих решений и социальных программ, посредством которых происходит координация и осуществление политики государства. В этом смысле государственное управление представляет конкретно-содержательную часть государственной политики. С другой стороны, государственное управление наряду с отличиями имеет общие черты с менеджментом в частных организациях, в основном касающиеся управленческих технологий и учета интересов клиента. Отсюда вытекает, что от успешного соединения рационального анализа с принятием политических решений в процессе государственного управления зависит уровень использования административных возможностей, а также финансовых, информационных, людских и, наконец, властных ресурсов государства.
Таким образом, можно дать следующее определение: государственное управление - это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.
Это означает, что государственные органы
во-первых, обладают определенными государственно-властными полномочиями и тем самым возможностями оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, несут ответственность за их состояние;
во-вторых, обладают правомочиями и возможностями выступать в пределах своей компетенции от имени государственного интереса;
в-третьих, функционируют в условиях сочетания строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм;
в-четвертых, непосредственно занимаются работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части.
Если использовать приведенное выше определение для хотя бы краткой характеристики государственного управления в современной России (на рубеже веков), то можно отметить противоречивое сочетание действия двух основных тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращения государства в одного из самостоятельных, хотя и наиболее влиятельного, субъектов общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в создании рыночной инфраструктуры, формировании новых законодательных и иных нормативно-правовых процедур экономических, социальных и политических отношений, регулировании процесса становления отношений собственности. Поэтому нельзя однозначно приветствовать любые призывы к сокращению объема государственного управления, если это сокращение не имеет замены самоуправленческими механизмами еще не сложившегося гражданского общества. В противном случае такое сокращение может усилить состояние неуправляемости, произвола, анархии и хаоса, что в той или иной степени всегда присутствует в переходном обществе.
В Российской Федерации конца 1990-х гг. государственное управление имеет своим объектом общество переходного типа с характерными для него социальным напряжением и социальными конфликтами, ростом недоверия к социальным институтам и быстрым увеличением отклонения от социальных норм поведения. В этот период происходит нарушение баланса интересов различных социальных (профессиональных, имущественных, региональных, национальных, демографических и т.д.) групп. Ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда вытекают как одни из центральных для государства проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального регулирования.
В переходных системах экономические решения, как правило, отражают политические установки, не всегда опосредствованные правом. Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и управленческих технологий является желаемой для России целью. Однако в данный момент не следует преувеличивать давление экономики, технологий и рациональных способов принятия решений на политический выбор приоритетов общественного развития. В нашем обществе есть множество проблем, кажущихся, с технической точки зрения, легко решаемыми, но их нельзя эффективно решить из-за политических умонастроений и интересов, того, что часто называют политической волей лидеров и непредсказуемостью политического поведения населения. Поэтому особую роль приобретает “субъективный фактор управления”, а именно: формирование современной рациональной государственной службы, отчасти компенсирующей указанный органический дефект, присущий переходному периоду. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов, одним из которых является развитие современной теории государственного управления, способной дать не только научно обоснованную методологию изучения этого одного из важнейших видов социального управления, но и определить ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его управленческую деятельность институтов и механизмов.
Контрольные вопросы
1. Раскройте понятие государственного управления.
2. Назовите и охарактеризуйте параметры, которые служат распознаванию природы государственного управления.
3. Выделив признаки и специфику государственного управления, раскройте его сущностное содержание как системы и процесса.
4.В чем смысл противоречия рационального и политического в государственном управлении?
5. По каким основаниям можно отличать государственное управление от политического и бизнес-управления?
Литература
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997. Введение в государственное управление. В 3 кн. / Под ред. В.Я. Афанасьева. -М., 1998.
Государственное управление: история и современность. — М., 1998. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях.-М., 1993.
Организация местного самоуправления: общественная администрация в действии.-М., 1998.
Пикулъкин А.В. Система государственного управления. - М., 1997. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход.-Ростов-на-Дону, 1997. ,:нч4>' 1 Шабров О. Ф. Политическое управление. - М, 1997. о • . * Starling G Managing the Public Sector. - Orlando, 1998.
§ 4. Предмет теории и методологические основы изучения государственного управления
Чтобы самому управлять другими, необходимо знать, чему нужно следовать, я чему нет, постигая при этом запутанные изменения. Вэй Юань
Камералистика - классическая школа - школа “человеческих отношений” - период “критической самооценки” - бихевиоризм -“государственная школа” - междисциплинарный подход - макроуправление - микроуправление - предмет теории государственного управления - методология изучения государственного управления - программный подход - государственный менеджмент - институциональная теория - теория общественного выбора - методы теории государственного управления: структурно-функциональный, институциональный, поведенческий, сравнительный, исторический
Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVIIв. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс “камеральных” наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы. Учение камералистов было связано с управлением посредством совещательных органов. В Германии начиная с XVIIIи до начала XIXв., когда были созданы министерства, управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию политической власти.
В конце XIXв. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр которой переместился в США. Основоположником американской науки государственного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856-1924).
Основные положения концепции В. Вильсона были изложены в его статье “Изучение администрации” (1887), поводом для написания которой явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец “системе дележа добычи” (spoils system) при организации федеральной государственной службы на основе “системы заслуг” (merit system). Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. Вильсон же отмечал необходимость изучения правительственных учреждений как аппарата управления независимо от политики. Он разработал модель административной эффективности, предлагая использовать в государственном управлении методы менеджмента в бизнесе. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в государственной администрации, что должно обеспечиваться подбором государственных служащих на основе их профессиональной компетентности. Вильсон утверждал, что администрация способна создать сеть инструментов управления, которые могут быть использованы для любых общественных целей.
Вудро Вильсон и Фрэнк Дж. Гуднау (первый президент американской ассоциации политической науки) считали, что сущность любой правительственной системы заключается в отношениях между политической властью, создающей законы, и администрацией, исполняющей эти законы. Законодательство и политическое руководство определяют основные направления деятельности администрации, в то время как последняя, осуществляя политические решения и применяя законы, показывает исполнимость и мудрость правительственных решений и законодательных актов парламента. Администраторы никогда не должны вмешиваться в политику, они должны лишь следовать указаниям, данным им политическими лидерами. В то же время демократия предполагает контроль со стороны политиков над деятельностью администраторов.
Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920). Его классическая работа “Хозяйство и общество” (1921) представляет ценность до настоящего времени как основа изучения иерархии исполнительной власти и интересов ее сотрудников. Вебер создал свою теорию бюрократии в рамках более общей теории власти. Он показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых. Вебер считал идеальным государственное управление, построенное на жестких принципах бюрократической иерархии: авторитарная власть начальника, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача государственных служащих - применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего разрабатываются правила административной деятельности. Государственные служащие представлялись ему квалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, что должно гарантировать их неподкупность. В его понимании, подлинной профессией чиновника, в том числе и политического назначенца, не должна быть политика, так как его удел - управлять беспристрастно. Если политик обязан бороться, то чиновнику следует точно и добросовестно выполнить приказ политика под ответственность последнего. Принятие решений, борьба и страсть - стихия политика. Политик должен брать на себя ответственность за последствия отданных приказов. Чиновник отвечает за их компетентное выполнение.
Анализ Вебера основывался на изучении бюрократии Германии, но разработанные им принципы универсальны и могут быть использованы применительно к различным странам и условиям. Работы Вебера особенно важны для развития теории организаций. Проблемы организации управления (правительства) в современном ему государстве особенно заботили его. Он изучал развитие единой властной государственной службы в Германии, признавал ее потенциал как инструмент правительства и был озабочен ее использованием для усиления демократической ответственности.
В. Вильсон, Ф. Гуднау, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. В их трудах были разработаны две основополагающие идеи:
- изучение с научных позиций администрации является центральной задачей для осуществления реформ государственного управления;
- государственный аппарат должен быть вне политики.
Большинство исследователей считают, что именно появление их работ свидетельствовало о начале развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления.
Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах классической школы и школы “человеческих отношению,, представлявших направление “научный менеджмент”, которое преобладало в первой трети XXв.
Представители классической школы (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей) утверждали, что система государственного управления - это регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Эта модель может быть эффективной в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций.
Школа “человеческих отношений” или неоклассическая, как ее иногда называют (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), возникла в 30-е гг. как
реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения как основной элемент эффективности организации. Главное внимание уделялось анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Методы школы человеческих отношений эффективны прежде всего в управлении персоналом, в отличие от оперативного и стратегического управления.
После Второй мировой войны начали развиваться идеи, которые дискредитировали господствующие до этого подходы научного менеджмента к государственному управлению. Утверждалось, что политическая власть, а не административная эффективность является необходимой для управленческой практики. Доказывалось, что государственное управление базируется на взаимоотношениях между администрацией и демократией. Данный период, продолжавшийся до конца 60-х гг. и названный периодом “критической самооценки” представлен теоретическими работами Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. В это время бихевиоризм изучал поведение индивидов в качестве избирателей вместо изучения институтов (бюрократии). В центре внимания была задача объяснить реальное функционирование административных служб с помощью анализа поведения работающих в них индивидов и групп. Если школа человеческих отношений концентрировалась на методах налаживания межличностных взаимоотношений, то бихевиоральный подход стремился помочь государственным служащим осознать свои собственные возможности в государственных структурах. Стали широко использоваться статистические методы, что было внове для большинства государственных управленцев. Труды Г. Саймона дали методологическое обоснование идеи о процессе принятия решений как наиболее важной проблеме государственной администрации по сравнению с поиском наилучшей организационной структуры.
В конце 60-х гг. для многих теоретиков государственного управления рубежными стали работы Г. Алисона, попытавшегося создать концептуальную модель кубинского ракетного кризиса между США и СССР. В его исследовании были представлены модели, объяснявшие механизмы разрешения этого острого межгосударственного конфликта. В данном подходе государственное управление нацелено на “политический результат”, а не на поиск эффективности.
В 70-80-е гг. на теорию государственного управления оказали серьезное негативное воздействие разочарования, связанные с целым рядом провалов государственной политики во многих развитых странах. Теория государственного управления в этот период старалась использовать новые подходы из пограничных дисциплин (социологии, экономической теории, политической теории, психологии и т.д.) и превратилась в значительной степени фрагментарную область исследований.
Для настоящего времени характерно применение многих методов и подходов, что создает опасность эклектизма. Если любой подход может быть полезным, то нет такого, какой следовало бы рассматривать в качестве центральной парадигмы. К тому же в изучении государственного управления в зарубежной науке отсутствует монодисциплинарность, долгое время присущая российской науке, где до последнего времени государственное управление составляло предмет юридической науки, причем специально изучалось преимущественно в рамках лишь только одной отрасли права: административного.
В нашей стране теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве. Начиная с введения Петром Iв 1722 г. знаменитой “Табели о рангах” все внимание сосредоточивалось на попытках повысить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность “вращения бюрократических колес”. В этой связи определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIXв. ММ Сперанским (1772-1839). Его план, в частности, предлагал сломать систему выслуги лет, заложенную в “Табель о рангах”, и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста.
Однако, наиболее интересные и оригинальные идеи появились во второй половине XIX- начале XXв. и связаны с развитием так называемой государственной школы. В качестве основной проблемы выдвигалось соотношение общества и государства в русской истории на отдельных ее этапах. Согласно работам видных юристов и историков того времени СМ. Соловьева, К.Д. Кавелина, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, В.И. Сергиевича, а также В.О. Ключевского и П.Н. Милюкова сословное начало в России, в отличие от Европы, было не столько продуктом процесса социально-экономического развития, сколько вырастало из потребности функционирования системы управления обществом как единого целого. В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. В соответствии с этой концепцией в условиях господства натурального хозяйства, слабого развития обмена и товарно-денежных отношений обеспечение мобилизации материальных и людских ресурсов могло производиться только за счет раскладки государством повинностей по различным слоям населения. Результатом был сложившийся в течение веков консенсус по вопросу о тяготах в отношении государства различных слоев, что обеспечивало политическую стабильность. Виднейший представитель государственной школы позднего периода П.Н. Милюков пришел к выводу, что эти объективные исторические предпосылки делают непрочной всю социальную систему, для которой в принципе характерны лишь два взаимоисключающих состояния - механическая стабильность, переходящая в апатию (в период усиления государственного начала), или противоположное состояние - дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства (в случае его слабости). Когда старая государственность распадается, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.
В предреволюционные годы работы А.А. Богданова (1873-1928) предвосхитили некоторые идеи теории систем. В частности, в своем труде “Всеобщая организационная наука (тектология)” (1913-1917) он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи в то время не были поняты и приняты научным сообществом.
В период социалистического строительства руководителями нашей страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идей научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимавшихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. В соответствии с идеями американского инженера Фредерика Тэшора и его последователей считалось, что нет барьеров на пути улучшения управления и превращения госаппарата в наиболее доступный широким народным массам институт. Соответственно разрабатывались пути удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования. Эти исследования были заторможены, а во многих направлениях и прерваны в середине 30-х гг.
В послевоенный период государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспечивало рассмотрение его собственно управленческих проблем. В 70-80-е гг. были предприняты попытки представить теорию государственного управления как раздел социологии или политической науки, что вызвало возражение юристов.
В настоящее время у представителей различных областей отечественного обществознания не существует единой точки зрения на предмет теории государственного управления. Во многом это вызвано многозначностью терминов “государство” и “управление”, существованием различных способов их трактовки. При этом все большее распространение получает междисциплинарный подход, позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в различных областях науки, и прежде всего гуманитарной.
Кроме того, такой подход дает возможность более четко представить основные предметные области теории государственного управления, показать специфику ее содержания как самостоятельной научной дисциплины. Содержание теории государственного управления включает наряду с общими теоретическими основами управления (организационная теория, теория принятия решений, мотивационная теория и т.д.) специфические теории, изучающие отличия, привносимые в управленческую сферу государственными институтами. Важнейшее из этих отличий - право принуждения в рамках и на основе законов, означающее способность государства делать то, что частные институты делать не в состоянии. Кроме того, государственное управление как самостоятельная научная дисциплина отличается от пограничных дисциплин (политологии, социологии управления, экономики государственного сектора, теории государства, административного права, конституционного права), поскольку акцентирует внимание прежде всего на методах управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня. Поскольку эти методы достаточно специфичны в зависимости от уровня управления, то выделяется две основные предметные области: макроуправление и микроуправление.
Главная задача макроуправления - это исследование путей обеспечения регулирующих и служебных функций государства в обществе в целом. В предмет изучения макроуправления входят государственные институты и взаимоотношения между ними, например, между центральными и местными органами, исполнительными и представительными, выборными и назначаемыми, правовыми нормами и образцами реального регулятивного воздействия и т.д. Макроуправление рассматривает регулирующие и служебные функции государства двояко. С одной стороны, оно изучает государство как некий целостный субъект управления со всеми особенностями регулирующего воздействия, относимыми к системе государственной власти, основанной на возможности легитимного насилия. С другой стороны, государственная власть всегда разделена между ветвями и иерархическими уровнями, а в ее осуществление вовлечены многочисленные специализированные органы управления, каждый из которых имеет свои полномочия и функции. Для выяснения степени организационной обоснованности этих полномочий, определения наиболее эффективных способов выполнения возложенных на государственные органы функций, а также факторов, сказывающихся на выработке и реализации решений государственных органов, исследуется структура государственного управления и ее соответствие предъявляемым обществом требованиям.
В отличие от макроуправления объект исследования микроуправления - не общество в целом, а его отдельные части, прежде всего государственные организации. Микроуправление анализирует факторы, влияющие на институциональный, административный и технологический организационные уровни. Предмет его исследования включает способы организации людей для совместной работы по достижению целей, поставленных руководителями. Таким образом, микроуправление представляет уровень самих государственных учреждений, проблемы их внутреннего устройства и функционирования, близкие к менеджменту коммерческих фирм и организаций. Важнейшее место в изучении микроуправления занимает комплекс вопросов подбора, расстановки, подготовки управленческого персонала, отношения, складывающиеся между работниками государственного аппарата при выполнении ими служебных функций. Сюда входят цели, задачи и функции аппарата государственных органов, механизм включения индивида в структуры государственной администрации, порядок продвижения по службе, разрешение трудовых споров и иных конфликтов внутри администрации, формирование лидерских качеств, мотивация работников госаппарата и т.д.
В конечном итоге макроуправление и микроуправление имеют общую задачу представить любую государственную организацию как целое, что подразумевает понимание взаимозависимостей организационных функций и взаимовлияния изменений частей организации и, наконец, распространяется до видения взаимоотношений частных задач с отраслевыми, местными и региональными, а также политическим, социальным и экономическим окружением на уровне общества в целом. Предмет теории государственного управления не замыкается узкими рамками техники управления, т.е. тем, что называется механизмом функционирования государственной машины. Не меньшее значение имеет нормативно-ценностная сторона государственной службы, отражающая специфическое значение действий государственных органов. Изучение этого нормативно-ценностного аспекта позволяет всесторонне показать смысл и содержание управленческих стратегий государства. Эти стратегии вытекают из особенностей целей деятельности государственных структур. Поэтому предмет теории государственного управления тесно соприкасается с исследованиями по теории политики, политическим технологиям, этике, политической философии, конфликтологии, ведению переговоров, социального и политического прогнозирования, управлению персоналом, социологии управления и др.
Отсюда, предмет теории государственного управления можно определить как приложение политических, юридических, экономических и других социальных теорий к реализации властно-управленческих полномочий государства в целях обеспечения его регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях, процессах и отношениях.
Обозначив предмет теории государственного управления, мы можем перейти к ее основным концептуальным направлениям.
Как и любая наука, теория государственного управления ставит перед собой следующие цели: дескриптивную, в соответствии с которой описывается предмет исследования; прагматическую, в соответствии с которой государственные служащие получают знания для решения практических проблем; теоретическую, достижение которой помогает описать причины и следствия, функциональные взаимосвязи. Способы и приемы достижения этих целей представляют в совокупности методологию изучения государственного управления. Различие в методологии является основным критерием выделения четырех концептуальных направлений, в рамках которых проводятся исследования по теории государственного управления: программный подход, государственный менеджмент, институциональный подход, теория общественного выбора.
Программный подход рассматривает государственные программы как мостик между формированием политики и ее результатами и соответственно - как основной объект анализа. Данное концептуальное направление много заимствовало из системного анализа государственной политики, стремившегося обосновать выбор целей и пути эффективного использования дефицитных ресурсов.
Первоначально программный подход (Дж. Прессман, А. Вилдавски) был посвящен исключительно выяснению причин неудач правительственных программ в различных странах, причем неудачи понимались как неспособность государственных программ достичь определенных представительными органами власти целей. Причин для неудач было масса, в их основе лежала фундаментальная патология государственной бюрократии. Прессман и Вилдавски выделили три основные проблемы. Первая - отягощение программ “сложностью совместных действий”. Вторая - проблема контроля. Те, кто определяет государственную политику наверху, сталкиваются с большими трудностями в регулировании поведения выполняющих их решения внизу через длинную и сложную иерархическую цепочку. Третья проблема состояла в сложности окружающей социальной среды государственного управления, в результате многофакторного влияния которой на процесс выполнения государственных программ происходит их разрушение. Были поставлены две центральные задачи: 1) адаптировать обширные общегосударственные цели к специфическим (частным) условиям; 2) переместить власть от федерального правительства к городам и особенно к соседним сообществам граждан. В середине 80-х гг. многие авторы энергично искали конкретные пути решения этих задач. Исследователи утверждали, что успех возможен и условия для него разнятся по времени и уровням управления и что политический контекст выполнения серьезно влияет на результаты. Ученые на этой стадии анализа чаще всего иллюстрировали (с помощью case studies), но не доказывали значимость своих умозаключений, что затрудняло распространение умозаключений на основе case studiesна другие случаи.
В последнее время отмечаются попытки с помощью коммуникативных теорий создать интегративную концепцию условий выполнения государственных программ. Сторонники программного подхода стремятся обеспечить систематическое изучение того, как различные условия продуцируют различные результаты.
Государственный менеджмент - это концептуальное направление, которое в большей степени посвящено изучению административного лидерства и власти. Оно возникло в 70-е гг. вместе с развитием школы социальной политики и начиналось с акцента на важности окружающей среды государственного управления и стратегии высших должностных лиц. Из бизнес-менеджмента был заимствован caseметод как основной в исследовании и обучении. Суть поставленной этим направлением задачи заключается в следующем: если политический анализ должен помочь правительству принимать более продуманные решения, то государственный менеджмент должен помогать ему достигать лучших результатов. Основное отличие от традиционного государственного управления в том, что государственный менеджмент в центр внимания ставил руководителей, а не экспертов. Именно в рамках этого направления получила наиболее широкое распространение идея Г. Саймона о том, что принятие решения есть центральное управленческое действие.
В 80-е гг. теория государственного менеджмента выделила самостоятельное направление, получившее название “институциональная теория”. Оно первоначально развивало теорию принятия решений Саймона, но затем в большей мере сфокусировалось на поведении организаций и вышло из школы государственного менеджмента. Институциональная теория отличается своим междисциплинарным подходом, широко привлекая исследования в области социологии организаций. Вместе с “новыми институционалистами” в политической науке сторонники институциональной теории в теории государственного управления разделяли веру в важность институтов в правительстве и важность бюрократии как политического института. Центральными вопросами для институциональных теоретиков являются: каким образом уровень необходимой координации между организациями и конституционные нормы о взаимоотношениях между государственными структурами влияют на степень централизации внутренней политики? Каковы условия, при которых возникает хорошо работающая управленческая система, существенно ограничивающая возможный произвол высшего руководителя? Как вариации систем ответственности ограничивают контроль внешних факторов? Как институциональные системы ответственности влияют на отношение к власти и одновременно распределяют ресурсы, позволяющие избежать реальной ответственности?
Теория общественного выбора пришла из экономической науки и основывается на теории рационального действия. В центре внимания теории общественного выбора собственные интересы лиц, принимающих управленческие решения. Сердцевиной этой теории является идея о том, что любые социально значимые решения в конечном счете принимаются людьми, максимизирующими значение своих функций полезности. Участники процесса принятия государственных решений стремятся максимизировать свою полезность, но не могут из-за информационных ограничений. Поэтому они должны удовлетворить и приспособить свои предпочтения к ограничениям, с которыми они сталкиваются. Эту тривиальную на первый взгляд идею данное направление пытается развить в достаточно стройную теорию. Утверждается, что одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий социального выбора. Эти различия нельзя свести к чертам характера или моральным качествам отдельных лиц. Суть дела - в типичных рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих тенденций поведения, хотя и не полностью определяют поступки отдельного человека.
Теория общественного выбора утверждает, что не существует способа скомпоновать индивидуальные перечни приоритетов, превратив их в общественные таким образом, чтобы были соблюдены главные критерии демократии. То есть к обществу, состоящему из многообразных групп, интересы и мнения которых вступают в конфликт друг с другом, нельзя подходить так, словно речь идет об одном человеке. Поэтому итог управленческой деятельности определяется, с одной стороны, соперничеством предпочтений политических лидеров, аппарата управления (бюрократии), групп интересов и избирателей, с другой - структурой и взаимоотношениями государственных органов, т.е. его институтами и ценностями.
Несмотря на различия в теоретических подходах к изучению государственного управления, в каждом из них задаются сходные вопросы: как создать организационные структуры, способные эффективно достигать желаемые результаты? Как можно создать мотивацию для чиновников делать то же самое? Как можно принимать необходимые для населения решения в бюрократических структурах и измерять результаты выполнения этих решений? Что представляет собой сеть организаций и политические силы, формирующие административное поведение? И, наконец, как добиться, чтобы поведение чиновников было подотчетно политически ответственным государственным должностным лицам? Пытаясь дать ответы на эти вопросы, теория государственного менеджмента фокусируется на организациях, исследуя преимущественно внутренние или внешние стороны их деятельности. Программный подход, напротив, в центр внимания ставит результаты политики. Теория общественного выбора и институциональная теория стремятся выявить связи между бюрократией и более широким политическим окружением. Поэтому при изучении разных вопросов можно выбрать наиболее подходящую для получения наилучших результатов теорию. Вместе с тем самые важные и интересные проблемы трудно разложить по полочкам соответствующих теорий. Они требуют одновременного использования нескольких аналитических методов для получения целостной картины.
Отдельные концептуальные направления обычно различаются не только по изучаемым аспектам государственного управления, но и по методам исследования. Важнейшими методами теории государственного управления являются структурно-функциональный, институциональный, поведенческий, сравнительный, исторический. Они отличаются непосредственной направленностью на изучаемый объект и либо дают его специфическую интерпретацию (структурно-функциональный, поведенческий методы), либо ориентируют на особый способ изучения (сравнительный, исторический методы).
Структурно-функциональный метод предполагает рассмотрение государственного управления как некоторой целостности, системы, обладающей сложной структурой, каждый элемент которой имеет определенное назначение и выполняет специфические функции. Управленческая деятельность как бы запрограммирована общеструктурной организацией. Основное внимание уделяется структуре и функциям работников государственных служб. Государственные учреждения изучаются прежде всего как механизм принятия решений. Главное в этом изучении - как окружающая среда воздействует на процесс выработки государственных решений и насколько эти решения соответствуют потребностям системы и ожиданиям окружения с учетом требований о распределении дефицитных ресурсов.
Институциональный метод является “институциональным” в том смысле, что при этом уделяется внимание формальным структурам правительства, основанным на предписаниях и формулах конституции. В рамках данного метода подчеркивается роль административного и конституционного права, в совокупности определяющего основные формальные правила деятельности органов государственной власти и аппарата государственного управления. Иногда значимость такого подхода подвергается сомнению из-за ссылок на практическое несовпадение действий государственных служащих и правил, записанных в законах. Однако правила игры важны всегда - не только тогда, когда им следуют, но и тогда, когда их нарушают. При этом важно знать, почему это происходит.
Поведенческий метод основное внимание уделяет исследованию поведения управляющих и управляемых, их мотивации. Суть метода исследования выражается в следующем:
• управление имеет личностное измерение, а коллективные действия так или иначе восходят к поведению конкретных личностей, являющихся главным объектом управленческого исследования;
• доминирующими мотивами поведения являются психологические мотивы, которые могут быть как социально обусловлены, так и иметь специфическую индивидуальную природу;
• модели поведения людей сходны в различных ситуациях (поведение служащего промышленной корпорации и государственного чиновника), отсюда вытекает возможность применения методов естественных наук;
• социальные явления измеряются количественно, отсюда применимость математического моделирования, компьютерной техники.
Сравнительный метод предполагает сопоставление однотипных явлений, например, государства, бюрократии, различных способов реализации одних и тех же управленческих функций и т.д. с целью выявления их общих черт и специфики, нахождения наиболее эффективных форм организации или оптимальных путей решения задач. Этот метод способствует плодотворному использованию опыта других государств, что особенно актуально для российского государственного управления.
Исторический метод является одним из наиболее известных в социальных науках, требует изучения систем управления в их последовательном временном развитии, выявления связи прошлого, настоящего и будущего.
Кроме названных исследовательских методов при изучении государственного управления широко используются социологические, кибернетические и другие методы; статистический анализ поведения; моделирование; использование теории игр и т.д., т.е. методы эмпирических исследований, получения первичной информации о фактах. Например, моделирование выступает как метод первичного анализа путей подготовки возможных управленческих решений.
Контрольные вопросы
1. Что составляет предмет теории государственного управления?
2. Назовите основные этапы развития теории государственного управления после Второй мировой войны. Почему это время многие называют периодом “критической самооценки”?
3. Чем актуальны положения отечественной “государственной школы” для изучения современных проблем государственного управления в России?
4. В чем состоят основные отличия макроуправления от микроуправления?
5. Что представляет собой методология изучения государственного управления и какие существуют концептуальные направления?
Литература
Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М., 1998.
Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление. - М., 1996. Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. - М., 1997.
Саймон Г., СмитбургД., Томпсон В. Менеджмент в организациях. - М., 1995. Скидмор Макс Дж. к Трипп Маршалл Картер. Американская система государственного управления. - М., 1993.
Теоретические проблемы государственного управления и государствнной службы.-М., 1997. Stillman, R. J. Public Administration: Consepts and Cases. - Boston., 1988. •