Глава 2. Государство как субъект управления общественными процессами
Тот, кто пожелал бы подсчитать
несчастья, связанные с порочным
правлением, вынужден был бы
написать историю человечества.
Ф. Вольтер
§ 1. Основные характеристики государства
Пусть глупцы спорят о том, какая
форма правления наилучшая;
несомненно, та, при которой
существует наилучшее правление.
А. Пои
Государство - концепции происхождения государства -признаки государства - традиционное государство - концепция конституционного демократического государства - конституционное государство - правовое государство - социальное государство - маркетинговая модель государства - светское государство - религиозное государство - форма правления - монархия: абсолютная, дуалистическая, парламентская - республика: президентская, парламентская, смешанная - форма государственного устройства - унитарное государство - федерация - конфедерация - политический режим - государственный режим - демократия - тоталитаризм - авторитаризм
Государство как субъект управления общественными процессами, существуя не одно тысячелетие, проявило себя как универсальная организация общества. Оно есть форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей. Это самая большая и всеобъемлющая в мире организация, которой присуще такое качество, как всеобщность. Государство обладает всеми чертами организации, имеет иерархическую структуру, аппарат управления, т.е. государственный аппарат, подобного которому не имеет ни одна организация. Он специализирован по ветвям власти, наделен публично-правовыми функциями, выступает в качестве необходимого механизма обеспечения реализации общественных функций государства внутри страны и на международной арене.
Государство является основным институтом политической системы общества, оно - главный стержень и олицетворение политической власти. Поэтому история человечества пронизана поиском наилучшей формы организации государственной власти и управления. Питер Друккер, он же “мистер Управление” утверждает, что в современном мире нет бедных и богатых стран, а есть плохо или хорошо управляемые государства. На пороге XXIв. перед Россией, строящей новую политическую систему, стоит задача выработки новой парадигмы государственного управления, отвечающей современным реалиям.
Понятие “государство” многогранно и может употребляться в нескольких значениях: как географическое понятие — “страна”; в значении “общество” (например, японское общество); иногда государство отождествляется с понятием “цивилизация” (российская цивилизация, китайская цивилизация).
В философской и политической литературе долгое время отсутствовало содержательное и терминологическое разделение понятий “государство” и “общество”. Н. Макиавелли первым обратил внимание на несовпадение этих понятий, но в его трудах отсутствует определение термина “государство”. Немецкий государствовед Г. Еллинек считал, что впервые отчетливо разграничил эти понятия Ж.-Ж. Руссо в своем “Общественном договоре”. Позже Г. Гегель ввел понятие гражданского общества как сферы реализации частных интересов граждан, свободной от вмешательства государства, и определил государство как политическую общность, область реализации гражданских политических прав граждан. Однако до сих пор существует терминологическая неопределенность в отношении содержательной характеристики понятия “государство”. Раскрытие его зависит от исследовательского подхода, поэтому нельзя дать одно исчерпывающее определение данного многогранного понятия.
В целом при определении сущности государства на современном этапе можно выделить пять основных подходов: теологический, классический (арифметический), юридический, социологический, кибернетический.
Теологический подход, исходивший из богоустановленности государства, широко использовался в средние века, в современной трактовке часто используется приверженцами мусульманского фундаментализма.
При классическом (арифметическом) подходе обычно выделяются признаки государства, основные - территория, население, публичная власть, и вторичные - налоги, законы, суверенитет.
Юридический подход рассматривает государство как юридическую пер-сонализацию нации (под нацией понимается население страны), анализируя государство как систему различных структур (органов) и правоотношений между ними.
Социологический подход, достаточно распространен в наше время, используется очень давно (Руссо, Гоббс и др.). Государство рассматривается как орган социальной солидарности, из чего исходят концепции государства-арбитра, идеи классового государства, социального государства, технократического государства и т.п.
Кибернетическая школа государствоведения, возникшая в 60-е гг. XXв., рассматривает государство как основной институт политической системы общества; особую уникальную систему в обществе, связанную потоками информации, рецепторами (приемниками) этой информации с внешней средой (обществом, международной системой). Поступающие на “вход” системы импульсы внешней среды (требования и поддержка) циркулируют в государственной системе, и в результате их переработки на “выходе” системы государственными органами принимаются решения. Эти решения в виде законов, указов, постановлений правительства вновь порождают информацию, которая вводится в систему (государство), и процесс продолжается.
Существуют и другие подходы к определению сущности государства. В соответствии с ними государство — это аппарат насилия экономически господствующего класса (классовый подход); это институциональное воплощение власти (институциональный подход); это определенным образом организованное насилие (силовая концепция)', это организованное господство политической элиты (элитарный подход); это совокупность правовых норм, регулирующих поведение людей (нормативный подход); это определенный нормативный порядок, обеспечивающий интеграцию и жизнедеятельность людей (Санистебан, испанская школа); это правовая форма организации и функционирования политической власти (политико-правовой подход). Согласно маркетинговому подходу, государство - специфическая макроорганизация, сервисный центр, “предприятие сферы услуг”.
Остановимся на традиционном и наиболее распространенном определении: государство - универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления социальными процессами в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет.
Государство — это сложная, многофункциональная, внутренне дифференцированная целостность. Поэтому большим разнообразием отличаются не только трактовки понятия “государства”, но и подходы к проблеме его происхождения. Вопрос о природе и сущности государства волновал умы мыслителей многих поколений начиная со времен античности, в результате сформировались различные оригинальные теории происхождения государства.
Обычно выделяют следующие концепции происхождения государства:
- теологическая (божественное происхождение государства);
- патерналистская (государство как результат объединения семей);
- общественного договора (государство - результат договора между правящей элитой и обществом);
- классовая (марксистская - государство есть результат разделения общества на классы, правление экономически господствующего класса).
Наряду с этим, в современной научной литературе существует взгляд о трех эволюционных путях возникновения государства: военном (силовая концепция: государство - результат завоевания и выделения элитарной верхушки из среды военных); аристократическом (выделение управленческой аристократии из среды жрецов, старейшин, верхушки общества); плутократическом (сосредоточение власти в руках финансовой верхушки и состоятельных лиц). Как свидетельствуют исторические данные, на практике эти пути обычно сочетались, но в целом образование государства всегда связано с выделением элиты как первой ступени в образовании государства. Элитарные концепции являются достаточно признанными в современном западном обществознании, так как позволяют объяснить происхождение государства с позиций асимметричной структуры общества.
Более конкретно сущность государства как многогранного социального образования можно выразить с помощью выделения его признаков. Обычно выделяются следующие признаки государства:
- территория - это ограниченное пространство, в пределах которого распространяется суверенитет государства и где органы государственной власти осуществляют свои полномочия. Это физическая основа власти и юридической компетенции государственных органов. Она включает сушу, недра, водное и воздушное пространство, континентальный шельф и др.;
- население - человеческое сообщество, проживающее на территории государства. Следует различать понятия “население” и “народ”. Народ - это социальная общность, члены которой обладают чувством общей культурной и исторической идентичности благодаря общим чертам культуры и исторического сознания. Население может состоять из одного народа или из многих “больших” (многочисленных) и малых (малочисленных) народов;
• публичная власть - способность, возможность и право определять общественное поведение и деятельность населения, проживающего на территории данного государства. Важной чертой политической власти в государстве является ее институциализированный характер, так как она осуществляется посредством органов и учреждений, объединенных в единую иерархическую структуру. Отличительными чертами государственной власти являются также ее всеобщность, универсальность, общеобязательность, легитимность;
• налоги - общеобязательные и безвозмездные платежи, взыскиваемые в заранее установленных размерах и в определенные сроки, необходимые для содержания органов управления, поддержания жизнедеятельности государства. В основном налоги взимаются принудительно, однако развитые формы государственности переходят постепенно к добровольной форме уплаты налогов;
• право - система общеобязательных законодательно закрепленных правил поведения, которая является одним из важнейших средств управления и начинает формироваться с появлением государства. Государство осуществляет правотворчество, т.е. издает законы и другие нормативные акты, адресованные всему населению;
• армия - вооруженные силы, которые выполняют функцию защиты государства от внешних угроз, являются необходимым атрибутом любого государства;
• государственный суверенитет - международная правосубъектность, способность государства проводить независимую внешнюю и внутреннюю политику, обеспечивать верховенство государственной власти на всей территории страны и независимость государства на международной арене. Различают внешний и внутренний суверенитет. Внутренний - верховенство в решении внутренних дел, внешний - независимость во внешних делах.
Иногда выделяют такие дополнительные признаки, как единый государственный язык, гражданство, государственная символика, единая денежная система, единая информационная система, международное признание. !
Существуя на протяжении тысячелетий, государство изменяется вместе с развитием общества. С точки зрения взаимоотношений государства, общества и личности можно выделить пять основных этапов эволюции государства.
1. Традиционное государство. !
2. Конституционное демократическое государство.
3. Правовое государство. :
4. Социальное государство
5. Маркетинговая модель государства.
Данное деление во многом условно, так как эволюция государства от неконституционного к конституционному и от неправового к правовому происходит дискретно, со множеством промежуточных стадий и периодов, причудливо сочетающих черты традиционных и конституционных государств, включая, например, тоталитарные государства XXв.
1. Традиционное государство - это государство доиндустриального периода, для которого характерно подчинение общества государству, жесткая вертикальная структура общества, отношения подданичества между государством и обществом, абсолютный суверенитет власти. Для этого типа государства характерна традиционная модель государственного управления с ее опорой на исторически сложившиеся традиции управления и отсутствием профессиональной бюрократии.
В результате буржуазных революций в Европе в XVIII-XIXвв. происходит конституционное ограничение абсолютных монархий. Начинается формирование конституционных государств.
2. Концепция конституционного демократического государства была сформулирована в трудах теоретиков XVIII-XIXвв.: Дж. Локка, Ш. Монтескье, Т. Джефферсона, Р. Пета, М.М. Ковалевского, Н. Кареева, П.Г. Межуева, П. И. Новгородцева и др. По мнению основателей этой концепции, демократическое государство должно быть конституционным, конституционное априори является демократическим. Главная задача такого государства - обеспечение прав и свобод личности. Государство существует для общества, а не наоборот. Поэтому государство должно играть обслуживающую роль, гарантируя и охраняя права граждан, но не вмешиваясь в определенные сферы деятельности общества и в личную жизнь граждан. Государственная власть должна быть ограничена законом, конституцией, дабы избежать деспотии государства. Конституционализм и парламентаризм - два основных кита на которых базируется такое государство. Главная задача конституции - ограничение власти законом, гарантия прав и свобод граждан. Сущность парламентаризма - в обеспечении суверенитета народа через принцип представительства. Так формируется концепция конституционного государства.
Для этого этапа развития государства характерны, в первую очередь, ограничение суверенитета власти законом, провозглашение суверенитета народа, утверждение идеи приоритета прав человека, начало формирования диалога между властью и обществом, формирование гражданского общества. В этот же период происходит рационализация всей системы государственного управления, начинает складываться рациональная модель государственного управления.
Таким образом, конституционное государство - это система общественно-политических отношений, которые, являясь господствующими в государстве и обществе, закреплены в основном законе страны — конституции.
Большинство современных государств строятся и функционируют на базе конституций. Но не любое государство, имеющее конституцию, можно назвать конституционным. Конституция лишь закрепляет реально функционирующие, господствующие общественные отношения. Поэтому наличие конституции является показателем конституционности государства только в том случае, когда положения, закрепленные в конституции, реально воплощены в государственной организации и общественных отношениях, неукоснительно исполняются органами власти и гражданами. Конституционализм становится как бы первым шагом, этапом на пути становления правового государства.
3. Существует много определений и концепций правового государства. В самом широком смысле правовое государство - это правовая форма организации и деятельности публичной политической власти и ее взаимоотношений с индивидами как субъектами права.
Первые суждения о некоторых признаках правового государства встречаются в трудах античных мыслителей: Аристотеля, Цицерона и др. Основы концепции правового государства заложены во второй половине XVIIIв. Дж. Локком, Ш. Монтескье, Т. Джефферсоном, И. Кантом. В XIX-XXвв. конституционная проблема стала предметом политических и юридических исследований виднейших ученых Г. Еллинека, К. Шмитта, М.М. Ковалевского, Б.А. Кистяковского, П.И. Новгородцева. Сам термин “правовое государство” окончательно утвердился в XIXв. в трудах немецких юристов К. Т. Велькера, Р. фон Моля и др.
Появление правового государства обусловлено развитием самого общества и становится возможным в “результате” вызревания и развития гражданского общества. Гражданское общество представляет собой многообразие негосударственных взаимоотношений свободных и равноправных индивидов в условиях рынка и демократической правовой государственности. Это -сфера реализации частных интересов граждан, в которую не должно вмешиваться государство.
Обычно выделяют следующие признаки правового государства:
- верховенство правового закона;
- обеспечение прав и свобод личности;
- организация государственной власти на основе принципа разделения властей;
- правовая форма взаимоотношений (взаимность прав, обязанностей и ответственности) индивида, общества и государства.
Однако представления о том, каким должно быть правовое государство, в различных концепциях существенно отличаются. Обычно абсолютизируется один из признаков правового государства.
В классической либеральной трактовке, характерной для западных устойчивых демократий, в первую очередь выделяется приоритет прав и свобод личности. Правовое государство рассматривается как тип государственной организации, соответствующий демократическому устройству политической системы, адекватный демократическому гражданскому обществу. Это демократическое конституционное государство, ограниченное в своих действиях правом, защищающим свободу и права личности, подчиняющем государство воле суверенного народа. Взаимоотношения в таком государстве определяются конституцией, которая выступает как бы “общественным договором” между народом и властью. В отношениях между государством и обществом приоритет принадлежит правам человека, которые могут быть нарушены государством. Поэтому граждане должны иметь реальную возможность защитить себя от произвола государственных органов власти. В этой трактовке, восходящей еще к Дж. Локку, государство как бы противостоит гражданскому обществу, которое выступает оборотной стороной правового государства. Данная трактовка в наибольшей степени соответствует эпохе свободной конкуренции и раннелиберального государства.
В современных условиях, существенно отличающихся от эпохи “свободной конкуренции”, возникают и новые трактовки понятия “правовое государство”. В XXв. становится все труднее провести грань между государством и обществом. С одной стороны, большее значение приобретает государственное регулирование экономической и социальной жизни общества, государство становится все более социальным, с другой - появление такого феномена, как “политическая система общества”, свидетельствует о том, что государство утратило свое монопольное положение как единственный инструмент политики, оно оказывается опутанным сложной сетью других общественно-политических институтов, которые формируются в среде гражданского общества, но являются элементами политической системы общества. Поэтому некоторые современные исследователи придерживаются мнения, что сама идея разделения социальной системы на правовое государство и гражданское общество применима лишь к ранней стадии развития капитализма и в наше время вообще неактуальна. А правовому государству в его классической либеральной трактовке стала противопоставляться концепция “социального государства”.
Думается, что данный термин не утратил своего значения и в наше время. Особенно актуальность его сохраняется для посттоталитарных государств, строящих новую политическую систему. Однако данное понятие требует наполнения новым содержанием. Правовое государство означает более высокую ступень развития государства и общества, даже по сравнению с конституционным государством в его классической либеральной трактовке. Это государство, приобретшее новое качество, поднявшееся на более высокую ступень развития государственности. Это реально сложившиеся правовые взаимоотношения между государством, личностью и обществом, которые означают не противопоставление общества государству, а отношения партнерства между государством и обществом.
Следовательно, исторически процесс формирования правового государства состоит в распространении принципа суверенности на право, приоритете права перед властью, волей гражданина, общества или какой-либо его части, большинства или меньшинства, (в то время как для демократического конституционного государства основным принципом является суверенитет народа). Можно сказать, что правовое государство - это правовая форма осуществления государственного суверенитета народа. Приоритет права означает установление зафиксированных между всеми сторонами правовых отношений, что особенно сложно между властью и правом в силу традиционного суверенитета власти и традиций попрания закона и в силу того, что само право создается властью, обладающей преимущественным правом на законотворчество. Такая ситуация самоограничения долгое время представлялась противоестественной, негативная практика оказалась труднопреодолимой, поэтому требуется глубокое преобразование общества и его правосознания для формирования правового государства.
Формирование правового государства может происходить только одновременно на трех уровнях:
-государственном;
-общественном; ;
-личном.
На государственном уровне этот процесс предполагает разработку конституционных документов и борьбу за введение конституционного правления, верховенство закона во всех сферах жизни общества, утверждение приоритета права над государством, связанность законом самого государства и его органов, что исключает несвязанность любой политической деятельности основами права; эффективные формы надзора и контроля за соблюдением законности, адекватность самих законов необходимому правопорядку, для чего необходимо изменение соотношения закона с подзаконными актами в пользу первого; четкое разделение властей, разделение функций и полномочий государственных и негосударственных институтов, гарантированность государством прав и свобод граждан.
На общественном уровне правовое государство предполагает общее социальное, экономическое, культурное развитие общества, его новых цивили-зационных, технических и научных основ. Ни власть, ни право не могут быть реальными гарантами исполнения законов, если они не легитимированы обществом. Их легитимность, признание обществом обусловливают обязательность исполнения законов обществом, государством, исключают противоправную практику с обеих сторон. Это возможно только в условиях становления гражданского общества. Формирование гражданского общества является одним из главных условий формирования правового государства, а формирование правового государства - главным условием существования гражданского общества.
Основой реально значимых правовых отношений в правовом государстве оказываются не сами по себе правовые нормы, но определенный личный уровень общей правовой и политической культуры граждан, господство в обществе и в сознании людей определенных демократических традиций, нравственных норм, определенного уровня самоконтроля, ответственности, самодисциплины и самоуправления.
Таким образом, можно выделить следующие приоритетные направления формирования правового государства:
1) превращение закона в решающее средство управления всеми сторонами жизни общества;
2) создание общественной ситуации, при которой соблюдение закона выгоднее, чем его нарушение, что зависит от уровня правовой культуры населения;
3) превращение правоохранительных органов в рабочий механизм, активно содействующий становлению правопорядка;
4) децентрализация управления, развитие самоуправления и самоорганизации общества.
Правовое государство и гражданское общество формируются совместно, и процесс их создания занимает длительное историческое время. Ни правовое государство, ни гражданское общество не вводятся единовременным актом и не могут стать результатом чистого законодательства.
4. Социальное государство явилось конструктивным ответом на несовершенство “правового государства” в его классической либеральной трактовке. Провозглашение в правовом государстве приоритета индивидуальной свободы, равенства прав граждан, невмешательства государства в дела гражданского общества не смогло оградить общество от глубокого социального неравенства. Это превращало конституционные права в формальные, а само понятие “демократическое правовое государство” делало во многом декларативным, обесценивало его. В результате формируется концепция социального государства или государства “всеобщего благоденствия”, главной целью которого является обеспечение каждому гражданину достойных условий существования, социальной защищенности, а в идеале - сближение условий существования и жизненных шансов, возможностей для самореализации личности.
Понятие широко вошло в послевоенный период, с середины XXв., в политическую и общественную теории для обозначения государства современного демократического типа в условиях относительно стабильной и развитой экономики. Любое государство социально, поэтому термин “социальное государство” предназначен подчеркнуть способность государства осуществлять современную социальную политику - создание системы социальной защиты, социальных гарантий, социального партнерства и приоритет этой задачи. Исторически формирование социального государства стало итогом политики “социального реформизма”. Эта политика, проводимая в ряде западных стран, включала в себя сильную социальную составляющую: создание государственной системы социального страхования, социального обеспечения и социальной поддержки малоимущих слоев населения, системы бесплатного здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, системы решения социальных конфликтов путем социального партнерства.
Классическим примером социального государства является “шведская модель”. Швеция - первая страна, где была создана система социальной защиты (в 1937 г. впервые был введен отпуск для женщин по беременности и родам, обязательный 12-дневный оплачиваемый отпуск) и разработана система “социального партнерства” - система гармонизации социально-классовых отношений путем создания механизма взаимодействия между рабочими, работодателями и профсоюзами (через систему коллективных договоров); проведена налоговая политика, направленная на выравнивание доходов населения. Сходная политика проводится в Дании, Норвегии и ряде других стран.
Проведение сильной социальной политики является задачей любого современного государства демократического типа, призвано разрешить противоречия между текущими и перспективными интересами общества, между несовпадающими или расходящимися интересами его классов; базовыми целями является достижение равновесия, стабильности, целостности и динамизма общественного развития.
В либеральной трактовке правовое государство как бы противостоит социальному, так как правовое государство на первое место выдвигает свободу индивида, предполагает ограничение государственного вмешательства, социальное же предполагает государственное регулирование и вмешательство в вопросы производства и распределения общественных материальных и культурных благ.
В современных условиях сочетание этих тенденций развития государства означает следующее: государство должно быть социальным по целям и правовым - по форме взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Оно осуществляет свои цели как социальное государство в форме правовой государственности и идет, таким образом, гораздо дальше, стремясь наполнить правовые формы более справедливым содержанием.
5. Формирование маркетинговой модели государства связано с поиском новой парадигмы, соответствующей реалиям постиндустриального общества. Государство рассматривается как некая административная структура, действующая не согласно методам властно-директивного управления или принципам социального макрорегулирования, а согласно специфической логике рыночных отношений, где гражданское общество выступает в роли клиента, получающего услуги, а государство — в роли “сервисного центра”. В западных индустриальных странах динамика взаимоотношений государства, гражданского общества и частного сектора привела к существенному сближению показателей макроэкономического управления и администрирования с менеджментом и стилем деятельности эффективных частных организаций. Таким образом, формируется новая маркетинговая модель государственного управления.
Наряду с историческими типами существуют и другие классификации государств.
По отношению к религии государства могут быть светскими и религиозными. Так, ст. 14 Конституции РФ провозглашает Россию светским государством, т.е. государством, в котором не существует официальной, государственной религии и ни одно из вероучений не признается ни обязательным, ни предпочтительным, они не вправе оказывать влияние на государственный строй и деятельность государственных органов и их должностных лиц.
В религиозном государстве господствующая религия провозглашается идейной основой правления, государственная религия и соответствующая церковь являются конституционно-правовым институтом, который признается частью официальной организации государства. Это проявляется в том, что государство, во-первых, финансирует данную церковь, во-вторых, участвует в назначении священников, в-третьих, утверждает акты, регулирующие внутреннюю деятельность данной церкви, и, в-четвертых, признает за данной церковью право осуществлять некоторые государственные функции, в частности, регистрировать браки, рождения, смерти. Государственная религия существует в таких странах, как Великобритания (англиканство), Швеция, Норвегия, Дания, Исландия (лютеранство),Испания, Парагвай (католицизм), Греция (православие), Иордания, Иран, Марокко и др. (ислам). В ряде зарубежных стран (Бельгия, ФРГ, Нидерланды, Израиль) институт государственной религии заменен институтом юридического признания религии со стороны государства. Отличие этого института заключается в том, что государство не вмешивается в назначение священников и регулирование внутренней деятельности церкви, но тем не менее оказывает признанной церкви государственную поддержку, и нередко признает за церковной церемонией брака юридические последствия.
Государства отличаются по способам формирования и формам организации государственной власти. Принято различать две основные формы государства - форму правления и форму государственного устройства.
Форма правления - внешнее выражение содержания государства, обусловленное структурой и правовым положением органов государственной власти; форма организации государственной власти. В зависимости от положения и характера высшего органа государственной власти различают две основные формы правления - монархию и республику.
Монархия (от греч. monarchia- единовластие) — форма правления государства, при которой в руках его единоличного главы (монарха) сосредоточена полностью или частично, фактически или формально верховная государственная власть. Из определения монархии можно выделить ее отличительные признаки юридического свойства:
1) существование единоличного главы государства — монарха (фараона, короля, царя, шаха, князя, султана и др.);
2) обладание монархом всей полнотой власти, которая является безраздельной, верховной и суверенной (независимой);
3) занятие трона в порядке престолонаследия, т.е. путем передачи власти по наследственному праву и в порядке родства, т.е. по фамильному праву;
4) бессрочность правления монарха, т.е. пожизненность его правления;
5) представительство во внешних отношениях не по поручительству (мандату), а по собственному праву;
6) юридическая безответственность монарха, неприкосновенность и неподсудность его личности.
В различные исторические эпохи существовали два основных типа монархии: неограниченная (абсолютная) и ограниченная (конституционная).
Оба эти типа, различающиеся степенью ограничения власти главы государства, сохраняются и в современном мире.
Абсолютная монархия характерна для рабовладельческих и феодальных обществ, в которых она выражалась деспотическим владычеством. Классический деспотизм присущ государствам Древнего Востока (Ассирия, Вавилон и др.). При абсолютном монархическом правлении самодержец является единственным субъектом и творцом права. Пользуясь неограниченными правами, он отправляет свою власть через лично ему подчиненную систему государственной бюрократии; его подвластные (или подданные) -лишь объекты права. Карательная функция также находится в его руках.Расцвет монархического абсолютизма в Западной Европе приходится на XVII-XVIIIвв., в России - на XVIII-XIXвв. В наше время эта форма правления сохраняется в некоторых странах Азии: в Непале, где вся власть принадлежит королю, а также в Саудовской Аравии, Катаре, Омане, где существует теократическая разновидность абсолютной монархии, при которой глава государства является одновременно и религиозным главой.
Политическим завоеванием буржуазных революций, происходивших в Европе в XVIII-XXвв., явились конституционные ограничения абсолютных монархий. Конституция провозглашает и гарантирует права личности, их признание обязательно для верховной власти и всех органов государственного управления, при этом законодательные функции передаются парламенту, а исполнительные - правительству.
В зависимости от объема полномочий, сохраняемых монархом, конституционная монархия подразделяется на два вида: дуалистическую и парламентскую.
Дуалистическая монархия представляет собой переходную модель государственного правления. Здесь монарх обладает обширными полномочиями по руководству исполнительной властью, формированию правительства, которое несет ответственность перед ним, а не перед парламентом. В этом случае законодательные функции парламента имеют к нему лишь формально-юридическую принадлежность. Дуалистическая монархия присуща странам с сильными пережитками феодализма, как например, в России в начале XXв., где существовали два политических учреждения: монарх, формировавший правительство, и учреждение парламентского типа (Государственный совет и Государственная Дума, которым члены правительства были не подотчетны).
Парламентская монархия представляет собой гораздо более демократическую модель государственного правления, действующую в целом ряде современных государств (Великобритании, Дании, Испании, Швеции, Японии и др.). Права монарха ограничены. Он является номинальным главой государства, руководствуясь “правилом английской королевы”: царствует, но не правит. Монарх назначает главу правительства и министров, но они подконтрольны парламенту, все исходящие от него акты нуждаются в одобрении членов кабинета министров. Монарх в таких странах символизирует историческую преемственность государства, олицетворяет единство нации, являясь фигурой скорее символической,своего рода данью традиции, нежели властной.
Известна также особая разновидность монархии - выборная или так называемая избирательная, в которой сочетаются элементы монархии и республики. Такая монархия существует в Малайзии, где главой государства является монарх, избираемый на пять лет особым совещанием представителей монархических штатов федерации.
Республика (от лат. Res publika- общественное дело, государство) -одна из форм правления (наряду с монархией), при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональными представительными учреждениями.
Республиканская форма правления возникла в античную эпоху как альтернатива монархической. Наибольшее распространение получила в новое и новейшее время. Обычно выделяют следующие виды этой формы правления: президентские, парламентские и смешанные республики. В конце XXв. в мире насчитывалось 65 президентских государств, 13 парламентских и 20 полупрезидентских.
Парламентская республика - форма республиканского правления и организации государственной власти, при которой парламент занимает ведущую роль в политической системе. Становление парламентской республики происходит в середине XIXв. и исторически связано с формированием представительной формы демократии в странах Западной Европы.
В парламентской республике органы исполнительной и судебной власти избираются либо утверждаются парламентом, которому принадлежат властные приоритеты законодательной власти, и это “старшинство” не подвергается сомнению. Парламент задает тон в политической жизни страны, воплощая ее верховную власть. Парламент наделяется полномочиями, позволяющими контролировать правительство: отличительным признаком парламентской республики являются коллективная ответственность правительства перед парламентом, “ответственное правительство”, которое формируется и контролируется парламентом. Традиционно выделяют четыре основных элемента парламентского режима, это:
1) дуализм исполнительной власти (наличие института премьер-министра);
М Дюверже, Р. Арон, также отрицая смешанные формы, говорят о системе альтернативных фаз - президентской и парламентской, в зависимости от политических условий.
Форма государственного устройства - способ территориально-политической организации государства. Различают три основных формы государственного устройства: унитарное государство, федеративное государство (федерация), конфедерация. Иногда выделяют такие формы государственного устройства, как союзы, содружества и объединения.
Унитарное государство (от фр. unitaire, лат. unitas- единство) - единое централизованное государство, неразделенное на самоуправляющиеся ., единицы.
Унитарная форма государственного устройства характеризуется следующими признаками:
1) единая территория, существует административное деление, но административные единицы не имеют политической самостоятельности, хотя некоторым может быть предоставлен статус автономии (самоуправление) - национальной, территориальной, культурной;
2) единая конституция, действующая на всей территории страны без каких-либо ограничений; единая система высших органов государственной власти - парламент, глава государства, правительство, судебные органы, юрисдикция которых распространяется на всю территорию страны;
3) единые система права и судебная система, единое гражданство;
4) единые государственный бюджет, налоговая, валютная системы.
Унитарность предполагает централизацию всего государственного аппарата, прямой или косвенный контроль над местными органами власти. При этом централизм проявляется в разной степени и в разных формах, вплоть до назначения центральными органами своих представителей для управления административно-территориальными единицами вместо выборных органов власти. В то же время в большинстве современных демократических государств имеются выборные органы местного самоуправления (например, коммунальные советы в Италии и Франции), которым государство делегирует часть функций: сбор местных налогов, благоустройство, строительство, просвещение, здравоохранение и др. Местные судебные органы власти являются звеньями единой судебной системы.
Унитарными являются большинство современных государств.
Федеративное государство, или федерация (от лат. foederatio- союз, объединение), - форма государственного устройства, при которой входящие в состав государственные образования - субъекты федерации - обладают определенной юридической и политической самостоятельностью. Федерация - это
союзное государство, состоящее из относительно самостоятельных государственных образований.
Федеративное государство характеризуется следующими признаками:
1) федеративно-территориальное деление, т.е. территория государства состоит из территорий субъектов федерации (штатов, провинций, кантонов, земель, республик) и в политико-административном отношении не представляет собой единое целое (при единой системе охраны границ). Субъекты федерации могут иметь свое административно-территориальное деление;
2) государственные образования, составляющие федерацию, являются ее равноправными субъектами, обладающими относительной юридической, политической и экономической самостоятельностью;
3) субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме и, как правило, не пользуются правом одностороннего выхода;
4) субъекты федерации могут иметь свои конституции (или уставы), они разрабатываются на основе федеральной конституции, не должны ей противоречить. Это правило распространяется и на государства, вступившие в федерации, имея ранее принятую конституцию. Некоторые федерации не предоставляют право своим субъектам иметь конституцию;
5) субъекты федерации имеют свое законодательство, право издавать законы, указы и т.п. Эти законодательные акты имеют юридическую силу только на территории субъектов федерации, в отличие от федеральных законов, обязательных на всей территории федерации. Законодательные акты субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам, в противном случае они считаются недействительными;
6) субъекты федерации имеют свою систему законодательных и исполнительных органов власти. По отношению к федеральной системе они являются подсистемами; порядок их организации, процедуры и пределы юрисдикции определяются федеральной конституцией. Однако название органов власти и форма организации системы власти могут находиться в юрисдикции субъектов федерации. Органы власти и управления субъектов федерации обычно копируют федеральную структуру, но могут и отличаться;
7) гражданство в федерации допускается двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования. Законодательно оговаривается недопустимость привилегий одного гражданина по отношению к другим.
Федеральный парламент в федеративном государстве обычно двухпалатный. Верхняя палата представляет субъектов федерации на основе территориального или национально-территориального представительства и состоит из представителей всех субъектов федерации. Нижняя палата является органом федерального представительства и избирается по избирательным округам.
В федеративном государстве сложной является проблема разграничения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Обычно конституция федерации устанавливает перечень полномочий, которые относятся к ведению федерации. Все остальные вопросы относятся к ведению ее субъектов.В федеральной конституции может устанавливаться также перечень вопросов совместного ведения. Объем прав и полномочий субъектов федерации зависит от исторических традиций, уровня развития и других факторов, при этом равенство субъектов федерации является непременным условием федерации. Наблюдается тенденция к расширению функций центральных органов власти (США, Германия).
В истории развития государства встречаются различные виды федерации. Большинство из них сформированы по однородному принципу деления (штаты, кантоны, земли, провинции); другие делятся на государственно-территориальные образования и автономии (Бельгия, Испания, Канада); третьи - на национально-территориальные и административно-территориальные образования (Россия).
В настоящее время в мире насчитывается около 50 федеративных государств.
Конфедерация - межгосударственный союз, образованный путем подписания международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет.
Основными признаками конфедерации являются:
1) отсутствие единой территории межгосударственного союза - есть территория каждого отдельного государства;
2) каждое государство, входящее в конфедерацию, имеет собственную независимую систему органов власти и управления, самостоятельное гражданство, свою валюту, национальную армию, независимое законодательство, правовую и судебную систему;
3) для координации действий государства члены конфедерации создают один или несколько политико-административных органов. Законодательные органы формируются из равного количества представителей объединенных государств с одинаковыми полномочиями; исполнительные органы формируются на коллегиальных началах; правительства государств - членов конфедерации могут выступать против конфедеративных органов;
4) государства - члены конфедерации имеют неограниченное право выхода из союза;
5) финансовые средства конфедерации формируются из взносов членов союза: национальные вооруженные силы формально находятся под общим командованием;
6) государства - члены конфедерации обычно проводят общую, согласованную международную политику, что не исключает самостоятельной позиции в конкретных вопросах;
7) юридически все государства - члены конфедерации равноправны (часто в реальной жизни приоритетную роль играет государство, имеющее более высокий экономический, военный и т.п. уровень).
Главной целью создания конфедерации является достижение общих интересов (экономических, политических, военных). Конфедерации обычно недолговечны, они либо распадаются, либо превращаются в федерации. Доминирующая тенденция развития чаще всего такова, что государства эволюционируют от полной независимости через конфедерацию к федерации. Такова, например, история формирования США. Таким образом, конфедерация выступает промежуточным этапом формирования более полного союза. Швейцария, например, до сих пор официально именуется конфедерацией, хотя фактически является федерацией. Исторически могут преобладать и обратные тенденции: распад федераций и образование конфедераций (распад СССР и образование СНГ) или полностью независимых государств (распад Югославии, Чехословакии). Конфедеративные принципы могут использоваться и в ходе современных интеграционных процессов (например, опыт создания Европейского сообщества - ЕС).
Важнейшей характеристикой социальной сущности государства является политический режим (от лат. regimen- управление) - способ функционирования политической системы и государства, характеризующий реальное распределение политической власти и влияния в государстве и обществе.
Существует широкая и более узкая трактовка понятия “политический режим”. Так, М. Дюверже трактует политический режим в широком смысле как структуру правления, тип человеческого общества, отличающий одну социальную общность от другой, а в более узком — как характер и способ образования высших органов власти и управления, участие в этом процессе политических партий и групп давления. Поэтому некоторые специалисты считают правомерным различать понятия “государственный режим” и “политический режим”. Политический режим — как способ существования политической системы. Государственный режим — как совокупность способов и методов осуществления государственной власти, характеризующей ее использование в практике государственного управления.
Но главное, если категория “форма правления”, описывая черты государственной организации только в том виде, как они обозначены в конституции и законах, отражает формально-юридическую сторону политической жизни, то категория “политический режим” характеризует то, как реально складываются отношения власти. Она значительно динамичнее и способна отражать глубинные изменения, происходящие внутри неизменных по формальным признакам систем власти.
В основу классификации политических режимов могут быть положены различные критерии: реальное выражение плюрализма интересов, многопартийность, наличие оппозиции, принципы разделения властей, взаимоотношений государства и гражданского общества, методы властвования, уровень политических свобод, характер выборов, тип политической культуры.
По этим критериям выделяют три основных типа политических режимов - демократический, авторитарный и тоталитарный. Самые краткие их характеристики: демократического - полная возможность политического выбора в государстве; авторитарного — ограниченный, частичный политический выбор; тоталитарного - отсутствие выбора, полный контроль государства над всеми сферами жизни общества.
Более развернутым критерием классификации политических режимов может служить степень плюрализма (многообразия), существующая в данном государстве в различных сферах жизни общества. См. табл. 2.
Сравнительная характеристика политических режимов
Таблица 2
| Демократический режим | Авторитарный режим | Тоталитарный режим |
| Плюрализм политический (многопартийность, существование оппозиции) | Ограничение плюрализма политического (запрещение оппозиционных партий и течений) | Политический монизм (однопартийная система) |
| Плюрализм экономический (существование разных форм собственности) | Сохранение плюрализма экономического | Экономический монизм (одна форма собственности) |
| Плюрализм идейный (конкуренция идей, программ, сосуществование разных идеологий) | Ограниченный идейный плюрализм | Идейный монизм (одна идеология) |
Исторически доказал свое преимущество демократический политический режим. Однако формы реализации и способы организации демократии могут быть разными.
Среди демократических политических режимов можно выделить следующие разновидности', прямая и представительная демократия, либерально -демократический, консервативно-демократический, консенсусная демократия, охлократия.
Демократия (от греч. demos- народ и cratos— власть, народовластие) - понятие, которое имеет множество оттенков: один из основных политических режимов; тип политической и социальной организации общества, развивающийся и прогрессирующий в истории; форма организации государства, политической системы и власти, когда не одно лицо, а все граждане, пользующиеся равными правами, участвуют в управлении государством; форма устройства любой организации, основанной на равноправии ее членов, периодической выборности и отчетности органов управления, принятии решений по принципу большинства (партийная, профсоюзная, производственная демократия); идеал общественного устройства, определенный тип мировоззрения; социальные движения, направленные на достижение демократического идеала.
Демократический режим известен в истории едва ли не раньше, чем другие (монархические) формы организации общества: прямая первобытнообщинная демократия, общинная демократия, военная демократия. Государственные формы демократии были хорошо известны античному миру. В Древней Греции они длительное время чередовались с различными формами монократии (тирании, деспотии). В средневековье также возникали демократические города-государства (Венеция, Женева, Генуя, Новгород).
В современной политической науке различают две основные концепции демократии и две основные формы демократии: прямая (идентитарная, непосредственная) и представительная (репрезентативная) демократия. Существуют также модернизированные концепции демократии: плебисцитарная демократия (М. Вебер), консенсусная демократия, или демократия согласования (Лийпхарт, Круийт), демократия участия (Краух, Бабер, Н. Боббио) и др.
Прямая демократия - идеальная модель, исходит из идентичности правителей и управляемых, предполагает постоянное участие всех граждан в разработке решений. Различий между государством и обществом не существует. Ликвидация господства предполагает ликвидацию государства вообще. Организационно прямая демократия предполагает избрание всего делегатского корпуса снизу доверху, императивный мандат, принцип ротации, отзыв и прямые выборы депутатов. Все государственные должности выборные, что препятствует бюрократизации и концентрации власти. Принцип разделения властей не предполагается. В результате достигается идентичность избирателей и делегатов, управляющих и их социальной базы. Депутаты в основном работают на общественных началах. Демократия здесь постулируется как общественный принцип и не ограничивается, как в концепции репрезентативной демократии, только политической сферой.
Несмотря на всю свою привлекательность, модель советов, как и другие формы прямой демократии, оказывается практически неприменимой, однако элементы прямой демократии существуют во всех современных представительных демократиях: прямые выборы президента и судей в некоторых штатах США, референдумы, опросы, народные инициативы и т.п.
Представительная демократия {репрезентативная) известна с конца XVIIв. как этап развития государства, приходящий на смену абсолютизму.
Демократический режим характеризуется целой совокупностью признаков, взаимосвязанных между собой. Исключение или деформация любого из них ведет к деформации и перерождению политической системы в целом.
Базовыми принципами представительной демократии являются: суверенитет народа, представительство, признание и гарантированность прав и свобод граждан, разделение властей, свободный мандат депутата, гласность, принцип большинства, политический, экономический и идейный плюрализм, многопартийность, существование оппозиции, наличие развитого механизма обратных связей в политической системе, демократические методы властвования.
Благодаря принципу представительства данная форма организации демократии становится приемлемой для больших государств. Именно поэтому большинство теоретиков и рассматривают представительную демократию как наиболее оптимальную форму демократической организации власти и общества.
Либерально-демократический режим, или либеральная демократия, -наиболее распространенный тип демократии, который сформировался в развитых странах Западной Европы и США в раннебуржуазную эпоху рыночных отношений. Данный тип характеризуется основными принципами представительной демократии, но имеет некоторые особенности. В центре этого режима - личность, ее права и свободы, ее индивидуальная свобода. Государство играет служебную роль “ночного сторожа”. Для политической системы характерна открытость, многопартийность, свободная игра политических сил. Это конкурентный тип демократии, при котором роль регулятора общественных отношений играет свободная конкуренция как в экономике, так и в политике. Это конституционная демократия, для которой характерны опора на кодифицированную конституцию и законы, культ права в обществе. В зависимости от социально-экономических и политических условий может обличаться нестабильностью.
Консервативно-демократический режим характеризуется опорой не столько на конституцию, сколько на политические традиции, которые являются основой демократического режима. Данный режим характерен, например, для Великобритании, он опирается не на постоянные правовые нормы, а на прецедент, прецедентное право и неизменные демократические традиции. Режим характеризуется политической стабильностью, устойчивым функционированием властных структур.
Консенсусная демократия, или демократия согласования (от лат. consensus- согласие) - современный тип представительной демократии. Одним из принципов, который часто подвергается критике со стороны противников либеральной демократии, является принцип большинства. Если для XIXи начала XXв. был характерен тип конкурентной демократии, то наиболее яркой тенденцией современного этапа является распространение другого типа демократии - “демократии согласования” (Австрия, Швейцария, Бельгия, Нидерланды). Здесь принцип большинства уже не является центральным механизмом принятия решений. В процессе принятия решений участвуют все группы, в том числе и меньшинства, решения принимаются на основе консенсуса, причем меньшинства обладают более или менее выраженным правом вето. Сюда относится и участие всех важных групп в создании правительств и правил паритетного или пропорционального представительства при занятии государственных должностей, при организации парламента, в распределении средств госбюджета и при наделении групп меньшинств компетенцией автономного регулирования, особенно в федеративном государстве. Элементы демократии согласования встречаются в западноевропейских политических системах, например в ФРГ. '::
Охлократический демократический режим иногда выделяют как промежуточный режим переходного периода. Это непосредственная митинговая демократия, для которой характерна социально-экономическая и политическая нестабильность, популизм, резкое увеличение непосредственного политического участия. Обычно эволюционирует либо в сторону либеральной демократии, либо в сторону авторитарных или тоталитарных режимов.
Тоталитарный политический режим (тоталитаризм) - это государственно-политическое устройство общества, характеризующееся полным (тотальным) контролем над всеми сферами жизни общества. Режим характеризуется определенной совокупностью признаков:
• в политической сфере - установление однопартийной системы, ликвидация оппозиции, системы разделения властей, уничтожение гражданских свобод, вождизм харизматического толка, полное сращивание партийного и государственного аппарата, культ насилия, массовые репрессии, террор;
• в экономической сфере - установление одной государственной формы собственности, плановая экономика или монопольный контроль государства над экономикой, процессом производства и распределения при сохранении рыночной экономики, милитаризация экономики, централизованное руководство экономикой;
• в духовной сфере - одна официальная идеология, особого рода идеология, отрицающая прошлое и настоящее во имя будущего, обосновывающая право режима на существование, борьба с инакомыслием, идеологизация общественной жизни, тотальный контроль над средствами массовой информации, установление “железного занавеса”;
• в обществе - огосударствление гражданского общества, милитаризация общественной жизни, разрушение его традиционной социально-классовой структуры, маргинализация общества, тотальная заорганизованность общества (создание массовых общественных организаций, охватывающих все население страны и являющихся проводниками идей правящей партии, официальной идеологии).
Можно выделить следующие разновидности тоталитарных политических режимов:
• правые: фашистские (основанные на фашистской идеологии, претендующей на восстановление, очищение народного духа, обеспечение коллективной идентичности на культурной или этнической почве, например, Италия в период правления Муссолини), военно-фашистские (особая роль военных, опора на армию, например, Испания в правление генерала Франко), национал-социалистические (особая националистическая идеология - нацизм, пропаганда национального, расового превосходства, например, фашистская
Германия); тирании (в основе - сочетание традиционализма с диктаторским режимом, например, режим Амина в Уганде, Бокасса - в ЦАР, Стреснера - в Парагвае); теократии (основной опорой режима является религия, например, исламский фундаментализм, режим Хомейни в Иране), националистические (в основе режима национализм - или расизм, например, режим апартеида в ЮАР); военно-бюрократические (две основные опоры - армия и бюрократия).
- левые:- коммунистические режимы (в основе - коммунистическая идеология, идеи эгалитаризма, например, СССР в период правления Сталина, КНР времен Мао Цзэдуна, КНДР времен Ким Ир Сена, режим Пол Пота в Кампучии).
Авторитарный политический режим (авторитаризм) - недемократический политический режим, для которого характерна сильная личная диктатура одного человека или узкой группы лиц, установленная недемократическими процедурами и неподконтрольная гражданам. Для авторитарных демократических режимов характерны следующие черты: сосредоточение власти в руках лидера (фюрера, дуче, каудильо), власть, основанная на авторитете, рекрутирование политической элиты путем кооптации,т.е. назначения сверху путем специальных процедур. В отличие от тоталитаризма сохраняется автономия личности и общества в неполитических сферах, не используются массовые репрессии, хотя существует избирательный политический террор, может использоваться принуждение населения с помощью силы, проводятся чистки государственного аппарата, может существовать ограниченное число партий, профсоюзов, других организаций. При авторитарном режиме не происходит радикальной перестройки общества на основе идеологии, нет тотального контроля над населением, не затрагивается существующая социально-классовая стратификация, режим вполне совместим с экономическим, социальным, культурным и частичным идеологическим плюрализмом.
Существует множество разновидностей авторитарных режимов: традиционно-авторитарные, военно-авторитарные (военные хунты, диктатуры), военно-бюрократические, авторитарно-бюрократические, популистские режимы, авторитарно-демократические и демократически-авторитарные режимы, соревновательная олигархия .
Охарактеризуем некоторые из них.
Традиционный авторитарный - режим, через который прошли все страны мира. Существует в традиционных обществах, это - родовые империи, феодальные системы, централизованные бюрократические государства. Характеризуется закрытостью, монолитной элитой. Опорой режима являются землевладельческие элиты, экономическая элита совпадает с политической. Государство является верховным собственником земли, формируется феномен так называемой власти-собственности, когда власть выступает продолжением права собственности; профессия однозначно определяет социальный статус личности. Сакральный характер режима (источником леги-тимности является религиозная санкция, приписывающая режиму “богоданный” характер), который может просуществовать достаточно долго без каких-либо изменений (Саудовская Аравия, Бутан, Бруней, большинство княжеств Персидского залива).
Военно-авторитарный режим - политическая власть принадлежит военной элите, либо военные выступают как главная опора режима. Характеризуется роспуском государственных гражданских органов власти, сохранением чиновно-бюрократического аппарата, альянсом армии и гражданской бюрократии, периодическими чистками государственного аппарата, апеллированием к широким народным массам, героическому прошлому народа (характерен для стран Латинской Америки, например, режим Пиночета в Чили).
Военно-бюрократический — основной опорой режима выступают армия и бюрократический аппарат, проникающий во все поры общества, армия является частью государственного аппарата. Для режима характерно лавирование между различными фракциями экономической элиты (режим Луи Бонапарта во Франции, в Португалии в 1926-1974 гг.)
Соревновательная олигархия - существует на пассивной социальной базе. Промежуточный режим, носит переходный характер, для него характерно сохранение демократического фасада: парламента, партий, выборов, но при этом полное исключение большинства населения из политического процесса, существование разнообразных цензов. Режим представляет собой проекцию конкурирующих между собой экономических элит (Англия 1688-1832 гг., Колумбия).
Важно отметить, что типы и формы государственно-управленческих структур и способы их создания определяют политический режим не в полной мере. Последний прежде всего зависит от реального функционирования этих структур, степени гласности в работе органов власти, их открытости, процедур отбора правящих групп, от деятельности политических партий, фактической политической роли различных социальных групп, состояния законности, особенностей политической культуры и политических традиций, сложившихся в обществе.
Контрольные вопросы
1. Назовите основные признаки государства и охарактеризуйте основные концепции происхождения государства.
2. Проведите сравнительную характеристику президентской, парламентской и смешанной форм республиканского правления.
3. Каково соотношение правового и социального государства? В чем сущность проблем формирования правового социального государства в России?
4. Сравните основные черты унитарного и федеративного государства.
5. Охарактеризуйте основные разновидности демократического политического режима.
Литература
Гаджиев КС. Введение в политическую науку. - М, 1997. Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под рец&Щ^&ф, О.Е. Кутафина. - М, 1996.'&fh&r Громыко А, Л. Политические режимы. Ч. 1-2. -М., 1994. "''<'" Гунель. М. Введение в публичное право. - М., 1995.
Гуторова А.Л. Формы государства. Конституционализм. Проблемы становления правового социального государства: Политология. Учебное пособие для вузов. Вып. 3. - М., 1998.
Лазарев Б.М. Что такое правовое государство? - М., 1990. Мамут Л.С. Государство в новом измерении. - М., 1999. Общая и прикладная политология / Под ред. Жукова В.И., Краснова Б.И. -М., 1997.
Основы политологии: Курс лекций / Под ред. проф. В.П. Пугачева. - М., 1996. Чиркин В.Е. Государствоведение. - М., 1999.
§ 2. Общественные функции государства и виды / государственного управления
Государство существует не для того, , чтобы превращать земную жизнь в рай, а для того, чтобы помешать ей окончательно превратиться в рай Н. А. Берляев
Функции государства - внутренние функции государства: экономическая, политическая, социальная, правоохранительная, экологическая - внешние функции государства: оборонная, дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, культурно-информационная, глобального сотрудничества - виды государственного управления: координационное, субординационное, федеральное, региональное (субъектно-федеральное), муниципальное, частное (корпоративное), отраслевое (функциональное), территориальное, стратегическое, тактическое, оперативное, антикризисное, доверительное, административное воздействие, экономическое - модели государственного управления: традиционная, рациональная, маркетинговая
Государство - важнейшее политико-правовое явление, играющее определяющую роль в жизнедеятельности людей. С ним практически связано становление и развитие человеческой цивилизации. Сущность общественной роли государства состоит в том, что, отражая, хотя бы формально, общую волю всех граждан, оно оказывает целеполагающее, организующее, регулирующее влияние на все общество. Поэтому можно назвать два аспекта, которые определяют степень реализации государством своих общественных функций. Один - показатель того, насколько государство воплощает в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан, второй -того, как оно практически управляет общественными процессами, обеспечивает развитие общества.
Государство как универсальная организация общества решает общественно значимые дела, управляя многообразными сферами жизни общества в интересах всех граждан. В этом смысле государство располагает такими возможностями и олицетворяет такие полномочия, которые могут быть использованы только во имя общего блага, в интересах всего общества. Государство является институтом, по своей сущности призванным обеспечивать соблюдение общих интересов. Платон в свое время дал следующее определение политики: “Политика - это искусство жить вместе”, подчеркнув важную интегрирующую функцию государства, государственной политики, которая объединяет общество с неоднородными политическими и экономическими интересами, направляя его на реализацию общезначимых целей.
Государство одновременно выступает как социально-политический арбитр в обществе. В этом одна из специфических черт данной организации. Роль государства-арбитра связана с асимметричной структурой общества, различные группы которого и отдельные личности имеют собственные несовпадающие интересы. Отсюда возникает необходимость личностей и групп в арбитре, который устанавливал бы общие правила распределения общественных ценностей: богатства, здравоохранения, образования, социального обеспечения и т.п., наблюдал бы с правом вмешательства в это распределение, корректировал бы его с учетом социальной справедливости и стабильности в интересах всего общества. Особенность социально-политического арбитража государства состоит в том, что оно осуществляется в качестве контроля от имени всего общества, в интересах самого общества. В этом смысле государство является социально нейтральным институтом, противостоит любому влиянию и нейтрализует попытки оказывать на него воздействие. Осуществляя социально-политический арбитраж, государство предоставляет определенные гарантии одним (пособия, пенсии) и устанавливает ограничения для других (например, максимум землевладений, которые установлены в Японии, Египте и др.). Государство является арбитром в разрешении споров (национальных, классовых, религиозных и др.), ищет формы компромиссов, которые сохраняли бы основы социальной системы. Арбитражный вектор подвижен и зависит от конкретной ситуации.
Наконец, государство для реализации своих общественных функций осуществляет легитимное право на применение насилия. Оно выражается в наложении уголовного наказания, административных, имущественных и других санкций. В экстраординарных случаях острой борьбы противоборствующих сил арбитраж государства принимает специфические формы: вводится чрезвычайное положение, запрещаются деятельность определенных партий и объединений, митинги, демонстрации, если они дестабилизируют обстановку в стране, и т.п. Легализованное насилие выражается от имени всего общества и применяется к тем лицам и организациям, которые нарушают установленные в законодательстве правила поведения.
Общественная роль, которую играет государство в управлении делами общества, решая основные вопросы общественного развития, реализуется через функции государства, направленные в конечном счете на удовлетворение разнообразных интересов как отдельных личностей, элит, социальных групп, так и всего общества.
Функции государства - это основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления общественными делами.
Функции государства устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государством на том или ином этапе развития, и представляют собой средство реализации этих задач. Содержание же задач определяется внутренними и внешними факторами. В зависимости от того, какие задачи, стоят перед государством по управлению во внутренней жизни или на международной арене, различают внутренние и внешние функции государства.
Внутренние функции государства - это основные направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью общества:
экономическая - выработка и координация государством экономической политики, т.е. стратегии и тактики экономического развития страны в оптимальном режиме; регулирование отношений между гражданами и их организациями в экономической жизни общества;
политическая - регулирование отношений между гражданами, социальными группами, классами нациями в связи с реализацией их политических интересов, гармонизацией интересов различных групп общества;
социальная - выработка социальной политики государства, обеспечение нормальных условий жизни для всех членов общества, регулирование отношений между гражданами, социальными группами по поводу их места в обществе;
правоохранительная - установление и охрана правопорядка; деятельность по обеспечению точного и полного выполнения положений законодательства всеми гражданами, организациями, государственными органами. Эта функция выполняется различными методами, например, такими как: правотворчество, правоприменение, организационно-правовые методы, борьба с правонарушениями и т.п.;
экологическая - в последнее время выдвигается в разряд основных функций государства - регулирование деятельности людей в области использования окружающей среды.
Внешние функции государства - это основные направления деятельности государства на международной арене:
оборонная ~ защита государства от внешних угроз и военной агрессии;
дипломатическая - поддержание приемлемых отношений с другими государствами, субъектами международного права, представительство страны на международной арене;
внешнеэкономическая - развитие взаимовыгодного экономического сотрудничества с государствами и группами государств на международной арене, участие в международном разделении труда, обмене новейшими технологиями, координации товарооборота, развитии кредитно-денежных связей и т.п.;
внешнеполитическая - это поддержание мирового правопорядка, функция, связанная с поддержанием общих норм международного права с целью исключения глобальных конфликтов;
культурно-информационная - взаимный информационный обмен и культурное сотрудничество между государствами;
глобального сотрудничества - сотрудничество в решении глобальных проблем современности (экологических, энергетических, демографических и т.п.)
Многие функции государства независимы от его природы, например защита от внешних угроз. Для других функций государства основой выступают социальная сущность государства, его целевые ориентиры.
В целом государство выполняет разнообразные функции по поддержанию жизнедеятельности общества. И все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через систему и аппарат управления. В общем смысле функция государственного управления фактически включает все функции государства, поэтому с точки зрения менеджмента можно сказать, что функции государства — это совокупность функций управления. Основными управленческими функциями государства являются руководство, координация, организация, контроль, принятие решений с целью сохранения и развития социума, упорядочения его структуры и деятельности, обеспечения безопасности граждан, создания оптимальных условий для их всесторонней жизнедеятельности.
Специфику государственного управления обусловливают характер и объем охватываемых этим управлением общественных явлений. В политическом аспекте смысл государственного воздействия - решение общих дел, мобилизация общества на достижение общезначимых целей, удовлетворение потребностей общества в целом, а не только отдельных граждан и социальных групп.
Отличительная особенность использования средств и методов государственного воздействия - возможность легитимного принуждения с помощью сил правоохранительных государственных органов.
Государство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и многогранным (по функциям) общественным явлением, придает государственному управлению также свойство системности. Без этого свойства государственное управление не может состояться. В нем задействовано множество государственных органов и других структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность государственного управления может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Организованная целостность во всем богатстве элементов и свойств системы государственного управления особенно актуальна для практики государственного управления. Не случайно самые большие трудности вызывает не познание государственного управления, а его применение.
Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:
1) система управляющая - государство как определяющий субъект управления;
2) система управляемая - общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;
3) система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.
В упрощенном виде модель системы государственного управления представлена на рис. 3.
Рис. 3. Модель системы государственного управления
Субъектно-объектная зависимость составляет сущностную характеристику государственного управления. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства. От субъекта исходит информация (командная информация), от объекта поступает информация обратной связи (реакция на команду).
Управляющая система в ее институциональном и структурно-функциональном оформлении в свою очередь предстает как совокупность государственных органов и организаций с различной степенью власти и компетенции.
Государственное управление отличает возможность использования всех существующих в обществе разнообразных ресурсов: материальных, интеллектуальных, социальных, информационных, силовых, демографических и т.д.
В зависимости от различных критериев (уровня, области, характера и объема управления) можно выделить различные виды государственного управления — совокупность способов и методов управления, которые использует государство.
Основополагающим в государственном управлении является уяснение роли и места человека и общества как объектов управления. Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. Интенсивность прямой и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. По этому критерию можно различать демократический и авторитарный характер государственного управления. Если преобладают прямые связи управления (командная информация), а механизм обратной связи слабо развит или практически блокирован, - можно говорить об авторитарном управлении. Если механизм обратной связи хорошо развит наряду с прямой, - можно говорить о демократическом управлении.
По характеру взаимоотношений центра (центральных органов власти) и | регионов (органов власти национально-территориальных и административно-территориальных единиц) различают субординационное и координационное управление.
Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации, когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной или частичной самостоятельностью.
Субординационное управление базируется на административном подчинении периферии центру, воздействии на нижестоящие органы управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления, что характерно для унитарных государств.
По критерию использования форм собственности выделяют: федеральное, региональное (субъектно-федеральное), муниципальное и частное (корпоративное) управление.
По воздействию на управляемый объект выделяют отраслевое (функциональное) и территориальное управление.
Отраслевое (функциональное) управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Оно реализуется через отраслевые министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции. При переходе к постиндустриальному развитию отмечается снижение роли отраслевого управления, так как развитие высоких технологий требует межотраслевого управления. На первый план выходят государственные корпорации, действующие на акционерной основе (РАО“ЕЭС России”, “Российская металлургия” и др).
Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением объемов полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации -федеральные органы власти, органы власти субъектов федерации, местные органы власти.
В зависимости от масштаба временных рамок управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное.
Стратегическое управление определяет долгосрочную ориентацию по вопросам развития общества в целом или по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, намечает цели, задачи, стратегию развития общества и задает направление деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Различают стратегии отраслевые: развитие наукоемких отраслей, использование ресурсосберегающих технологий; функциональные', подавление инфляции, привлечение инвестиций; общеполитические', стабилизация, перестройка, социально-ориентированная политика и др.
Тактическое управление - конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Иногда происходит корректировка некоторых показателей стратегического плана, пересматриваются какие-либо цели, если выявляется действие ранее неучтенных факторов.
Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. При этом ставятся конкретные, количественно измеряемые ориентиры и используется ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий.
Выделяют также такой специфический вид ситуационного управления, как антикризисное управление - вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий; является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную чем предприятие систему, включает управление через арбитражных и конкурсных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда.
Для сохранения конкурентоспособности предприятий иногда вводится доверительное управление, которое предполагает отделение функций владения от функций управления, осуществляется лицами по договору с органами государственного управления, трансформируется в профессиональное управление через специальных управляющих. Отношения с государством строятся не на властном подчинении, а на формальном равенстве сторон на основе договора.
Способы применения методов государственного воздействия могут быть административными и экономическими.
Административное воздействие - непосредственное влияние на интересы управляемых методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Администрирование является необходимым компонентом любого управленческого воздействия, однако его масштабы могут быть различны. В структуре исполнительных органов оно имеет самостоятельное значение и реализуется через назначение, освобождение от работы, поощрение, наказание должностных лиц и т.п. Может иметь негативное значение, например, в экономике (подмена рыночных механизмов административными методами).
Экономическое управление - воздействие на объект управления косвенно, через воздействие на его экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству применяются экономические санкции (например, штраф за неуплату налогов). Экономическое управление распределяется обычно по отраслям и сферам деятельности.
С точки зрения исторической типологии различаются традиционная и рациональная модели государственного управления.
Традиционную модель государственного управления, характерную для традиционных обществ, отличают следующие черты: 1) исторически сложившийся (традиционный) порядок управления и разделения функций в аппарате управления; 2) смешанный характер и нерасчлененность иерархии должностей и учреждений (случайны по своему составу); 3) отсутствие профессиональной бюрократии; 4) религиозное освещение традиционной власти; 5) отсутствие четкой регламентации обязанностей чиновников и специализации канцелярского труда.
Рациональная модель государственного управления начинает формироваться в Новое время и характеризуется следующими определенными чертами: 1) рационализация всей системы государственного управления; 2) четкая система правовых норм, инструкций и административных правил, регламентирующих деятельность институтов управления; 3) формальная иерархия уровней управления, учреждений и работающих в них чиновников; 4) высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата, функциональная модель управления; 5) наличие определенных принципов, регулирующих статус, материальное положение и продвижение по службе различных групп бюрократии; 6) формирование профессиональной бюрократии как особого слоя чиновников со своей корпоративной психологией; 7) четкая регламентация обязанностей чиновников и специализация канцелярского труда.
Все виды государственного управления, так же как содержание, объем и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены конкретным типом государства, социальной сущностью государства, определяются вектором его исторической эволюции. Главное при этом - достижение баланса в сочетании потребностей, интересов общества и возможностей государства.
Так в течение XXв. происходит постепенное расширение объема государственных функций, повышение общественной роли государства, особенно в период становления “государства всеобщего благоденствия”, иногда это может приводить к нарушению баланса между управленческими возможностями государства и потребностями общества. Например, распространение модели “социального государства” привело к повсеместному расширению функций государства, что повлекло за собой, по мнению некоторых западных исследователей, “перенапряжение” или “отказ государства” (Ульрих Гюнтер). Дело в том, что в период экономического роста государство рассматривалось как фактор экономической и социальной стабильности, и это сформировало определенную “социальную” модель государственного управления, определенный тип взаимоотношений между государством и обществом. Государственная политика доходов и расходов должна была целенаправленно оказывать влияние на общеэкономические условия, сглаживать колебания экономической конъюнктуры во избежание экономических кризисов и безработицы. Государство взяло на себя функции компенсации “отказа рыночного механизма”. В основе тезиса об “отказе рыночного механизма” лежит предположение о том, что государство обязано предоставлять те блага, которые не могут быть предложены на базе самоокупаемости частной экономикой, речь идет о здравоохранении, воспитании, образовании и т.п. К этим функциям постепенно прибавились и задачи в сфере сохранения естественных ресурсов общества, охраны окружающей среды (экологическая функция). Рынок обычно не проявляет активности в данной области, потому что это не входит в калькуляцию хозяйственных затрат. В результате государство взяло на себя не только функцию всеобъемлющей защиты от социальных и экономических рисков, но и функцию “абсорбции рисков” от последствий технологического и общественного развития.
Поворот к расширению государственной деятельности повысил требования к способности правительства как центра государственного управления принимать решения и предопределил необходимость разработки соответствующего инструментария для нижестоящих структур. Усложнение государственных задач привело к практически повсеместному провалу политики “социального реформизма” и волне “консервативных революций” на Западе (тетчеризм, рейганомика и т.п.). Появляется тезис об “отказе государства”.
Дискуссии о причинах данного явления привели к определенным выводам о функциональных “границах” государства. Причина кроется не только в ограниченности финансовых ресурсов государства, но и в отношениях между рыночной экономикой и государством, в самой системе государственных действий. Сбои рыночного механизма могут быть компенсированы государством только задним числом. Государственные учреждения не могут проводить перспективное планирование и управление в данной области вследствие автономии рынка и воздействия общественных групп на государственные решения - так называемый отказ государства в политике. Кроме того, подвергаются сомнению эффективность выработки государством общественных благ, т.е. соотношения их цены и качества (“отказ государства в экономике”), и способности государства обеспечивать предоставление общественных благ в некоторых проблемных зонах (“функциональный отказ государства”) (Генрих Райнерманн).
В результате напрашивается вывод о “границах государства всеобщего благоденствия” и необходимости поиска новой модели взаимоотношений между государством и обществом, новой концепции государственного управления.
Таким образом, характер современной модели государственного управления во многом определяется взаимоотношением государства и гражданского общества.
В полной мере о действенной системе государственного управления можно говорить лишь в том случае, если эта система не замкнута сама на себя, а постоянно и эффективно взаимодействует с общественной системой, с институтами гражданского общества. Только через это взаимодействие гражданское общество способно влиять на демократический процесс, привнося в него гражданскую активность населения и тем самым препятствуя государственным структурам оградить его этатистско-бюрократическими барьерами.
Развитая и сильная демократия возможна только там, где граждане могут влиять на государственную власть и контролировать ее. Это предполагает тесное взаимодействие политической системы и гражданского общества. Как демократизм политической системы, так и зрелость гражданского общества прямо пропорциональны широте и интенсивности взаимодействия между ними.
В этом смысле можно выделить три типа взаимодействия государства и гражданского общества: “подданные”, “конкуренты”, “союзники” (согласно терминологии отечественного исследователя Л. И. Соловьева).
1. В первом случае отношения между государством и обществом характеризуются всевластием государства как политического института. Государство имеет явный приоритет. Отношения в данном случае строятся по принципу властвования и подвластности, общество в целом предстает не как объединение граждан, а как совокупность подданных, которых необходимо интегрировать в качестве сообщества людей. Самодеятельность же населения часто рассматривается органами власти как посягательство на основы государственного устройства. Государство стремится расширить зону своего влияния на гражданское общество и контроля над ним. Этот тип отношений характерен для традиционной и авторитарной моделей государственного управления.
2. Вторая модель характеризуется переходным типом отношений. Вступая в диалог друг с другом, государство и гражданское общество одновременно стремятся к лидерству. Не только государство стремится расширить зону своего влияния на гражданское общество, но и последнее также пытается расширить свои прерогативы за счет прав институтов властного регулирования. В процессе конкурентной борьбы оба субъекта, как легко заметить из исторической практики, могут пренебречь законодательными нормами, ориентируясь на соображения политической целесообразности. Государство чаще демонстрирует волюнтаристские тенденции, но и гражданское общество может использовать радикальные средства (например, в период Великой французской революции).
3. На постиндустриальном этапе развития цивилизации государство во взаимоотношениях с гражданским обществом может выступать и рассматриваться как некая административная структура, предоставляющая услуги, а гражданское общество выступает в роли клиента, получающего услуги от государства.Эта так называемая маркетинговая модель государственного управления характеризуется установлением партнерских отношений между государством и обществом.
Таким образом, возникновение маркетинговой концепции государства связано с происходящим в современную эпоху изменением подхода к общественной роли государства и характеру государственного управления, согласно которому выделяют три его возможных ориентации: 1) создание услуг и товаров без учета интересов населения; 2) создание услуг с последующим стимулированием спроса на них; 3) маркетинговая ориентация — изучение спроса с последующим определением содержания, размера и характера услуг. При маркетинговой модели государственного управления государство все больше рассматривается как система организации государственного сервиса, “как предприятие сферы услуг”. Поэтому эту маркетинговую модель характеризуют ориентация на клиента и его запросы, приверженность активному стилю действий в решении конкретных проблем, предприимчивость и новаторство персонала, простота структуры и профессионализм кадров, чуткость к запросам населения, самостоятельность гражданского общества, замещающего государство на рынке услуг, конкуренция с частным сектором.
Итак, за тысячелетия существования государство проявило себя как уникальная, универсальная и всеобъемлющая организация общества, обладающая разнообразными и динамичными характеристиками и выполняющая уникальные функции по управлению всеми жизненно важными сферами общественной деятельности. Вместе с тем потребность в эффективном воздействии на динамично развивающиеся современные сверхсложные общественные системы и процессы требует совершенствования методов государственного управления на основе системного подхода, рационализации его основных принципов, использования современных мягких управленческих моделей, чутко ориентированных на общественные запросы.
Контрольные вопросы
1. Чем определяется содержательное наполнение общественных функций государства?
2. Охарактеризуйте основные виды государственного управления.
3. Каковы причины расширения общественных функций государства на современном этапе, в чем смысл тезиса об “отказе государства”?
4. В чем сущность и основные черты маркетинговой модели государственного управления?
Литература
Кашанина Т.В., Каманин А.В. Основы российского права: Учебник. - М, 1997. Конституционное право: Учебник. -М., 1998.
Эрдман К., Шефев В., Мундхенке Э. Организационная структура правительства и структура управления. - R. v. Decker's Verlag Heidelberd. 1996. Основы политологии: Курс лекций / Под ред. проф. Пугачева В.П. - М., 1996.
Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М., 1997. Чиркин В.Е. Основы государственной власти: Учебное пособие. - М., 1998.