Глава 5. Разработка и реализация государственных управленческих решений
 
Уметь управлять — значит уметь выбирать. Ф. Пананти
Чем больше в Поднебесной запретов — тем беднее народ.
Чем больше законов и тем чаще бесчинства и грабежи. Лао-Цзы
§ 1. Виды и формы государственных решений
Государев интерес —не тот, что у казенного чиновника, для государства бумага без пользы, она только тогда истина, когда делу применима. В.Н. Татищев
Социально-управленческие нормы - государственно-управленческое решение - государственное решение - виды государственных решений: политические, административные - юридическая сила - нормы права - свойства государственно-управленческих решений - формы государственно-управленческих решений: правовые, неправовые - классификация государственных решений - документооборот в системе государственного управления - единая государственная система делопроизводства
Для того чтобы управлять какими-либо социальными общностями или процессами, необходимы социальные нормы, требования которых признаются и соблюдаются как субъектами, так и объектами социального управления. Необходимость такого рода норм наиболее значима в государственном управлении, являющемся важнейшим видом социального управления. Именно выработка определенной социально-управленческой нормы лежит в основе всякого государственного решения, принятие которого всегда - выбор
нормы, способной урегулировать вопросы по приоритетной социальной проблеме. Социально-управленческие нормы - это требования, выраженные в правилах поведения, упорядочивающих социальные отношения в соответствии с выбранными целями человеческой деятельности. С их помощью требования субъектов управления переводятся в модели, стандарты должного поведения объектов управления. Воплощение в реальной жизни они получают в процессе разработки и реализации управленческих решений, которые можно считать сердцевиной управленческой деятельности.
По своей сути управленческое решение - разработанный и принятый, формально зафиксированный проект социальных изменений. Поэтому всякое управленческое решение есть акт осуществления управленческого воздействия, средство выражения и способ регулирования управленческих отношений в конкретно-исторических условиях и социальной среде.
Государственно-управленческое решение - осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Между тем существует более широкое понятие государственного решения, - это властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий. Принятие государственного решения традиционно рассматривается как этап волевого акта, совершаемого субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями, при выборе одной из существующих возможностей в достижении предполагаемого результата намечаемых действий. Таким образом, государственное решение - это, как правило, идеальная модель будущего, где содержится информация, данная субъектом власти, о желательности и нужности того, что должно быть исполнено.
Социальный характер управленческих решений государственных органов в том, что они воздействуют не на природную или техническую среду, а на людей. Цель их побуждающего воздействия - мобилизовать людей на практическое (материальное) преобразование социальной действительности. Основное содержание данного управленческого процесса - волевое воздействие управляющих на управляемых. Если деятельность по подготовке и принятию управленческих решений всегда духовна, то деятельность по реализации этих решений в основном материальна, в какой бы социальной сфере она ни осуществлялась. Исполнение управленческих решений - это практическая, а следовательно, материальная сторона управленческой деятельности, так как именно в процессе организаторской и в результате практической деятельности происходит “материализация” содержащихся в управленческих решениях социальных норм, перевод их в реальные физические действия (отношения, процессы,результаты) под воздействием управляющей подсистемы на управляемую в целях преобразования ее в новое качественное состояние. Однако управленческие решения могут иметь двоякий характер, поскольку могут быть направлены как вовне - на управляемую подсистему, так и внутрь - на управляющую подсистему. Но при этом качественная специфика управленческих решений заключается в преобразовании и стабилизации управляемого социального объекта.
Многообразие общественных отношений, требующих государственного вмешательства, порождает множество видов государственных решений и соответственно действий властного характера. В управленческой деятельности, как правило, решаются задачи двух типов: оригинальные (нетривиальные) и однотипные, повторяющиеся. Отсюда и решения, которые приходится находить и брать ответственность за их принятие и непосредственное исполнение, также могут быть оригинальными либо типичными. Оригинальные задачи не поддаются унификации и стандартизации в полном объеме. Но для них могут быть применены общие принципы решения управленческих задач. В большинстве случаев целесообразно стандартизировать как технологию решения повторяющихся однотипных задач, так и формы предоставления информации.
Государственные решения бывают в известной мере политическими и административными. Первые принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и исполнительных региональных органов власти, министры и некоторые другие). Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего. Хотя в своем большинстве эти решения подготавливаются конкретными людьми, их личными решениями частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени государственных органов. Отсюда возникает задача их юридического закрепления в надлежащей форме.
В государственном управлении решения разрабатываются, принимаются и исполняются в установленном порядке соответствующими правомочными субъектами: государственными органами и должностными лицами. Юридическое волеизъявление управленческого субъекта государственной власти предполагает наступление определенных последствий. Принятие и выполнение государственных решений порождают также правовые последствия или условия, необходимые для возникновения таких последствий. Поэтому следует подчеркнуть, что принятие решений является не только правом, но и обязанностью уполномоченных субъектов (государственных органов и должностных лиц), а вместе с тем предусматривает и ответственность не только за их принятие и выполнение, но также и за наступающие в результате последствия. И по этим же основаниям управленческие решения государства должны облекаться в надлежащие формы их официального выражения.
В повседневной жизни встречается множество государственных решений, связанных с управлением в различных сферах общественных отношений, различия между которыми весьма существенны для правоприменительной практики. Главное в них - государственное веление с целью урегулирования (упорядочения, разрешения и т.д.) общественных отношений, затрагивающих разнообразные проявления жизни и деятельности человека-гражданина в обществе-государстве. Необходимость правовой регуляции принятия и реализации государственных решений вызывает потребность в их документировании, должной фиксации и общезначимой удостоверенности фактов, событий и состояний. Принятие (издание, обнародование) государственных решений в документальной форме есть способ письменного сообщения (передачи) информации, необходимой для управления и иных видов деятельности. Все официальные решения, имеющие статус государственных, оформляются надлежащим образом в виде различных документов (актов). Документ — письменная форма управленческого решения, акт - разновидность документа.
Документирование предполагает соблюдение установленных правил записи и оформления управленческих решений. Надлежащее соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное выражение и юридическую силу. Юридическая сила - свойство обязательности исполнения решений, содержащихся в официальном документе (в теории государства и права - правовой акт), сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления. Придание документу юридической силы, подтверждение факта его издания - главное назначение процедуры регистрации. Она обеспечивается установленным для каждой разновидности документов комплексом реквизитов - обязательных элементов оформления документов (в том числе наименование документа, его номер, дата принятия, гриф утверждения, сведения о подписавшем: название должности и фамилия, печать и др.). Так, пока какой-либо документ, например, приказ министра, не зарегистрирован, он юридически не существует; если поступивший документ не зарегистрирован, никто из чиновников не возьмет на себя ответственность за него, так как не подтвержден факт его поступления. Регистрационные реквизиты позволяют также вести учет, поиск и идентификацию всех документов, а также контроль за исполнением управленческих решений. Современные российские требования к оформлению организационно-распорядительной (административной) документации зафиксированы в государственном стандарте ГОСТ Р 6.30-97 “Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов”. Наряду со многими функциями (социальной, коммуникативной, исторической и др.) документы несут в себе также правовую и информационную. Правовая функция выполняется документами, содержащими решения органов государственной власти, так как они являются средством закрепления и изменения юридически значимых состояний, связанных с управленческими решениями и правоотношениями. Выполняя информационную функцию, документ является основным носителем управленческой информации о принятых решениях.
Государственные решения, принимаемые органами государственной власти, оформляются изданием правовых актов, которые могут быть нормативными и ненормативными. В зависимости от степени юридической значимости государственные решения могут быть в письменной (нормативные или ненормативные правовые акты) либо в устной форме (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание).
Государственные решения, принимаемые в форме нормативно-правовых актов, издаются управомоченным органом и устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Нормы права - установленные государством общеобязательные правила должного поведения. Они, как и все право в целом, направлены на урегулирование и развитие определенных общественных отношений. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспозиция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция). Обычно предписания норм права носят более или менее общий характер, регулируя определенный вид общественных отношений. Общеобязательность норм права обеспечивается государством посредством воспитания правосознания граждан и применения к нарушителям мер государственного принуждения. Совокупность норм права в данном обществе составляет его право.
Основу основ всей нормотворческой деятельности государственных органов составляют подготовка и принятие законов, которые являются актами государственного управления, имеющими наибольшую юридическую силу. Высшим по правовой значимости среди них является конституция страны. Поэтому естественно, что главные процедуры принятия законодательных актов фиксируются в конституциях, изменение норм которых имеет особую по сложности процедуру. Подтверждающим тому примером может служить Конституция Российской Федерации.
Наиболее характерные свойства государственно-управленческих решений заключаются в следующем. Решения, принятые органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Наряду с этим установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта государственного решения, как его директивностъ, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т.д. Властность проявляется в одностороннем принятии такого решения, которое поэтому не может быть результатом договора сторон. Государственно-управленческие решения отличаются также активной организующей, созидательной ролью. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Например, стратегической, главной, постоянной и всегда актуальной целью можно считать удовлетворение общественных потребностей по приоритетным направлениям развития общества и государства. Этому служат ряды обеспечивающих, часто изменяющихся и потому не отличающихся постоянством целей, достижение которых осуществляется посредством последующих государственно-управленческих решений. Выделяется и такое важное свойство государственных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены. Регламентация в данном случае служит прочной гарантией ведущей роли решений государственных органов в реальных управленческих процессах. Таким образом, можно отметить параметры, свойственные всем видам управленческих решений, которые принимаются государством. К ним относятся: 1) наличие субъектно-объектных отношений; 2) содержательность решений - информация о том, что должно быть сделано и для чего (в каких целях) и т.д.; 3) процедура принятия решения; 4) форма решения; 5) время действия решения.
Среди многочисленных форм (внешних выражений внутренних связей и способов организации, взаимодействия элементов и процессов как между собой, так и с внешними условиями) важное место занимают управленческие акты государственных органов и должностных лиц. Такие акты есть выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся управленческие положения. Особую группу составляют государственные решения, которые всегда содержат указание на ответственность за их нарушение. К таким прежде всего относятся кодексы: об административных правонарушениях, уголовный, таможенный, налоговый и др. Другую группу составляют судебные решения, которые по российскому праву выносятся в виде приговоров по уголовным, арбитражным и административным делам либо в виде постановлений органа судебной власти (суда), чем заканчивается рассмотрение и разрешение гражданских дел по существу, а также по делам, рассмотренным в процессе конституционного судопроизводства.
Государственные решения оформляются обычно в правовых документах следующих видов: законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, предписания, указания, положения, инструкции, приговоры и др. Виды и формы государственно-управленческих решений универсальны для всех государственных органов определенного типа. Например, для России закон есть акт законодательного органа вне зависимости от его уровня (федерального или субъекта федерации), постановление - есть акт Правительства России или правительств субъектов федерации и т.д. Такие разновидности документов, которые весьма часто используются во внутри- и межведомственном документообороте, как служебные письма, докладные записки, отчеты, рекомендации, извещения и другие не содержат властных требований, обязательных для исполнения их адресатами, а потому не являются актами, имеющими характер государственных решений.
Юридический вариант управленческого решения представляет собой правовой акт управления, который есть разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе государственно-управленческой деятельности органов власти (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и др.) отражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение. Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно. Например, в форме устного приказа в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления.
С помощью правовых актов управления определяются правила должного поведения в сфере государственно-управленческих отношений. Путем их издания органы государственной власти и должностные лица решают те или иные вопросы (общие или индивидуальные), возникающие в процессе их деятельности. Правовые акты управления, наряду с некоторыми властно-управленческими действиями, иногда характеризуют термином из гражданского права — как конклюдентные (от лат. conclude- заключаю, делаю вывод). Это значит, что они выражают волю по установлению правоотношений (например, совершение сделки), но не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведением, по которому можно сделать заключение о таком намерении. В государственно-управленческой практике нередко встречаются повеления, не обязательно выражаемые в форме письменного акта. Это, например, сигнал сирены, светофора, свисток постового милиционера, дорожный знак и т.п.
По критерию гласности полезно обозначить открытые и закрытые формы управленческих решений. Открытые формы доступны всем, закрытые оформляют решения, обычно связанные с госбезопасностью, оперативно-розыскной, разведывательной, военной, частично внешнеполитической и подобной деятельностью, требующей соблюдения гостайны и режима секретности.
Кроме того, в документах органов государственной власти могут содержаться различные сведения, касающиеся тех или иных вопросов государственно-управленческой деятельности. Такая информация, содержащаяся в государственно-управленческих решениях, фиксируется на материальных носителях, имеющих статус официальных документов государственных органов. К их числу могут относиться документы, составленные в виде справок, отчетов, проектов, смет, графиков, программ, планов, схем, карт и т.п. Причем односторонность волеизъявления субъекта государственной власти дает обычно юридически властную информацию о содержащихся для ее адресата предписаниях.
Если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления, под формами государственно-управленческих решений понимают формы внешнего выражения конкретных юридически либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются. Различают правовые и неправовые формы государственно-управленческих решений.
Правовыми считаются те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические последствия. Среди них выделяются: 1) правовые акты (решения); 2) правовые договоры; 3) иные акты, закрепляющие совершение юридически значимых решений. В нормативно-правовых актах содержатся решения, которые устанавливают новые юридические нормы, изменяют или отменяют прежние, т.е. оформляют правотворческую деятельность госорганов. В правовых актах управления содержатся решения, с помощью которых формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие, выполняются и фиксируются юридически значимые действия, т.е. оформляется правоприменительная деятельность госорганов. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении госслужащего на должность, так как с этим событием связывается возникновение у него определенного объема правомочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения. Нормативные и индивидуальные правотворческие и правоприменительные акты - это основные и наиболее значимые формы государственных решений. Существуют и другие, например, такие, которые оформляют различные виды деятельности госорганов в связи с решениями о регистрации, лицензировании, выдаче документов,подтверждающих наличие либо лишение каких-либо специальных прав (наприг мер, на вождение автомобиля, охоту, предпринимательство), об отчетах о контрольно-надзорной, инспекционной, ревизионной и прочей деятельности. Во всех подобных случаях выражается юридическое волеизъявление госоргана (должностного лица), характерное в большинстве из них для решений, принятых в порядке исполнительно-распорядительной деятельности. Широкое распространение получают также решения, вырабатываемые в ходе договорной практики - формы трудовых договоров, административных договоров-соглашений между разными субъектами управления, контрактов о службе в органах государственной власти, государственно-правовых договоров между субъектами Российской Федерации, межгосударственных и иных договоров.
Неправовые формы - оформление организационных мероприятий и материально-технических операций, совершаемых в процессе государственного управления, которые непосредственно юридических последствий не влекут. Организационные формы - решения совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, бухгалтерская и статистическая отчетность и т.п. Материально-технические формы - решения, касающиеся ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной и справочно-аналитической и им подобной обеспечивающей деятельности. Неправовые формы государственных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Они не порождают, не изменяют и не прекращают правоотношения. Такие решения и действия не могут рассматриваться в качестве форм правового регулирования. Но они могут иметь иное значение (например, выдача какой-либо справки) или быть властными физическими действиями органа (представителя) власти (например, пресечение милиционером правонарушения). Неправовые формы государственно-управленческих решений могут предшествовать правовым либо следовать за ними. При этом, в отличие от правовых форм, они не требуют полного и строго определенного законом юридического закрепления; носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. Деление всех форм управленческих решений по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, накладываются одна на другую. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.
Работа по унификации и стандартизации управленческих решений государства и их документарному оформлению ведется во многих странах мира. Такую работу в течение длительного времени проводят организации по стандартизации в Англии, Бельгии, Германии, Норвегии, Швеции и других странах. Роль и значение унификации и стандартизации документов особенно возросли в связи с возможностями применения в управлении компьютерных технологий.
Все государственные решения оформляются в соответствии с имеющимися стандартами, в которых закреплены основные требования к их составлению и изданию (опубликованию). Так, судебное решение обычно состоит из вводной (описательной), мотивировочной и постановляющей частей. Текстуальное содержание документа, принимаемого органом исполнительной власти в виде постановления, распоряжения или приказа, чаще всего состоит из двух частей: констатирующей и резолютивной (директивной, распорядительной). В констатирующей части излагаются основания (мотивы) для издания документа, а в директивной указываются конкретные мероприятия (меры), которые надлежит предпринять во исполнение намеченных действий. Все меры расписываются отдельно по каждому пункту с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения, а в конце указываются те, на кого возлагается контроль за исполнением данного акта в целом или его отдельных пунктов.
Государственно-управленческие акты подчиняются общим правилам подготовки служебных документов в соответствии с требованиями к их текстам, образцам бланков, порядку составления и оформления, их регистрации, учету, передаче, приему и хранению. Составляется номенклатура дел, проводится систематизация и унификация служебных документов. Все это определяется единой государственной системой делопроизводства, типовыми и отдельными инструкциями по делопроизводству в государственных органах. Для государственных решений,содержащихся в нормативно-правовых актах особенно важен процессуальный порядок (процедурные правила), определяющий весь цикл их разработки и реализации: подготовку, принятие, регистрацию, опубликование, применение и т.д. При этом все нормативно-правовые акты составляют единую систему, построенную по принципу обязательного соответствия актов нижестоящих органов актам вышестоящих.
Наряду с этим каждое подготавливаемое решение должно быть выдержано в определенном стиле с точки зрения языка, логичности и формы изложения, а также удобства восприятия специальной терминологии и ее адекватного понимания всеми, кому предназначено данное решение. Оно должно ясно и точно передавать смысл и существо необходимых к исполнению действий, содержать обязательную для этого информацию и указывать конкретные способы исполнения. Директивные документы (приказы, распоряжения, постановления и пр.) не должны содержать неопределенных фраз и безадресных формулировок, затрудняющих однозначное понимание поставленных задач и нарушающих порядок реализации намеченных мероприятий либо допускающих противоречивые, взаимоисключающие меры. Решение только тогда будет надлежащим образом исполнено, когда оно вполне понятно его исполнителям.
В государственном управлении необходимо максимально точно и правильно выражать смысл целесообразных форм, в которых содержатся властные требования, т.е. самих решений. Поэтому в юридической практике обычно закрепляются требования к правовым документам разного рода, их построению, соотношению частей, разбитых на статьи, пункты и подпункты, формулированию положений, используемой терминологии и т.д. Среди правил юридической техники выделим: а) правильное формулирование правовых норм и предписаний; б) ясное определение смысловых значений применяемых понятий и терминов; в) четкий юридический язык; г) емкие и точные заголовки глав и статей; д) отсылки к другим статьям; е) правильные обозначения госорганов, должностных лиц и других субъектов; ж) реквизиты. Реквизиты государственных решений, как правило, следующие: герб (государственный, субъекта федерации, города), наименование государственного органа, название акта (указ, приказ, постановление, распоряжение и т.п.), заголовок (о чем), номер, дата принятия (подписания), подпись должностного лица, визы согласования, исполнитель и др.
Стремясь упорядочить процесс разработки управленческих решений, государственные органы стандартизируют общие требования к ним в ведомственных инструкциях, памятках, рекомендациях по служебному делопроизводству. Правда, попытки различных ведомств упростить разработку решений путем их унификации во внутрислужебном делопроизводстве приводят в конечном счете лишь к излишнему бумаготворчеству. В силу чего весьма желателен общий регламентирующий акт об унифицированных требованиях для разработки однородных решений государственных органов.
Сам процесс принятия управленческих решений осуществляется с использованием целого ряда специальных процедур. Суть и целесообразность их соблюдения в том, чтобы обеспечить наиболее оптимальные условия для принятия нужных решений в надлежащем порядке. Обычно совокупность процедур по принятию управленческих решений называют “регламентом” (от фр. reglement, regie- правило). Например, из российской истории известны Генеральный регламент государственных коллегий 1720 г., регламенты Петра I; в настоящее время действуют: Регламент Государственной Думы, Регламент Совета Федерации, Регламент Правительства РФ и др. Регламенты органов государственной власти представляют собой весьма объемные документы, подробно детализирующие технологию принятия издаваемых ими актов.
Управленческие процедуры, связанные с принятием органами государственной власти соответствующих решений, служат обеспечению четкого функционирования государственного аппарата, обеспечивают полноту, всесторонность и объективность анализа проблем и обстоятельств конкретных дел, правильное применение материальных норм различных отраслей права, служат достижению целей государственного управления, способствуют его научной обоснованности и законности, создают условия для реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан и других участников государственно-управленческой деятельности, помогают проводить в жизнь принцип ответственности каждого органа, должностного лица за порученное дело.
Принимая управленческие решения, орган государственной власти реализует возложенные на него полномочия для выполнения задач и функций в рамках своей компетенции, т.е. реализует государственный, иначе - публичный, интерес. Реализация публичного интереса, выражающего необходимость эффективного и рационального использования государственно-властных полномочий, напрямую связана с обязательностью четких процедурных правил для участников таких отношений. Подобные отношения возникают в связи или по поводу совершения органом государственной власти своей юрисдикционной деятельности в пределах предоставленной правовой компетенции.
Разработка, принятие и реализация государственных решений - это сложный, многоступенчатый процесс, в котором происходит выработка и согласование позиций по самым разнообразным общественно значимым вопросам с целью практического осуществления мер властного воздействия на социальную действительность.
Многогранные проявления общественной жизнедеятельности и возникающих в ней ситуаций объясняют большое разнообразие соответствующих решений, принятие которых требуется со стороны государства. Классификация государственных решений позволяет систематизировать их по различным основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д. Итак, государственные решения можно классифицировать следующим образом.
1.По субъектам управления: а) общенародные (выборы, референдум); б) федеральные, региональные (субъектов федерации), местные; в) законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; г) единоличные, коллегиальные.
2. По целям и времени действия - стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные).
3. По масштабу действия - общегосударственные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные.
4. По нормативной природе - общие (нормативные), частные (ненормативные).
5. По юридической силе - высшие (конституционные), законодательные; подзаконные.
6. По видам государственного управления - гражданские, военные.
7. По формам правовых актов - законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации); указы (царские, президентские); постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры);
распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); приговоры (суда); санкции (следственных, прокурорских органов); декреты; указания, предписания, инструкции и т.д.; программы, декларации, положения, уставы; межгосударственные договоры и соглашения.
8. По порядку принятия - способу оформления и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.); вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т.п.).
9. По методам разработки - типичные (аналогичные), нетипичные (оригинальные).
10. По содержанию - политические, административные, экономические, организационные, технологические и др.
11. По форме изложения - письменные, устные.
12. По механизму действия - прямого (непосредственного) действия, рамочные (отсылочного характера).
13. По значимости для исполнения - обязательные, рекомендательные.
14. По характеру воздействия — стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.
15. По степени публичности (открытости) — общего пользования, служебного пользования, секретные, совершенно секретные.
Данная классификация выражает системную характеристику всего комплекса государственных решений. Она охватывает наиболее общие, но при этом и свойственные таким решениям, характерные признаки.
Управленческая деятельность в любой организации основана на переработке данных и производстве исходящей информации. Это предполагает наличие технологии преобразования исходных данных в результативную информацию о принятых решениях. Такие технологии применяются в процессе разработки, реализации, а также документооформления разного рода государственных решений.
Документооборот в системе государственного управления — процесс перемещения документов, используемых в служебной деятельности государственных органов, начиная с момента их создания или получения до завершения использования и дальнейшего движения с последующей передачей на хранение или уничтожение. Документооборот необходим для связи госорганов при осуществлении ими властно-управленческих функций посредством официальных информационных потоков. В основе документооборота лежит документирование, представляющее собой запись деловой информации по установленным формам. Первичным элементом документооборота является документ — материальный объект, содержащий информацию в фиксированном виде и предназначенный для того или иного управленческого действия в ходе осуществления принятого решения. Совокупность однородных и взаимосвязанных документов по каким-либо вопросам, процессам, лидам или госоргану образует документацию. Организация документооборота строится на основе определенных требований: целесообразности, оперативности, непротиворечивости, адресности и т.п. По адресату отправителя/получателя документы бывают: входящие, исходящие, внутрислужебные. Соответственно масштабам движения документов может быть выделен в качестве самостоятельного объекта документооборот конкретного должностного лица, структурного подразделения, госоргана, отрасли государственного управления, государства в целом. Действующие в Российской Федерации нормативные акты, в том числе и “Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения” (ГСДОУ), исходя из прагматических соображений, рассматривают в качестве объекта только внутриорганизационный документооборот и соответствующие потоки входящих, внутренних и исходящих документов.
В соответствии с единой государственной системой делопроизводства в каждом государственном органе, в зависимости от его уровня и принадлежности к той или иной ветви власти, используются свои формы документов. Единая государственная система делопроизводства - научно упорядоченный комплекс правил, нормативов, рекомендаций, регламентирующих делопроизводство в государственных организациях, учреждениях, предприятиях. Она содержит единые правила оформления документов, создания научно-справочного и учебно-вспомогательного аппаратов, формирования дел, подготовки их к хранению и использованию, принципы механизации и автоматизации делопроизводственных процессов. Учитывая возрастающий в качественно-количественном отношении документооборот, связанный с управленческой деятельностью, единая государственная система делопроизводства предусматривает применение прогрессивных форм и методов работы с документами, их унификацию и стандартизацию, использование новейших технических средств.
Система контроля исполнения документов, в которых содержатся государственно-управленческие решения, может включать: автоматизированный учет, проверку исполнения на местах, анализ оперативной деятельности подразделений, выработку рекомендаций и принятие мер для устранения причин, снижающих эффективность управления, и др. Цель такого контроля - содействие своевременному и качественному исполнению решений, обеспечение получения аналитической информации, необходимой для оценки управленческой деятельности государственного аппарата, госорганов, структурных подразделений, конкретных госслужащих.
Эффективность управленческих решений государства в немалой степени зависит от правильного использования всего многообразия их видов и формального выражения. Оптимальное сочетание различных видов решений и соответствующих им форм способствует лучшей организации государственной власти, совершенствованию ее управленческих связей в воздействии на внешнюю среду. Практическую ценность содержания деятельности госорганов составляют принимаемые и исполняемые ими решения в целях реализации функций государственного управления. Организационной формой их является аппарат, госорганы; госадминистрация юридически оформлена преимущественно административным правом.
Контрольные вопросы
1. Что представляют собой государственные решения и каким образом их можно классифицировать по видам и формам?
2. Охарактеризуйте правовые и неправовые формы государственных управленческих решений, приведите примеры из практики их осуществления.
3. Какое значение отводится документообороту в системе государственного управления?
Литература
Гребнев Е. Управление нововведениями. - М., 1985.
Краткий справочник по оформлению актов федеральных органов государственной власти. - М., 1997.
Общеправовой классификатор отраслей законодательства // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 119. Организация работы с документами: Учебник. - М., 1998. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие / Сост. Ю.А. Тихомиров, И.В. Ковалевская. - М., 1999.
Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М. Слепен-кова.-М., 1994.
Стенюков М.В. Образцы документов по делопроизводству (руководство к составлению). — М., 1996.
Чуковенков А.Ю., Янковая В.Ф. Оформление документов: Комментарий к ГОСТ Р6.30-97 “Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов”.-М., 1999
 
§ 2. Методологические основы разработки управленческих решений
Трудно найти иголку в стоге сена, но еще труднее найти конкретную соломинку в этом стоге. Дж.Гриндер
Хорошие указания приносят
не меньшую пользу,
чем хорошие примеры.
Сенека
Решение - задачи принятия решений - управленческое решение - факторы процесса принятия решений - допустимое решение - оптимальное решение - структурированные проблемы - слабо структурированные проблемы - неструктурированные проблемы - “новая” парадигма - операционально замкнутая система - собственное поведение системы - регулярное управление - управление изменениями - самоорганизация - экологич-ность управления
Проблемы, связанные с отысканием способов достижения поставленных целей с учетом имеющихся возможностей, т.е. проблемы принятия решений, пронизывают всю человеческую практику (и общественную, и личную) и поэтому отличаются большим разнообразием. Исходя из этого, рассмотрим некоторые общие теоретические вопросы, которые могут быть взяты в качестве современной методологической основы не только для принятия государственных управленческих решений. Они также оказываются полезными при принятии управленческих решений в различных сферах бизнеса, в так называемом третьем секторе, представляющем собой все общественные организации, в каждой отдельно взятой организации как со сложной структурой (транснациональные корпорации, холдинги, финансово-промышленные группы и другие объединения), так и с традиционными структурами (функциональной, линейно-функциональной и т.п.).
В специальной литературе можно встретить различные трактовки термина “решение”. Решение понимается и как результат выбора, и как процесс, и как акт выбора. Эти трактовки самого понятия “решение” не противоречат, а только дополняют друг друга, расставляя по-разному акценты в зависимости от контекста исследований и конкретной управленческой деятельности. Так, рассматривая решение как процесс, протекающий во времени, можно говорить о его этапах. Решение как результат выбора - это уже предписание к действию, а как акт выбора - творческая составляющая управленческой деятельности, которая рассматривает решение неотделимо от такого понятия, как “властная воля”. Таким образом, под решением понимаются одновременно и процесс, и результат, и акт выбора цели и способ ее достижения.
В зависимости от основания классификации выделяют следующие задачи принятия решений: ,
• структурированные, слабо структурированные и неструктурированные;
• уникальные и повторяющиеся;
• статические и динамические;
• в условиях определенности и в условиях неопределенности (в частности, при риске, при противодействии);
• с фиксированным набором альтернатив (вариантов решений, стратегий) и с формируемым в процессе принятия решений;
• с одним критерием (целевой функцией, показателем качества или эффективности) и со многими (несколькими) критериями; а также рассматривают:
• задачи выбора одной наилучшей (оптимальной) альтернативы или же выделение нескольких лучших альтернатив, ранжирование (разбивку на упорядоченные классы) всех или только выделяемых лучших альтернатив;
• индивидуальные и коллективные решения;
• волевые, интеллектуальные и эмоциональные решения;
• технические, технологические и т.п.;
• оперативные, тактические и стратегические;
• рутинные и уникальные;
• интуитивные и рациональные;
• сложные и простые, и т.д.
Процессы принятия управленческих решений занимают в управленческой деятельности центральное место. Заметим, что не всякое решение является управленческим, а только такое, которое, во-первых, является результатом выбора между несколькими альтернативами, в большинстве случаев приблизительно равноценными с точки зрения принимающего решение, а во-вторых, когда результат выбора как социальное явление влияет на других людей и воспринимается ими в качестве обязательного к исполнению. Если не выполняется первое условие, то принимаемое решение или продиктовано другими людьми, или обстоятельствами, не зависящими от лица, принимающего решение. В этом случае имеем дело с так называемым ритуальным управлением. В случае невыполнения второго условия имеет место управленческая утопия, а не реальное управление.
Процесс принятия решения как неотъемлемая составляющая каждой из функций управления предполагает наличие следующих факторов:
1. Лицо, принимающее решение (ЛПР) - человек или группа людей, наделенных необходимыми полномочиями для принятия решения и несущих за него ответственность.
2. Управляемые переменные, охватываемые проблемой ситуации, т.е. совокупность факторов и условий, вызывающих появление той или иной проблемы, которыми может управлять ЛПР.
3. Неуправляемые переменные — охватываемые проблемой ситуации, которыми не может управлять ЛПР, но которыми могут управлять другие лица. В совокупности с управляемыми переменными неуправляемые переменные могут влиять на результат выбора, образуя фон проблемы или ее окружающую среду.
4. Ограничения (внутренние и внешние) на значения управляемых и неуправляемых переменных, которые в совокупности определяют область допустимых решений.
5. Критерий (или критерии) для оценки альтернативных вариантов решения. Критерий может быть задан количественной моделью или качественно (в терминах индивидуальных предпочтений или в терминах нечеткой логики).
6. Решающее правило (или система решающих правил) - принципы и методы выбора решения, в результате применения которых получают рекомендации или рекомендуемое решение (хотя окончательный выбор остается за ЛПР).
7. Альтернативы (возможные исходы), зависящие как от значений качественных или количественных управляемых и неуправляемых переменных, так и от самого выбора.
8. Решение, предполагающее существование по крайней мере двух альтернатив поведения (исходов); в противном случае проблемы принятия решения не возникает ввиду отсутствия выбора.
9. Возможности реализации выбранного или принятого решения. Функцию принятия решений можно рассматривать как задачу, которую (хотя и с разным содержанием) постоянно приходится решать в процессе управленческой деятельности и которая имеет следующую постановку: определить наилучший способ действий для достижения поставленных целей. Здесь под целью понимаются как видение желаемого состояния управляемой системы, так и результат правильной (в определенном смысле) управленческой деятельности. При этом имеется проблема, если желаемое состояние системы не соответствует фактическому. Проблема на своем фоне (совокупность проблемы и ситуации) представляет собой проблемную ситуацию. Для разрешения проблемной ситуации ЛПР стремится выбрать “самое хорошее”, оптимальное в определенном смысле решение, надеясь, что оно сохранит это свойство и в перспективе. Если же решение принимается в условиях неопределенности (имеется избыток или недостаток информации, несколько критериев оценки альтернатив и т.п.), то имеет смысл говорить о решениях, оптимальных, по В. Парето (итальянский экономист), которые следует искать среди неулучшаемых альтернатив.
Решение задачи называют допустимым, если оно удовлетворяет ограничениям, связывающим как управляемые, так и неуправляемые переменные. Допустимое решение называют оптимальным, если оно обеспечивает желаемый экстремум критерия выбора.
Проблемы, для которых зависимости между переменными выявлены так, что могут быть представлены числами или формализованы таким образом, что также допускают в конце концов численные оценки, определяются как структурированные (или количественно сформулированные). Проблемы, содержащие лишь название важнейших характеристик, ресурсов и признаков, количественные зависимости между которыми не определены, называют неструктурированными (качественно выраженными). Проблемы, которые содержат как качественные, так и количественные элементы, причем качественные и неопределенные аспекты проблемы имеют тенденцию усиливаться, называют слабо структурированными. Модель (описание) слабоструктурированных проблем может быть построена только на основании дополнительной информации, получаемой от человека или группы лиц, участвующих в решении такой проблемы, для компонентов которой характерны нечеткость, многовариантность и приближенный (хотя и с сохранением структуры) вид описания.
Если описание (или модель) проблемной ситуации содержит динамическую систему взаимозависимостей между большим количеством переменных большой размерности с наличием нелинейных связей между ними, а также случайных факторов, то такая проблемная ситуация определяется как сложная. Если же задача статическая, небольшой размерности, с отсутствием не-линейностей и случайных факторов, то такую задачу классифицируют как
простую задачу. Заметим, что термин “сложность” относится именно к описанию проблемной ситуации, а не к природе решаемой проблемы.
Хотя задачи принятия решений сопровождают человечество с момента его зарождения, систематическое их изучение началось лишь в XXв. В последние десятилетия было ясно осознано, что проблема принятия решений междисциплинарна и требует системного подхода. Поэтому в настоящее время интенсивно разрабатываются тесно связанные между собой математическая, психологическая, организационная, информационная и другие теории принятия решений. Проблема принятия решений в управлении социальными процессами представляется настолько сложной, что наряду с использованием системного подхода требует для своего решения установления связей между идеями различных научных дисциплин, философских традиций, часто выходя за пределы науки в ее традиционном понимании и порождая элементы нового видения реальности. Следовательно, речь идет о проникновении “новой” парадигмы в управленческую теорию и практику.
Известно, что в первые десятилетия нашего века физические исследования, по словам физика, лауреата Нобелевской премии Ф. Капры, “привели в соприкосновение со странной и неожиданной реальностью, поколебавшей у физиков основания их мировоззрения и заставившей их мыслить совершенно по-новому. Мир, который они наблюдали, не представлялся более машиной, состоящей из множества отдельных объектов, он был неделимым целым: сетью отношений, которые необходимым образом включали наблюдателя. Стремясь постичь природу явлений, ученые не могли не обнаружить, что их основные понятия, язык, весь способ мышления не годятся для описания открывшейся реальности”. В течение последних 30 лет стали говорить о парадигмах и об их смене даже вне науки. Например, так называемая новая (или “третья”) парадигма считается, порожденной первой и второй парадигмами. Охарактеризуем очень кратко каждую из них.
В основе первой парадигмы мышления лежит проектирование внешнего мира человека на его внутренний мир которое иррационально, интуитивно, бессознательно. Особую роль играют умения, навыки, ритуалы. Это мифологический образ мышления. В основе второй парадигмы - рациональный подход с линейными причинно-следственными связями. Здесь появляются изобретательство, конструирование. Сформировано представление о мире как о часовом механизме - механистическое представление мира. В процессах анализа и моделирования сложных систем появилось понятие обратной связи с акцентом на отрицательные обратные связи. В рамках второй парадигмы возникает техно-генное производство (“механическая жизнь”). Синтаксисом этой парадигмы является математический анализ. Моделирование процессов основывается на понятии “непрерывность”, приводящем к так называемой дурной бесконечности и ряду логических парадоксов. Третья, или новая парадигма представляет собой коммуникацию первой и второй парадигм, где в основе лежит принцип равновесия между рациональным и иррациональным, сознательным и бессознательным, научным знанием и интуицией. В рамках третьей парадигмы осуществляется как бы возврат проекции внешнего мира на внутренний мир человека, а сама парадигма понимается как совокупность мыслей, восприятий и ценностей, которые создают определенное видение реальности, оказывающееся основой самоорганизации общества. В третьей парадигме используется синтаксис квантовой механики с собственными значениями и собственными функциями. Механистическая модель мира уступает место биологической с описанием сложных систем как живых. Таким образом, освоение новой (“третьей”) парадигмы является одной из возможностей формирования современной методологии деятельности, включающей принятие компетентных решений при интегрировании имеющегося опыта, интуиции с достижениями современной науки, накопленными за последние 40-50 лет.
При современном рациональном подходе рекомендации (или изменения типа “сверху - вниз”), казалось бы, оптимальные с рациональной точки зрения, если априори и не обречены на неудачу, то со временем превращаются в разбухшие, искаженные версии первоначальных планов, а отсутствие ясности преобразует бюрократические организации в механизмы для ухода от ответственности. Инструментами новой управленческой парадигмы могут служить “мягкие” аналитические методы, а также “мягкие” технологии принятия решений и “мягкие” управленческие технологии.
Системы управления организацией могут быть описаны по-разному. Описание системы как хорошо отлаженного механизма достаточно эффективно, но имеет ряд недостатков. При этом функционирование организации ориентировано на достижение конечной цели, а сам процесс достижения рассматривается как инструмент или как одна из возможных альтернатив. При отсутствии ясно сформулированной цели такой подход к ее достижению представляется весьма затруднительным и туманным.
Социальная система является сложной системой. Эта сложность усиливается еще и тем, что субъект управления такой системой сам включен в управляемую систему, привнося тем самым в нее еще большую непредсказуемость, неопределенность своими субъективными, эмоциональными реакциями, своими описаниями и представлениями о самой этой системе, также являющимися атрибутами управляемой системы. Другими словами, принципиальным для таких систем является наличие включенного в систему наблюдателя. Встать в позицию внешнего наблюдателя по отношению к социальной системе представляется (даже из чисто теоретических рассуждений) проблематичным. На языке “управляющий - система” это означает, что управляющий включен в систему и, управляя системой, управляет самим собой. Более того, говорить, что управляющий управляет системой, также верно, как и то, что система управляет управляющим.
Одним из наиболее важных результатов такого описания является понимание того, что управление неотделимо от системы и никакая группа управляющих не составляет изолированного блока. Каждый управляющий находится внутри системы, связан с ней сложной сетью взаимодействий и, можно сказать, что он управляет собой в структуре системы. Эта замкнутая ситуация лежит в основе многих парадоксов, включая один из древнейших парадоксов Эпимени-да о брадобрее, которому было приказано брить тех, кто не бреет себя сам. Проблемы не существует до тех пор, пока не возникает вопрос о том, что делать самому брадобрею. Тогда имеем неразрешимую проблему: если брадобрей будет брить себя сам, то он не должен себя брить, если же он не будет себя брить, то должен себя брить, т.е. из любой из этих посылок следует ее отрицание и, следовательно, утверждение совпадает со своим отрицанием. Аналогичен этому парадокс лжеца: житель острова говорит, что каждый, живущий на острове, - лжец. В математике известен парадокс Рассела: множество всех множеств, не содержащих себя в качестве своего элемента. Математика объясняет возникновение парадоксов непредикативностью определений, когда то, что определяется, принимает участие в собственном определении. Если наблюдатель является частью наблюдаемой им системы, а управляющий управляет собой в составе организации, то можно увидеть не предикативность и парадоксальность такой ситуации. В этом случае говорят, что имеется семантическая петля, а систему называют операционально замкнутой (или живой). Из этого тупика намечается выход: появляются новые подходы к структурированию ситуаций такого рода на основе современных математических подходов, использующих многозначные логики, нечеткие множества, фрактальные структуры, современные (формальные и неформальные) методы анализа данных и т.п. Операционально замкнутые системы занимают как бы промежуточное положение между открытыми и замкнутыми системами. С одной стороны, они могут реагировать на входной сигнал, что делает их похожими на открытые системы, с другой стороны, они - “непослушные” системы, системы с “характером”, с “настроением” или, как говорят, обладают внутренним состоянием. Уместно вспомнить известный из психологии пример, когда,глядя на один и тот же рисунок, одни люди видят профили двух человеческих лиц, расположенных друг против друга, а другие - контур вазы для цветов. Простейшими формальными моделями таких систем являются нетривиальная машина У. Эшби и биологические автоматы известного советского математика М. Цетлина.
Живые системы реагируют на входящий сигнал в зависимости от своего внутреннего состояния. При этом воздействие среды на систему может порождать континуум реакций (т.е. столько реакций, сколько существует точек на прямой), так что с позиций теоретического внешнего наблюдателя такая ситуация может рассматриваться как отсутствие реакции на входящий сигнал (свойство автономии). Считается, что окружающая среда влияет на систему только как источник модуляций, вызывающих спонтанные изменения структуры внутренних связей в ограничениях, налагаемых организацией системы. Поэтому реакции системы на одинаковые, с точки зрения внешнего наблюдателя, воздействия среды могут быть совершенно различными и, вообще говоря, не являться реакциями. Это происходит не только потому, что поведение системы определяется в основном текущим состоянием структуры, невидимой внешнему наблюдателю, но и от того, что некоторый входящий сигнал, зафиксированный наблюдателем, может не восприниматься системой как входящий, и наоборот.
Операционально замкнутая система функционирует согласно двум принципам самоорганизации'.
• операционально замкнутая система обладает собственным поведением;
• операционально замкнутая система изменяется путем естественного дрейфа.
Собственное поведение системы - это такое особое состояние системы, которое в процессе функционирования становится результатом стабилизации последовательности ее состояний. Так, если в качестве примера рассматривать процесс обсуждения государственными служащими некоторой проблемы, то собственное поведение системы можно интерпретировать как ситуацию “договоренности” или “разрешения” этой проблемы. Если рассматривать совокупность состояний системы в процессе ее функционирования как бесконечную последовательность, то можно показать, что в качестве своего предела она имеет собственное поведение системы, которое, оказывается, в соответствии с полученным математическим соотношением совпадает с самим процессом, т.е. в смысле математического равенства результат и процесс неразличимы.
Следовательно, возможен двоякий подход к процессам управления и принятия решений: акцент можно делать на формулировании и достижении конечной цели, а можно акцентировать внимание на разумной, правильной в определенном смысле организации самого процесса управления или процесса принятия решения. Первый подход, ориентированный на конечное целеполагание, находится в концепции регулярного управления, задающего основные стандарты, процедуры и правила управления. Этот подход является достаточно традиционным в теории и практике управления. Второй подход, ориентированный на правильную организацию самого процесса принятия решения и управления, больше соответствует контексту управления изменениями, или управлению в режиме реального времени. Один подход не исключает другой, они только дополняют друг друга, подобно тому, как в физике рассматривается свет и как волна, и как частица.
Эффективность использования на практике того или иного подхода зависит от содержания конкретной проблемы, которую необходимо разрешить. В различных технологиях принятия решений на разных этапах указанные подходы могут применяться как автономно друг от друга, так и переплетаться в разных комбинациях. При этом эволюция процесса представляется как дрейф от одного собственного состояния к другому собственному состоянию системы. Под естественным дрейфом понимают неустойчивое движение системы в окрестностях ее собственного поведения. Следовательно, эволюционное развитие системы можно рассматривать как движение системы по ее собственным поведениям (значениям). При этом известно, что операционально замкнутая система имеет конечное или счетное число собственных поведений. Таким образом, множество собственных поведений операционально замкнутой системы дискретно, и функционирование системы с позиции теоретического внешнего наблюдателя представляет собой последовательный дискретный переход системы из одного собственного состояния в другое собственное состояние. Такой процесс называют квантованием социальных систем.
Описание функционирования операционально замкнутой системы по своему синтаксису напоминает описание движения электрона в модели атома Н. Бора, где нахождение электрона на орбите соответствует собственному поведению системы, “скачки” с одной орбиты на другую - переходу системы из одного собственного состояния в другое собственное состояние.
Если представить среду как живую систему с самоорганизующимся поведением, становится понятным, что сама система может фактически наделять внешнее окружение собственными значениями. Это также следует из существования прогностического свойства живой системы, связанного с тем, что любое описание, если его рассматривать как реальное, имеет последствия. Или, как утверждает Дж. Сорос, “описание формирует будущее”. В связи с этим на основе формирования эффективных прагматических карт участников процесса принятия решений возникает необходимость в генерации “карты будущего”, в процессе которой важно не только понять настоящую и желаемую ситуацию, но и пережить некоторый опыт. Это связано с формированием ситуации и созданием условий для возможной самоорганизации системы. Суть самоорганизации заключается в том, что имеются самопорождающиеся структуры, которые порождают карты будущего так, что осуществляют взаимодействие с картой будущего.
В качестве иллюстрации того, что такое самоорганизация, можно привести следующий пример. Имеется аудитория с несколькими тысячами человек, каждый из которых держит в руках палку, одна половина которой зеленого, а другая - красного цвета. На зеленом экране изображен круг, а на нем - зеленая “пятерка” - цифра пять зеленого цвета. Лидеры предлагают сидящим в зале посмотреть на экран, а затем, подняв палку зеленым или красным концом вверх, восстановить изображение на экране (после того, как оно было с него убрано). Зал сканируют. Сначала на экране появляются красные и зеленые пятна случайных и неопределенных конфигураций, но менее чем через четыре минуты картина становится устойчивой: изображение на экране восстановлено. На этом примере видно, что хотя никто не мог даже предположить, каким образом прийти к результату и что задача в принципе решаема, но, представив будущее визуально и задав совершенно конкретно, синтаксически правильно ситуацию, люди в аудитории просто ДАЛИ правильно ответ на вызов лидеров. Они это сделали без всяких инструкций, только за счет ВИДЕНИЯ желаемого результата. Это пример того, как живая система с правильно заданным синтаксисом и “сформированным” желаемым результатом может породить этот результат. Порождают эти системы сначала собственные описания, которые затем становятся собственными значениями (собственными поведениями). Таким образом, результат может быть получен в ответ на вызов с видением результата, с верой и желанием его достичь, с обращением на него внимания других: нужна ясная структура, чтобы выйти на прагматические собственные значения.
Суть “новой парадигмы” состоит в определенном отходе от управленческого рационализма, от изначального убеждения, что успех организации определяется прежде всего рационализацией процессов в ней. Организации необходимо заботиться об адаптивности своих внутренних систем, извлекать максимум выгоды из имеющихся возможностей. В этом случае организационные механизмы приспосабливаются к выявлению новых проблем и выработке новых решений больше, чем к контролю уже принятых ранее. Маневр в распределении ресурсов ценится выше, чем пунктуальность в их расходовании. Организация, агрессивно действующая в своей среде, новаторская в научно-техническом отношении, ориентированная на качество, а не на количество, адаптивная по внутреннему строению своих систем, все в большей степени зависит от человеческого фактора, который неотделим от компетенции, эффекта команды, развертывания систем стратегического управления.
Как отмечено выше, автономная система реагирует на управляющие толчки непредсказуемым образом. Известно также, что результат человеческого действия лишь частично соответствует намерениям и расчету. Типичными примерами ограниченной управляемости социальных систем служат переговоры, обсуждение проблемы, поиск решений группой экспертов. Здесь никто не контролирует ситуацию целиком, скорее сам процесс управляет участниками.
Как говорил всемирно известный английский ученый Ст. Бир: “Управление системой есть способность общаться с ней, понимать ее внутренний язык и уметь пользоваться им, будучи компетентным собеседником”. Другими словами, надо стремиться, чтобы синтаксис анализа, описания системы и управления ею соответствовали синтаксису функционирования самой системы. Именно это имеют в виду, говоря об экологичности управления. В связи с последним замечанием в рамках современных аналитических технологий, технологий принятия решений и управления социальными системами, связанными со сменой парадигмы, появляется так называемый экологичный подход к проблеме: от экологии мышления к экологии управления с требованием экологичности каждого описания.
Заметим, что описание системы как открытой или операционально замкнутой порождено наблюдателем. Эти описания не противоречат и не исключают друг друга: каждое из них имеет свою область эффективности. Однако ясно, что такие системы, как экологическая, социальная, геополитическая и другие, могут быть в соответствии с их организацией представлены как операционально замкнутые.
Инструментами анализа и принятия решений в рамках новой парадигмы могут служить методология “мягких” систем, мета-модель, модели “точности”, системной технологии вмешательства, организационного развития и другие, а также новые технологии анализа информации, работающие в “мягком” контексте. Это означает, что наряду с применением современного формального (математического) аппарата в управленческих и аналитических исследованиях, а также в самом процессе принятия управленческих решений целесообразно использовать как ресурс профессиональный опыт и интуицию субъектов управления.
Способность получать качественную информацию, представлять ее в полезном виде и эффективно действовать на этой основе — один из самых
ценных навыков в управлении социальными процессами. Это особенно важно в условиях динамичного хаотического формирования общественных отношений, когда проведение анализа социальных систем только с помощью формального аппарата не представляется целесообразным и даже возможным. В этих условиях имеет место отход от рациональных методов анализа и механистического описания системы и переход к описанию организации как живой, с “мягкими” и неформальными подходами к ее анализу, принятию решений и управлению такой системой.
Контрольные вопросы
1. Раскройте содержание понятия “решение” и определите, какие решения являются управленческими.
2. Какие выделяют типы проблемных ситуаций и какие факторы необходимо учитывать при их анализе?
3. Опишите функционирование операционально замкнутой системы
4. Что понимается под экологичностью управления?
Литература
Бир Ст. Мозг фирмы. — М., 1993.
Диев B.C. Управленческие решения: неопределенность, модели, интуиция. -Новосибирск, 1998.
Зотов В.Б. Территориальное управление (методология, теория, практика). -М., 1998.
Кипра Ф. Уроки мудрости. - М., 1996.
Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление: Учебное пособие.-М, 1996.
Сорос Док. Алхимия финансов. -М., 1997.
Управление организацией: Учебник / Под ред. А.Г. Поршнева, З.П. Румянцевой, Н.А. Соломатина. - М., 1998.
Фатхутдинов Р.А. Разработка управленческого решения: Учебное пособие. -М, 1997.
Хайек Ф.А. Пагубная самонадеянность. - М., 1992.
Юкаева B.C. Управленческие решения: Учебное пособие. - М., 1999.
 
§ 3. Технологии принятия и реализации государственных управленческих решений
Формула всякого общественного приказа будет: “Разум требует, закон приказывает”. Морелли
Никогда не ломайте забор,
не узнав, зачем его поставили.
Г.К. Честертон
Обсуждать надо часто,
решать — однажды.
Публий Сир
Процесс принятия решений - планирование - мониторинг и контроль - неограниченные изменения - ограниченные изменения - “мягкая” ситуация - “жесткая” ситуация - системная технология вмешательства - организационное развитие - методология “мягких” систем - процедура принятия управленческих решений
В концепции регулярного управления рассмотрим структурированный подход к процессу принятия решений, планированию, мониторингу и контролю, а в концепции управления изменениями - методологию “мягких” систем, системную технологию вмешательства, организационное развитие.
Хотя процесс принятия решений - это сложный процесс, а сами проблемы по своей семантике (содержанию) чрезвычайно разнообразны, можно выделить основные общие этапы этого процесса, выяснить, как именно осуществляется акт выбора одной альтернативы из имеющегося или конструируемого множества альтернатив, выбрать курс действий, обеспечивающий получение требуемых результатов.
Процесс принятия и реализации решений, по образной метафоре Ж. Лабордэ, подобен путешествию: “Сначала вы решаете, каков ваш пункт назначения. Потом вы обдумываете, как двигаться и кого пригласить с собой. Вы можете лететь, ехать на автомобиле, на велосипеде или идти. Предположим, что вы решаете ехать на автомобиле. Тогда вам нужно найти маршрут, который для вас наиболее привлекателен. Двигаясь, вы должны помнить или видеть контрольные точки на карте и на местности, которые показывают, на правильном ли вы пути. Если ваши попутчики имеют другой, нежели вы, пункт назначения, вам нужно выяснить, в какой точке они хотят отделиться от вас. Позднее, когда вы достигаете пункта назначения, вам нужны особые способы, чтобы проверить, действительно ли это место, где вам хочется находиться, и действительно ли вы достигли всего, чего хотели”. На процесс принятия решений влияет множество внутренних и внешних факторов: знания и опыт лица, принимающего решение; наличие у него своевременной информации; время, отводимое на принятие решений; уровень его полномочий; система верований и убеждений, а также способность применять специальные техники принятия решений и отстоять принятое решение.
В процессе принятия решения может оказаться важным, принимается решение одним человеком или группой (командой), регламентируется ли принимаемое решение действующими в организации правилами, насколько важным является для исполнителей принятое решение, насколько решаемая задача нова, имеются ли необходимые ресурсы для реализации решения, необходимо ли соблюдать конфиденциальность, каковы требования к качеству принимаемого решения и т.п. Некоторые из этих факторов являются взаимодополняющими, но каждый из них по-своему влияет на процесс принятия решений.
Различают запрограммированные и незапрограммированные решения. Большинство проблем, с которыми приходится встречаться, это те, которые неоднократно встречались и раньше и для которых имеется готовый рецепт решения. По выражению лауреата Нобелевской премии экономиста Г. Саймона, у нас есть “программа” решения проблемы: мы знаем, что надо делать. Это - запрограммированное решение. Иметь готовое решение удобно, но всегда существует опасность того, что ввиду изменения ситуации с тех пор, как решалась подобная проблема, готовый ответ окажется неправильным.
Хотя часто принятие решений воспринимается как единичный акт, процесс принятия решений сложен и может быть представлен в виде последовательности нескольких этапов. Рассмотрим простейшую базовую модель принятия решений Г. Саймона, состоящую из трех этапов:
• обдумывания;
• проектирования вариантов решения;
• выбора.
На этапе обдумывания следует проанализировать проблему, собрать необходимую информацию, четко сформулировать критерии, которым должно удовлетворять решение. На этапе проектирования осуществляется поиск и конструирование возможных решений проблемы в соответствии с конкретной системой поиска этих решений. На этапе выбора среди возможных вариантов решения выбирается лучший из всех предложенных вариантов, удовлетворяющий сразу всем рассматриваемым критериям. Как правило, в процессе принятия решений этой схемы придерживаются интуитивно, не уделяя каждому из этапов необходимого внимания, неосознанно стараясь использовать запрограммированные решения.
Этап обдумывания проблемы можно представить более подробно, разбив его на три подэтапа: 1) ощущение наличия проблемы; 2) формулирование и уточнение ее; 3) определение критериев, которыми должно удовлетворять решение. А этап выбора - на два подэтапа: 1) оценка вариантов; 2) выбор лучшего варианта. Применение структурированного подхода в соответствии с рассмотренной линейной схемой не всегда дает удовлетворительный ответ с первого раза, и может возникнуть необходимость повторить все этапы или некоторые из них заново. Таким образом, линейная схема модифицируется в циклическую, которая может быть дополнена этапами мониторинга, реализации и подведения итогов.
Согласно этой модели побуждают к принятию решений: во-первых, возникшие проблемы и, во-вторых, необходимость изменить ситуацию. В обоих случаях вначале необходимо уяснить, каков желаемый результат, затем приступить к сбору и анализу информации и к разработке вариантов решения. Информация содержит как объективные количественные данные, так и мнения и суждения различных людей. Процесс анализа и его результаты подвержены влиянию политики и культуры организации, что ограничивает количество вариантов. Выбор варианта завершает трехэтапную схему Г. Саймона. О выбранном решении необходимо проинформировать подчиненных, а тех, кто реализует принятое решение - о выработанных критериях. Процесс завершается этапами мониторинга, контроля и оценкой того, насколько улучшилась ситуация.
Чтобы наряду с указанием того, что необходимо сделать, предусмотреть в процессе управления моменты принятия решений, необходимо планирование. Рассмотрим концепцию планирования, которая применима и к таким сложным задачам, как разработка федеральных целевых программ, и к планированию индивидуальной текущей деятельности. Планирование различается по масштабам и сложности, по временным масштабам, по количеству вовлеченных людей и т.п., что существенно осложняет выработку общего подхода к этому процессу.
Планирование — процесс постепенного прояснения и детализации того, что необходимо сделать, завершается он составлением плана. В простейшем варианте план имеет три основных компонента: цели, описание действий, ресурсы. Цели должны быть сформулированы подробно и точно, чтобы исполнители могли понять, достигли ли они их в указанные сроки и выполнены ли установленные в плане нормы, а также соответствуют ли результаты критериям. Так как цели, действия и ресурсы взаимосвязаны, то разработку плана можно начинать с рассмотрения любого из компонентов, организуя ите-грационный процесс. Процесс планирования обладает своей внутренней логикой, хотя она далеко не всегда очевидна ввиду сложности самого планируемого процесса. Рассмотрим планирование как восьмиэтапный процесс, который представляет собой скорее некую рациональную идеализированную схему, а не жесткую конструкцию, следовать которой надо неукоснительно. Эта схема позволяет осознать существование системы связанных единой логикой определенных этапов планирования независимо от того, разрабатывается ли масштабный проект или планируется ежедневная рутинная работа. Этапами процесса планирования являются:
1. Определение целей (что именно Вы и Ваша команда планируете достичь?).
2. Генерация и оценка вариантов (каковы возможные направления действий? какое из них после оценки всех вариантов представляется наилучшим путем достижения целей?).
3. Определение действий (что необходимо сделать для реализации выбранного варианта?).
4. Установление очередности действий (в каком порядке лучше всего выполнять эти действия?).
5. Определение необходимых ресурсов (какие ресурсы потребуются для реализации плана?).
6. Пересмотр плана (сработает ли план? Если ответ отрицательный, следует вернуться к п. 3., п. 2 или п. 1).
7. Подготовка плана действий и рабочего графика (кто, что и когда должен делать?).
8. Мониторинг и контроль, коррекция плана в случае необходимости. ]
Рассмотрим каждый из восьми этапов планирования более подробно.
Первому этапу рекомендуется уделять достаточное внимание, учитывая
контекст планирования, и не торопиться приниматься за решение вопросов
следующих этапов, чтобы впоследствии не увязнуть в деталях. Постановка
целей должна сопровождаться разработкой критериев оценки степени их
достижения. Цели должны удовлетворять принципам SMART (быть конкретными (Specific), измеримыми (Measurable), достижимыми (Achievable), релевантными (уместными, Relevant) и согласованными по времени (Timed)). Цель рекомендуется формулировать так, чтобы была именно постановка цели (желательно с количественными критериями), а не общая декларация о намерениях. Выяснив с максимально возможной точностью то, что нужно достичь, необходимо рассматривать, как именно достичь поставленных целей. В качестве результата генерации и последующей оценки возможных вариантов действий выступает предпочитаемый вариант действий. На этом этапе возможно проведение различных консультаций, в том числе и с подчиненными. В процессе генерации вариантов используются такие методы, как “побочное мышление”, реструктурирование проблемы, “мозговой штурм”, “плюс-минус интерес” и др. Оценка вариантов на систематической и рациональной основе осуществляется как сравнение вариантов сразу по нескольким (возможно, разнородным) критериям. На этом этапе оказывается важной форма представления информации в виде матрицы оценок “варианты - критерии”, где элемент матрицы, расположенный на пересечении какой-либо строки и какого-либо столбца, есть оценка варианта, соответствующего строке, по критерию, соответствующему столбцу матрицы. Такое представление не выявляет “лучший вариант”, но позволяет сразу отбросить некоторые заведомо неудовлетворительные варианты; разнородные критерии могут быть проранжированы по их относительной важности. Часто такое представление информации позволяет обнаруживать необходимость в конкретной дополнительной информации. На третьем и четвертом этапах составляется перечень всех возможных действий, необходимых для достижения целей, и осуществляется упорядочение их. Выясняется, какие действия не могут быть начаты до завершения других, какие выполняются параллельно, для каких безразлично время их выполнения. Работа начинается с составления списка действий и завершается указанием очередности их выполнения. На этих этапах решается вопрос о форме плана: или это карта ключевых событий, или план-график, или диаграмма Ганта, или сетевой график и т.д.
Составление любого плана требует оценки времени осуществления любого рассматриваемого действия. Часто используется метод “тройной оценки” времени, по которому сначала выясняют у исполнителя максимальное время, требующееся для выполнения работы, затем минимально необходимое время и, наконец, принимая во внимание все известные факторы, наиболее вероятное время. Выясняя у исполнителя то, как часто требуется максимальное время для выполнения работы, как часто - минимальное и наиболее вероятное, находим время, которое может быть затрачено для осуществления рассматриваемого действия. На этих этапах можно использовать программные средства планирования проектов, если они имеются в системе поддержки принятия решений (СППР). К этому моменту, как правило, уже имеются грубые оценки необходимых ресурсов, уточнение которых целесообразно осуществлять следующим образом:
• составить полный список требуемых ресурсов с указанием стоимости каждого;
• определить, когда и на какой срок потребуются эти ресурсы, какие из них имеются в наличии или могут быть легко получены, когда это потребуется;
• определить дефициты и оценить расходы на приобретение дополнительных ресурсов;
• исследовать возможность равномерного потребления ресурсов;
• откорректировать план с учетом наличия ресурсов или приобрести недостающие ресурсы.
В процессе пересмотра плана необходимо выяснить, не забыты ли какие-либо важные действия, приведет ли реализация плана к изначально поставленным целям, не выйдут ли расходы за пределы бюджета, какова вероятность осуществления плана. На этапе подготовки плана действий и рабочего графика подробно указывается то, - что, как, в какие сроки и кто должен сделать. Необходимо обсуждать план, вовлекая заинтересованных участников и обеспечивая их необходимой информацией.
Рассмотрим проблемы мониторинга и контроля за выполнением действий и обеспеченностью ресурсами. В процессе контроля можно выделить четыре этапа: установление норм, наблюдение за значениями фактических показателей, сравнение фактических показателей с нормами, корректирующие действия (от незначительных вмешательств до перехода к “резервному” плану). Одна из современных тенденций развития управленческого контроля заключается в том, чтобы контроль все больше и больше заменялся самоконтролем.
Многоэтапный процесс мониторинга и контроля может быть представлен следующими этапами. Этап 1 - цели более высокого уровня - вынесен за пределы контура управления, если это находится вне области компетенции организации или подразделения. На этапе 2 определяются измеримые цели. На этапе 3 выбираются количественные параметры, определяющие степень достижения целей. На этапе 4 устанавливаются нормы или критерии требуемого качества исполнения. Этапы 1-4 последовательно определяют контролирующую деятельность или переориентируют текущую деятельность. Это - это этапы непосредственного мониторинга, при осуществлении которого получают информацию о текущей деятельности (этап 5), измеряют результаты исполнения (этап 6), сравнивают измеренные результаты с нормами (критериями) (этап 7), решают, нужны ли корректирующие действия (этап 8). На этапе 8 осуществляется ветвление процесса: продолжить без изменений, если коррекция не требуется (этап 8а), произвести корректирующие действия для улучшения исполнения (этап 86); пересмотреть и изменить цели, параметры или нормы (критерии)(этап 8в). После этапов 8а и 86 снова осуществляется мониторинг (переход на этап 5), а после этапа 8в возможен переход на этап 4, этап 3 или даже на этап 1.
Контроль как управленческий процесс заключается преимущественно в побуждении людей делать одно и не делать другое. При установлении норм, мониторинге и корректировке деятельности важны согласование участниками рассматриваемых вопросов и учет факторов, определяющих их мнения. Эффективность управленческого контроля в значительной степени зависит от норм, которые так же, как и цели, должны удовлетворять принципам SMART. Нормы должны восприниматься исполнителями как значимые (существенные для достижения целей), ясные (не должно быть сомнения относительно ожидаемого результата), справедливые (ко всем должны предъявляться одинаковые требования), корректируемые (допускается возможность снижения норм в случае необходимости), честные (выполнение норм не ведет к их автоматическому повышению). Правила установления норм зависят от многих факторов. Выделяют следующие источники установления норм: прошлый опыт, расчеты, согласование, передовой опыт, чутье.
Для обеспечения измерения и мониторинга результатов используются следующие средства мониторинга: наблюдение и личное участие, опросы и обсуждения, текущая статистика, собственная статистика, отчеты и доклады (регулярная отчетность и отчетность в исключительных случаях). Осуществляя мониторинг, полезно иметь в виду, что сбор информации требует времени и что избыток информации, возможно, не менее вреден при проведении анализа, чем ее недостаток.
Информация, используемая для контроля, должна удовлетворять следующим требованиям: соответствовать уровню, на котором осуществляется контроль; быть представлена в наглядной (визуальной) форме; уведомлять, представляют ли данные объективные результаты измерения или расчетные оценки, имеющие автора; должна быть непротиворечивой (все противоречия необходимо устранить); должна иметь адресата, полномочного осуществлять контроль; освещать только действия подотчетного периода (если содержится в отчетах).
Применение информационных технологий позволяет создавать собственные базы данных и фонды методов решения управленческих задач, использовать прочие базы данных, а также существенно ускорять подготовку текущих отчетов, собирая информацию из множества источников. Информационные технологии должны быть хорошо спроектированными релевантными системами. В противном случае огромные объемы информации, порождаемые плохо спроектированными системами, могут только затруднить обнаружение важных связей. Необходимо помнить, что система планирования и контроля не может быть лучше, чем информация, на которой она построена.
В качестве примеров планов, построенных в соответствии с приведенной методологией, могут служить государственные целевые программы, семь основных разделов которых отражают выделенные в методологии этапы:
• содержание проблемы;
• цели и задачи;
• система мероприятий;
• ресурсное обеспечение;
• организационно-экономический механизм реализации;
• организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;
• оценка ожидаемой эффективности.
Таким образом, классифицируя выявленные проблемы как структурируемые, можно применить структурированный подход и к их решению, и к их планированию. Если же проблемы плохо поддаются структурированию, если их решение в большей степени опирается на опыт и интуицию лица, принимающего решение, чем на построенные или применяемые готовые рациональные конструкции, то необходимо в соответствии с принципом экологичности управления и принятия решений переходить к конструкциям, технологиям и моделям, основанным именно на “неудобных” для структурированного подхода свойствах ситуации, используя для разрешения проблем эти неопределенности, “мягкости” в описании ситуации как положительный ресурс.
Заметим, что проблему можно выявить и сформулировать, если она ощутима. Но ее возникновение можно и проинициировать, если делать что-либо по-новому, что с необходимостью сопровождается изменениями. В связи с этим возникает задача управления изменениями, которая порождает множество задач принятия решений в самом процессе управления изменениями. С другой стороны, сложность, операциональная замкнутость социальных систем может приводить к изменениям, порожденным способностью таких систем к самоорганизации и связанным с выходом системы на новые собственные состояния (или на другое собственное поведение). В этом случае также возникают задачи управления и принятия решений в условиях непредсказуемой смены ситуаций, повышенной неопределенности - задача управления изменениями. Следовательно, существует внутренняя связь между управлением изменениями и решением проблем.
Многие изменения и проблемы являются локальными и носят дискретный характер. Очевидно, что в каждодневной практике государственный служащий регулярно имеет дело с потоком “небольших” проблем, которые по своему содержанию являются изменениями рутинных заданий и решаются, как правило, довольно быстро, не вызывая ни у кого особых затруднений в процессе своего решения, так как известно, что делать в ситуациях подобного рода. В этих случаях задача управления сводится к тому, чтобы получить необходимые ресурсы и, пользуясь обычными (рутинными) методами, решить проблему. Однако даже такие изменения, не говоря о более радикальных, могут порождать другие изменения, другие проблемы, которые значительно труднее исходных поддаются классификации, а их решение не лежит на поверхности, далеко не являясь очевидным. Они требуют иных подходов как с точки зрения выявления того, что необходимо сделать, так и с точки зрения способов достижения целей.
В процессе государственного управления часто приходится иметь дело с социальными изменениями, которые выходят за рамки повседневной рутинной деятельности, для которых не ясен тип изменения, не ясно, что влечет за собой изменение, кого оно затронет и на кого повлияет. И даже не ясно, чего нужно достичь в конечном итоге. Для таких изменений методы требуют как для каждого из этапов изменений, так и для всего процесса в целом желания, умений, навыков и концентрации усилий всех участников изменений для правильной организации процесса.
Ситуации изменений такого рода называют ситуациями неограниченных изменений. Неограниченная ситуация характеризуется длительным, неопределенным временным масштабом, приоритеты в ней далеко не очевидны и сомнительны; нет уверенности в том, в чем именно заключается проблема; создается впечатление, что решения просто не существует; неизвестно, чтб должно быть известно; количество людей, вовлеченных в изменения, велико; ситуация не поддается извлечению из контекста; изменение имеет неопределенные, но серьезные последствия, вызывающие тревогу у участников. В подобной ситуации границы изменений расплывчаты, изменения вмешиваются в привычную жизнь и изолировать их невозможно; происходит постоянное “разрастание” проблемы: проблема увеличивается, как снежный ком.
В противоположность ситуации неограниченного изменения, ситуации, в которых не так трудно понять, о чем идет речь, как с ними обращаться и где находятся границы проблем, которые похожи по возможной своей постановке на математические задачи, называют ситуациями ограниченных изменений. Другими словами, ситуация ограниченных изменений - это хорошо определенная проблема. Ограниченную ситуацию (затруднение) характеризуют ясность в приоритетах, ограниченный временной масштаб; известно, каким должно быть решение и в чем заключается суть проблемы; ситуация может рассматриваться как автономная и может быть поставлена как локальная задача; последствия изменений ограничены; количество людей, вовлеченных в изменение, также ограничено; известно, что должно быть известно (что важно для постановки задачи).
Проблемы (или ситуации), связанные с изменениями, можно классифицировать, используя значения двух параметров: “уровень эмоциональной вовлеченности людей” в проблему и “степень вычислительной сложности”. Тогда каждую ситуацию изменений можно изобразить в виде односвязной области на плоскости с горизонтальной осью - “техническая сложность” и вертикальной — “эмоциональная вовлеченность” (см. рис. 12).
Горизонтальная ось направлена слева направо: от низкой вычислительной сложности вблизи нуля и правее его - к высокой. Вертикальная - снизу вверх: от низкой эмоциональной вовлеченности вблизи и выше нуля к высокой. Тогда ситуации, расположенные в положительном квадранте вблизи начала координат представляют собой ограниченные ситуации с “жесткими” методами их решения. Ситуации, расположенные вдоль диагонали положительного квадранта, представляют собой ситуации, в которых уравновешены “Эмоциональная вовлеченность” и “Техническая (вычислительная) сложность”. По мере удаления ситуаций от начала координат, двигаясь по диагонали квадранта, являющейся биссектрисой координатного угла, все больше подходим к ситуациям, являющимся ситуациями неограниченных изменений, проходя сначала ситуации относительно ограниченных изменений, затем ситуации, которыми хотя и пытаются управлять, но они не поддающхся управлению, попадем затем в так называемые проклятые ситуации.
Если в двумерной плоскости рассмотреть ситуации (см. рис. 13), в зависимости от значения параметра “эмоциональная вовлеченность”, представленного вертикальной координатной осью, придем к таким понятиям, как “мягкая” ситуация (проблема) и “жесткая” ситуация. “Жесткая” ситуация связана с изменением, подразумевающим существование оптимального решения для достижения четко сформированной цели и ясно представляемого “желаемого (будущего) состояния”. Такие ситуации часто носят количественный характер и имеют единственное решение.

Рис. 12. Пространство для определения “мягких” и “жестких” ситуаций ,
“Жесткие” ситуации в “плоскости ситуаций” образуют область, растянутую вдоль оси “техническая сложность” и находящуюся вблизи нее. Край-,hhmh ситуациями области “жестких” ситуаций служат модельные ситуации с "условными названиями “задачи определения размера пенсионного пособия работнику” и “задачи формирования государственных целевых программ”. Со стороны горизонтальной оси на процесс принятия решений воздействуют формальные, рациональные подходы - “техника построения схем”.
Если из двух параметров, представленных в плоскости ситуаций, доминирует “эмоциональная вовлеченность”, будущее состояние является плохо определенным и туманным, перспективы с точки зрения управления ситуацией расплывчаты и запутаны, что обусловлено высокой степенью неопределенности ситуации и ее эмоциональной неустойчивостью. Если ситуация “непроцедурная”, не решаемая лишь административными методами и, как правило, не имеющая единственного решения, то такую ситуацию называют “мягкой”. Определение ситуации как “мягкой” или “жесткой” не является абсолютным: каждый человек по-своему видит проблемы и ситуации. Но надо иметь в виду, что “технари” могут игнорировать “мягкие” аспекты проблемы, а “гуманитарии” могут попытаться уйти от сложностей “жестких” проблем. “Мягкие” проблемы характеризуются в плоскости ситуаций сравнительно высоким значением параметра “эмоциональная вовлеченность”. Если значение параметра “техническая сложность” невелико, то модельная ситуация носит название “задачи предвыборной кампании”, в противном случае - “задачи формирования государственного бюджета”. Примером “мягкой” проблемы с низкой степенью вычислительной (технической) сложности является задача построения и организации команды. На процесс разрешения проблем со стороны вертикальной оси воздействуют прежде всего навыки, опыт, интуиция участников изменения. Так, “проклятые” проблемы чрезвычайно сложны для рассмотрения, понимания и разрешения. Они часто связаны с политическими, религиозными, экономическими ситуациями, требующими в первую очередь политического решения. В государственном управлении очень часто некоторые сценарии изменений могут оказаться на размытой границе между “жесткими” и “проклятыми” и никто, кроме самих участников процесса, не может решить, что является важным для решения проблемы и что включать в рассмотрение проблемы, а что нет.

Рис. 13. Пространство для выбора метода изменений СТВ - системная технология вмешательства ОР - организационное развитие
Говоря о проблемах как об изменениях и классифицируя их как “мягкие”, “жесткие”, с ограниченными и неограниченными змерениями, каждую ситуацию рассматривают отдельно от других ситуаций как некий дискретный, конкретный эпизод. В подавляющем числе случаев реальные проблемы и изменения не являются изолированными друг от друга, а представленны системой изменений и системой проблем с большой степенью сложности и разнообразия, что обусловлено взаимосвязанностью и взаимодействием проблем и большим количеством связей в самой системе изменений.
Системы проблем, описанные с использованием рассмотренной классификации и различающиеся между собой, требуют и различных подходов и методов разрешения, хотя имеют общие черты и реализуются на основе некоторых общих принципов.
Необходимо иметь в виду, что будущее формируется в настоящее время и, как правило, приходится управлять сразу обоими состояниями: настоящим и будущим, рассматривая изменения как новые возможности или новые угрозы. Как правило, изменения осуществляются под воздействием системы внутренних и внешних факторов. Выделяют следующие виды введения изменений: “сверху - вниз” (изменение вводится властным решением), “снизу -вверх” (в случае, когда предложение об изменении формируется как результаты работы внутренней группы или команды); иногда привлекают к работе специалистов, которых просят проанализировать и выявить проблемы, а также внедрить предложенные изменения (экспертный метод).
Если требуется осуществить изменение быстро, то наиболее эффективным считается подход “сверху - вниз”. Если не понятно, как именно решать проблему, которая на местах может восприниматься и решаться по-разному, то подходящим в этом случае считается подход “снизу - вверх”. Такой подход может потребовать много времени на планирование и реализацию, а также специального подразделения для контроля и оценки осуществляемых изменений. Экспертный метод эффективен при введении новых технологий, обеспечивая проведение изменений без участия в нем руководства, “продолжающего управлять”. В реальной ситуации изменений используются в той или иной степени все три подхода.
Изменения бывают разных уровней. Уровень изменения определяется числом людей, которых затрагивают изменения. Можно выделить следующие уровни изменений: в отношении индивида, команды (группы), отдела (подразделения), организации, социума. Количество вовлеченных в процесс людей зависит от времени, необходимого на введение изменений, и от степени сложности изменений (см. рис. 14).
Реакции на изменения у участников процесса могут быть различными. В качестве наименее важных из множества ролей, которые при этом могут играть участники, выделяют две: роль энтузиаста и роль скептика. Обе эти оппонирующие друг к другу роли необходимы в процессе осуществления изменения.

Рис. 14. Зависимость количества вовлеченных людей от требуемого времени и степени сложности изменения.
Рассмотрев уровни изменений и выполняемые участниками роли, необходимо исследовать движущие и сдерживающие изменения силы. Любая ситуация, в которой ничего не происходит, рассматривается как находящаяся в состоянии равновесия между движущими силами изменений и сдерживающими их.
Известный специалист по управлению К. Левин предложил использовать для анализа диаграмму, названную им “Лиолмз поля сил” (см. рис. 15).

Рис. 15. Диаграмма “Анализ поля сил”
Величины стрелок на диаграмме отражают величины соответствующих сил. Изобразив на диаграмме все имеющиеся силы, предварительно определив и разделив их на движущие и сдерживающие силы, оценив их относительные величины, можно выявить силы, которые целесообразно рассматривать как “потенциал для изменения” - силы, которые в дальнейшем в случае надобности могут быть актуализированы. Люди склонны оказывать сопротивление изменениям, которое иногда проявляется как результат их узкособственнического интереса, непонимания и недостатка доверия, неадекватной оценки ситуации, низкого уровня терпимости к изменениям, а также давления со стороны коллег, усталости от изменений, неудачного предыдущего опыта изменений.
В качестве способов преодоления сопротивления изменениям рассматривают:
1) образование и представление информации - повышение образовательного уровня участников и более полное представление им информации до того, как само изменение произойдет;
2) участие и вовлечение — вовлечение все большего количества людей в процесс изменения и активизизации в нем их участия;
3) помощь и поддержка — оказывание их участникам в течение всего процесса изменений;
4) переговоры и соглашение -обеспечение на их основе бесконфликтности процесса.
Выделяют три основных этапа осуществления изменения (по К. Левину).
1. Размораживание - настраивание участников на восприятие и осуществление изменения.
2. Изменение - определение степени, вида возможного сопротивления, полномочий инициатора изменений; получение необходимой информации и поддержки, определение риска изменения, организация обмена информацией; обеспечение ресурсами и планом осуществления изменения.
3. Замораживание - закрепление изменения.
Наибольшему риску изменение подвергается на третьем этапе вместе с возможностью возникновения непредвиденных обстоятельств, вызывающих затруднения. Как правило, на этом этапе энтузиазм участников падает и они возвращаются к привычным способам поведения. Это может привести к замораживанию без реального внедрения изменения. Завершение этого этапа невозможно без управления и контроля, организованных на должном уровне. Необходимо осуществлять регулирование скорости проведения изменений таким образом, чтобы дать время участникам изменений освоиться в новых условиях. Оценка изменения проводится одновременно с выполнением программы изменения. Процессы непрерывного планирования и осуществления изменения также идут параллельно (см. рис. 16).

Рис. 16. Модель изменения
(1-5 - этапы планирования изменения, 1, 6, 7, 8, 5 - этапы осуществления изменения)
Для определения того, какие изменения необходимы, используют модель диагностики потребности в изменении Надлера - Ташмена. В соответствии с этой моделью организацию рассматривают в процессе постоянного взаимодействия ее со средой в виде системы, в которую входят четыре основных блока:
1) задачи;
2) организационные структуры и системы;
3) организационная культура;
4) люди;
а также двух дополнительных:
1) разделяемое видение;
2) руководство.
Основные блоки находятся в состоянии динамического равновесия друг с другом и с окружением. Считается, что при изменении одного из блоков меняются и остальные (см. рис. 17).

Рис. 17. Схема Надлера - Ташмена.
Модель диагностики Надлера - Ташмена можно использовать на каждом из этапов осуществления изменения для определения того, какие задачи необходимо решить на каждом из них, а затем оценить последствия изменения.
Существует множество подходов к планированию и осуществлению изменений. Рассмотрим те из них, которые получили более широкое распространение, чем другие: системную технологию вмешательства, организационное развитие и методологию “мягких” систем.
Для ситуаций относительно ограниченных изменений, когда ни один из факторов не является доминирующим, когда значения параметров “эмоциональная вовлеченность” и “техническая сложность” уравновешивают друг друга, а ситуация сравнительно близка к ограниченной, особенно успешно применяется метод управления изменениями, который называется “Системная технология вмешательства (СТВ)”. Технология состоит из системы задач принятия решений, которые связаны между собой и решение которых осуществляется с использованием “жестких” моделей и методов принятия решений, хотя сама технология организована как некоторый процесс, что является характерным для большинства “мягких” методов. Процесс СТВ является коллективным и требует для разработки и реализации решений командной работы. Деятельность по управлению изменениями согласно методу СТВ делится на три в ряде случаев пересекающиеся между собой фазы:
1) диагностику;
2) проектирование
3) внедрение
- и представляет собой итерационный процесс, не сводящийся к линейному (см. рис. 18).
Метод СТВ не представляется как строго детерминированная последовательность шагов, и этим он не похож на традиционное инженерное планирование проектов. Модель СТВ - это циклическая модель, организованная или как последовательное движение по циклу, или как заданный итеративный процесс (например, по принципу “два шага вперед, один назад”). Использование метода СТВ предполагает наличие участника с особой ролью - “покровителя” проекта, а также особую организацию отношений между ним и командой, осуществляющей изменения. Метод СТВ реализует подход “сверху - вниз” во главе с “покровителем” проекта, используя при этом сильные стороны системного подхода. Основное отличие СТВ от других подходов заключается в том, что, рассматриваю ситуацию как систему проблем, переходят к системе целей, критериев, оценок, моделей и т.д. с выходом на систему вариантов конечных решений. Процесс планирования неотделим от процесса реализации, поэтому продуктом СТВ является внедрение командой построенных ею систем. Любая фаза или шаг процесса СТВ предполагает их согласование с “покровителем” проекта и поддержку руководства. Не рекомендуется задерживаться на отдельных шагах: в случае необходимости всегда можно вернуться. Существенную роль в формировании различных систем в методе СТВ играют политические процессы и организационная культура, а также влияние неопределенности окружающей среды и вовлечение в процесс других участников (например, общественности). Разработка стратегии внедрения осуществляется по той же схеме, что и сам процесс изменения (см. рис. 18). СТВ - это творческий процесс с чередованием циклов дивергентного (расходящегося) и конвергентного (сходящегося) мышления. Заметим, что если процесс СТВ организован в соответствии с рекомендациями, то в соответствии с первым принципом самоорганизации через несколько итераций система может выйти на собственное поведение и далее развиваться, осуществляя свое движение по последовательности собственных поведений.
Например, СТВ была использована в Министерстве Российской Федерации по атомной энергии при запуске одной из атомных электростанций в соответствии с совместным канадско-российским проектом.
Если метод СТВ ориентирован на разрешение проблем, связанных с относительно ограниченными изменениями, то в условиях сложных, затрагивающих всю организацию изменениях с противоречивыми приоритетами, отсутствием единственного решения и неоднозначностью основных проблем применяют подход, называемый “организационное развитие” (ОР). Организационное развитие - совокупность концепций и методов с ориентацией как на процесс осуществления изменений, так и на содержание проводимых изменений. Рациональные управленческие подходы не релевантны для описания неограниченных изменений и управления ими. Необходима ориентация на культуру организации в целом и на ее политическую структуру как на одну из неформальных структур организации. На основе использования результатов, принципов и подходов поведенческих наук осуществляют изменения установок и поведения людей. ОР представляет собой некую философскую концепцию изменений, а не набор детерминированных методов и техник изменений. Подход ОР так же, как и СТВ, ориентирован больше на процесс, чем на конечную цель, и основан на участии людей, которых так или иначе может затрагивать изменение. Процесс ОР использует множество аналитических и управленческих методов и средств, в том числе и все подходы, используемые в СТВ: “сверху - вниз”, “снизу - вверх”, “экспертный метод” и т.д.
Применение метода OPособенно целесообразно в тех случаях, когда-1) существующее “устройство” организации препятствует достижению ее целей; 2) необходимо повысить адаптацию организации к изменениям внешней среды, внедряющей нововведения; 3) создаются новые подразделения в организации.

Рис. 18. Схема технологии системного вмешательства
Схема ОР основана на рассмотрении процесса изменения последовательно в трех состояниях: будущем (первое состояние), настоящем (второе состояние) и переходном (третье состояние) (см. рис. 19).
Будущее состояние формулируется как видение или миссия организации и фиксируется в письменной форме с указанием промежуточных целей (карта будущего), а в дальнейшем в случае необходимости уточняется. Настоящее состояние - описание и анализ внутренней и внешней среды организации, в том числе ее способностей и потенциала, политической структуры и политической ситуации, ресурсного обеспечения, сдерживающих и движущих сил и т.д. Переходное состояние конкретизирует содержание изменения, его уровни, цели, развивающие изменения мероприятия, при этом осуществляется мониторинг и контроль за ходом проведения изменений.
Три состояния процесса ОР могут быть представлены в виде семи последовательных этапов (см. рис. 19):-
1) согласование миссии организации;
2) оценка внутренних и внешних условий;
3) сбор данных;
4) обеспечение вовлеченности;
5) определение целей изменений;
6) осуществление изменений и развивающих их мероприятий;
7) оценка и закрепление изменений;
где п. 1 соответствует будущему состоянию, п. 2, 3, 4 - настоящему, п. 5, 6, 7 - переходному.
Как и сама технология ОР в целом, так и ее состояния и этапы представляют собой особый подход к принятию решений. Этот подход основан на организации эффективной коммуникации участников и на неформальных дискуссиях, при этом организация рассматривается как живая система с профессиональной (формальной) и политической (неформальной) структурами, в которых ее члены действуют одновременно в рациональных и иррациональных системах, уверенные в успехе и способностях людей и в их мотивации к изменениям. Хотя СТВ и ОР различаются, в процессах формирования и реализации многих программ можно комбинировать различные фрагменты этих технологий.
Другим примером простой и эффективной технологии принятия решений, которая может использоваться как автономно, так и в комбинации с другими подходами и методами, является методология “мягких” систем (ММС). ММС - непосредственное воплощение третьей парадигмы в виде собственной методологии принятия решений. В отличие от “жестких”, “мягкие” системы рассматривают человека как важнейший и неотъемлемый компонент системы, который структурирует ее своей деятельностью, но в то же время и сам меняется в процессе своей деятельности.

Рис. 19. Схема метода “организационное развитие” (ОР).
Хотя “мягкие” системы включают человека как важнейший элемент таких систем, рассматривать наличие в системе человека в качестве критерия, разделяющего “жесткие” и “мягкие” подходы, не всегда правильно. В действительности термины ““жесткий” и “мягкий” следует различать по характеру предположений и основным принципам организации решения проблем. Когда по ряду соображений пренебрегают некоторыми факторами ситуации, а остальные формализуют, схематизируют, то в этом случае ситуацию представляют как “жесткую”. При этом все, что не формализуется и не схематизируется, во внимание не принимается и не учитывается. Аналогично поступают и в ситуациях, связанных с людьми.
“Мягкий” подход отличается от “жесткого” тем, что в случае “мягкого” подхода не пренебрегают никакими факторами и рассматривают их все. Это приводит к многозначным описаниям, и решение проблемы формируется как последовательность этапов осознания ситуации, которая рождается постепенно. Следуя академику РАН И. Арнольду, примером “жесткой” модели укажем таблицу умножения, примером “мягкой” - принцип “чем дальше в лес, тем больше дров”.
ММС - это методология, использующая системный подход к решению неструктурированных проблем, тесно связанных с участием в них людей и многофакторностью и случайностью воздействий среды. Идея ММС заключается в том, что, описывая ситуацию, можно использовать различные интеллектуальные конструкции, например:
• модели естественных систем (физических, химических и т.п.);
• модели искусственных систем (инженерные сооружения);
• модели абстрактных систем (кибернетических);
• системы человеческой деятельности (СЧД), ориентированные на системные представления целенаправленных действий, тесно связанных с участием в них людей (системы управления, в частности государственного).
Для одной проблемной ситуации имеется, как правило, не одна модель, а “пучок”, или даже “пучки” СЧД, воплощающие различные точки зрения. Системное представление о проблемной ситуации в ММС заменено на системное представление о самом процессе решения проблемы. Это - циклическая система изучения, в которой модели СЧД используются вместе с людьми, действующими в проблемной ситуации, с их восприятием этой ситуации и готовностью принять решение относительно некоторого целенаправленного действия, обеспечивающего аккомодацию (приспособляемость) восприятий, суждений и ценностей различных участников ситуации. Циклический процесс, представляющий ММС, состоит из семи блоков (рис. 20).

Рис. 20. Схема методологии “мягких” систем
В процесс можно вступать на любом этапе. Важна природа этапов, образующих цикл, и их взаимные отношения, а не точная последовательность, в которой осуществляются различные виды деятельности. Заметим, что ММС как модель принятия решений может служить и моделью самой организации, в которой управляет не орган управления, а организация при помощи органа управления (подобно тому, что “мыслит не мозг, а человек при помощи мозга”). Только так могут осуществляться самоорганизация, самоуправление, саморазвитие организации. Современный руководитель должен уметь “слышать” управленческие импульсы, возникающие во всем “теле” организации и оформлять их как решения органа управления, где это необходимо. Таким образом, ММС - исследование ситуаций и принятие решений в социальных системах с привлечением участников в качестве носителей проблемное. При этом “мягкая” система - слабо структурированная система, которую человек “доструктурирует” своим участием.
Каждая из рассмотренных технологий: СТВ, ОР, ММС, - предполагает участие людей с особой ролью (коммуникаторов, фасилитаторов, медиаторов, альтернативщиков, организаторов) в организации процесса принятия решений. Находясь в позиции внешнего наблюдателя по отношению к системе, коммуникатор следит за синтаксисом всего процесса и, если необходимо, корректирует его. ММС требует участия трех коммуникаторов: ведущего, помощника и так называемого метанаблюдателя. Эти специалисты осуществляют как бы метауправление: организовывают управление и управляют самим процессом управления.
Заметим, что применение на практике приведенных технологий требует не столько знаний участников самих этих технологий, сколько привлечения профессионалов-коммуникаторов, реально владеющих этими технологиями, а не только имеющих теоретическую подготовку по ним. Это замечание существенно усложняет применение этих технологий. Выходом из ситуации может быть подготовка подобных специалистов для нужд своей организации или привлечение необходимых специалистов из консалтинговых фирм.
Рассмотренные технологии принятия управленческих решений - это технологии, продуктом которых является именно содержание принимаемого решения безотносительно к форме, в которую это решение облекается. В этом случае возникает необходимость представлять в определенной форме результаты, в том числе и на отдельных этапах. Так как управленческие решения в государственном управлении - политико-административные решения, то наряду с формой представления управленческих решений важной выглядит и процедура согласования их. В процедуре принятия управленческих решений выделяют три этапа: подготовку, принятие и выполнение решений.
Этап подготовки управленческого решения начинается с выявления проблемы, а заканчивается формированием проекта нормативного акта и предоставлением его административному органу или должностному лицу, с которым согласовывается процедура принятия решений или который непосредственно участвует в принятии решений. Таким образом, на этапе планирования, кроме работы над содержанием изменений, необходимо проектировать и согласовывать форму представления принимаемого решения. При этом необходимо иметь в виду соблюдение принципов своевременности, цикличности и законности.
Принцип своевременности означает, что процесс планирования должен предусматривать форму представления, время и последовательность действий для проектирования и согласования принимаемых решений. Принцип цикличности предполагает учитывать при планировании не только естественную цикличность самого процесса принятия решений, но также даты и периоды отчетности и сроки предоставления документов, обусловленные существующей системой документооборота в системе государственного управления. Принцип законности означает обязательность проверки на непротиворечивость и согласование принятого решения с ранее принятыми законами и другими нормативными актами. При этом необходимо осуществлять проверку проекта решения на внешнюю межсистемную согласованность (органов государственной власти между собой в соответствии с их местом в процессе государственного и общественного управления), на внешнюю внутрисистемную согласованность (государственных органов одного и того же министерства или ведомства), на внутреннюю согласованность (различных решений одного и того же государственного органа), что также должно быть отражено в плане и учитываться в процессе принятия решений.
Второй этап процесса оформления, представления и согласования проекта принимаемого решения состоит из семи этапов, как-то:
1) установление перечня государственных органов, обладающих правом нормативной инициативы;
2) разработка правил внесения проектов нормативных актов в рассматривающий государственный орган;
3) подготовка проектов нормативных актов к рассмотрению;
4) формирование планов и подготовка заседаний для рассмотрения проектов нормативных актов;
5) процедура проведения заседаний для рассмотрения проектов нормативных актов;
6) процедура принятия нормативных актов;
7) информирование других государственных органов и населения о принятых нормативных актах.
Этот процесс, его этапы и их состав могут модифицироваться в зависимости от ветви власти, уровня власти и органа власти.
Спецификой третьего этапа (этапа выполнения решения) в процессе государственного управления является воплощение содержания решения - решение проблемы в организационном отношении и построение организации управления так, чтобы решение каждой проблемы имело свой полномочный адрес для реализации и могло быть внедрено на основе распределения функций, полномочий и ответственности. Решение проблемы на этапе реализации находится в области эффективности государственного управления с волевым воздействием управляющих на управляемых.
Выполнение управленческих решений выражается в организаторской деятельности по модификации аппарата государственного управления, форм его внутренних отношений и взаимодействия с внешней социальной средой. На этом этапе важны мониторинг и контроль за выполнением управленческих решений. Здесь также имеется две стадии: на первой принимается решение о содержании и форме контроля, на второй - об организации его. Выделяют государственный управленческий контроль и негосударственный управленческий контроль. Виды управленческого контроля разделяют по субъектам управления, по времени проведения, по характеру, по методам, по содержанию, по форме.
Таким образом, принятие решений в системе государственного управления связано с решением системы задач принятия решений с согласованием форм представлений этих решений в ограничениях, налагаемых нормативно-правовой системой и системой государственного управления.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте основные этапы процесса принятия решений, планирования, мониторинга и контроля.
2. Охарактеризуйте основные этапы процесса управления изменениями.
3. Какие технологии применяются для управления изменениями?
4. Каково содержание основных этапов методологии “мягких” систем?
Литература
Забелин П.В., Моисеева Н.К. Основы стратегического управления: Учебное пособие.-М., 1998.
Красников B.C. Разработка управленческих решений. — СПб., 1998. Ларичев О.И. Объективные модели и субъективные решения. - М., 1989. Литвак Б.Г. Управленческие решения. - М., 1998.
Необходимость изменений. Книга 7: Управление развитием и изменением. — М., 1995.
Планкетт Л., Хеш Г. Выработка и принятие управленческих решений. - М., 1984.
Принятие решений. Книга 3: Эффективный менеджер. — М., 1996 . Стратегии управления сложным изменением. Книга 10: Управление развитием и изменением. - М., 1995.
Теория организаций и организационное проектирование (пособие по неклассической методологии): Учебное пособие. - Саратов, 1997 . Управление изменением. Книга 11: Эффективный менеджер. - М., 1996. • g
§ 4. Аналитика в процессе принятия государственных решений
 
глянь внутрь: пусть в любом деле не ускользнет от тебя ни собственное его качество, ни ценность. Марк Аврелий
Все наперед обдумай. Периандр
Информационно-аналитическая деятельность - аналитик -аналитические исследования: мониторинговые, инициируемые, кумулятивные - многомерный статистический анализ - модель “точности” - метамодель - экспертные методы
В государственном управлении информационно-аналитическая деятельность в настоящее время - это деятельность по сбору, обработке и анализу информации о сложных (самоорганизующихся и саморазвивающихся) социальных, политических и экономических системах. Она осуществляется специально созданными для этого группами из государственных служащих, привлеченных аналитиков и других специалистов, обладающих для этого интегральными знаниями и навыками и использующими специальные методы и средства (формальные и неформальные) для моделирования (описания) социальных процессов или их фрагментов. Можно выделить следующие сложные семантические (содержательные) компоненты информационно-аналитической деятельности: анализ, моделирование, экспертизу, прогнозирование, диагностику, информационно-аналитический мониторинг, ситуационное управление, являющиеся достаточно традиционными, добавив к ним также и организацию процесса принятия решений, что соответствует современному представлению об аналитической деятельности.
Ввиду того, что на практике государственные задачи организационно-управленческого характера являются, как правило, слабо структурированными многокритериальными задачами в условиях неполноты или избыточности исходной многомерной информации, практическое решение таких задач предполагает наличие компьютерных систем поддержки принятия решений и использование результатов и методов поведенческих наук, реализующих в диалоговом режиме подходы к сбору и обработке информации, а также дающих объяснение логике проводимого анализа и разъяснение смысла получаемых результатов на языке, привычном и понятном пользователю.
Поэтому необходим специалист, способный оказывать помощь ЛПР, беря на себя роль организатора процесса принятия решений (хотя выбор самого решения вместе с несением ответственности за этот выбор остается за ЛПР). Этот специалист — аналитик. Он обеспечивает и организует уточнение постановки задачи; выявляет активную группу людей, которые имеют к задаче интерес и возможность в той или иной мере влиять на ее решение. Аналитик в случае необходимости привлекает к работе экспертов - специалистов-профессионалов - по отдельным аспектам решаемой проблемы. Для принятия сложных и ответственных решений требуется надлежащее информационно-аналитическое обеспечение, предполагающее сбор массивов необходимых данных и обработку (сжатие) собранной информации для представления ЛПР в обозримом, удобном и понятном ему виде. Требуется технологическое обеспечение, помогающее ЛПР опереться на опыт, накопленный при решении подобных проблем. Математические модели и методы анализа и программные средства, позволяющие осуществлять помощь ЛПР в процессе принятия решений, называют системами поддержки принятия решений (СППР). Процесс работы ЛПР с СППР протекает в диалоговом режиме с компьютером, который становится в определенном смысле партнером человека в принятии решений. Обеспечение ЛПР подходящей СППР и обучение работе с ней также является задачей аналитика (консультанта).
Существуют разные уровни аналитических и экспертных служб: высший, государственный - организации правительственного, парламентского, президентского окружения; затем следуют информационно-аналитические подразделения организаций финансовой и коммерческой сфер (аналитические службы банков, сеть аналитических служб торгово-промышленных палат и др.); аналитические и экспертные подразделения центров научно-технической информации и аналитические центры учебных заведений; представители негосударственного сектора, осваивающие информационную и аналитическую нишу рынка подобных услуг научного назначения. Кроме того, существует сеть специализированных аналитических и экспертных организаций, деятельность которых достаточно сильно влияет на принятие решений в разных сферах.
Аналитической деятельностью в различных органах власти занимаются фактически самые разные структуры: и пресс-службы, и информационные подразделения, и библиотеки, и общественные центры. Для соблюдения необходимых общественных требований и комплексного подхода к обеспечению информационно-аналитическими продуктами и услугами органы власти и населения, а также для координации деятельности таких структур необходимо создание в органах власти специальных подразделений с единым форматом описания информационно-аналитических служб и единой методикой информационно-аналитического обеспечения.
В настоящее время в информационно-аналитических службах внимание уделяется краткосрочным проблемам, где набор альтернатив мал, потребности в итеративном анализе невелики, а основные информационные потребности связаны с отслеживанием текущих изменений ситуации. На сегодняшний день ограничен круг специалистов, владеющих необходимой методологией и способных применять ее к анализу меняющейся ситуации. Привлечение научных работников как наиболее подготовленных к аналитической деятельности и наименее заинтересованных в лоббировании каких-либо решений ограничено тем, что “академический” подход слабо связан с задачами управленческого консультирования. В России сложность разработки методов и средств решения аналитических задач, определение организационных и нормативно-правовых аспектов сбора информации, проведение комплексных аналитических исследований связаны с нестабильной социально-политической и экономической обстановкой, с отсутствием детерминированной концепции российских реформ, а также достаточного опыта создания систем и технологий информационной поддержки аналитических и прогнозных исследований для органов государственной власти.
Информационные системы используются преимущественно для решения сложных, но детерминированных задач (например, задач оптимизации, справочного поиска информации, контроля исполнения, делопроизводства, связанных с кадрами, бухгалтерским учетом и т.п.). Специфика аналитических и прогнозных исследований в области государственного управления характеризуется необходимостью комплексного подхода к анализу политических, экономических и социальных факторов, что должно учитываться при создании информационно-аналитических систем.
В России имеется некоторый опыт решения аналитических задач стратегического уровня (в Центральном экономико-математическом институте (ЦЭМИ) РАН, Вычислительном центре РАН, Институте проблем управления РАН, Центре экономической конъюнктуры при Правительстве РФ и др.)-Применение этого опыта непосредственно в органах власти затруднено тем, что сконструированные модели, как правило, не учитывают политические и социальные факторы.
Зарубежный и отечественный опыт разработки моделей и методов решения задач, учитывающий специфику политических государственных отношений между субъектами управления, показывает целесообразность использования подходов, основанных на теории проектирования сложных интеллектуально-информационных технологий, на современных методах исследования когнитивных механизмов, создания “нечетких” систем, систем графического отображения, аудио-и видеопредставления таких систем.
В настоящее время наиболее распространенными функциями аналитических служб являются:
• комплексный анализ развития политических и социально-экономических процессов в регионах Российской Федерации с учетом различных факторов;
• анализ расстановки политических сил и тенденций развития общественных движений в России и ее регионах; подготовка информации и аналитических материалов по стратегии и тактике ведения предвыборных кампаний, проведению референдумов, обсуждению основных положений, законопроектов и нормативных актов;
• социально-политическая экспертиза проектов нормативных документов, оценка политических, социально-экономических, культурных и международных последствий решений, принимаемых органами исполнительной и представительной власти;
• проведение мониторинговых исследований социальной и политической ситуации в регионах России на основе анализа материалов СМИ;
• проведение целенаправленных исследований, в том числе подготовки аналитических и концептуальных материалов по отдельным вопросам государственного управления и международной жизни.
Условно различают мониторинговые, инициируемые и кумулятивные аналитические исследования.
Мониторинговые исследования предназначены для длительного аналитического слежения за развитием определенной ситуации, чтобы априори иметь возможность синтеза управленческих решений, обеспечивая тем самым их превентивный характер.
Инициируемые аналитические исследования проводятся аналитическими службами по ранее незапланированным поручениям руководства или в результате выявления проблем при проведении мониторинговых исследований. Как правило, это - начальные стадии новых исследований.
Кумулятивные исследования характеризуются высокими требованиями к оперативности их проведения (один день-неделя - не более, включая развертывание и завершение исследования), применением специализированных методов обработки экспертной информации на основе совещательно-ситуационной автоматизированной обработки информации группами руководителей и/или экспертов.
Для разработки и применения информационно-аналитических технологий необходима интеграция усилий специалистов и их взаимопонимание в рамках единой парадигмы в таких областях исследований, как:
• технологии принятия решений;
• компьютерный анализ данных;
• интеллектуальные системы;
• коммуникационные технологии;
• экспертные методы анализа;
• “управление хаотичными процессами и сйавб'оЩ5едел*Янйми ситуациями; ^!>J• управление рисками;
• разработка средств мультимедийного представления и семантически содержательной обработки русскоязычной информации.
Как уже отмечалось, причинно-следственные связи в сложных, самоорганизующихся системах преимущественно нелинейные. К тому же во многих случаях невозможно строго детерминировать причины и следствия: из-за того, что часто имеется “мешанина причин и следствий”. При этом, как правило, невозможно из совокупности анализируемых показателей выбрать единственный, отражающий тот или иной процесс: процессы по своей природе являются многомерными.
В качестве примера возможного анализа информации такого рода рассмотрим идею матричного подхода к анализу многомерной информации.
В задачах многомерного статистического анализа в зависимости от уровня и глубины исследования выбирают единицу изучаемой совокупности (объект), а также признаки (показатели, характеристики), значения которых в соответствии с целями и задачами исследования в совокупности отражают изучаемую реальность.
Каждому объекту социально-экономического анализа соответствует набор значений показателей, характеризующих выбранный объект. С другой стороны, каждый показатель (признак) может быть представлен совокупностью его значений (реализаций) на множестве изучаемых объектов. При этом признаки, как правило, взаимосвязаны и образуют тем самым систему. Такое представление информации называется многомерным. Несмотря на то, что для объектов рассматриваемой совокупности имеется множество “разнообразных” наборов значений признаков, оказывается, что могут существовать классы (группы) “похожих” (в определенном смысле) объектов, а также “пучки” связанных в определенном смысле признаков, описывающих всю совокупность объектов. Такое представление исходной информации непосредственно порождает два типа задач: нахождения групп (классов) похожих между собой объектов по значениям сразу всех показателей, а также групп признаков и представления каждой группы каким-либо одним интегральным (агрегированным) показателем. Первую задачу называют задачей агрегирования объектов, вторую - задачей агрегирования признаков.
Объекты, принадлежащие одному классу, представляют некий тип объектов. Совокупность классов (типов) можно интерпретировать как реализацию какого-либо качественного признака, позволяя обнаружить скрытые, эмерджентные свойства системы.
В результате решения задачи агрегирования признаков пространство признаков “сжимается” в пространство, размерность которого равна количеству выделенных “пучков” признаков, представляющих собой группы взаимозависимых признаков.
Агрегированное представление информации позволяет не только сформировать новые понятия и, возможно, выявить эмерджентные свойства исследуемой социально-экономической системы, но и, что представляется чрезвычайно важным для практики, получить информацию в обозримом виде для исследователя и ЛПР.
Решать задачи агрегирования информации - удел математиков-специалистов в этой области. Но в отличие от классических подходов к решению формализованных (математических) задач, где возможно “отчуждение” после формализации задачи самой этой задачи от заказчика, а затем, после получения решения с помощью формального аппарата, “отчуждение” решения от математика и передача его заказчику с целью интерпретации полученных формальным путем результатов, рассматриваемые задачи социально-экономического анализа предполагают существование коммуникации между “носителем проблемы”, “владельцем информации” и тем, кто задачу решает. Такая организация коммуникации предполагает наличие семантической петли, что создает условия для выхода системы “заказчик - математик” на собственное поведение в определенном выше смысле. Эта ситуация предполагает взаимное желание сотрудничества: “носитель проблемы” на содержательном уровне знакомится с возможностями того или иного метода формального анализа, а математик вникает в содержание той проблемы, которую исследует, на основании представленной информации. В результате синтаксис такой системы напоминает синтаксис интеллектуальных систем (простейшим примером таких систем является система “человек - персональный компьютер”).
Среди аналитических инструментов для извлечения качественной информации в процессе коммуникации в “мягких” технологиях принятия решений -используемые одновременно метамодель и модель “точности”.
Ориентированная человеком деятельность - деятельность в постоянном поиске пути изменений существующего состояния дел и перехода к более желаемому состоянию. Она преобразует необработанный материал в полезные блага, время и усилия - в услуги и постоянно осуществляет поиск лучших путей выполнения. “Сырым” материалом субъекта управления служит информация об окружающем мире, об организации, а именно о той ее части, за которую он отвечает.
Модель “точности” рассматривается в качестве практической технологии неформальной обработки и анализа информации. Эта технология способствует переводу теории управления в практические целесообразные действия, модели поведения, которые можно быстро освоить, а затем использовать для повышения эффективности управленческой деятельности, рассматривая возможность управления информацией как наиболее сильную детерминанту успеха субъекта управления.
Согласно модели “точности” информационный поток, поступающий к сотруднику, является эффективным и квалифицированным, если он отвечает следующим условиям:
• “сотруднику необходимо знать определенную информацию”;
• “сотруднику необходимо не знать определенную информацию”.
Обычно информационная сеть содержит все или почти все необходимое для получения информации. Но эта информация разбросана по всей “трясине” не имеющей отношения к делу информации или того, что “нужно не знать”. В результате этого огромное количество ресурсов растрачивается не в том направлении, что приводит к недоразумениям из-за неспособности управляющего четко и эффективно инструктировать и направлять свою организацию. Для реализации целей государственному служащему необходимо связать сами цели и их формулировки с восприятием и пониманием индивидов, реализующих их по инструкции, а для самого государственного служащего (в результате обратной связи с объектом управления) критерием оценки его деятельности служат степень выживаемости и степень развития руководимой им организации или подразделения.
Модель “точности” - набор коммуникационных устойчивых элементов (или фрагментов) поведения, которые ведут к информации более высокого уровня - конкретной информации, связанной с восприятием ее остальными членами организации.
В модели “точности” различают три вида информации: техническую (схемы, планы, проекты), инструкции (правила, последовательность операций), сенсорную (вижу, слышу, чувствую). При этом ответственность каждого сотрудника соответствует информационному потоку, получаемому им. Как правило, субъект управления отвечает за результаты, не располагая сенсорной или технической информацией в полной мере. Хотя, конечно, управляющий может практиковать использование и сенсорной информации, например, посещая свои подразделения.
Технические информационные каналы несут как полезную, так и ненужную информацию - ту, которую “нужно не знать”. Обычные информационные каналы управляющего - это встречи лицом к лицу, периодические письменные сообщения и т.п. Основным недостатком таких каналов является то, что они используют самый загрязненный код - язык. Без модели, предназначенной для контроля качества вербальной информации, эти информационные каналы могут быть неадекватны и могут служить источником грубых ошибок. Заметим, что информация не характеризует знания. Необходим опыт- сумма доступной сенсорной информации. Знания требуют второго шага - конструирования внутренних репрезентаций (или карт). Их обычно называют идеями, мыслями, предчувствиями, планами. До недавнего времени все внимание концентрировалось на внешних разделенных репрезентациях - картах, графиках, пятилетних планах и т.п. Люди добивались успеха интуитивно, без точного представления о том, как эффективно действовать, опираясь на существующие внешние разделенные репрезентации. Принципы организации мышления в создании эффективных разделенных репрезентаций невидимы, они создаются интуитивно на основе наблюдений за организацией внутренних репрезентаций. Таким образом, отсутствие принципов конструирования внутренних репрезентаций существенно ограничивает успех в создании внешних, что совершенно не учитывается в практике управления.
У каждого из нас несколько систем для создания внутренних представлений, для систематизации нашего опыта. При этом внутренние визуальные картины одного человека не могут непосредственно передаваться другому, в отличие от аудиальной системы, использующей язык. Имеется также опыт инсайта (озарения) с последующими трудностями вербального перевода картины. Весь процесс анализа, а также процесс принятия решений в системе управления, как правило, превращается в аудиальную систему (обсуждения, согласования, мнения, суждения и т.п.). Поэтому и для внутренних, и для внешних репрезентаций удобнее использовать аудиальную систему, избегая тем самым очень индивидуальные внутренние визуальные репрезентации. Тогда в слове, фразе, предложении интегрируется индивидуальный опыт восприятия объектов или явлений.
Иллюзия, что мы понимаем то, о чем говорит другой человек, использующий низкокачественную информацию, приводит к дорогостоящим ошибкам. Задача модели “точности” - контролировать качество вербальной информации и предложить технологию создания, рафинирования правил наших собственных репрезентаций и получения доступа к репрезентациям других.
Объем информации, на которую субъект управления обращает внимание, зависит от того, что он считает полезным. Полезность информации для субъекта управления определяется спецификой его деятельности. Эффективность деятельности субъекта управления зависит от богатства его внутренних репрезентаций, а его внутренние репрезентации обеспечивают доступ к его предыдущему опыту. Чем более полны, детализированы и организованы эти карты, тем больше вероятность того, что в них есть примеры оптимального решения задачи, решаемой в настоящем.
Процесс создания детализированных и расширенных внутренних карт модель “точности” представляет тремя фазами, которые в практике тесно переплетаются, это
- извлечение информации”;
- репрезентация информации;
- использование информации.
Данный процесс может использовать очень низкокачественный информационный вход и преобразовать выход до любого уровня качества. Техника задавания вопросов для извлечения информации более высокого уровня приближает к тому первоначальному опыту, на который ссылается информация более низкого уровня. Если полностью используется техника вопросов модели “точности”, то можно получить информацию, равноценную представленной в первоначальном высококачественном описании. Главное достоинство модели “точности” в том, что она позволяет извлечь именно необходимую высококачественную информацию, избегая большого количества неуместных деталей, формируя так называемые фреймы (рамки), которые поддерживают и детерминируют полезный контекст.
Чтобы определить уместные сигналы и эффективно действовать, субъекту управления необходимо иметь набор технических инструментов языка, извлекающих точную информацию. Под точной информацией в модели “точности” понимают информацию, кодируемую языком, имеющую наиболее высокий уровень, уместный в используемом контексте. В своем полном варианте модель “точности” содержит два набора инструментов:
•набор фреймов, определяющих или устанавливающих контекст или границы, в которых извлекается информация;
• набор вопросов модели “точности”, развивающих высококачественную информацию в контексте.
С помощью этих наборов инструментов решается следующая проблема: “настоящее состояние” не равно “желаемому состоянию”. Точность обеспечивается высококачественным описанием настоящего и желаемого состояний, а решение задачи перехода от настоящего состояния к желаемому содержит четыре стадии:
• определение различий;
• исследование альтернатив (в том числе генерирование альтернатив);
• обзор альтернатив;
• выбор решения.
При этом важно понимать, что цели и стремления - это не желаемое состояние. Цели и стремления подобны новым карандашам, вынутым из коробки. Желаемое состояние - это хорошо заточенные карандаши, позволяющие нарисовать то, что хочет субъект управления.
Еще одним инструментом получения качественной информации является метамодель. Метамодель - это набор лингвистических средств, направленных на то, чтобы восстановить связь языка человека и того опыта, который он в этом языке представляет. Метамодель - модель воздействия языка в процессе коммуникации. Для восстановления связи между языком и опытом необходимо убедиться, что говорится то, что имеется в виду, и научиться более ясно понимать то, что имеют в виду другие и как помочь другим выразить то, что они сами имеют в виду.
Метамодель представляет собой серию вопросов, имеющих своей целью восполнить утраченную информацию, восстановить структуру и извлечь специфическую информацию, чтобы “придать смысл коммуникации”. Метамодель может быть использована для сбора информации, выяснения значений, идентификации ограничений и обнаружения новых выборов. При ее использовании существует опасность собрать избыточную информацию, поэтому ее целесообразно использовать вместе с моделью “точности”.
В ежедневной практике метамодель обеспечивает способ систематического сбора информации в случае, когда необходимо знать более точно то, что именно говорящие имеют в виду. Это - умение, весьма ценное для управляющего любого уровня. Такие инструменты являются полезными сами по себе, но могут быть также использованы в процессе применения других управленческих технологий и технологий принятия решений.
Новое мышление (или новая, третья, парадигма мышления), как уже отмечалось, имеет принципиально иной характер понимания действительности. Понимание реальности непосредственно совпадает с ее изменением и, одновременно, с изменением самих участвующих в диалоге как составляющей этой реальности. Изменение связей и отношений участников в процессе диалога и есть изменение организации. Таким образом, новая парадигма вовлекает субъект управления внутрь процесса управления и уделяет большое внимание языку, на котором ведется диалог.
В случаях, когда необходимо предвидеть будущее и с учетом этого принимать управленческие решения в ситуациях, закономерности развития которых не поддаются однозначной формализации из-за наличия большого числа неоднозначных взаимосвязей между элементами системного представления процессов, причем моделирование процессов может не успевать за их развитием, а само развитие зависит от принимаемых решений, особое значение приобретают экспертные методы. Экспертные методы позволяют определить характеристики некого объекта или какой-либо ситуации на основе анализа индивидуальных или коллективных суждений экспертов.
Эксперты строят свои суждения на основе накопленного ими опыта. Они предъявляются как разработки индивидуальных решений - результаты анализа проблемы, проведенного каждым экспертом отдельно, на основе определенной исходной информации, опыта, понимания проблемы, интуиции. Роль формальных методов не сводится только к получению обобщенных характеристик всей совокупности оценок экспертов (средней, дисперсии и т.п.). По данным множества индивидуальных экспертных решений разрабатываются обобщенные экспертные решения, получение которых не является полностью формализованной процедурой. Индивидуальные экспертные оценки (метод интервью, аналитические докладные записки, написание сценариев) предполагают независимую работу каждого из экспертов над решением поставленной проблемы. Окончательный вариант решения определяется в результате анализа экспертных данных непосредственно исследователем.
В методе интервью осуществляется работа в режиме “вопрос - ответ” по заранее составленной программе, в которой вопросы должны быть однозначно сформулированы, продуманы и логически взаимосвязаны. Вопросы, как правило, составляют два блока: оценка мотивов эксперта при обосновании решения (первый блок) и конструирование самого решения (второй блок).
Составление аналитических экспертных записок предполагает самостоятельный анализ экспертом ситуации. В процессе работы эксперт может использовать любую необходимую ему информацию. Результатом его работы является докладная записка с анализом ситуации или обоснованием возможных тенденций развития процессов, но может быть и сценарий, в основе которого лежит установление и описание логической последовательности ситуаций, рассматриваемых в динамике. Процесс построения сценария состоит из двух этапов: выявления тенденций процессов в последовательности временных периодов и определения необходимых управляющих воздействий в переломных точках для достижения целей развития.
Следовательно, сценарный подход целесообразно применять только для моделирования частично или полностью управляемых процессов. Разработкой сценариев может заниматься и группа экспертов.
Индивидуальные экспертные оценки получили достаточно широкое распространение при анкетировании населения для выявления спроса на различные товары и услуги и т.п.
Эти методы приобретают особенно важную роль в связи с получением муниципальными образованиями возможности использовать власть и экономические рычаги управления. В этих условиях общественное мнение становится значимым фактором, который необходимо учитывать при разработке управленческих решений, направленных на развитие территорий или отдельных предприятий.
В случае отрицательной реакции населения на проводимые мероприятия целью опросов может служить уже не столько выявление общественного мнения относительно целесообразности того или иного решения, сколько определение направления мероприятий, осуществление которых может изменить общественное мнение в позитивную сторону.
В случае принятия решения на основе анализа сложных процессов при наличии минимума необходимой информации в условиях неоднозначного взаимодействия качественно разнородных факторов обычно применяются коллективные экспертные методы.
Одним из методов групповой оценки прогнозного решения является метод Дельфи. Схема проведения экспертизы по методу Дельфи состоит в следующем.
1. На 1-м туре эксперты дают ответы на поставленные вопросы, как правило, без аргументации.
2. Ответы обрабатываются, определяются их статистические характеристики
3. Результаты обработки сообщаются экспертам.
4. На 2-м туре эксперты объясняют, почему они изменили или не изменили своего мнения.
5. С сохранением анонимности данные обработки результатов 2-го тура опроса и аргументации ответов сообщаются экспертам перед проведением 3-го тура.
6. И так далее. Последующие туры проводятся по схеме, изложенной в 1-5, до сближения мнений всех экспертов либо до образования двух (или более) групп с существенно различающимися мнениями.
В первом случае достигнутый результат со значительной степенью обоснованности может быть рассмотрен в качестве прогнозного решения, во втором необходимо продолжить исследование проблем развития объекта с учетом выдвигаемой различными группами экспертов аргументации.
В настоящее время сложилась следующая ситуация в управлении социальными процессами. Есть специалисты по теории управления и анализу информации, есть специалисты с большим управленческим опытом работы, но они, если и не говорят на “разных” языках, то часто не предполагают о потенциальных возможностях друг друга. Так, исследователи и консультанты не совсем представляют, как получить прямой “доступ” к опыту и интуиции практиков, а практические работники (государственные служащие, например) находятся в положении тех, кто “не знает, что не знает”, так как даже на содержательном уровне они, как правило, не информированы о возможностях современных формальных аналитических подходов и методов. В связи с этим в органах государственной власти возникает потребность в специалистах по управлению для организации на профессиональном уровне коммуникаций между управленцами-практиками, с одной стороны, и специалистами-консультантами по управлению, с другой. Предполагается, что такой специалист должен быть знаком с существующими методами анализа информации (формальными и неформальными) и должен уметь на основе самых современных технологий организовывать обсуждение и принятие решений. Следовательно, он организовывает язык общения субъекта управления с консультантами и экспертами. Этот специалист должен обеспечить тот синтаксис процесса, который сгенерирует “карту” будущего и наиболее эффективным образом приведет к принятию решений на основе использования как традиционных и нетрадиционных методов формального анализа, так и современных коммуникационных подходов. И этот специалист - аналитик в “новом” мышлении и новом понимании его роли, энергично организующий “решение неупорядоченных проблем плохой структуры реального мира”. Актуализируя руководство своей организацией (возможно, привлекая и сторонних специалистов) для генерации “карты” будущего и “порождающего” мышления, тем самым он способствует реализации “прагматической функции самоорганизации”, синтаксис которой соответствует проводимым изменениям в России, ориентируя тем самым процесс управления на его экологичность и обеспечивая ее.
Контрольные вопросы
1. Раскройте содержание информационно-аналитической деятельности.
2. Какие существуют формальные подходы к агрегированию данных?
3. В каких ситуациях целесообразно применять экспертные методы анализа и в чем их суть?
4. В каких ситуациях целесообразно применять модель “точности” и мета-модель?
Литература
Высоцкая Н.В. Методология многомерного статистического анализа социально-экономического развития региона: Учебное пособие к курсу “Региональная аналитика”. - Новосибирск, 1996.
Дубров A.M., Мхитарян B.C., Трошин Л.И. Многомерные статистические методы.-М., 1998.
Миркш Б.Г. Группировки в социально-экономических исследованиях. — М., 1985.
О 'Коннор Док., Сеймор Дж. Введение в нейролингвистическое программирование. — Челябинск, 1997.
Тихомиров Н.П., Попов В.А. Методы социально-экономического прогнозирования.-М., 1992.
§ 5. Оценка эффективности государственных управленческих решений _s
Лучшее — меря. Клеобул
Ничего слишком! Солон
Никакой закон не должен быть изменен, никакой обычай уничтожен без какой-нибудь специальной причины,
Бентям Иеремия
Эффективность управления - оценка эффективности государственного управленческого решения: техническая, экономическая - типы оценок государственного управления - оценочные исследования: научные, традиционные - бизнес-моделирование в государственном управлении - система качества в органах государственной власти
Задачей управления является выработка таких управленческих воздействий, при которых состояние объекта управления приемлемо с точки зрения критериев эффективности деятельности (т.е. множество текущих значений показателей эффективности S принадлежит множеству их желаемых состояний S") (см. рис. 21).
Эффективность управления - один из основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Но такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления:
• не всегда выражается прибылью;
• приводит к непосредственному и опосредованному результатам; непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат;
• может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим, социально-психологическим и т.п.
Под оценкой эффективности государственного управленческого решения понимают совокупность моделей и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации.

Рис. 21. Схема оценки эффективности управления К - множество показателей эффективности, U- управляющее воздействие,
S - множество текущих значений показателей эффективности, S' — множество желаемых состояний показателей эффективности.
Критерии, на основании значений которых формируется оценка результатов государственного управления, бывают количественные и качественные.
Критерии и оценки используются для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности и самих процессов государственного управления, качество которого можно оценить в соответствии с потребностями, желаниями и ресурсами общества. При этом можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом “общественных целей”. Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.
Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества. Техническая эффективность связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность. Так как многие социальные и экономические показатели состояния общества не поддаются полному и оперативному контролю, то необходимо формулировать критерии, оценивающие не общее состояние, а результаты конкретных программ. Критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных целей, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия проводимых государственными органами мероприятий.
На практике эффективность управления чаще всего определяется аналитическими или экспертными методами на основе сопоставления значений совокупности показателей (признаков). Существует несколько основных типов оценок государственного управления:
• оценка процесса выполнения;
• оценка результатов;
• оценка последствий; •
• оценка экономической эффективности.
Задача оценки эффективности государственного управленческого решения заключается в том, чтобы оценить:
• управленческую деятельность органов власти и предприятий государственного сектора;
• проводимую государственными структурами политику;
• реализацию государственных программ;
• последствия проводимой политики и реализации государственных программ.
Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.
Планирование проведения деятельности по оценке результатов государственного управления в общественной сфере предполагает выбор системы показателей, свойства оценок, точности оценивания, процедуры сбора информации, в том числе использование результатов других исследований.
Для определения оценок, как правило, проводят оценочные исследования, которые делятся на две группы: научные и традиционные формы.
Научные формы предполагают проведение исследований с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат. При проведении научных исследований применяют следующие методы:
• социологические опросы (анкетирование и итервьюирование);
• наблюдения (открытые и скрытые);
• экспертные оценки;
• моделирование;
• формирование контрольных групп;
• проведение экспериментов и др.
Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическим или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п.
Ввиду многомерности объектов государственного управления целесообразно осуществлять оценку эффективности управленческих решений на основе методов многомерного статистического анализа, позволяющих не только груп-' пировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но и весь комплекс последствий управления (последствий изменения), на сферы государственной и общественной жизни.
Оценку эффективности государственных управленческих решений можно осуществлять, используя специальные модели управления - “бизнес-модели”. В бизнес-моделях оценка определяется не только функциями, но и связанными с ними процессами, так как может оказаться, что все функции четко определены и распределены между государственными служащими, а сам процесс “разрывается”. Поэтому очень важно “прописать” все управленческие процессы с указанием моментов принятия решений в них.
Бизнес-моделирование в государственном управлении так же, как бизнес-моделирование в других сферах деятельности, включает в себя три этапа (рис. 10):
1) организационное моделирование;
2) моделирование бизнес-процессов;
3) количественное моделирование.
Первый этап состоит из функциональной и структурной модели органа государственного управления. Функциональная модель отвечает на вопрос: что?, или какие функции реализует орган государственной власти, а структурная - на вопрос кто?, или кто именно реализует указанные в функциональной модели функции. Организационная модель имеет иерархическую структуру и может быть представлена в документах трех видов: “Положение об организационной структуре”, “Положение о подразделениях”, “Положение о должностных инструкциях”.
На втором этапе функциональная модель трансформируется в процесс-ную модель: отдельные функции представляются в виде последовательности взаимосвязанных бизнес-процессов, отражающих их причинно-следственный характер, что осуществляется определением для каждой функции входных и выходных параметров. На этом же этапе структурная модель трансформируется в ролевую модель. Процессная модель отвечает на вопросы: что, кому, когда?, тем самым определяя, какую роль в процессе играет определенная должность (государственный служащий на определенной должности ). Система из процессной и ролевой моделей представляет собой процессно-ролевую модель органа государственного управления, которая отвечает на вопросы: что, кто, кому, когда?
На третьем этапе бизнес-моделирования выделенные бизнес-процессы описываются количественно, если они допускают такое представление. Количественная модель бизнес-процессов отвечает на вопрос: сколько?

Рис. 22. Этапы бизнес-моделирования
Такой подход к оценке эффективности государственных управленческих решений дает возможность ее автоматизации на основе поддержки совре-
менными компьютерными программами. Возможен также “бумажный вариант” бизнес-моделирования, требующий больших трудозатрат.
Бизнес-моделирование представляет некоторую интегрированную последовательность шагов и рассчитано на то, чтобы органы государственной власти сами создавали эти бизнес-системы и поддерживали их.
Оценка эффективности государственных управленческих решений может быть также осуществлена на основе создания системы качества в органах государственной власти - совокупности организационных и технических мер, необходимых для обеспечения гарантий соответствия требованиям стандартов, контрактам и т.п.
Заметим, что оценка входит как один из этапов в планирование, разработку и принятие решений. В России оценка эффективности государственного управления является относительно новым направлением, хотя на практике ее элементы давно используются в органах государственной власти. В настоящее время стоит задача всестороннего внедрения оценочных исследований управленческих решений во все органы государственной власти на всех уровнях, t
Контрольные вопросы
1. Что понимают под оценкой эффективности государственного управленческого решения?
2. С помощью каких показателей определяется эффективность государственного решения?
3. Какие существуют типы, формы и методы оценки эффективности государственного управления?
4. Что понимают под бизнес-моделированием в государственном управлении?
Литература
Парсаданов Г.А., Жилкина А.Н., Антонов В.А. Введение в государственное
управление. Кн. 2. — М., 1998.
Семь нот менеджмента. - М., 1998.
Современное управление: Энциклопедический справочник. Том второй. - М.,
1997.
Эффективность государственного управления.-М., 1998.