Глава 9. Система государственных органов Российской Федерации
В правления страны имеются три составные части: законы, приголные должностные лица и добросовестное исполнение этих законов. Уинстенли Джерярл
§ 1. Понятие, единство системы и виды государственных органов Российской Федерации
Правительству необходимо иметь в своем распоряжении в качестве орудия влясти должностных лиц, связанных чувством долга и государственной ответственности.. П.А. Столыпин
Государственный орган - “организация” - признаки государственного органа - государственно-властные полномочия -система государственных органов в Российской Федерации -система федеральных органов - система органов субъектов федерации - система органов местного управления - конституционные принципы организации и деятельности государственных органов - виды государственных органов - структура государ-ственныого органа
Государство как организация публичной власти осуществляет ее, выполняя свои многообразные функции управления общественными процессами, с помощью образуемых в установленном порядке государственных органов. Они являются вспомогательными институтами государственной власти, проводниками ее решений, теми ее структурами, которые практически реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им компетенцией.
Понятие “орган” может рассматриваться как часть более широкого понятия “организация”. Организация предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, причем, в отличие от нее органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц. Поэтому каждый государственный орган является составной частью организационной структуры государственного аппарата. Он состоит из тех органов, которые обладают определенными чертами и свойствами, подчеркивающими их принадлежность к осуществлению государственной власти и функций государственного управления.
Поскольку государственными органами вырабатываются и реализуются властно-управленческие решения, их следует отличать от тех организационных структур государства, в которых создаются материальные, социальные и духовные продукты: от государственных предприятий, осуществляющих экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственных учреждений, связанных, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственных организаций, выполняющих обычно организационные функции в различных социальных сферах. Можно выделить специфические признаки, отличающие государственные органы от других организаций, имеющихся в государстве и обществе. Это такие, как: регламентация конституционно-правового статуса органа; наличие у него государственно-властных полномочий; законодательные особенности учреждения; порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах; наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полномочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственной деятельности. Таким образом, государственный орган - это учрежденное в структуре государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами.
Государственные органы образуются для осуществления государственной власти и реализации функций государственного управления. Социальное предназначение их властно-управленческой деятельности в основном сводится к следующим функциям: регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей; организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых решений; охранительной, заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод. Названные функции лежат в основе соответствующих видов государственной деятельности - нормотворческой, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной. Функции государственной власти и виды деятельности государства обусловливают первичную специализацию государственных органов по практическому осуществлению государственного управления.
Наиболее существенный признак государственных органов - наличие государственно-властных полномочий. Вместе с другими этот признак позволяет провести четкое разграничение между государственными органами, являющимися носителями государственной власти, и государственными организациями, учреждениями, предприятиями, а также негосударственными органами и организациями. Государственно-властные полномочия выражаются в компетенции государственных органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях. Они закрепляются в издаваемых государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, а также находят свое отражение в конкретных действиях и предпринимаемых мерах. Во исполнение принятых решений государственные органы осуществляют наблюдение за неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, обеспечивают защиту этих требований от нарушений путем применения разнообразных мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях и государственного принуждения. Они совершают многие другие действия, имеющие юридическое значение, например, выдают документы, удостоверяют юридические факты, регистрируют общественные объединения, лицензируют виды деятельности и т.д.
Для реализации государственных функций государственные органы наделяются государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера. Их деятельность облекается в правовые формы, а принимаемые ими акты имеют иерархию по юридической силе и значению. Они осуществляют правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность, в процессе которой опираются на интеллектуальную, организационную, материальную и принудительную силу государства. Каждый из них представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата. Вместе с тем государственные органы образуют в своей совокупности определенную систему, которая основывается на конституционно закрепленных принципах.
Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3). Граждане России, реализуя свои права участия в управлении делами государства, могут влиять на формирование государственных органов через выборы и своих представителей. Под системой государственных органов в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных органов государственной власти. При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера и, в отличие от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.
В Российской Федерации единство системы государственных органов обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Оно проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назначаются или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены другим.
К ведению Российской Федерации п. “г” ст. 71 Конституции РФ относит “установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти”. По сути в данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии. Конституция России (ч. 1 ст. 11) прямо называет федеральные органы, которые входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Статья 71 (п. “г”) Конституции РФ исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, закрепленного положением ч. 1 ст. 3, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Те же положения нашли свое отражение в ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции РФ (гл. 4 “Президент Российской Федерации”, гл. 5 “Федеральное Собрание”, гл. 6 “Правительство Российской Федерации”, гл. 7 “Судебная власть”) и конкретизируются в ряде федеральных конституционных законов.
Таким образом, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. “г” ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа современной России.
Особенность системы государственных органов России заключается в том, что отдельные ее составные части (совокупность органов) сами образуют системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух элементов - палат; Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных органов исполнительной власти;.федеральные суды имеют свою систему - Конституционный Суд как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитражным Судом РФ.
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституциейного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Систему органов местного управления составляют государственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометслужбы и т.п.
Компетенция государственных органов определяется прежде всего уровнем той деятельности, для которой они создаются. Административно-территориальное устройство, географические и климатические условия, исторически сложившиеся традиции и национальные особенности жителей также оказывают влияние на распределение управленческих функций между государственными органами. Орган управления может быть как самостоятельным юридическим лицом, так и подчиненным структурным подразделением вышестоящего органа власти.
Организация и деятельность государственных органов строится на принципах, которые согласуются с конституционными основами осуществления государственной власти в Российской Федерации.
Основным принципом организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации является ее разделение на три ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на законодательные (представительные), исполнительные и судебные. В пределах своей компетенции по осуществлению властных функций государственные органы самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не взаимодействовать друг с другом. Организация государственной власти по принципу ее разделения не должна создать иллюзию о многовластии в обществе. В Российской Федерации власть едина изначально, так как ее единственным источником, согласно Конституции, является сам народ и только он. Это означает, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти, присвоить себе всю ее полноту или монополизировать ее отправление. Следовательно, сама по себе государственная власть не делится между государственными органами, ее осуществление связано с разделением определенных функций и полномочий, которыми они наделяются.
Принцип федерализма предполагает наличие двух уровней государственных органов России: 1) уровень федеральных органов государственной власти; 2) уровень органов государственной власти субъектов федерации.
К числу других принципов организации и деятельности органов российского государства относятся: формирование государственных органов народом или по его поручению соответствующими органами власти; осуществление полномочий в интересах реализации прав и свобод человека и гражданина; специализация выполнения видов государственной деятельности на основе “разделения труда” путем наделения каждого органа определенной компетенцией; территориальная организация властных структур; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти; законность в деятельности государственных органов; обеспечение исполнения полномочий государственных органов институтом государственной службы; употребление в официальном делопроизводстве государственного языка.
Все государственные органы имеют общий правовой режим деятельности, формируемый Конституцией РФ и соответствующими ей федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Конституционно-правовой статус органов российского государства определяется Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями, уставами и законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и органов власти субъектов РФ, а также положениями об органах и другими нормативными правовыми актами. Следует отметить, что понятие “законодательство об организации государственной власти” не тождественно понятию “законодательство об органах государственной власти”. Первое из них шире, поскольку статутные законы и иные законодательные акты всегда дополняются законами, регулирующими деятельность этих органов и их взаимодействие в конкретных ситуациях. Например, федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении не является законом об органах государственной власти, однако в нем содержатся существенные нормы, раскрывающие полномочия органов государственной власти в условиях чрезвычайного положения, что имеет важнейшее отношение к организации государственной власти.
Будучи составными частями государственного аппарата, органы государства различаются порядком образования, видами выполняемой ими государственной деятельности, характером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осуществления ими функций государственного управления и т.д. В зависимости от классификационного критерия виды государственных органов могут быть распределены:
1) по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные, судебные;
2) по принципу федерализма: федеральные, субъектов федерации;
3) по территориальному масштабу: центральные, региональные (территориальные), местные;
4) по характеру и объему компетенции: общей компетенции, специально-функциональной компетенции (отраслевой и межотраслевой), особой компетенции;
5) по виду государственной деятельности: гражданские, военные, правоохранительные, специализированные;
6) по порядку образования: легитимные (конституционные, учрежденные на законном основании) и нелегитимные (образованные в нарушение установленного законом порядка);
7) по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные;
8) по формам принятия решений: коллегиальные, единоначальные;
9) по формам и методам осуществления функций государственного управления: политические, административные, фискальные, “силовые”, экономические, финансовые, карательные, контрольно-надзорные, консультационные, координационные;
10) по особенностям исполнения возложенных полномочий: властно-управленческие, вспомогательные.
Такая классификация государственных органов проводится как на федеральном уровне, так и на уровне органов государственной власти субъектов федерации.
Структура и виды органов того или иного уровня устанавливаются в зависимости от формы государственного устройства и в соответствии с формой правления. Многообразие государственных дел, значительный размер территории и различия между субъектами Российской Федерации вызывают необходимость большого числа государственных органов, специализирующихся на выполнении функций государственного управления. Поэтому помимо рассматриваемых традиционных и наиболее распространенных видов государственных органов существуют и другие их виды. Можно выделить органы, осуществляющие надзор за законностью, контроль за финансами и другими видами государственной деятельности. Такие органы образуют еще один вид - контрольно-надзорные органы государства, наделяемые для выполнения подобных функций особой компетенцией (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.) Кроме того, органы, осуществляющие свою деятельность, связанную с функциями государственного управления, могут создаваться при президенте и правительстве, при министерствах и ведомствах, при администрациях, правительственных и других органах субъектов федерации.
Под структурой государственного органа понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного органа. Организационная структура государственного органа может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Она находит свое отражение в штатном расписании, где детализируется полное наименование структурных подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение как полномочий таких лиц, так и полномочий собственно государственных органов. В составе государственных органов есть и технический аппарат (вспомогательно-обслуживающий персонал).
Наиболее актуальными проблемами совершенствования деятельности государственных органов в Российской Федерации являются: правовое обеспечение реальной самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, организации их взаимодействия между собой; поиск оптимальных организационно-правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий различных государственных органов. Для действенности органов государственной власти актуален вопрос об оптимизации распределения властно-управленческих функций внутри государственного аппарата, а точнее между государственными органами различных ветвей власти и видов государственной деятельности.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под государственным органом и каковы его признаки?
2. Что представляет собой система государственных органов в Российской Федерации?
3. На каких конституционных принципах основывается деятельность государственных органов Российской Федерации?
4. Дайте классификацию видов государственных органов.
Нормативные акты
Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации от 27 января 1999 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №6. Ст. 866.
Литература
Государственное право Российской Федерации. - М., 1996,,
Конституционное право. - М., 1996. :.
Марченко М.Н. Теория государства и права. - М., 1996.
Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное право Российской Федерации.-М., 1997.
§ 2. Конституционный статус Президента Российской Федерации
Глава государства — это нечто большее, чем первый среди равных или высший среди неравных. Он несет особую ответственность, и это придает его психологии особую черту: вся судьба государства лежит на нем. Л. Фишер
Никто не сохраняет после уходя с поста президента репутацию, с которой он занял его. Т. Джефферсон
Институт президентства - конституционный статус Президента РФ - глава государства - гарант конституции - верховный главнокомандующий - субъект законодательного процесса -полномочия Президента РФ - акты Президента РФ - ответственность Президента РФ - Администрация Президента РФ
Родиной института президентства справедливо считают США. В отличие от других государств XVIIIв., где верховная власть повсеместно имела монархический, наследственный характер, конституция этой страны 1787 г. установила принцип выборности населением главы государства и федеральной исполнительной власти.
Для нашей страны институт президентства является новым. Его становление происходит под влиянием исторических и национальных особенностей, среди которых проявляется устойчивая традиция сильной персонифицированной власти, олицетворяемая в разные эпохи царем, императором, генеральным секретарем, а ныне - президентом. Сам этот термин происходит от латинского praesidens, что буквально означает “сидящий впереди”. В современном понимании - это единоличный глава государства, получающий свои полномочия путем выборов. Такой институт присущ странам с республиканской формой государственного правления.
Впервые идея введения президентства одержала верх в период советской “перестройки”, когда в 1990 г. решением съезда народных депутатов была установлена должность Президента СССР. Вскоре после этого по результатам всероссийского референдума аналогичный институт власти появился и в РСФСР, еще находившейся в составе единого союзного государства. Дата избрания первого Президента России 12 июня 1991 г. была приурочена к государственному празднику - Дню независимости республики.
Учреждение института президентства в Российской Федерации, первое всенародное избрание на этот пост по Конституции РФ 1993 г. закрепили изменившиеся реалии государственного устройства страны и современный механизм разделения властей. Особенностью формы правления Российской Федерации является то, что Президент РФ, будучи главой государства, не входит в систему разделения властей. По сравнению со всеми другими высшими институтами государственной власти и должностными лицами президент обладает особым статусом, компетенцией и ответственностью. Его прерогативы позволяют играть важную роль в общественно-политической жизни страны, оказывая весьма значительное влияние на процесс государственного управления. Одна из важнейших задач его деятельности заключается в обеспечении консолидации и согласования действий всех ветвей власти в России. Для этого он наделен конституционными полномочиями как в законодательной, так и в исполнительной и даже в судебной областях. Все это делает президента ключевой фигурой во властных структурах государства.
Установленная Конституцией РФ 1993 г. модель “фактической” президентской республики, т.е. модель не только представительствующего, но и властвующего президента, заменила его прежний статус “высшего должностного лица” и “главы исполнительной власти” на статус главы государства. Наибольшее сходство российская модель президентства имеет с французской моделью пятой республики. Однако в России в силу политической и экономической специфики президентская власть еще больше влиятельна, чем во Франции. Это объяснялось создателями Конституции РФ 1993 г. необходимостью проведения всеобъемлющих реформ, коренным образом изменяющих общественный строй, что не разделяют значительные политические силы, легально действующие в обществе. В политико-правовом плане необходимость этого вытекает прежде всего из потребности придать устойчивость сложной системе управления государственными делами, усилив механизм властвования. Институты государственной власти, даже при наличии развитой правовой системы, не могут оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти - подчинения, тем не менее обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно выводить государственную систему из возможных тупиковых ситуаций. Тем самым президент обеспечивает единство государственной власти, сохраняя при этом разделение властей. Наиболее явно это проявляется в межвластном “треугольнике”: президент — парламент - правительство.
Анализ конституционно-правового статуса Президента РФ приводит к выводу, что ему предоставлены обширные полномочия. Особенно значимые из них он может использовать в отношении исполнительной власти. Президент РФ опосредствованно (по представлению председателя правительства РФ) утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти и формирует персональный состав их руководителей. Причем в отличие от зарубежной практики члены российского правительства назначаются президентом вне связи с партийным распределением депутатских мест в нижней палате парламента. Однако конституционная конструкция не закрепляет жесткую связь президента и правительства. Задача президента - определять главные цели государственного развития, контролируя их осуществление. Практическая реализация провозглашенной президентом политики возлагается на правительство, которое несет всю полноту ответственности, в первую очередь за положение дел в хозяйственно-экономической сфере.
Официальная императивность взаимоотношений президента с правительством очевидно вытекает из ряда конституционных норм, в частности, из: а) исключительных полномочий назначать с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; б) права назначать и освобождать от должностей заместителей Председателя Правительства РФ, министров и других руководителей федеральных органов исполнительной власти; в) права председательствовать на заседаниях Правительства РФ; г) права отправить Правительство РФ в отставку.
Взаимодействие президента с парламентом, а точнее с палатами Федерального Собрания РФ, не столь категорично с точки зрения его властных полномочий. У него есть право роспуска не всего парламента, а только одной его палаты - Государственной Думы, но воспользоваться им он может лишь в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией (п.“б” ст. 84, ст. 109, ч. 4 ст. 111, ч. 3, 4 ст. 117). По ряду назначений должностных лиц, указанных конституцией, президент обязан испрашивать согласие соответствующей палаты парламента. По его представлению назначаются: Председатель Правительства РФ, Председатель Центрального Банка - Государственной Думой; Генеральный прокурор и судьи высших федеральных судов - Советом Федерации. С комитетами Государственной Думы по международным делам и геополитике он согласовывает назначения чрезвычайных и полномочных послов РФ.
Президент РФ взаимодействует с государственными органами в разных формах. С 1994 г. стали традиционными его ежегодные послания Федеральному Собранию. Он выступает на совместном заседании палат парламента с посланием о положении дел в стране, в котором дает оценку действиям всех ветвей власти, определяет основные направления государственной политики и первоочередные задачи по их практическому воплощению. Наряду с этим президент может направлять свои послания парламенту и по отдельным проблемам. Таково, например, его послание о национальной безопасности от 13 июня 1996 г. Традиционными становятся и бюджетные послания Президента РФ Правительству РФ. В них он определяет текущие приоритеты в бюджетной сфере, концептуально обозначая основные параметры, которыми должно руководствоваться правительство при составлении федерального бюджета.
Для постоянного взаимодействия Президента РФ с органами государственной власти им назначаются представители в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, а также в субъектах РФ. Он может назначать своих представителей по особым поручениям, связанным, например, с выполнением его заданий во внешних делах, дипломатическими миссиями и др.
Становление института президентства и политико-правовая практика деятельности Президента РФ показывают, что происходит оформление целостной и в то же время самостоятельной ветви президентской власти, которая отчасти нормотворчествует, издавая обязательные для исполнения на всей территории указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ), отчасти управляет, влияя на решение важнейших вопросов внутренней (ч. 3 ст. 80) и внешней политики (ст. 86), отчасти разрешает межвластные споры, используя согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами государственной власти РФ (ч. 1 ст. 85).
Конституционный статус Президента РФ определен в гл. 4 Конституции РФ ст. 80-93. Его конституционно-правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент РФ характеризуется как: глава государства - определяет внутреннюю и внешнюю политику, представляет страну в официальных церемониях внутри страны и за рубежом (в международных, межгосударственных отношениях), решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища, награждает государственными наградами и присваивает почетные звания, осуществляет индивидуальное помилование; гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина - в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, вводит на всей территории страны или в отдельных местностях чрезвычайное положение, о чем ставит в известность парламент; верховный главнокомандующий - несет ответственость за боевую готовность Вооруженных Сил РФ, утверждает военную доктрину государства, назначает и освобождает высших военачальников, присваивает высшие воинские звания, объявляет о призыве граждан России на военную службу, в случае агрессии против страны или ее непосредственной угрозы вводит на территории всей федерации либо в отдельных местностях военное положение с незамедлительным уведомлением обеих палат парламента; субъект законодательного процесса - обладает правами законодательной инициативы и отлагательного вето, подписывает и обнародует федеральные законы.
Статус Президента РФ как гаранта конституционного строя определяет и его место в системе разделения властей, сдержек и противовесов. Он выступает арбитром между всеми ветвями государственной власти. Но это не значит, что он возвышается над ними. Избрание Президента России на всеобщих прямых и состязательных выборах дает ему политический мандат управления страной в течение четырехлетнего срока исполнения конституционных полномочий. В результате этого он получает доверие общества и является наиболее авторитетным в правовом отношении выразителем совокупных политических интересов, даже не будучи партийным президентом. Формально конституция не обязывает Президента РФ согласовывать с кем-либо свою политику. Но на деле ему приходится учитывать ситуацию в стране, его возможности зависят от состояния бюджета, он не может игнорировать общественное мнение и расстановку сил в парламенте. Как гарант конституции Президент РФ осуществляет свои полномочия в правовых рамках с целью поддержания стабильности государственной системы и охраны конституционного строя, защиты и гарантирования соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Разумеется, и сам президент не волен в своих действиях, которые он может совершать не выходя за пределы конституционного поля. Президентские полномочия не позволяют исполняющему их лицу принимать к своему рассмотрению любые вопросы, подменяя законодательную, исполнительную или судебную власть. Конституционный смысл и предназначение института президентства в том, чтобы в системе высших органов государственной власти были созданы условия для нормального функционирования всех институтов власти и чтобы ни один из них не мог посягнуть на прерогативы другого, не мог узурпировать власть в стране или присвоить чьи-либо властные полномочия.
Среди многих функций Президента РФ, обеспеченных его конституционными полномочиями, стоит отметить, что большая часть из них те, которые он реализует в сфере государственного управления. Это прежде всего вопросы назначений должностных лиц и руководства деятельностью государственного аппарата. Помимо того Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случаях их противоречий федеральной конституции и законодательству, международным обязательствам РФ или нарушений прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Ему принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, объявлять референдум, через который осуществляется прямая связь между гражданским обществом и государством. Президентские полномочия в значительной мере реализуются путем издания правовых актов, носящих нормативный и ненормативный характер.
Актами Президента РФ являются указы и распоряжения, которые относятся к числу подзаконных правовых актов. Его указы носят нормативный характер, если они касаются неопределенного круга субъектов, содержат в себе норму права и рассчитаны на длительное действие и многократное применение. Указы, не носящие нормативного характера, обычно касаются назначений, награждений, гражданства, помилования, предоставления политического убежища и т.п. Решения по оперативным вопросам, а также по работе президентской администрации принимаются в форме распоряжений, которые не должны содержать нормативных предписаний. Акты Президента РФ или их отдельные положения могут быть отменены Конституционным Судом РФ по соответствующему запросу. В случае признания неконституционными акты Президента РФ утрачивают силу.
Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не менее 10 лет и в порядке, определенном Федеральным законом “О выборах Президента Российской Федерации” от 31 декабря 1999 г. Избранный президент вступает в должность с момента принесения им присяги. Одно и то же лицо не может находиться на этом посту более двух сроков подряд.
По своему статусу Президент РФ, пока он занимает эту должность, пользуется высокой степенью защищенности от различных видов общей юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданской). Конституция РФ не предусматривает ответственность
Президента РФ за ее нарушение, обладая неприкосновенностью, он не может быть арестован, задержан в административном порядке, подвергнут обыску и личному досмотру, против него нельзя возбудить уголовное дело. К главе государства может быть применена лишь одна специально предусмотренная форма государственно-правовой ответственности - отрешение от должности. Однако ее порядок и процедура крайне усложнены.
Выдвигает обвинение Государственная Дума, причем только на основании совершения Президентом РФ государственной измены или иного тяжкого преступления. Эти категории строго юридические, а потому подлежат квалифицированной правовой оценке, что не допускает их произвольной трактовки. Политические мотивы основанием для отрешения президента от должности явиться не могут. Заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления должен дать Верховный Суд РФ, а Конституционный Суд РФ - о законности соблюдения процедурного порядка. Окончательное решение выносит Совет Федерации. Полномочия Президента РФ могут быть также досрочно прекращены в случаях его отставки или стойкой неспособности исполнять свои обязанности по состоянию здоровья.
Институт президентства предполагает наличие отлаженной организационно-управленческой структуры рабочего аппарата президентской власти, эффективной процедуры принятия решений и контроля за их исполнением. Для обеспечения деятельности Президента РФ конституцией предусмотрено его право формировать Администрацию Президента РФ, которая является исполнительным аппаратом, оказывающим ему содействие в осуществлении конституционных полномочий. В положении об Администрации Президента РФ и соответствующих указах определены ее основные функции: организационное обеспечение деятельности Президента РФ, информационно-консультационная и аналитическая работа, обеспечение взаимодействия с правительством, парламентом, представительными и исполнительными органами власти субъектов федерации, деятельности общественных консультативных советов при Президенте РФ, подготовка издаваемых им указов и распоряжений, контроль за их исполнением, организация протокольных мероприятий, связь со средствами массовой информации и т.д.
Структура Администрации Президента РФ состоит из следующих подразделений и должностных лиц: руководитель администрации, его заместители;
Раздел II.
Система организации государственного управления России______________
полномочные представители Президента в федеральных органах государственной власти (Конституционном Суде, Государственной Думе и Совете Федерации) и федеральных округах (субъектах федерации);
помощники Президента, в том числе руководитель протокола;
советники Президента;
референты Президента;
главные управления, управления администрации;
отделы;
комиссии;
советы;
центры;
пресс-служба Президента;
секретариат Президента;
канцелярия Президента;
канцелярия администрации.
Самостоятельные подразделения администрации утверждаются указом президента, например, - главное правовое управление президента, государственная герольдия при президенте, организационное и административно-хозяйственное управления администрации, аппарат Совета безопасности РФ, аппарат Совета по внешней политике при Президенте РФ, аппараты помощников и референтов президента, архив президента, библиотека, издательство администрации и др. В состав администрации Президента РФ могут входить органы, руководство которыми Президент РФ осуществляет непосредственно. Некоторые из них наделены широкими полномочиями, реализуемыми вовне, координируя работу руководителей федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации и их аппаратов. В этой связи сохраняет актуальность задача оптимального разграничения функций между Администрацией Президента РФ и Аппаратом Правительства РФ.
Контрольные вопросы
1. Какое место занимает Президент РФ в системе разделения властей?
2. Какими конституционными полномочиями наделен Президент РФ?
3. Для чего конституцией предусмотрено формирование Администрации Президента РФ; каковы ее функции, структура?
Нормативные акты
Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации” от 31 декабря 1999 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 1.4. II. Ст. 11.
Литература
Агеев М.Б. Президентская власть в системе государственной власти. - М.,
1994.
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий.
Под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 1997.
Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. - М., 1996.
Президент — Правительство - исполнительная власть: российская модель /
Под ред. И. Шаблинского. - М., 1997.
Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. - М., 1994. f
§ 3. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации
Представительное правление есть •,, • инструмент, на котором могут играть только превосходные музыканты, потому, что инструмент этот труден и капризен. К. Меттерних
Парламент - парламентаризм - Федеральное Собрание Российской Федерации - Государственная Дума - Совет Федерации -депутат - комитеты и комиссии - фракции - аппараты палат парламента
Парламент (от лат. parlare - говорить) - это общее название высшего выборного представительного органа законодательной власти государства. Традиционно классическим парламентским учреждением признается английский парламент, который эволюционировал от средневекового сословно-представительного органа с 1295 г., хотя древнейшим считается альтинг Исландии (ок. 930 г.). С идеей народовластия связано становление парламентов нового времени, происходившее под влиянием буржуазных революций во второй половине XVIII- первой половине XIXв. в ходе формирования представительной демократии в странах Западной Европы.
В системе разделения властей парламент является одним из главных центров выработки государственной политики, выражаемой в принимаемых им законах. Через издание регулирующих законодательных актов функции парламентского института в системе управления государством носят опосредствованный характер воздействия на общественные отношения.Действительная роль парламента в политической жизни каждой страны определяется расстановкой социальных сил, которая находит свое проявление в столкновениях общественных интересов, выражаемых политическими партиями и другими массовыми объединениями, имеющими свои парламентские фракции; степенью развитости парламентаризма; силой и влиянием парламентских институтов. Все это во многом зависит от особенностей исторического развития страны и политических традиций.
Парламент является неотъемлемым институтом парламентаризма, понимаемого как форма представительной демократии и система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при осуществлении политической и идеологической роли парламента. В то же время мировой и отечественный опыт показывает, что парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, к числу которых относятся прежде всего разделение властей, представительность и законность, базирующиеся на принципе народного суверенитета.
Для реализации своих функций парламент как орган государственной власти наделяется соответствующими полномочиями, объем которых предопределен установленной формой правления. Рассматривая полномочия парламента как правовое выражение его функций, выделим наиболее общие. Они состоят в том, чтобы:
- законодательствовать, принимая законы страны;
- представительствовать, выражая общественные интересы;
- контролировать правительство, исполняющее законы.
Совокупность функций и полномочий парламента образует его компетенцию. Поэтому юридическая классификация парламентов проводится по объему их компетенции. На этом основании парламенты можно подразделить на три группы:
1) парламенты с абсолютно определенной компетенцией, характерной для федеративных и децентрализованных унитарных государств, где центральная власть конституционно ограничена правами государствообразующих субъектов или других территориальных образований (США, Франция, Испания);
2) парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. имеющие право издавать законы по любому вопросу и обладающие юридически неограниченными полномочиями. Типичный пример - парламент Англии, для которого с XIXв. утвердился принцип верховенства, означающий, что парламент не связан каким-либо конституционным актом и для него не существует какого-либо правового ограничения в законодательной области. К этой группе условно можно отнести парламенты Новой Зеландии, Ирландии, Италии, Японии;
3) парламенты с относительно определенной компетенцией, т.е. пределы которой являются подвижными. Пример - парламент Швейцарии, конституция которой не содержит ясного критерия разграничения компетенции парламента и правительства.
В политологическом аспекте все парламенты можно подразделить на два типа, отличные по характеру парламентского процесса:
1) “говорящие”, т.е. действующие в форме политических дискуссий между правящим большинством и оппозицией, придавая основное значение пленарным заседаниям (парламент Великобритании);
2) “работающие”, т.е. имеющие систему специализированных постоянно действующих комитетов и комиссий с высокопрофессиональным аппаратом (Конгресс США).
Политологи классифицируют парламенты и по другим основаниям, выделяя, например, доминирующие, автономные, ограниченно-автономные, относительно-подчиненные и полностью подчиненные.
Структурно различают одно, двух и даже трехпалатные парламенты, однако в большинстве стран они состоят из двух палат - верхней, члены которой выбираются или назначаются, и нижней - только избираются.
В России первое учреждение парламентского типа появилось в 1906 г. и просуществовало до 1917 г., имея весьма ограниченные полномочия. Советская власть породила совершенно иные формы представительных органов: советов народных депутатов, отрицавшие принципы парламентской работы. В 1936 г. был создан Верховный Совет СССР, который состоял из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей, причем не нижней и верхней, а равноправных, что в истории парламентаризма ранее не встречалось. Подобная система действовала, не претерпев особых изменений, вплоть до распада Советского Союза в 1991 г. Вся полнота государственной власти перешла к Съезду народных депутатов РСФСР, из состава которого формировался Верховный Совет РСФСР, осуществлявший законодательную власть.
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в отечественной истории назвала высший законодательный представительный орган государства парламентом, который по содержательным характеристикам соответствует сложившейся в мировой практике парламентской модели. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - постоянно действующий законодательный представительный орган, осуществляющий высшую государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами РФ.
Особенности конституционного статуса и компетенции парламента России закреплены в ст. 10 (принцип разделения властей), гл. 5 “Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации”, а также в отдельных статьях о Президенте РФ, Правительстве РФ и некоторых других.
Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет Федерации призван обеспечивать интересы субъектов Российской Федерации и их представительство, причем не национально-территориальное, а региональное. Государственная Дума представляет интересы народа России в целом.
Совет Федерации не избирается, а формируется. По должности в него входят два представителя от каждого субъекта федерации: глава представительного и глава исполнительного органов власти. Срок полномочий Совета Федерации не ограничивается, но его обновление происходит по принципу ротации: по мере переизбрания должностных лиц, представляющих субъекты федерации. В Государственной Думе представлены одновременно общенациональные и партийно-политические интересы. Этому способствует избирательная система, сочетающая пропорциональные и мажоритарные выборы. Состав 450 депутатов нижней палаты, избираемой гражданами на четыре года, наполовину избирается по партийным спискам в общефедеральных избирательных округах (225депутатов) и персонально из нескольких кандидатур по одноман-датным округам (225 депутатов). Все депутаты работают на профессиональной основе, т.е. на время своих полномочий покидают прежние рабочие места.
Депутатом Государственной Думы является избранный народом гражданин России, а Совета Федерации - представитель субъекта федерации. Они уполномочены осуществлять законодательную власть и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законодательством, в соответствующей палате Федерального Собрания - парламенте Российской Федерации. Статус депутатов палат российского парламента установлен на основе положений Конституции РФ федеральным законом “О статусе депутата Государственной Думы и депутата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” в редакции от 5 июля 1999 г.
Каждая из палат образует из числа депутатов комитеты и комиссии, специализирующиеся на определенных сферах законодательного регулирования. В них ведется основная законотворческая и иная текущая работа, связанная с осуществлением парламентских полномочий по вопросам, относящимся к ведению палат. Конституция РФ закрепляет за каждой из палат перечень вопросов, которые решаются ими самостоятельно.
К ведению Совета Федерации относятся: одобрение или отклонение принятых Государственной Думой законов; утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ; назначение на должности и освобождение от должностей Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.
Основное предназначение Государственной Думы - принятие федеральных законов. Кроме этого к ее ведению относятся: дача согласия Прези-
денту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должности и освобождение от должностей Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.
Для предварительной подготовки организационных решений и выполнения координационных функций по вопросам деятельности палаты создается Совет Государственной Думы. В него входят Председатель Думы, руководители фракций и групп; с правом совещательного голоса участвуют заместители Председателя Думы и председатели комитетов и комиссий; вправе присутствовать и депутаты.
Внутри Думы действуют также и самостоятельно организующиеся депутатские объединения: фракции и группы. По Регламенту Государственной Думы фракцией считается сформированное на основе избирательного объединения, получившего парламентское представительство по общефедеральному избирательному округу объединение депутатов, и избранных по одномандат-ным округам членов данной партии либо данного избирательного объединения. Фракции являются неотъемлемой частью парламентской практики и оказывают на деятельность Думы огромное влияние. В рамках парламента межпартийная борьба и сотрудничество фракций до известной степени отражают политическое соотношение ведущих общественных сил государства. Фракции составляют основу парламентской деятельности партий и являются инструментом в политической борьбе за государственную власть. Функции их носят политический характер и заключаются в подготовке мероприятий, необходимых для проведения политических установок партий посредством осуществления законодательного механизма. С помощью фракций парламентский институт представительства выполняет свою важнейшую функцию - посредничество между различными политическими силами с целью нахождения общественного консенсуса. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе объединиться в депутатскую группу. Фракции и депутатские группы пользуются равными правами.
Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка. Для организационного руководства палатами из среды их депутатов на пленарных заседаниях избираются председатели (Государственной Думы и Совета Федерации), их заместители. Заседания палат проводятся раздельно, исключения делаются только в случаях, когда они должны собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.
Для обеспечения профессиональной деятельности палат парламента большое значение имеют аппараты Государственной Думы и Совета Федерации. Их сотрудники оказывают научно-аналитическую, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комитетам (комиссиям), фракциям, депутатам. По структуре аппараты обеих палат парламента в общих чертах схожи. Они состоят из аппаратов секретариатов председателей Государственной Думы и Совета Федерации, аппаратов секретариатов их заместителей, аппаратов комитетов и комиссий, а также отдельных структурных подразделений аппаратов палат (таких, например, как пресс-службы, правовые, аналитические и другие управления, отделы и т.п.). Деятельность депутатов обеспечивается также небольшим аппаратом штатных помощников по Государственной Думе или Совету Федерации и помощниками по округу избрания, помимо них могут привлекаться и помощники на общественных началах. Работу фракций и депутатских групп Государственной Думы тоже обеспечивают аппараты. Должностная структура и штатная численность аппаратов палат парламента определяются постановлениями соответственно палаты, комитета (комиссии), фракции, решением депутата.
Парламентские госслужащие имеют высокую квалификацию различных профилей: в основном высшее юридическое, политологическое, экономическое, историческое, социологическое, филологическое и другие виды профессионального образования, в том числе и по специальности государственного и муниципального управления.
Поскольку палаты Федерального Собрания работают раздельно, то и
структура аппаратов обеих палат не имеет организационного соподчинения.
Однако общие виды правового, информационно-справочного, документационного и организационного обеспечения парламента осуществляются общепарламентскими вспомогательными учреждениями. К ним относятся: приемная
Федерального Собрания, парламентская библиотека, парламентский центр,
издательство и др.
Конституционный роспуск Государственной Думы возможен по указу Президента РФ только в случаях, если она трижды отклонила представленные главой государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ или выразила недоверие Правительству РФ повторно в течение трех месяцев. Однако по последнему основанию Госдума не может быть распущена в течение года после ее избрания, как и с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации, она также не может распускаться в период действия на всей территории страны военного или чрезвычайного положения либо в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ. Совет Федерации не может быть распущен ни по какому поводу никаким государственным органом.
Контрольные вопросы
1. Что такое парламент и какова его сущность как органа представительной законодательной власти? Дайте классификацию парламентов по юридическим и политологическим критериям.
2. Каков конституционный статус Федерального Собрания РФ и что его отличает от отечественных законодательных органов предшествующих исторических эпох?
3. Какими предметами ведения наделены Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ?
4. В каких случаях может произойти конституционный роспуск Государственной Думы?
5. Каково предназначение аппаратов палат российского парламента и как они структурно организованы?
Нормативные акты
Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 8 мая 1994 г.” от 5 июля 1999 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 28. Ст. 3466.
Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 5 декабря 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. - М.: Изд. Государственной Думы, 1995.
Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. -Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 163.
Литера тура
Гранкин И.В. Парламент России. - М., 1999.
Селезнев Г.Н., Гневко В.А. Закон, власть, политика: государственный и местный уровни. - СПб., 1999. Парламенты мира. - М., 1991. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. -М., 1996.
§ 4. Структура федеральных органов исполнительной власти
Истинное правительство должно походить ня благодатный летний дождь, который неслышно смачивает сухую почву. Ф. Клингер
Функция правительства — направить моральные и физические силы нации к цели, намеченной при его создании.
М. Робеспьер
Система исполнительной власти - органы исполнительной власти - ведомства - система и структура федеральных органов исполнительной власти - Правительство РФ - Аппарат Правительства РФ - виды федеральных органов исполнительной власти - министерство — государственный комитет - федеральная комиссия - федеральная служба - российское агентство - федеральный надзор
Федеральные органы исполнительной власти, являясь составными элементами системы государственных органов, в свою очередь также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. В конституционно установленных пределах федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего согласно ее ст. ПО исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства РФ, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78).
Органы исполнительной власти - это многоуровневые системы, выполняющие исполнительно-распорядительные функции. Исполнительная деятельность проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной власти, а также вышестоящих органов исполнительной власти и органов судебной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры путем издания своих собственных актов (распоряжений) и обеспечивают выполнение данных требований подчиненными им органами и организациями. Вся их деятельность осуществляется в рамках, на основании и во исполнение законов.
В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами федерации органы исполнительной власти образуют единую систему. Это находит свое отражение в их тесной организационно-правовой взаимосвязи. На этом основании администрации субъектов федерации в рамках совместных предметов ведения входят в систему федеральной исполнительной власти.
Основным звеном системы органов исполнительной власти являются министерства, которые организуются для управления в наиболее важных сферах социально-экономической и политической жизни. Значение министерств подчеркивается тем, что их руководители (министры) - члены правительства. В то же время, как показывает управленческая практика, развитию рыночных отношений в большей мере отвечают органы межотраслевого государственного управления, обеспечивающие горизонтальные связи, координацию и контрольные функции, а также инвестиционное, тарифное, кредитное и им подобное регулирование. Поэтому помимо традиционных министерств получили распространение разнообразные виды органов исполнительной власти, которые можно объединить общим понятием “ведомства”, осуществляющие вместе с функциями общего управления специализированное регулирование тех или иных сторон общественной жизни. Ведомства являются самостоятельными в организационно-правовом аспекте структурами правительства и не могут входить в состав министерств.
Для реализации полномочий по осуществлению государственного управления в субъектах федерации органы федеральной исполнительной власти создают территориальные органы. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти обладают необходимой для их эффективного функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответственные задачи государственного управления различными сферами жизнедеятельности общества и государства.
Определение видов федеральных органов исполнительной власти, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов, исходя из предписаний Конституции РФ, другими нормативными актами, устанавливающими полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 86, 87 и 89 Конституции РФ,), а также регламентирующими порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112-114).
Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ в постановлении от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. “г”), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1). В данном постановлении указано, что до принятия соответствующих законодательных актов по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Так, Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти” были определены виды федеральных органов исполнительной власти: министерства РФ (федеральные министерства), государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти.
Давая толкование понятия “структура федеральных органов исполнительной власти”, содержащегося в ч. 1 ст. 112, Конституционный Суд РФ учел, что эта статья относится к гл. 6 Конституции РФ, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и находится в системной взаимосвязи с п.“д” ст. 83, устанавливающей полномочие Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначать на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства РФ в установленный ч. 1 ст. 112 недельный срок предлагает Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ч. 2 ст. 112).
Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации”. Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации” и указами Президента РФ, в частности Указом от 25 мая 1999 г. № 651, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, дан перечень наименований входящих в нее органов.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований на государственное управление, утвержденных федеральным бюджетом текущего года.
Согласно толкованию, данному Конституционным Судом РФ, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из его председателя, заместителей председателя и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” и иных федеральных законов. Она выглядит следующим образом:
I. Правительство Российской Федерации.
1. Председатель Правительства РФ.
2. Первые заместители Председателя Правительства РФ.
3. Заместители Председателя Правительства РФ.
4. Министры РФ.
П. Федеральные органы исполнительной власти.
1. Федеральные министерства.
2. Государственные комитеты РФ.
3. Федеральные комиссии России.
4. Федеральные службы России.
5. Российские агентства.
6. Федеральные надзоры России.
7. Иные.
Структура федеральных органов исполнительной власти включает конкретные органы, входящие в систему федеральной исполнительной власти и обеспечивающие реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). При этом по смысл)' ст. 106 (п.“а”), 114 (п.“а” ч. 1) и 115 (ч. 1) Конституции РФ такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, утвержденных федеральным законом о бюджете на текущий год.
Организационная структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой центральный аппарат и территориальные подразделения. Ведущую роль в системе органов исполнительной власти выполняет Правительство РФ.
Правительство РФ - высший коллегиальный орган федеральной исполнительной власти страны. Как совокупный орган оно представляет исполнительную власть Российской Федерации во всем ее объеме и вбирает в себя (консолидирует) все федеральные органы исполнительной власти, осуществляет исполнительные и распорядительные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и федеральными законами, руководствуется указами и распоряжениями Президента РФ.
В соответствии с конституционными и другими актами на Правительство РФ возлагаются задачи общего руководства экономикой и социально-культурным строительством страны, разработки и исполнения государственного бюджета, обеспечения защиты интересов, прав и свобод граждан, обороны и безопасности государства, охраны собственности и общественного порядка, управления государственной собственностью и отраслями народнохозяйственного комплекса, содействия развитию предпринимательства и др. Содержание статуса Правительства РФ, осуществляющего деятельность по управлению разнообразными государственными делами, раскрывается в Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 г.
Правительство РФ действует в течение срока полномочий Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Правительство РФ может уйти в отставку: по инициативе Президента РФ, по собственной инициативе или в случае отставки Председателя Правительства РФ. Выражение Государственной Думой вотума недоверия Правительству РФ само по себе не влечет его отставку. В этом случае конституция дает право Президенту РФ объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с Государственной Думой. После повторного выражения недоверия в течение трех месяцев Президент РФ должен объявить об отставке Правительства РФ или распустить Государственную Думу. Учитывая объективную необходимость непрерывности деятельности Правительства, конституция устанавливает, что во всех случаях его отставки оно по поручению Президента РФ продолжает исполнение своих функций до сформирования Правительства нового состава (ч. 5 ст. 117Конституции РФ).
Деятельность Правительства РФ обеспечивает аппарат, состоящий из структурных подразделений, должности в которых замещаются профессиональным корпусом квалифицированных специалистов. Структура Аппарата Правительства РФ утверждается распоряжением Правительства РФ. Она может состоять из следующих подразделений:
руководство аппарата (руководитель и его заместители);
секретариат председателя правительства;
секретариаты первых заместителей и заместителей председателя правительства;
департаменты;
управления;
отделы;
правительственный архив;
секретариат экспертного совета при правительстве;
секретариат полномочного представителя правительства.
Между руководителями правительства проводится распределение обязанностей.
Правительство РФ в целях обеспечения единства интересов государственного управления может координировать деятельность правительств республик и администраций других субъектов федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов федерации.
Виды федеральных органов исполнительной власти характеризуются следующим образом.
Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в определенной отрасли или сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой отрасли (сфере) иных федеральных органов исполнительной власти. Возглавляющий его министр Российской Федерации (федеральный министр) входит в состав Правительства РФ.
Государственный комитет Российской Федерации, Федеральная комиссия России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Их возглавляют соответственно председатель государственного комитета и председатель федеральной комиссии.
Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах деятельности. Должности руководителей именуются соответственно: директор федеральной службы, генеральный директор российского агентства, начальник федерального надзора.
В соответствии с указами Президента РФ в структуре федеральных органов исполнительной власти могут учреждаться и другие виды органов. Так, его Указом № 1142 от 22 сентября 1998 г. к иным федеральным органам исполнительной власти были отнесены Управление делами Президента РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и Комитет по конвенциональным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ (который утратил этот статус в соответствии с Указом № 651 от 25 мая 1999 г.). Эти же органы, кроме последнего, вошли в структуру федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ №867 от 17 мая 2000 г.
Федеральные органы исполнительной власти создаются и наделяются статусом федеральным законом или указом Президента РФ. Конкретные наименования федеральных органов исполнительной власти определяются в соответствии со структурой, утверждаемой Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами, утверждаются Президентом РФ, а о других - Правительством РФ.
Федеральные министры назначаются на должности и освобождаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ; заместители федеральных министров - Правительством РФ, если иное не установлено федеральными законами. Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами, назначаются на должности и освобождаются от должностей в особо устанавливаемом порядке. Назначения других руководителей федеральных органов исполнительной власти осуществляются Правительством РФ.
Федеральные органы исполнительной власти могут быть непосредственно подведомственны Президенту РФ, как, например, министерство обороны, напрямую подчинены (федеральная служба налоговой полиции, федеральная служба охраны и др.), либо могут непосредственно возглавляться заместителями Председателя Правительства РФ.
Органами управления федеральных органов исполнительной власти являются коллегии, которые возглавляют руководители соответствующих министерств и ведомств. Коллегия государственного комитета состоит из руководителей всех федеральных органов, наделенных функциями в данной сфере управления (первые руководители либо их заместители). В состав коллегии могут быть включены руководители органов исполнительной власти субъектов федерации. В коллегиях некоторых госкомитетов (особенно по социальной сфере) желательно участие представителей “гражданского общества”. В отличие от министерств, где решения принимаются министрами по принципу единоначалия, в госкомитетах решения принимаются коллегиально. Если член коллегии не согласен с ее решением, он может обжаловать его в правительство.
Федеральные органы исполнительной власти могут быть распределены по функциональной структуре государственного управления: правопорядок обеспечивают МВД, Минюст, ФСБ, ФСО и др.; оборону - Минобороны, МЧС, ФСЖВ, Федеральная погранслужба и др.; социальную сферу - Мин-культуры, Минтруда, Минздрав, Минобразование, Госкомспорт и др.; инфраструктуру - Минатом, Минэнерго, Госстрой, МПС, Минтранс, Минсвя-зи и др.; экономику - Минпром, Минфин, МАП, Минэкономторг, Миниму-щество, Минналогов и др.; внешние отношения - МИД, СВР и др.
В структуре федеральных органов исполнительной власти наблюдается определенная унификация. Как правило, в их состав входят такие структурные подразделения, как департаменты, управления, отделы, комитеты. Есть ведомства (например, Высший аттестационный комитет со штатной численностью 105 человек), в которых созданы только управления и отделы. В ряде органов исполнительной власти создаются инспекции (например, в Минэнерго - Главгосэнергонадзор, в Минтрансе - Ространсинспек-ция, в Минздраве - Госсанэпиднадзор), комиссии (в МВЭС) и экспертные советы (ВАК). При большинстве органов имеются научно-исследовательские институты. Так, при МВЭС - 15 институтов, в Рослесхозе - 25, в Миннауке - 3 и т.д. Вместе с тем унификация наименований подразделений приводит к увеличению многозвенности управления. Да и само слово “управление”, взятое как ключевое в названии подразделений, приводит к омонимической путанице. Госкомстатом РФ введен в действие Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления (ОКОГУ). Он содержит информацию об органах власти, объединениях, предприятиях и организациях, выполняющих важные экономические функции в народном хозяйстве, а также о межгосударственных органах управления, добровольных объединениях (ассоциациях) экономического взаимодействия субъектов РФ, органах местного самоуправления.
В структуру многих федеральных органов исполнительной власти входят их территориальные органы. Так, в 1997 г. в МВЭС было около 60 региональных управлений, в Госгортехнадзоре - 26 округов, в Минкультуры - 3, в Минюсте, Минприроде и некоторых других - по числу субъектов Российской Федерации.
В сфере управления федеральных органов исполнительной власти находятся так называемые подведомственные организации. Они не являются имманентно входящими в структуру госорганов подразделениями, а занимаются всевозможными видами деятельности: от выполнения определенных функций государственного управления до коммерческой деятельности. Отсюда и разнообразие видов таких организаций: от учебных заведений до унитарных предприятий. К примеру, в МВЭС имелось 94 представительства за рубежом, 53 учебных заведения, 22 предприятия, 5 учреждений науки, 2 - здравоохранения, 9 проектных институтов, 31 госинспекция, один лечебно-оздоровительный центр, редакция, типография. В Минздраве только в системе госсанэпиднадзора более 3000 учреждений с численностью около 300 тыс. человек. Некоторые организации находятся в ведении двух органов власти, например, в Миннауке три таких организации (из 21).
Источники финансирования органов исполнительной власти: бюджетные (федеральные, местные), хоздеятельность, внебюджетные фонды, платные услуги.
Объем и характер предметов ведения органов исполнительной власти предопределяют разные виды управленческих воздействий: а) руководство; б) составление, утверждение и выполнение программ; в) координация; г) прямое и косвенное регулирование; д) содействие; е) государственная поддержка; ж) контроль; з) партнерское взаимодействие; и) принуждение.
С позиции функционального предназначения сферы действия органов исполнительной власти охватывают:
управление: государственной собственностью и имуществом, промышленными объектами (хозяйствующими субъектами); обороной и безопасностью; территориальными органами;
регулирование: экономическое; воздействия на социально-культурную сферу; влияния на механизм образования денежной массы; ценообразования;
контроль: за хозяйствующими субъектами; за действиями своих структур; за исполнением решений федеральной власти всеми субъектами;
надзор: за состоянием законности исполняемых решений;
координация: 1) участия в экономической деятельности непосредственно хозяйствующих субъектов; на определенном секторе рынка - через управляющих (в том числе через назначения руководителей); через распределение бюджетных средств; через фискальные функции, государственных рычагов рыночного регулирования; с помощью силовых методов (санкций); 2) влияния через свои (ведомственные) структуры; через общегосударственные институты.
По обязательности управленческих решений их уровень - общефедеральный; по согласованию с субъектами федерации; для всех юридических и физических лиц; только для специальных субъектов.
Общественный контроль за деятельностью органа власти может быть: непосредственный (через выборность руководителей), через общественные организации, профессиональные союзы, со стороны общественного мнения и средств массовой информации; закрытый для публичного контроля.
В пределах установленных полномочий для реализации своей компетенции по соответствующим предметам ведения федеральные органы исполнительной власти издают подзаконные нормативные акты: постановления, приказы, распоряжения, инструкции, обязательные для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, которым они адресованы.
Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти -одно из важнейших направлений повышения эффективности государственного управления. Она должна соответствовать Конституции РФ, характеру целей и задач исполнительной власти и обеспечивать все необходимые субъект-объектные связи государственного управления, избегать дублирования функций по реализации полномочий государственных органов, входящих в эту систему, строиться на предметно-компетенционном принципе (обеспечивать определенный предмет ведения, имея для этого достаточно полномочий и неся за их реализацию всю полноту ответственности). Совершенствование организации федеральных органов исполнительной власти, направленное на повышение уровня управляемости в стране, должно также иметь единство в подходах к формированию органов различных видов с учетом федеративного устройства и размеров территории государства,
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой система федеральных органов исполнительной власти?
2. Что включает в себя структура федеральных органов исполнительной власти?
3. В чем заключаются принципиальные отличия между видами федеральных органов исполнительной власти?
Нормативные акты
Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 г. с изменениями от 31 декабря 1997 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712. Указы Президента РФ: № 1176 “О системе федеральных органов исполнительной власти” от 14 августа 1996 г.; № 1177 “О структуре федеральных органов исполнительной власти” от 14 августа 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями в редакции указов от 22 сентября 1998 г. № 1142, от 25 мая 1999 г. № 651, от 17 мая 2000 г. № 867; № 1326. “Вопросы федеральных органов исполнительной власти” от 6 сентября 1996 г. Постановление Правительства РФ № 604 “Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации” от 18 июня 1998 г. - СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3176.
Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации от 27 января 1999 г. - СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866. , , , ,. „ v
Литература
Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. - М., 1995. Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие // Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 1996. Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Под ред. И.Л. Бачило. - М., 1998.
§ 5. Судебная система России
Правосудие есть основание всех общественных^АобрОАетелей. П. Гольбах
Судебная власть - правосудие - суд - судопроизводство -судоустройство - судебная система - Конституционный Суд РФ -Верховный Суд РФ - Высший Арбитражный Суд РФ - судья -аппарат суда
Судебная власть, согласно доктрине разделения властей, есть сфера публичной и разновидность государственной власти, одна из трех ее ветвей, призванная самостоятельно и независимо осуществлять правосудие.
Правосудие - вид государственной деятельности, осуществляемой в форме рассмотрения и разрешения социальных споров и конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права, а иногда также и по обязательному их толкованию (например, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом США); создания нормотворческих прецедентов судами (в англо-саксонских странах), выполнения контрольных полномочий (например, проверка законности ареста или задержания) и некоторых других полномочий (например, установление юридических фактов). Оно отправляется в установленном законом процессуальном порядке органами судебной власти - судами.
Суды — органы государства, осуществляющие от его имени судебную власть путем отправления правосудия при рассмотрении гражданских и уголовных дел, дел об административных правонарушениях, экономических (хозяйственных) споров и некоторых других категорий дел в порядке, установленном законом. Суд возникает вместе с государством, но выделяется в самостоятельный орган власти по мере развития государственного механизма и образования специального аппарата, призванного профессионально заниматься судопроизводством.
Судопроизводство - форма реализации судебной власти, а в более узком понимании - порядок рассмотрения дел судами. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, что предопределяет организацию судоустройства и всю судебную систему.
Судоустройство - это, во-первых, совокупность норм, устанавливающих задачи, принципы организации и деятельности, структуру и компетенцию судов, которые содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, конституциях, уставах и законах субъектов федерации; во-вторых, — система судебных учреждений, их структура и состав.
Судебная система - совокупность всех судов государства, имеющих общие задачи, организованных и действующих на единых принципах и связанных между собой отношениями по осуществлению правосудия. Каждое из звеньев судебной системы представляет собой совокупность судов одинаковой компетенции. В России судебная система устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом “О судебной системе Российской Федерации” от 31 декабря 1996 г. В основу построения российской судебной системы положены следующие принципы: ее единство (в отличие от ряда других федераций, например, США, разделение судов на федеральные и субъектов федерации не проводится); зависимость структуры от национально-государственного устройства и административно-территориального деления страны; двухинстанционность (приговоры и решения суда до их вступления в законную силу могут быть пересмотрены по общему правилу лишь один раз в непосредственно вышестоящем суде).
Вопросы судоустройства, согласно п.“о” ст. 71 Конституции РФ, в том числе определение в полном объеме структуры судебной системы, находятся в ведении Российской Федерации. Субъекты федерации не могут по своему усмотрению учреждать виды судов, не предусмотренные федеральным законом о судоустройстве; они вправе образовывать уставные и мировые суды. В совместном ведении федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат (п.“л” ст. 72).
Единство судебной системы находит свое выражение в общности задач всех судов по обеспечению законности, защите конституционного строя, прав и свобод граждан и других социальных ценностей; единстве принципов организации и деятельности; в применении всеми судами одних и тех же материальных законов и в согласованности процессуального законодательства; в единстве правового статуса судей; в инстанционных и иных взаимосвязях в иерархии судов общей компетенции и арбитражных судов; в едином порядке финансирования судов государственным бюджетом.
Судебная система России состоит из судов трех категорий: 1) конституционные (уставные) суды; 2) обычные суды (общей юрисдикции и военные трибуналы); 3) арбитражные суды. Высшими судебными органами Российской Федерации являются соответственно Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В России он создан в 1991 г. в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия конституции страны на всей территории государства. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ определяются Конституцией РФ 1993 г. и Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде РФ” от 12 июля 1994 г.
Конституционный Суд РФ: 1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и их совместному ведению с органами власти субъектов федерации; в) договоров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в законную силу международных договоров РФ;
2) разрешает споры о компетенции между: а) федеральными органами государственной власти, б) ими и органами государственной власти субъектов федерации, в) высшими государственными органами субъектов федерации;
3) разбирает жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; 4) дает толкование Конституции РФ; 5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ; 6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения; 7) осуществляет иные полномочия, предоставленные ему Конституцией РФ, Федеративным договором и федеральными конституционными законами. Он может также использовать права, предоставленные в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению как судебного органа конституционного контроля.
При осуществлении конституционного судопроизводства Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права, он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Организация внутренней деятельности Конституционного Суда РФ регулируется его Регламентом. Рассмотрение дел, подведомственных Конституционному Суду РФ, и принятие по ним решений могут проводится лишь в коллегиальном составе судей: на пленарных заседаниях или на заседаниях палат. Таких палат может быть только две, так как они формируются из общего числа девятнадцати судей путем жеребьевки: в одну из них должно входить не более десяти судей, а в другую - девяти.
Решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после их провозглашения и действуют непосредственно на всей территории государства, будучи обязательными для всех представительных законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и других организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
Верховный Суд РФ - высший судебный орган по гражданским, административным, уголовным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции; в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах осуществляет судебный надзор за деятельностью судов Российской Федерации, кроме Конституционного Суда РФ и арбитражных судов.
В пределах своих полномочий высшего судебного органа рассматривает дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Судебный надзор проводится Верховным Судом прежде всего путем проверки законности и обоснованности разрешения нижестоящими судами конкретных дел и исправления допущенных ими ошибок. Большое значение имеют на основе изучения и обобщения судебной практики, анализа судебной статистики даваемые Верховным Судом разъяснения по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении судебных дел.
В составе Верховного Суда РФ действуют: а) Пленум Верховного Суда; б) Судебная коллегия по гражданским делам; в) Судебная коллегия по уголовным делам; г) Военная коллегия; д) Президиум Верховного Суда. Пленум - коллегиальный орган, направляющий и координирующий судебную практику для обеспечения ее точного соответствия закону. Судебные коллегии действуют в качестве суда первой инстанции, а также рассматривают дела в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. При этом подсудность дел, рассматриваемых ими по первой инстанции, определяется гражданско-процессуальным и уголовно-процессуальным законодательством. Президиум - постоянно действующий коллегиальный орган, рассматривающий в пределах своих полномочий дела в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, а также материалы изучения и обобщения судебной практики.
Высший Арбитражный Суд РФ - высший судебный орган по разрешению хозяйственно-экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Стоит во главе системы арбитражных судов, в которую также входят федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных образований. Основными их задачами при рассмотрении подведомственных дел являются: защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан, организаций, предприятий и других субъектов хозяйственной деятельности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в данной сфере. Высший Арбитражный Суд РФ действует в составе: Пленума, Президиума, судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений, и судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. В судебных коллегиях образуются судебные составы из числа судей, входящих в соответствующую коллегию.
Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ осуществляют в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью подведомственных судов и дают разъяснения по вопросам судебной практики. Их полномочия, порядок образования и деятельности устанавливаются федеральным конституционным законом.
Акты высших судебных органов окончательны и дальнейшему обжалованию (опротестованию) не подлежат.
Судья — должностное лицо государства, являющееся носителем судебной власти, для реализации которой наделено полномочиями осуществлять правосудие на профессиональной основе. По закону “О статусе судей в Российской Федерации” от 28 июня 1992 г. все судьи обладают единым статусом и различаются только полномочиями и компетенцией. Особенности правового положения некоторых категорий судей определяются федеральными законами, а в случаях, ими предусмотренных, - также законами субъектов федерации. Конституция РФ (ст. 119) определяет, что судьями могут быть граждане, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по специальности не менее пяти лет. Федеральным законом могут устанавливаться и дополнительные требования к кандидатам на должности судей. В своей деятельности по осуществлению правосудия судьи независимы и подчиняются только закону и никакому государственному, общественному органу или должностному лицу не подотчетны. Они несменяемы и пользуются неприкосновенностью. Их требования и распоряжения при осуществлении судебных полномочий обязательны для всех без исключения государственных органов, должностных лиц, организаций и граждан. Судья не вправе быть народным депутатом, принадлежать к политической партии или организации, заниматься предпринимательством и совмещать свое пребывание в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной или иной творческой.
В соответствии с Конституцией РФ судьи высших судебных органов назначаются Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ, а судьи других федеральных судов - непосредственно Президентом РФ. Формирование кадрового корпуса федеральных органов судебной власти ведется руководителями судов и Министерством юстиции РФ.
Работу судов и осуществление полномочий судей обеспечивают аппараты судов.
Аппарат суда — вспомогательный орган, обеспечивающий квалифицированную и техническую помощь в исполнении судьями полномочий по осуществлению судебной власти. Структура аппарата (численность сотрудников, их должностной и профессионально-квалификационный состав) того или иного суда зависит прежде всего от его инстанционного уровня (районный, краевой или верховный) и от вида юрисдикции (общей или специальной).
Обеспечением деятельности Конституционного Суда РФ занимаются его Секретариат и другие вспомогательные подразделения. Они осуществляют организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение судей. Сотрудники Секретариата проводят прием посетителей, рассматривают в предварительном порядке поступающие в Конституционный суд обращения, дают на них свои заключения, содействуют судьям в подготовке дел и иных вопросов к рассмотрению на заседаниях. В структуре Секретариата образуются специализированные подразделения (управления, отделы, сектора, группы). В составе аппарата Конституционного Суда РФ возрожден существовавший до 1917 г. институт судебных приставов, на которых возлагается поддержание порядка в судебных заседаниях.
В аппаратах судов общей юрисдикции предусмотрены должности секретарей судов, консультантов, делопроизводителей, заведующего канцелярией, бухгалтера, технического персонала (стенографистов, машинисток и т.д.). Сотрудники аппаратов судов выполняют профессиональные функции, связанные с ведением делопроизводства в судах, приемкой, учетом и хранением вещественных доказательств, исполнительным производством, которое возлагается на суды, учетом и систематизацией правовых актов и судебных решений, хранением судебных дел и других документов, а также необходимой работой с народными (присяжными) заседателями, решением ряда других организационных и вспомогательно-технических вопросов. Содействие в организационном обеспечении деятельности судов оказывает Министерство юстиции РФ.
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой современное российское судоустройство?
2. Назовите принципы правосудия и объясните их смысл и значение.
3. Дайте общую характеристику высших органов судебной власти Российской Федерации.
Нормативные акты
Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” от 31 декабря 1996 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.
Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г. - СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. Федеральный конституционный закон “Об арбитражных Судах в Российской Федерации” от 28 апреля 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589. Федеральный закон “О статусе судей в Российской Федерации” от 28 июня 1992 г. - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 30. Ст. 1792 (с последующими изменениями и дополнениями).
Литература
Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. - М., 1996. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 1997.
Концепция судебной реформы в Российской Федерации. - М., 1992. Стецовский Ю.И. Судебная власть. - М., 1999.
§ 6. Государственные органы особой компетенции
Законам потворствуй. Хилон
Прокуратура РФ - Счетная палата РФ - Центральный банк РФ - Федеральное казначейство - Центральная избирательная комиссия РФ - Уполномоченный по правам человека РФ
Видовое многообразие традиционных и наиболее распространенных государственных органов не исключило появление и других специализированных органов для осуществления определенных функций государства, но не входящих ни в одну из ветвей власти. Подобно тому, как статус Президента РФ не позволяет однозначно отнести его к одной из трех классических ветвей власти, также затруднительно понимание принадлежности к ним государственных органов особой компетенции. Такими органами на федеральном уровне являются Прокуратура, Счетная палата, Центральный банк, Федеральное казначейство, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека. Место таких органов в государственном механизме находит свое предметное воплощение в реализуемых ими функциях. Они представляют собой основные направления деятельности, осуществляемые в соответствии с особо определенной компетенцией с использованием специфических форм и методов в рамках очерченных полномочий. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью управленческого воздействия на нее с помощью таких институтов, которые не вписываются в рамки законодательной, исполнительной или судебной власти.
Прокуратура РФ в соответствии с Конституцией РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов. Она состоит из Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур (транспортных, природоохранных), прокуратур городов и районов, иных территориальных и межведомственных прокуратур, а также научных и образовательных учреждений. Органы прокуратуры имеют между собой строгую субординацию с вертикальным соподчинением нижестоящих вышестоящим во главе с Генеральным прокурором РФ.
Впервые в России прокуратура была учреждена Петром I18 января 1722 г. как инструмент надзора за законностью службы чиновников, а также для защиты прав граждан (см.: Указ 17 апреля 1722 г. “О охранении прав гражданских” // Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9 т. - М., 1994. Т. 4. С. 186—187). На всех исторических этапах (за кратковременным перерывом в 1864 г. ив 1917 г.) главной функцией российской прокуратуры оставался надзор за исполнением законов всеми государственными органами, общественными организациями и гражданами.
Конституция РФ 1993 г. устанавливает лишь самые общие принципы организации и полномочия Прокуратуры РФ (ст. 129), оставляя регулирование всех прочих вопросов ее правового статуса за федеральным законом. Порядок деятельности Прокуратуры России строится на основе международных договоров РФ и ФКЗ “О Прокуратуре Российской Федерации” в ред. от 17 ноября 1995 г.
Выполняя функцию так называется общего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми гражданами, организациями и должностными лицами, органы прокуратуры осуществляют надзор за: исполнением законов в сфере государственного управления; экономической деятельностью и охраной прав и свобод граждан; исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, администрациями органов и учреждений мест содержания задержанных и предварительного заключения; соответствием закону судебных актов и актов других органов государственной власти; исполнением законов федеральными органами государственной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, прокуратура ведет уголовное преследование. Она также координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участвует в нормотворческой деятельности государства.
Функционирование органов прокуратуры обеспечивают аппараты разных уровней: от генеральной до районной, которые возглавляют прокуроры. Прокуроры - должностные лица государства, осуществляющие функции прокурорского надзора и предварительного расследования по некоторым, преимущественно особо важным, категориям уголовных дел, представительства государственных интересов в судебном процессе, (поддерживая государственное обвинение). Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.
На прокуратуру не могут возлагаться функции, не предусмотренные федеральным законом. Создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему Прокуратуры РФ, не допускается.
В некоторых странах прокуратура как независимый орган правоохра-ны и законности является составной частью суда, в других странах она организационно отделена от него. В ряде стран прокуратура входит в систему министерства юстиции (Австрия, Нидерланды, США, Франция, Япония). Механическое же включение статьи о прокуратуре в главу “Судебная власть” ныне действующей Конституции России произошло скорее по юридико-техническим причинам, а потому не имеет концептуально-правового обоснования. Прокуратура, принимая меры к устранению нарушений закона, от кого бы они ни исходили, способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти. В этой связи в перспективе вероятно введение института независимого прокурора, который мог бы приступать к расследованию в отношении любых должностных лиц государства, в том числе самых высших, не находясь от них в служебной, материальной, политической и какой бы то ни было иной зависимости.
Счетная палата РФ имеет видовой особенностью своей компетенции финансовый контроль за исполнением федерального бюджета. Она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и ему подотчетным. Конституция РФ (ч. 5 ст. 101, п.“и” ч. 1 ст. 102, п. “г” ч. 1 ст. 103) определяет общий статус и порядок ее формирования по правилу паритета между палатами Федерального Собрания: Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности половину аудиторов и председателя, а Совет Федерации - другую половину аудиторов. Срок полномочий аудиторов Счетной палаты - шесть лет. Они являются должностными лицами, возглавляющими определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения.
Круг задач, структура и порядок деятельности Счетной палаты определены ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации” от 11 января 1995 г. Согласно закону она выполняет следующие задачи: организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценки обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовой экспертизы проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализа выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов и подготовки предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроля за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ и иных финансово-кредитных учреждениях РФ; регулярного представления Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
В пределах своей компетенции Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Выполнение своих задач она основывает на принципах законности, объективности, независимости и гласности.
Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты. Права, обязанности и ответственность ее сотрудников, а также условия прохождения ими службы определяются законом о ней, законом о федеральной государственной службе, законодательством о труде и иными нормативными правовыми актами. Аудиторы и инспекторы Счетной палаты должны быть опытными финансовыми экспертами.В процессе реализации ее задач, определенных законом, они осуществляют контрольно-ревизионную, экс-пертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивают единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Счетная палата имеет право давать администрациям проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. В соответствии с предоставленными законом полномочиями инспекторы Счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению бюджетно- финансового контроля имеют право беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кре-дитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, входить в любые производственные и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законодательством РФ; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а также при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений изымать необходимые документы. Требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими служебных обязанностей, обязательны для государственных органов, а также для предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности.
Гарантии правового статуса сотрудников Счетной палаты, их материальное и социальное обеспечение определены законом. Так, инспектор при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия Коллегии Счетной палаты. Должностные оклады ее инспекторов устанавливаются на 20% выше соответствующих окладов работников аппарата Правительства РФ, а должностные оклады других сотрудников аппарата Счетной палаты устанавливаются на уровне окладов работников аппарата Правительства РФ.
Счетная палата представляет обеим палатам парламента ежегодный отчет о результатах своей деятельности и ежемесячно публикует информацию о своей работе в издаваемом ею бюллетене.
Введение этого специализированного органа явилось конституционно-правовой новеллой современной российской практики. Аналогичные органы в других государствах имеют широкие полномочия, а их акты во многом предопределяют решения парламентов в финансово-бюджетной сфере.
Центральный банк РФ - главный государственный банк страны, наделенный властными полномочиями в сфере регулирования финансово-кредитных отношений. Конституция РФ поручает ему функции денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75), защиту и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2 ст. 75), которые он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Согласно ФЗ “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” в редакции от 26 апреля 1995 г. его исключительная прерогатива - эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения на территории РФ. Банк России обеспечивает в том числе покупательную способность и устойчивость курса рубля по отношению к иностранным валютам, а также физическую защиту выпускаемых в обращение денег (банкнот и монет), всех выпускаемых им ценных бумаг от подделок. К основным задачам Банка России относятся: регулирование денежного обращения, единая федеральная кредитно-денежная политика, организация расчетов и кассового обслуживания, защита интересов вкладчиков банков, надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций, денежные операции по внешнеэкономической деятельности и др. В этих целях им применяются прежде всего такие основные инструменты и методы денежно-кредитной политики, как: процентные ставки по операциям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); операции на открытом рынке; рефинансирование банков; валютное регулирование; установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения; валютные интервенции (купля-продажа валюты на рынке) для воздействия на курс рубля, на суммарный спрос и предложение денег.
Будучи в пределах полномочий, предоставленных Конституцией РФ и федеральными законами, независимым от исполнительно-распорядительных органов государственной власти, Центральный банк подотчетен Государственной Думе. Кандидатуру на пост председателя Центрального банка представляет Президент РФ Государственной Думе, к ведению которой отнесено право его назначения или смещения. Значимость самостоятельного положения данного должностного лица государства и возглавляемого им органа проявляется при проведении кредитно-денежной политики. Центральный банк должен исходить из общефедеральных интересов и быть в значительной степени независим как от политического влияния руководителей государства, так и от разрозненных региональных интересов.
Уставный капитал и иное имущество Центрального банка являются федеральной собственностью.
Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для всех органов государственной власти и ее субъектов, органов местного самоуправления, всех физических и юридических лиц.
Федеральное казначейство - финансовый орган государства, ведающий кассовым исполнением федерального бюджета. Правовой основой его деятельности служат Бюджетный кодекс Российской Федерации и Положение “О Федеральном казначействе России”, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. № 109. В ряде стран казначейство ведает также взиманием государственных налогов и других сборов, выпуском казначейских билетов и казначейских обязательств.
Центральная избирательная комиссия РФ - главный избирательный орган государства, возглавляющий систему избирательных комиссий. В систему также входят: избирательные комиссии субъектов РФ, окружные, территориальные (районные, городские и другие) участковые избирательные комиссии. Они являются специальными коллегиальными органами, обеспечивающими практическую подготовку и проведение выборов. Система, порядок образования и полномочия избирательных комиссий определяются, как правило, законами о выборах. В соответствии с ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г. избирательные комиссии организуются для проведения: выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами РФ; выборов в органы государственной власти субъектов РФ и в выборные органы местного самоуправления; а также - федеральных референдумов.
Центризбирком РФ формируется в составе 15 членов, назначаемых Президентом РФ, Государственной Думой и Советом Федерации по пять человек. Председатель, заместитель и секретарь ЦИК РФ избираются из ее состава тайным голосованием ее членов. Она работает на постоянной основе со сроком полномочий четыре года.
Основными задачами ЦИК РФ являются: обеспечение единообразного исполнения законодательства о выборах; руководство деятельностью нижестоящих избирательных комиссий; обеспечение избирательных прав граждан, общественных объединений; контроль за подготовкой и проведением выборов. Ее принципы - открытость, гласность, коллегиальность и др. ЦИК РФ совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан, организует общегосударственную систему регистрации избирателей и кандидатов на выборные должности, разрабатывает стандарты технологического оборудования, используемого в работе, и контролирует их соблюдение, принимает меры по организации единообразной системы подведения итогов голосования и установления результатов выборов, дает официальное объявление о них. ЦИК РФ распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансирование избирательного процесса, контролирует их расходование, оказывает методическую, организационно-техническую и другую помощь избирательным комиссиям.
При проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции не зависимы от государственных органов и органов местного самоуправления. ЦИК РФ вправе издавать инструкции по вопросам применения законов о выборах, обязательные для всех избирательных комиссий в РФ. Акты, принятые избирательными комиссиями в пределах их компетенции, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также нижестоящих избирательных комиссий.
В различных государствах избирательные органы могут быть как специальными избирательными комиссиями, так и уже существующими государственными органами - муниципалитеты, суды, органы внутренних дел.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации -государственная должность, которая может рассматриваться и как обособленная государственная структура, предусмотренная в целях независимого контроля за государственным обеспечением реализации прав и свобод человека и гражданина. В мировой юридической практике функции такого должностного лица заключаются в оперативной защите личности от произвола и злоупотреблений государственных органов и должностных лиц. Институт государственного правозащитника дополняет существующие средства защиты прав человека и не влечет каких-либо ограничений компетенции иных правоохранительных органов (суда, прокуратуры). Этот институт считается фактором укрепления законности в деятельности государственных органов, а значит государственных служащих, прежде всего исполнительной власти. В государственно-правовом смысле эту должность занимает достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных людей и опосредованный парламентский контроль за должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений.
В ряде стран представитель чьих-либо интересов - омбудсмен (швед, ombudsman- представитель чьих-либо интересов) - специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов (а в некоторых странах - также частных лиц и объединений) и соблюдением прав и свобод человека. Впервые эта должность была введена Актом о форме правления Швеции 1809 г., где впоследствии стали действовать несколько омбудсменов, распределенных по сферам управления (гражданской, военной, по делам потребителей). В настоящее время конституционный институт омбудсмена существует во многих странах мира, в большинстве из которых он действует от имени парламента, однако может быть и так называемый омбудсмен исполнительной власти, подотчетный правительству, известны также омбудсмены, специализирующиеся по вопросам равноправия мужчин и женщин. Для нашей страны это новый институт, впервые учрежденный Конституцией РФ 1993 г. (п.“д” ч. 1 ст. 103).
Основные задачи, правовой статус и порядок работы этого должностного лица российского государства определены Федеральным конституционым законом “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” от 26 февраля 1997 г. На эту должность назначается лицо, вокруг которого достигнута высокая степень согласия: квалифицированное большинство депутатов Государственной Думы. Срок его полномочий - пять лет, с условием возможного пребывания не более двух сроков подряд.
Свои контрольные функции Уполномоченный по правам человека осуществляет как по собственной инициативе, так и реагируя на обращения, требования или жалобы граждан. Ему предоставлены широкие возможности. Выступая посредником между гражданским обществом и органами государственной власти, Уполномоченный по правам человека может затребовать необходимые акты и материалы для проверки, знакомиться с различными документами, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц государства и граждан по различным фактам, находящимся в сфере его правозащитной деятельности. Однако при том, что формы реагирования на нарушения прав граждан весьма разнообразны: представления, рекомендации, ходатайства, обращения, жалобы, в том числе и в Конституционный Суд РФ, государственные органы и должностные лица, которым направляются послания Уполномоченного по правам человека, могут выполнять их или не соглашаться с ними.
Для обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека создается приданный ему рабочий аппарат - Национальное агентство Российской Федерации по правам человека, являющееся самостоятельной структурой в системе государственных органов России. Оно помогает ему рассматривать жалобы граждан, обеспечивает его конституционное право расследовать случаи индивидуального или массового нарушения прав и свобод человека, оказывает квалифицированную поддержку в организации проведения проверок и расследований по таким фактам.
Уполномоченный по правам человека представляет в Государственную Думу ежегодный доклад с информацией о положении дел по соблюдению и охране прав человека. В нем отмечаются недостатки в деятельности госадминистрации, высказываются рекомендации по совершенствованию законодательства, практики его применения и т.п.
Итак, в компетенции вышеописанных органов выделяются контрольные полномочия в особых сферах государственного управления, для реализации которых необходима специализация. Можно предположить, что образование в структуре государственного аппарата России таких специализированных органов, которые осуществляют контрольно-надзорный вид властно-управленческой деятельности, повлечет за собой развитие принципа разделения властей. И тогда, возможно, он будет реализовываться в четырех конституционных формах: законодательной, исполнительной, судебной и контрольно-надзорной (посредством государственных органов особой компетенции). Это становится вероятным в силу необходимости демократического контроля и “сдерживания” любой из трех сложившихся ранее ветвей власти. В российских политико-правовых условиях государственные органы особой компетенции в контрольно-надзорной сфере могут рассматриваться как элемент “системы сдержек и противовесов”.
Контрольные вопросы
1. Для чего необходимо наделение государственных органов особой компетенцией и в каких сферах деятельности они находят свое предметное воплощение?
2. Какое место занимает прокуратура в системе правоохранительных органов России?
3. В чем заключаются видовые особенности компетенции Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ, Федерального казначейства?
4. Какова компетенция Центральной избирательной комиссии РФ и что представляют собой избирательные органы Российской Федерации?
5. Каков статус Уполномоченного по правам человека РФ и какими он наделен полномочиями?
Нормативные акты
Федеральный закон “О Прокуратуре Российской Федерации” в ред. от 17 ноября 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
Федеральный закон “О Счетной палате Российской Федерации” от 11 января 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
Федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” в редакции от 26 апреля 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593; № 31. Ст. 2991.
Федеральный закон “Бюджетный кодекс Российской Федерации” от 31 июня 1998 г. - Российская газета. 1998 12 августа.
Постановление Правительства РФ “О внесении изменений в Положение о Федеральном казначействе России, утвержденное Постановлением Совета
Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864” от 28 января 1997 г. № 109. - СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 696.
Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г. - СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406; 1997. № 38. Ст. 4339.
Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” от 26 февраля 1997 г. - СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011. , ,
Литература
Конституция Российской Федерации: Научно-гфакти^ШЙ!}ШЙШ|афШ ? Под. ред. Б. Н. Топорнина. - М. 1997.. , , "-в'Wf *-f?8*. "' ' • <:'