Глава 10. Территориальная организация государственного управления
Сколько бы ни было ролов госулярственного строя —для нации существует только один — таким всегда было и вссгая останется свободное государство. Ф. Бэкон
§1. Особенности государственного устройства и органы , власти субъектов Российской Федерации
Лучшее государственное устройство для любого народа — это то, которое сохранило его как целое. М. Монтень
Федерализм - конституированный федерализм - особенности российского федерализма - органы власти субъекта федерации -законодательные органы власти субъекта федерации - высшее должностное лицо субъекта федерации - органы исполнительной власти субъекта федерации: правительство, орган отраслевого управления (министерство), областная (краевая) администрация -аппарат главы администрации, комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации - федеральные округа
Формирование современной российской государственности базируется на принципах федерализма. Под федерализмом понимается форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации; субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной Конституцией, каждый субъект федерации может иметь свою правовую и судебную системы и др.
В социально-политическом отношении принципы федерализма внутренне связаны с философией естественного права и теорией конституционализма (парламентаризм, представительная демократия), с формированием гражданского общества и рождением института нации как согражданства населения разных этнических групп, объединенных данной государственностью. Формы федерализма отражают изменение возможностей властных структур разных уровней в рамках общих принципов, заложенных в основу федеративного государственного устройства.
Федеративные отношения, складывающиеся на данном историческом этапе российской государственности, вносят новый аспект в государственно-управленческие процессы. Становление новой системы управления тесно связано с особенностями государственного устройства и тенденциями развития федеративных отношений в России, с выработкой новой региональной стратегии управления.
С точки зрения теории государственного управления представление о принципах федерализма связано в первую очередь с разделением объемов полномочий между уровнями управления. Так, например, отечественный исследователь Б. Задорновский определяет федерализм как “принцип территориально-политической организации общества, на основании которого, отдельные административно-территориальные образования получают в числе других распределительных сфер и функций самостоятельного ведения часть функций государственного управления”. Встречается и расширительная трактовка федерализма. Американский автор У. Райкер ввел понятие “конституированный федерализм”. Согласно данной концепции, два уровня власти осуществляют свои полномочия относительно одной и той же территории и одного и того же населения; при этом каждый уровень имеет хотя бы одну полностью автономную область действий; есть гарантии, пусть даже только декларированные в конституции, автономности каждого уровня в своей собственной сфере. Однако, если исходить из положений конституированного федерализма, то он существует в большинстве стран мира.
В истории развития государств встречаются различные виды федерации. Большинство из них сформировано по однородному принципу деления (штаты, кантоны, земли, провинции), некоторые делятся на государственно-территориальные образования и автономии (Бельгия, Испания, Канада),иные могут быть основаны на союзе суверенных государств (СССР, Чехословакия, СФРЮ). Однако все федеративные государства базируются на некоторых общих принципах. Субъекты федерации имеют свои собственные территории, внутреннее законодательство и собственные органы власти, которые в пределах предоставленных им полномочий обладают всей полнотой государственной власти. Объем прав и полномочий зависит от исторических традиций, уровня развития и ряда других факторов. При этом равенство субъектов является непременным условием федерации (за редким исключением: Индия, Канада, Танзания). Федерализм предполагает сохранение целостности государства, поэтому субъекты не обладают правом выхода из федерации (право выхода не признается ни одной конституцией), а также не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений.
Существует немало различных точек зрения на модели управления в унитарных и федеративных государствах. Некоторые исследователи считают, что при сопоставлении современных унитарных и федеративных государств, например, Испании, Германии, Франции, Великобритании, Италии, примерно равных по территории, численности населения, можно прийти к выводу, что с точки зрения эффективности управления больших различий между ними нет. Сильная централизация управления свойственна лишь авторитарным режимам, в условиях же демократии структуры гражданского общества, действующие на уровне регионов, вполне способны заставить считаться с их спецификой. Примером тому является положение регионов Шотландия и Уэльс в Великобритании, Ломбардия - в Италии. Думается, это справедливо только для устойчивых демократических систем, так называемых старых демократий. Другие (например, В. И. Ефимов) формулируют тезис в пользу существенного отличия системы управления в условиях федерализма: в федеративном государстве имеется не одна, а несколько систем государственной власти, точнее столько систем государственной власти, сколько существует субъектов федерации. В федеративном государстве задачи и полномочия распределяются между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Поэтому к классической схеме разделения властей по горизонтали добавляется “вертикальное” разделение властей между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. В результате, если в унитарном государстве имеется два уровня управления: центральный и местный, то в федеративном государстве — уже три уровня: федеральный, региональный и местный, что создает проблему разделения объемов полномочий между тремя уровнями управления.
Россия представляет собой уникальный тип федерации, что сказывается на особенностях управления федеративными отношениями и требует выработки особой региональной политики государства.
Современный федеративный характер российской государственности получил законодательное закрепление в Конституции РФ 1993 г. В Гл. 3 “Федеративное устройство” закрепляются основные принципы федерализма, дается перечень наименований всех входящих в состав Российской Федерации субъектов (ст. 65); определяется порядок регулирования их статусов и взаимоотношений между ними (ст. 66); говорится о распространении суверенитета и юрисдикции Российской Федерации (ст. 67), а также конкретизируются предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72); устанавливаются нормы законодательного регулирования по предметам исключительного и совместного ведения (ст. 76). Субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Правосубъектность и компетенция региональных органов власти определяются на основе положений Конституции РФ федеральными законами “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 6 октября 1999 г. и “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 24 июня 1999 г.
Однако общие конституционные принципы не отражают всей сложности федеративного устройства и многообразия федеративных отношений в России, которые тем не менее необходимо учитывать при выработке региональной стратегии управления. Охарактеризуем основные особенности российского федерализма.
Российская Федерация - самое большое и многочисленное в мире федеративное государство. Оно состоит из 89 субъектов федерации шести видов, в их числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2 города федерального значения и 10 автономных округов. Между ними существуют громадные различия по площади территории, по численности населения, по этно-конфессиональному составу и культурно-образовательному уровню, по удельному весу городского населения, по стадии социально-экономического развития и климатическим условиям. Все эти факторы накладывают свой отпечаток на сложности федеративного устройства и федеративных отношений. Россия представляет собой особый усложненный тип федерации^
Многие особенности и проблемы современной Российской Федерации коренятся в принципах ее построения. Она создавалась не традиционным для федераций способом, т.е. не по воле субъектов, передающих часть полномочий центру, а “сверху”: центральные власти провозгласили части государства субъектами федерации своими актами (хотя и по их добровольному согласию). Поэтому в сознании многих руководителей и в политике официальных структур сохраняется унитаристский тип управления. Центр по инерции считает, что региональное многообразие подрывает единство страны, и даже ослабев пытается регулировать федеративные отношения преимущественно командно-административными методами. Результатом является стремление региональных элит к сепаратизму и независимости. Одновременно федеральный центр заигрывает с региональными властями, пытаясь обеспечить лояльность региональных элит, закрывает глаза на факты несоблюдения российской Конституции, устанавливает с местной властью особые отношения, создающие систему параллельного права.
Своеобразие построения федерации проявляется в смешанной модели федеративно-территориального деления. Смешанный принцип построения предполагает как национально-территориальное деление (республики, автономные территории), так и административно-территориальное (края, области, города федерального значения). Поэтому можно считать, что в основу построения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство порождает этнические противоречия и конфликты, определяет сложности федеративных отношений.
Еще одной особенностью территориального устройства России является особая “матрешечная” структура федерации, т.е. одни ее субъекты входят в состав других. Неопределенным является положение автономных округов и автономной области: с одной стороны, они имеют по конституции равные с другими субъектами права, с другой - входят в состав краев или областей. Это создает правовой парадокс: равноправие субъекта в составе другого субъекта. Автономные округа и область обладают элементами учредительной власти: могут иметь свои уставы, законы и иные нормативные акты, образуют свои органы власти, являются равноправными участниками международных отношений и внешнеэкономических связей. Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе краев и областей, определяются уставами этих краев и областей а также уставами соответствующих автономных округов. На практике органы власти автономного округа и соответствующего края или области строят свои отношения на основе договоров и соглашений о разделе полномочий с учетом взаимных интересов, при этом не исключается возможность передачи со стороны области (края) части полномочий автономным округам. В целом данная схема построения федерации не исключает конфликтов.
Управленческой проблемой номер один является асимметричность Российской Федерации, что порождает целый ряд противоречивых тенденций, которые необходимо отслеживать и учитывать при выработке основ региональной политики. Дело в том, что равноправные по Конституции РФ субъекты федерации имеют разные государственно-правовые статусы:
республики признаются государствами и могут иметь свои конституции, государственный язык и государственную символику;
края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа - административно-территориальные образования, имеют свой устав и свое законодательство.
Таким образом, республики обладают практически всеми признаками государственности, в результате чего складывается политико-правовая асимметрия между статусами национальных республик и остальных субъектов федерации.
Федеративное устройство предполагает разграничение предметов ведения между федеральными и региональными уровнями власти. Поэтому наиболее важной управленческой проблемой регулирования федеративных отношений в России является проблема разделения властей “по вертикали”. Несмотря на то, что Конституция РФ разграничивает полномочия федерального центра и регионов (субъектов федерации), проблема разделения властей по вертикали остается неурегулированной до конца. Наибольшую проблему по разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения. Дело в том, что в Конституции Российской Федерации выделяются вопросы, относящиеся:
- к исключительному ведению федерации;
- к совместному ведению федерации и ее субъектов;
- к ведению субъектов федерации.
Подобная практика имеется и в конституциях других стран. При этом к вопросам совместного ведения Конституция РФ относит 14 позиций. Этот слишком широкий перечень создает правовую неопределенность. В результате очень большое количество вопросов совместного ведения требует дальнейшего правового регулирования, например такие, как природопользование, лесопользование, разграничение государственной собственности, землепользование и т.п. Всего по оценкам специалистов требуется разграничить предметы ведения по 44 направлениям (70 вопросов совместного ведения).
Вопросы же, отнесенные к ведению субъектов, не перечисляются, а в Конституции РФ отмечается, что вне пределов ведения федерации и совместного ведения субъекты “обладают всей полнотой государственной власти” (ст. 73). В результате такой неопределенности многие субъекты федерации, особенно республики, относят к “своим” ряд вопросов, относящихся к ведению федерации.
В результате политико-правовая асимметрия субъектов федерации значительно усугубляется имеющим место несоответствием республиканского законодательства федеральному, что порождает разбалансированность между федеральной властью и властью субъектов федерации. В большинстве Конституций республик, особенно тех, которые были приняты до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., содержится много противоречий с федеральной Конституцией. В конституциях республик Саха (Якутия), Тыва, Башкортостан, Дагестан и других закрепляется государственный суверенитет, прослеживается различная степень суверенности в вопросах государственного устройства, разграничения предметов ведения и полномочий с федеральным центром, провозглашается верховенство республиканских законов. Ряд республик стремится взять на себя решение вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации в таких сферах, как оборона, экономика, гражданство, внешняя политика. В конституции некоторых республик введены нормы, закрепляющие особую роль титульных наций, без учета многонационального их состава.
Внутреннее государственно-политическое устройство субъектов федерации также имеет большие различия. Региональный уровень власти можно определить как “многоуровневый”. Конституция РФ и ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” не определяют конкретную структуру органов государственной власти субъекта федерации. В результате в национальных республиках сложились различные формы правления:
• президентская - в Чувашской, Бурятии, Коми, Саха в (Якутии);
• парламентская - в Хакасии, на Алтае, в Удмуртской, Карелии, Марий Эл;
• смешанная - в Адыгее, Башкортостане, Карачаево-Черкесской, Мордовии, Северной Осетии-Алании, Татарстане и др.
С точки зрения принципов организации федерации могут быть договорные и конституционные. Российская Федерация пошла по пути заключения отдельных дифференцированных договоров с каждым своим субъектом. Смешанное конституционно-договорное построение является еще одной важной особенностью Российской Федерации. Следует отметить, что заключение сепаратных договоров между отдельными субъектами федерации и центром -прецедент, не имеющий аналогов в мировой практике. Поэтому очевидно, что отсутствует достаточная правовая база для дальнейшего развития федеративных отношений на договорной основе. Требуется создание более четкой правовой основы для заключения таких соглашений. Негативный аспект существующей практики заключается в том, что из процесса заключения договоров с субъектами федерации исключаются федеральные и региональные законодательные органы власти. Это ставит такой договор как бы над Конституцией и законами, делает его подготовку и заключение не подконтрольным соответствующим законодательным представительным органам власти. Неоднозначными являются и последствия заключения таких договоров: выравнивают ли они политико-правовую и экономическую асимметрию субъектов Российской Федерации или усугубляют ее. Например, особые статусы республик Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) получили дальнейшее закрепление в договорах о разграничении полномочий, которые дают им огромные льготы. Так Саха, (Якутия), добывающая 98% российских алмазов, получила монопольное право на их добычу и продажу. В Татарстане и Башкортостане выведены из под юрисдикции федерального центра основные рентабельные отрасли: нефтепереработка, нефтедобыча, энергетика.
Беспрецедентные региональные контрасты представляют собой и экономические статусы различных субъектов федерации. Их политико-правовая асимметрия дополняется экономической асимметрией. Можно считать, что именно она лежит в основе многих остальных различий. Переход к рыночным механизмам хозяйствования усилил неравномерность социально-экономического развития регионов. На конец 1999 г. из 89 субъектов Российской Федерации только 10 являются прибыльными, остальные в разной степени дотационные (в 1994 г. их было 64, в 1995 г. - 75). В результате все регионы России можно разделить на две неравные группы: “приспособившихся” к новым условиям и “неприспособившихся”. В неблагоприятной перспективе это означает деление федерации на развивающуюся и стагнирующую части.
Характер взаимоотношений между центром и регионами определяется в основном объемом и порядком распределения финансовых ресурсов. Через федеральный бюджет на нерыночной основе перераспределяется между регионами 10% валового внутреннего продукта. Методы распределения (какие регионы и в каких размерах должны получать трансферты из федерального бюджета) несовершенны. В результате оказывается, что ни один регион не способен покрывать свои текущие расходы за счет собственных доходов. Регионы-доноры тоже финансируются из федерального бюджета. Между тем за счет федерального бюджета финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство, 80 - на образование, 88 - на здравоохранение и 70% - на социальное обеспечение. Ввиду этого нагрузка на регионы-доноры постоянно возрастает. При этом некоторые регионы, получающие поддержку, живут лучше доноров. Данное обстоятельство вызывает нарастающее напряжение в федеративных отношениях. Например, многие специалисты считают, что Москва превратилась в финансовый центр России, сконцентрировав более 60% хозяйственного оборота страны и основную часть капиталов. Складывается союз регионов-доноров, который может обернуться диктатом экономически развитых регионов и сокращением перечислений в федеральный бюджет. Центр пока не научился регулировать федеративные отношения с помощью существующей трансфертной схемы, что способствует усугублению экономической асимметрии.
Таким образом, особенности современного государственного устройства России порождают целый ряд проблем, связанных с развитием и регулированием федеративных отношений. Все это свидетельствует в пользу того, что необходима дальнейшая разработка научных основ региональной стратегии и специальной региональной политики в рамках государственного управления.
Обозначенные особенности федеративного устройства Российской Федерации - асимметрия, различие политико-правовых статусов субъектов федерации, сложный, многоуровневый характер федерации - оказывают существенное влияние на формирование и функционирование органов власти субъектов федерации.
В соответствии с основами конституционного строя система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно. Правовой основой образования и деятельности органов государственной власти субъектов федерации являются Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов федерации.
Конституция РФ определяет основные базовые принципы, на которых должна строится их деятельность:
- самостоятельность и независимость органов власти субъектов Российской Федерации, которые вне предметов федерального и совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти;
-государственная целостность и единство органов государственной власти;
- защита прав граждан на всей территории Российской Федерации;
-разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации.
Государственную власть в субъекте Российской Федерации осуществляют образуемые в нем законодательные (представительные) и исполнительные органы власти а также федеральные органы исполнительной власти и суды, образованные и действующие на его территории. Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” более детально определяет полномочия и основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов федерации. Согласно закону систему органов государственной власти в субъекте Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а также иные органы государственной власти, образованные и действующие на территории субъекта федерации в соответствии с российским законодательством.
Существенно отличаются системы органов государственной власти в президентских и парламентских республиках, в других субъектах Российской Федерации.
Закон предусматривает две схемы организации власти в субъектах Российской Федерации. Согласно первой субъект федерации может иметь институт “высшего должностного лица” (президента или главы администрации), согласно второй такого института может не быть. В результате на региональном уровне складывается несколько моделей организации государственной власти по выбору субъектов федерации.
Законодательные представительные органы власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.
Федеральный закон определяет полномочия регионального законодательного представительного органа власти по 29 основным позициям. Наиболее важные их них - принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов; утверждение бюджета, схемы управления и в соответствии с ней - структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, программ и планов социально-экономического развития; установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и распоряжения собственностью, утверждение договоров; толкование конституции (устава) и законов, осуществление контроля за их соблюдением, а также за исполнением бюджета и программ социально-экономического развития.
Виды региональных, представительных законодательных органов власти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:
• республиканские парламенты;
• краевые законодательные собрания;
• областные думы;
• городские думы (Москва, Санкт-Петербург);
• представительные органы власти автономных округов и области.
Только республиканские парламенты имеют право принимать конституции соответствующих республик и носят название “парламент”; другие региональные представительные органы власти имеют право принимать устав области, края или города.
В президентских республиках, которых большинство, полномочия представительных законодательных органов власти весьма ограничены, практически лишены контрольных функций над правительством, за исключением принятия бюджета; высшее должностное лицо, подписывает законы принятые представительным законодательным органом, самостоятельно формирует исполнительные органы власти.
В полупрезидентских республиках законодательный представительный орган участвует в формировании правительства и обладает частично контрольными полномочиями по отношению к нему; имеется должность главы правительства, председателя, т.е. повторяется общефедеральная схема, однако высшее должностное лицо не имеет права роспуска своих парламентов.
В парламентских республиках полномочия парламентов весьма широки. Так, Государственное Собрание Эл Курултай является высшим представительным, законодательным, контрольным и распорядительным органом власти на территории Республики Алтай. По Конституции Республики Марий Эл Государственное Собрание - не только высший представительный, но и постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти.
Различия проявляются и в названиях республиканских парламентов. Свыше 20 различных названий используется для их обозначения: народные, государственные, законодательные собрания, государственные советы, народные или великий хуралы, верховные советы, думы и т.д. Отличаются они по численности и структуре. Наиболее крупным парламентом является Государственное Собрание Республики Башкортостан (188 депутатов), самым малочисленным - Государственное Собрание Республики Алтай (27 депутатов). Абсолютное большинство региональных депутатов работает на непостоянной основе. Так, из 188 депутатов Государственного Собрания Башкортостан только 42 работают на постоянной основе, в Народном Хурале Бурятии из 65 депутатов - только 15. Подобная ситуация наблюдается и в законодательных органах власти краев и областей. В Московской Городской Думе и Санкт-Петербургском Законодательном Собрании депутаты работают на постоянной основе.
По структуре большинство региональных парламентов - однопалатные и только четыре имеют двухпалатную структуру: парламенты Республики Саха (Якутия), Карельской республики, Кабардино-Балкарской республики, Башкортостана.
Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так, Государственное Собрание Алтайского края состоит из семи комиссий: по законодательству, по местному самоуправлению, по экономической политике, по социальной защите, по экологии, по аграрным вопросам, по культуре и образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из восьми комиссий, парламент
Чувашской Республики — из семи комитетов. Сложную структуру имеет парламент Башкортостана. Он состоит из двух палат: Палаты представителей и Законодательной палаты с равным количеством комитетов (по семь).
На уровне краев, областей и городов федерального значения наблюдается большее единообразие. Здесь в основном повторяется общефедеральная схема функционирования органов государственной власти.
Следует отметить факт становления областных законодательных собраний, так как области никогда не имели в полной мере самостоятельных законодательных представительных органов власти. Теперь по Конституции РФ они вправе иметь такой орган власти. Перед областными и краевыми представительными органами власти стоит новая задача - формирование собственного областного законодательства.
Законодательными представительными органами власти областей и краев являются областные и краевые думы. Их деятельность строится в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами, положением о думе и регламентом ее работы. Спецификой областных представительных органов власти является их небольшой состав, основной организационной формой их деятельности являются заседания. Несмотря на небольшой количественный состав в областных думах образуются комитеты и комиссии. Для обеспечения деятельности областных дум создаются аппараты, состоящие из отделов. Руководство ими осуществляет руководитель аппарата думы. В некоторых областных думах предусмотрено существование фракций, но здесь они формируются индифферентно и спорадически. Большинство областных и краевых региональных парламентов можно считать беспартийными, так как ни избиратели, ни сами депутаты чаще всего не отождествляют себя с какими-либо партиями.
Таким образом, характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное разнообразие, они отличаются по структуре, размерам, по выполняемым ими функциям. В целом можно отметить, что региональные законодательные представительные органы власти прошли стадию своего организационного и правового становления и оформились как полноценные органы государственной власти.
На основе сложившихся конституционных схем можно выделить несколько видов правовых статусов высшего должностного лица в субъектах Российской Федерации.
В республиках высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является:
1) главой республики, избирается всенародно и одновременно главой исполнительной власти, возглавляет правительство и всю систему исполнительных органов власти. Это характеризует систему органов власти президентских республик: Коми, Бурятии, Чувашской Республики и др.;
2) главой субъекта федерации и главой исполнительной власти, при этом имеется должность председателя правительства, которого высшее должностное лицо назначает с предварительного согласия парламента; высшее должностное лицо назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов. Такая модель характерна для Республики Саха (Якутия);
3) главой субъекта федерации (республики), гарантом конституции, но не главой исполнительной власти непосредственно. Имеется должность председателя правительства, который назначается с согласия парламента; правительство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом. Такая схема характерна для республик Башкортостан, Татарстан и др.
Правовое положение высшего должностного лица в краях, областях и городах федерального значения также различается:
- глава администрации (губернатор) избирается всенародно и одновременно является главой правительства (администрации). Это характерно для большинства областей и краев;
- глава администрации (губернатор) не является одновременно главой правительства (администрации), т.е. не возглавляет непосредственно исполнительную власть (например, в Свердловской области).
В целом высшее должностное лицо субъекта федерации имеет следующие полномочия: представляет субъект федерации в отношениях с иными субъектами Российской Федерации, органами государственной власти; подписывает законы, принятые законодательным органом власти; формирует в установленном конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации порядке и в соответствии со структурой органов исполнительной власти высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, он вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта Российской Федерации, участвовать в работе законодательного представительного органа власти субъекта Российской Федерации, осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.
Главы администраций субъектов Российской Федерации занимают посты в результате выборов. Глава является должностным лицом самостоятельного органа государственной власти и не является должностным лицом вышестоящего органа власти. Глава администрации отвечает перед населением за социально-экономическую и политическую ситуацию на территории данной, выполнение предвыборных обещаний.
Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, федеральными законами и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы .органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой, - федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта федерации, а также муниципальные органы местного самоуправления. Следует отметить, что пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней.
Органы исполнительной власти в республиках РФ функционируют, как правило, на основе одного из вышеперечисленных вариантов.
1. Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.
2. Высший орган исполнительной власти имеет “двойную ответственность”: перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта федерации. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик и большинства краев и областей.
3. При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.
Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.
Высшим органом исполнительной власти в республиках является правительство. К его основным полномочиям относятся: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка; разработка бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечение его исполнения; разработка и представление на утверждение законодательного представительного органа власти проектов планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, отчетов об их исполнении; формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации.
Органами отраслевого управления в системе органов власти республик являются министерства.
В составе субъекта Российской Федерации обычно выделяются города и районы в качестве административно-территориальных единиц. Конституционный Суд РФ подтвердил (в связи с рассмотрением дела, поступившего из Удмуртской Республики) право республик создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. На одном уровне, т.е. параллельно, могут существовать органы государственной власти и местного самоуправления. Территориальные единицы иного уровня не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может произвольно по каким-либо мотивам (превышение полномочий, нарушение прав граждан, отсутствие материально-технического обеспечения и т.д.) ликвидировать орган государственной власти административно-территориальной единицы, входящей в состав субъекта Российской Федерации, так как это противоречило бы принципам разделения властей и разграничения полномочий.
Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных округов и городов федерального значения формируется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации власти в субъектах РФ и имеет некоторые особенности по сравнению с республиками. Для организации органов исполнительной власти краев, округов, областей и городов федерального значения характерна двухуровневая система правового регулирования.
Возглавляет систему органов исполнительной власти на уровне края, области, автономного округа, автономной области администрация. Она обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития всей территории и использования для этих целей всех имеющихся ресурсов. Наименования органам исполнительной власти (администрация, правительство и т.п.) и их главам даются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими органами субъекта Российской Федерации. Состав администрации формируется главой администрации. Администрация выполняет следующие основные функции:
• разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивает его исполнение:
• распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности субъекта Российской Федерации;
• разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной сферой;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).
Администрация состоит из главы администрации, его заместителей, других подчиненных управленческих структур.
Губернатор сам возглавляет непосредственно исполнительную власть, но может и не являться непосредственно главой областного или краевого правительства (администрации).
Наиболее типичное для большинства краев и областей построение системы органов исполнительной власти, когда глава администрации руководит ее деятельностью на основе принципа единоначалия. Глава администрации своими постановлениями назначает и освобождает от должностей своих заместителей, руководителей управлений, комитетов, отделов администрации, а другие работники назначаются и освобождаются от должностей приказами управляющего делами. Для осуществления своих функций глава администрации формирует аппарат главы администрации. Основные его функции -организационно-методическое руководство и анализ деятельности управлений, комитетов, отделов краевой, областной администрации, отраслевых объединений, действующих на территории области. Аппарат включает в себя заместителей главы администрации, управление делами, возглавляемое управляющим делами аппарата главы администрации, который состоит из отделов, секретариатов, секторов. В структуру аппарата входит ряд отраслевых отделов, которые работают под руководством соответствующих заместителей главы администрации.
Систему органов исполнительной власти края, области, автономного округа и т.п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации, 2) управления, комитеты, отделы, и другие службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администрации; 3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, также входящие в систему областных, краевых органов исполнительной власти, но имеющие ярко выраженное вертикальное подчинение.
Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации. Они непосредственно осуществляют управление соответствующими отраслями экономической, социально-культурной и административно-политической сфер государственного управления, что на федеральном и республиканском уровнях соответствует работе министерств.
Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов органов власти на этом уровне. В регионах имеются разные по наименованию органы. Так, в сфере образования в республиках это министерства, в областях и краях - департаменты, комитеты, главные управления или просто управления и т.д. Эти органы находятся в двойном подчинении: по вертикали они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали — главе краевой, областной администрации и входят в структуру администрации. Управления, комитеты и отделы краевой (областной) администрации имеют, как правило, в районах и городах края (области) подчиненные органы, образуя соответствующие системы управления отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).
Следует отметить существующую неравнозначность вертикального и горизонтального подчинения для различных органов власти. Такие специфические структуры, как управление внутренних дел, а также территориальные органы налоговой службы, налоговой полиции и некоторые другие, имеют федеральное подчинение. Частично вопрос двойного подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, которые по Конституции РФ могут заключать между собой федеральные органы исполнительной власти и субъектов федерации. Однако в целом вопрос двойного подчинения не нашел пока разрешения ни в законодательстве, ни в науке.
К настоящему времени на основе расширения полномочий региональных органов власти и реорганизации отраслевых министерств была проведена децентрализация управления государством, практически упразднившая жестко соподчиненную пирамиду органов исполнительной власти. Чтобы в результате такого реформирования не было подорвано централизованное начало, используются новые организационные формы управления.
Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. создал семь федеральных округов, каждый из которых охватывает территории нескольких субъектов Российской Федерации: Дальневосточный (с центром в Хабаровске), Приволжский (Нижний Новгород), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), который вскоре был переименован в Южный, Сибирский (Новосибирск), Уральский (Екатеринбург), Центральный (Москва). В соответствии с этим был преобразован институт президентских представителей, которые до этого были во всех 89 субъектах федерации. Теперь полномочные представители Президента РФ назначаются в федеральные округа и наделяются значительно более широкими полномочиями. Они должны информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, входящих в соответствующий федеральный округ, вносить предложения о кадровых назначениях, координировать согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти на территории федерального округа, осуществлять контрольные функции.
Наряду с этим в целях совершенствования федерализма и укрепления вертикали власти в стране Президент РФ внес в Государственную Думу пакет законопроектов, которые направлены на реформирование механизма обеспечения единства и законности деятельности органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления.
Итак, становление современной российской государственности базируется на принципах федерализма. Особенности российского федерализма придают новый аспект государственно-управленческим процессам. Становление современной системы управления тесно связано с особенностями государственного устройства, тенденциями развития федеративных отношений в России и требует выработки особого направления региональной политики, специфической региональной стратегии государственного управления.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте особенности российского федерализма.
2. Дайте характеристику системы органов исполнительной власти в республиках Российской Федерации.
3. Охарактеризуйте структуру органов исполнительной власти в краях, областях и автономных округах.
4. Дайте характеристику законодательных представительных органов власти субъектов Российской Федерации и их особенностей.
5. Охарактеризуйте правовой статус высшего должностного лица в различных субъектах Российской Федерации.
Нормативные акты
Конституция Российской Федерации / Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Официальный текст.
Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 24 июня 1999 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.
Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 6 октября 1999 г. - Российская газета. 1999. 19 октября.
Указ Президента РФ “О создании федеральных округов” от 13 мая 2000 г. № 848. - Российская газета. 2000. 16 мая.
Положение о Полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе / Утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849. - Российская газета. 2000. 16 мая.
Литература
Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. -М, 1998.
Ефимов В.И. Система государственной власти. - М., 1994. Политические аспекты государственного управления: федеральный и региональный опыт: Сб. материалов. - М., 1997.
Кашанин Т.В., Кашанина А.В. Основы российского права: Учебник. - М., 1997. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма.-М., 1998.
Федерализм: Энциклопедический словарь. - М., 1997. Распад и рождение государств - М., 1997. Riker W.N. Federalism: Origin. Operation. Significance. Boston. Litie Brawn. 1964.
§ 2. Федеративные отношения и специфика регионального управления
Когда мечи покрыты ржавчиной, а лемехи плугов блестят, когда тюрьмы пусты, я хлебные амбары полны, когда на ступенях судов растет трава, когда медики ходят пешком, а мельники ездят верхом — тогда государство превосходно управляется. Испанское изречение
Федеративные отношения - субъекты федеративных отношений - регионализм - регионализация - регион - региональное управление - региональные интересы - региональная автарки-зация - экономический сепаратизм - региональный монополизм - система регионального управления - региональная политика - собственность субъекта федерации - бюджет субъекта федерации - бюджетный федерализм - Федеральный фонд поддержки регионов - инвестиционная деятельность - региональные инвестиции - отношения между субъектами федерации
Рассматривая федерацию как форму государственного устройства, под федеративными отношениями понимают отношения между субъектами взаимодействия, которые строятся на добровольных договорах, соглашениях. Главное их свойство - добровольность, согласие, компромисс, содружество, совместное творчество, основанные на совокупности взаимных интересов. Субъектами федеративных отношений могут быть: федерация и субъекты федерации в лице их органов государственной власти; конкретные органы государственной власти федерального и регионального (субъекта федерации) уровня; субъекты федерации между собой в лице их органов государственной власти; конкретные органы государственной власти субъектов федерации между собой; межрегиональные объединения, ассоциации друг с другом и с федеральными органами государственной власти; органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления. Практика может выявить другие формы федеративных отношений. Основой федеративных отношений в России служит Конституция РФ 1993 г.. Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Представление о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными староосвоенными, экономическими зонами, экологически неблагоприятными зонами и др.
Концентрация и дисперсия производительных сил всегда ведут к неравномерному размещению хозяйства и населения по территории государства, что способствует возникновению такого явления, как регионализм. Под ре-гионализмом следует понимать различные формы социально-культурной, политико-правовой, хозяйственно-экономической самоидентификации территориальных сообществ, проявляющей себя в идеях, настроениях, действиях, направленных на сохранение самобытности отдельного региона или повышение его статуса в системе единого государства-нации. Регионализму противостоит регионализация, под которой понимается не внутренне обусловленный, а внешний процесс регионального строительства, осуществляемый центральными органами власти и управления.
С конца 1980-х гг. подъем политического регионализма оказывал определяющее влияние на формирование федеративной системы в России. В этот период проблема соотношения между регионализмом и федерализмом вышла на первый план, приобретая форму вопроса о характере будущей федерации. В результате сложного и противоречивого развития 1991-1993 гг. для России был реализован компромиссный вариант, в котором переплелись принципы конституционной и договорной федерации. Такое решение во многом предопределило политический и экономический асимметризм федеративного устройства России, что наложило свой отпечаток на развитие федеративных отношений и системы регионального управления.
В российской науке и практике под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. Регион представляет собой целостную систему жизнедеятельности, особенностью функционирования которой в случае неблагоприятных обстоятельств является невозможность нормального воспроизводства экономических, демографических и природных процессов. Насущные проблемы жизнеобеспечения населения решаются в субъектах федерации, органы управления субъектов несут основную ответственность перед населением и федеративным центром за положение в регионе.Для нормальной жизнедеятельности субъект федерации как региональное звено единой системы федеративного государства (в отличие от звеньев более низкого уровня - города, района и т.д.) обладает всеми необходимыми полномочиями в экономической, финансовой, правовой сферах. Все это усиливает роль регионального управления в общей системе государственного управления. Поскольку через регионы осуществляется руководство государством в целом, региональное управление выступает проводником общероссийских интересов с учетом региональной специфики.
Региональное управление в настоящее время наиболее четкие научные, правовые и организационные очертания получило в административных границах субъектов Российской Федерации. Под региональным управлением понимают государственное управление, которое осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в административно-территориальных границах всеми подведомственными отраслями и сферами, входящими в их компетенцию, и в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий на основе федеративных отношений. Региональное управление отождествляется с управлением в границах территорий субъектов Российской Федерации, т.е. территорий республик, краев, областей, автономных округов и области, городов федерального значения. Такое понимание территориального управления является базовым. При этом следует учитывать, что правовое, организационное, финансово-организационное обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов Российской Федерации.
Главной целью регионального управления является повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей населения, проживающего на территории конкретного региона, на основе комплексного развития. Обоснованный с точки зрения способности региональной власти осуществлять свои функции уровень хозяйственно-экономической самостоятельности региона влияет на эффективность регионального управления. По мере приобретения регионами реальной самостоятельности (обособления хозяйственных и финансовых структур, децентрализации управления) формируется новая, собственно региональная сфера интересов и ответственности. К наиболее значимым региональным интересам относятся:
а) соответствие уровня и образа жизни населения государственным и иным стандартам;
б) наличие бюджетно-финансовых и прочих материальных источников (собственности и др.);
в) потенциальные возможности для использования имеющихся ресурсов, мест приложения труда, интеллекта;
г) наличие инфраструктуры для развития внутри- и межрегиональных связей;
д) природоресурсный и экологический потенциал региона;
е) стабильность общественно-политической и национально-этнической ситуации.
С учетом региональных интересов формируются и активизируются цели, задачи и система регионального управления.
Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает разработку конкретных общегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост регионального социально-экономического развития. Все это также влияет на систему органов управления, на их структуру, состав функций и полномочия.
Управление в границах территорий субъектов Российской Федерации осуществляется в пределах общегосударственного управления, имея свою организационно-правовую самостоятельность и значение. Если общегосударственное управление увязывать с региональными интересами, то оно также является региональным в том смысле, что распространяется на территории либо всех субъектов Российской Федерации, либо конкретного региона. Это означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на уровне общегосударственного управления.
Регионы, являясь едиными комплексами жизнедеятельности, отличаются природно-географическими, демографическими, национальными особенностями, многие из них узкоспециализированы в тех или иных сферах деятельности. Все это обязательно отражается на организационной системе и функционировании исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. При организации федеральных органов исполнительной власти учет этих особенностей и организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями реализуется в различных формах: создание органов, специализирующихся на общих (Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики) или конкретных направлениях связей (Госкомитет по рыболовству, Федеральная служба специального строительства); образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирований из представителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимодействующих с заинтересованными органами регионов.
Учет региональных интересов в деятельности органов управления разных уровней, укрепление самостоятельности регионов являются базовыми принципами построения системы государственного управления в целом. Между тем необоснованное увлечение использованием этих принципов в реальной деятельности органов управления разных уровней может привести к развитию симптомов таких явлений, как региональная автаркизация и региональный монополизм. Региональная автаркизация - это стремление отдельных регионов (прежде всего экономически развитых) приобрести экономическую, а затем, как правило, политическую независимость. В основе этого лежит идеология экономического сепаратизма, проявляющегося в том, что региональные власти, не считаясь с требованиями федерального законодательства, игнорируют законодательно установленный налоговый, финансовый, лицензионный, экспортно-импортный механизмы. Региональный монополизм - это попытки решения внерыночными методами проблемы кризисного социально-экономического положения в регионе. Среди таких методов могут быть запреты на межрегиональное перемещение товарных масс или капиталов, которые искусственно продуцируют монопольное положение отдельных региональных производителей. Учитывая, что развитие таких явлений может иметь опасные последствия для государства в целом, необходимо выбрать сбалансированный, взвешенный, экономически и организационно обоснованный подход в учете федеральных и региональных интересов при осуществлении регионального управления как федеральными органами, так и органами субъектов федерации.
Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являясь органами общей компетенции, учитывают федеральные и региональные интересы в осуществлении межотраслевого и отраслевого управления. Президент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и руководству всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.
Важная роль по руководству отраслями и сферами управления в общероссийском масштабе отводится Правительству РФ. Организационное и юридическое обеспечение региональных интересов в деятельности Правительства РФ достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления; принимает по вопросам своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории государства. Председателю Правительства России по определенным вопросам подчинены главы администраций субъектов Российской Федерации, на него возложен контроль за осуществлением полномочий главы администрации региона в целях обеспечения полномочий федеральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Свою деятельность по осуществлению регионального управления эти органы осуществляют с учетом: а) взаимоотношений региона и федерации; б) взаимоотношений региональных органов и органов местного самоуправления; в) обеспечения комплексного развития региона как единой системы. Органы исполнительной власти общей компетенции любого уровня осуществляют свои полномочия также и в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами.
Таким образом, система регионального управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность региона, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему государственных органов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д. Решение вопроса формирования системы органов регионального управления субъектов федерации требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности. В зависимости от специфических особенностей региона (численного, национального и демографического состава населения, климата, географического положения, удаленности от центра и т.д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточиваются основные управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы управления, которые одинаково важны для всех субъектов федерации. Среди них выделяют управление:
• политической жизнью;
• сферой материального производства;
• финансово-кредитным комплексом;
- потребительским рынком;
- социально-бюджетным комплексом;
- использованием природных ресурсов;
- общественной безопасностью;
- информационной средой.
Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных интересов в деятельности государственных органов, определяющие общие контуры региональной политики, ее цели и задачи, представлены в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г. В нем под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти (федеральных и региональных) по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.
Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:
- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;
- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. Среди важнейших положений региональной политики в Российской Федерации
- децентрализация власти путем закрепления за субъектами Российской Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти;
- обеспечение действия принципа равноправия субъектов федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального
конституционно-правового равенства субъектов федерации, соблюдения прав и интересов субъектов федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти.
Эти меры призваны способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, обеспечению стабильности развития и укреплению единства России.
Региональная политика как со стороны регионов, так и со стороны федерального центра реализуется преимущественно путем активного проведения: а) региональной экономической политики; б) региональной социальной политики; в) национальной политики.
Экономическую основу деятельности органов субъекта федерации составляет собственность субъекта федерации, а финансовую - бюджет субъекта федерации.
После распада Советского Союза утратили свое значение административно-командная система хозяйствования и бывшая государственная (общенародная) собственность СССР. Перед Российской Федерацией встала проблема формирования новой системы институтов собственности как экономической основы федеративных отношений.
Перед федеративными государствами, имевшими отличную от социалистической систему отношений собственности и устойчивую систему налогообложения, данная проблема никогда не стояла так остро, как перед Россией. В них (с большим или меньшим успехом) применяются принципы бюджетного федерализма, в то время как Россия находится в самом начале пути по формированию экономического механизма федеративных отношений.
Современное российское законодательство и практика по вопросам института собственности обладают некоторыми особенностями. Во-первых, в законодательстве России отсутствуют единые критерии отнесения имущества к федеральной собственности или собственности субъекта федерации. Во-вторых, разграничение государственной собственности предполагает два часто несовпадающих процесса: разграничение владения имуществом и разграничение полномочий по управлению имуществом. Разграничение владения имуществом интенсивно проходило в 1991-1995 гг. и к настоящему моменту почти завершено. Поэтому в настоящее время в России в основном идет процесс разграничения полномочий по управлению и распоряжению собственностью.
В Гражданском кодексе РФ государственная собственность определяется как имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и субъектам федерации. Это определение отражает лишь одну сторону проблемы - кому принадлежит правомочие владения имуществом. Однако для государства наиболее важными являются полномочия по управлению и распоряжению. Некоторые объекты собственности могут находиться, например, в собственности Российской Федерации, но управление ими осуществляться совместно. К такому имуществу применяется понятие “собственность, находящаяся в совместном ведении федерации и ее субъекта”, поскольку наиболее важно знать кто этим имуществом управляет.
При определении понятия разграничения государственной собственности следует говорить о трех аспектах его проявления: о разграничении предметов ведения, связанных с государственной собственностью, о разграничении полномочий по управлению имуществом и о разграничении самого имущества.
Разграничение предметов ведения осуществляется на основе Конституции РФ и Федеративного договора. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к федеральному ведению, например, относятся: денежная эмиссия; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; оборона и безопасность; метеорологическая служба; стандарты, эталоны; федеральная государственная служба и т.д. В соответствии со ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; обеспечение экологической безопасности и т.д. Непосредственно вопрос о разграничении государственной собственности относится к предметам совместного ведения.
Разграничение предметов ведения, как показала практика, осуществляется путем подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации.
Основные полномочия по управлению объектами собственности определяются федеральными законами. До последнего времени таким путем разграничивались полномочия в сфере управления природными ресурсами: землей, недрами, лесами, водными ресурсами, животным миром и т.д. Например, п. 2 ст. 4 Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции” от 30 декабря 1995 г. определяет, что лицензия на пользование участком недр, которая удостоверяет право пользования таким участком, указанным в соглашении о разделе продукции, выдается инвестору органом исполнительной власти соответствующего субъекта федерации и федеральным органом управления Государственным фондом недр или его территориальным подразделением. Федеральными законами также регулируется разграничение полномочий по управлению оборонным комплексом, средствами бюджетов и внебюджетных фондов и т.д.
Соглашения о разграничении полномочий между Правительством РФ и высшими органами исполнительной власти субъектов федерации или между конкретными органами государственной власти заключаются на основе договоров и являются их составными частями. В соглашениях проводится разграничение полномочий по управлению отраслями промышленности, сельским хозяйством, социальной сферой, энергетикой, транспортом, связью, природопользованием и т.д.
Объекты, относящиеся к федеральной собственности или собственности субъектов федерации, изначально определялись Постановлением Верховного Совета РФ “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность” от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и о порядке оформления прав собственности, утвержденным Распоряжением Президента РФ № 114-РП от 18 марта 1992 г., Указом Президента “О федеральных природных ресурсах” от 16 декабря 1993 г. РФ № 2144 и другими актами. После того как процесс разграничения собственности в основном закончился, объекты федеральной собственности стали передаваться в собственность субъектов “поштучно”. Передача объектов оформляется постановлениями Правительства РФ или решениями высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.
На федеральном уровне к органам, в ведении которых находится разграничение государственного имущества, относится Правительство РФ, которое осуществляет управление и распоряжение имуществом через Министерство государственного имущества (ныне - Министерство имущественных отношений) и отраслевые органы исполнительной власти. Подобные органы действуют на уровне субъектов федерации.
Для координации деятельности по разграничению собственности и подготовке решений о передаче имущества в собственность субъектов федерации на федеральном уровне действует ряд комиссий. Это, например, Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Комиссия Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции и др.
Существует несколько направлений формирования собственности субъектов федерации, среди которых можно выделить следующие:
1) перевод федеральной собственности в собственность субъектов федерации на основе договоренностей с федеральным центром;
2) расширение собственности субъектов федерации через решения региональной власти о “национализации” собственности в свою пользу (прецедент - объявление федерального пакета акций КАМАЗа собственностью Татарстана);
3) акционирование предприятий с переводом контрольного пакета акций в распоряжение региональных комитетов Мингосимущества РФ. Для этого региональные власти, формально действуя в рамках общероссийской программы приватизации, пытаются осуществить полный контроль над этим процессом на своей территории, часто оказывая прямое давление на руководителей предприятий;
4) выкуп субъектами федерации значительных (в основном контрольных) пакетов акций ранее акционированных и приватизированных предприятий, если не остается иного способа предотвратить банкротство и развал социально значимых предприятий (пример - выкуп Правительством Москвы пакета акций завода ЗИЛ). Однако такая тенденция не получает широкого распространения ,так как большинство регионов не обладает достаточными ресурсами для осуществления подобных действий;
5) формирование собственности субъектов федерации за счет получения пакетов акций или целостных имущественных комплексов предприятий добывающего и энергетического комплекса. При этом следует учитывать целесообразность владения таким имуществом с получением от соответствующих федеральных органов выгодных лицензий, квот и прочих льгот на производство и экспорт производимой продукции;
6) создание новых предприятий путем инвестирования средств из бюджета развития субъекта федерации, средств, полученных за счет реализации различных программ заимствования на финансовых рынках.
Финансовой основой деятельности органов власти субъектов федерации является бюджет субъекта федерации. Под последним понимается фонд денежных средств правительства субъекта федерации, его финансовый план на текущий финансовый год. Термин бюджет субъекта федерации употребляется как правило в значении консолидированного бюджета, т.е. бюджета собственно субъекта федерации и бюджетов местных органов власти, расположенных на территории данного субъекта федерации. Доходы бюджета формируются за счет собственных налогов, различных форм разделения федеральных налогов и неналоговых поступлений. К неналоговым поступлениям относятся различные виды доходов от внешнеэкономической деятельности, поступлений из федерального бюджета, займы и кредиты различных видов и т.д.
Основными направлениями расходов бюджета региона являются: народное хозяйство; содержание органов власти и управления субъекта федерации, органов охраны правопорядка, здравоохранения; образование, социальное обеспечение, культура, искусство; финансовая помощь местным бюджетам, финансовые ссуды.
Бюджеты субъектов федерации являются одним из уровней бюджетной системы государства. В странах с федеративным устройством формой функционирования бюджетной системы является бюджетный федерализм, который базируется на соблюдении таких основных принципов, как: 1) равноправие всех членов федерации в их финансовых взаимоотношениях с центром, допускающее при определенных условиях выбор того или иного типа взаимоотношений членов федерации с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих отношений; 2) разграничение сфер деятельности и ответственности между федеральным центром и членами федерации, т.е. фактическое разграничение сфер финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня; при этом могут иметь место устанавливаемые законодательно как наличие права финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня власти, так и отсутствие такого права; 3) самостоятельность бюджетов различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств.
В идеальной схеме объем доходных полномочий субъектов федерации полностью адекватен расходным полномочиям, закрепленным за данным уровнем власти. Однако реальная ситуация в России другая. К настоящему времени на территории Российской Федерации сформировались три группы регионов с качественно различным состоянием экономики и социальной сферы. Важным инструментом преодоления (выравнивания) региональной экономической и социальной асимметрии является основанная на принципах бюджетного федерализма система межбюджетных отношений.
Действующая в настоящее время в Российской Федерации модель межбюджетных взаимоотношений в существующем в настоящее время виде в основном сложилась в 1994 г. Она характеризуется едиными нормативами расщепления федеральных налогов между федеральным центром и субъектами федерации и едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФПР). Одновременно продолжают существовать некоторые иные формы финансовой поддержки.
В принципе можно выделить четыре основных направления оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.
Во-первых, - в ходе межбюджетных расчетов через ФФПР выделяются дотации, субвенции, оказывается поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера и др.
Во-вторых, - через финансирование базовых отраслей народного хозяйства и промышленности по линии различных министерств и ведомств, (например в ходе осуществления государственной поддержки угольной отрасли учитываются потребности в поддержке ее социальной сферы).
В-третьих, - в ходе исполнения различных федеральных программ (особенно это характерно для программ, направленных на социально-экономическое развитие субъектов федерации).
В-четвертых, - через выделение средств из федерального бюджета на возвратной основе (бюджетные ссуды и кредиты, выдача гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы и др.).
Вместе с тем межбюджетные отношения не исчерпывают всего спектра мер, которые должны быть применены для исправления региональной социально-экономической асимметрии. Важное значение имеют:
-система налоговых, таможенных, кредитных, ценовых, тарифных и иных льгот и привилегий, предоставляемых регионам;
- инвестирование строительства производственных объектов, объектов инфраструктуры и социальной сферы, в том числе в рамках федеральных целевых региональных и отраслевых программ;
- государственные заказы на производство продукции и оказание услуг предприятиям поддерживаемой территории;
- товарные интервенции для ценового регулирования рынков;
- субсидирование научно-исследовательских, проектно-конструкторских, геологоразведочных работ, проводимых для нужд региона;
- изменение хозяйственного законодательства в интересах создания более благоприятного климата для предпринимательской деятельности в регионах.
Сильное влияние на развитие регионов оказывает инвестиционная деятельность на территории субъектов федерации. Инвестиционные процессы по целям, задачам, ожидаемым результатам, источникам финансирования могут отражать общегосударственные, региональные или местные экономические интересы. В зависимости от этого строится и система регулирования инвестиционной деятельности. Федеральное и региональное регулирование инвестиционной деятельности с правовой точки зрения базируется на общих правилах разграничения предметов ведения и полномочий и исходит из того, что государство обязано формировать и поддерживать общегосударственный благоприятный инвестиционный климат, сохранять единое экономическое пространство, создавать равные условия для социально-экономического развития субъектов федерации. Между тем регионы могут вводить свои собственные правила регулирования (ограничивающие федеральные) инвестиционной деятельности в случаях, если они не противоречат концепции общегосударственной инвестиционной политики.
Выделяют прямое и косвенное регулирование инвестиционной деятельности. Прямое регулирование осуществляется путем непосредственного участия федеральных и региональных органов управления в разработке и финансировании инвестиционных программ.
Косвенное регулирование предполагает разработку и реализацию системы экономических методов (как правило, действующих одновременно и дополняющих друг друга льгот и санкций), позволяющих стимулировать расширение или ограничение какой-либо деятельности, создавать предпосылки для достижения определенных результатов. Федеральный центр устанавливает принципы осуществления мер косвенного регулирования путем проведения единой общегосударственной налоговой, амортизационной, таможенной политики. Политика регулирования регионов должна находиться в пределах, регламентированных федеральным центром, при этом последний может, исходя из общегосударственных интересов, ограничивать применение регионами тех или иных мер (пример - ликвидация в Республике Ингушетия свободной экономической зоны).
В практической деятельности сочетают применение мер как прямого, так и косвенного регулирования инвестиционной деятельности. Преобладание тех или иных мер зависит: а) от уровня социально-экономического развития региона (в отсталых и депрессивных регионах используют прежде всего прямое регулирование); б) от уровня развития рыночных отношений в регионе (в регионах, где в достаточной степени созданы рыночные условия хозяйствования, применяется прежде всего косвенное регулирование); в) на степени приоритетности региона с точки зрения общегосударственного развития и, соответственно от масштабов федеральной поддержки таких регионов (там, где поддержка больше, шире применяется прямое регулирование).
Инвестиционная деятельность регионов осуществляется за счет региональных инвестиций, под которыми понимаются затраты различных субъектов хозяйственной деятельности, в том числе субъектов федерации, федерального центра, юридических и физических лиц, в форме долгосрочного вложения капитала в различные отрасли экономики на конкретной территории. Особенность региональных инвестиций заключается в том, что осуществляются они преимущественно за счет региональных источников (региональных бюджетов, средств предприятий, населения региона).
Инвестиции подразделяются на финансовые и реальные. Финансовые региональные инвестиции - это вложения в ценные бумаги, эмитированные расположенными на территории субъекта федерации банками, акционерными обществами, органами исполнительной власти данного субъекта, а также органами власти муниципальных образований, расположенных в его границах.
Реальные региональные инвестиции - это вложения в основной капитал и затраты на прирост материально-производственных запасов, осуществляемые на конкретной территории. Источники реальных инвестиций формируются под воздействием как федеральной политики инвестиционной поддержки регионов, так и финансового положения региона, его возможности к самофинансированию. В зависимости от этих факторов применяется сочетание прямых (финансы регионов и федерального центра) и косвенных методов регулирования инвестиционной деятельности (финансовые средства, получаемые за счет введения различных льгот как со стороны региональных органов власти, так и со стороны федерального центра).
Важным звеном федеративных отношений являются отношения между субъектами федерации. Развитие таких отношений существенно влияет на проведение региональной политики и на функционирование системы регионального управления. В основе взаимоотношений субъектов Российской Федерации лежит принцип конституционного равенства между ними, что накладывает на них обязанность в своих действиях учитывать взаимные права и интересы. Впервые право субъектов Российской Федерации вступать в договорные отношения было закреплено в 1992 г. Федеративным договором.
В правовом регулировании отношений между субъектами Российской Федерации возрастает роль договоров и соглашений, заключаемых на уровне субъектов федерации. Субъектами договоров являются республики, края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения в лице соответствующих органов законодательной и исполнительной власти.
Договоры и соглашения охватывают различные сферы общественно-политической жизни. Их предметом являются вопросы:
а) дружбы и сотрудничества между субъектами федерации;
б) социально-экономического сотрудничества;
в) взаимоотношений между высшими органами представительной (законодательной) власти субъектов федерации;
г) разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами Российской Федерации (краями, областями и входящими в них автономными округами);
д) создания межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества.
Договоры о дружбе и сотрудничестве обычно ограничиваются установлением общих принципов взаимоотношений. Они включают в себя прежде всего признание сложившихся между сторонами дружественных отношений и связей и взаимной заинтересованности в укреплении равноправного сотрудничества во всех сферах жизнедеятельности общества. Кроме того, некоторые договоры предусматривают создание на своей территории благоприятных экономических, финансовых и правовых условий для предпринимательской и иной деятельности, режима наибольшего благоприятствования при взаимном товарообмене, а также в процессе обмена информацией. Договорами и соглашениями в сфере социально-экономического сотрудничества закрепляются обязательства сторон в торгово-экономической сфере, в сфере науки и техники, культуры, торговли, народного образования и т.д.
Основным в содержании договоров и соглашений о взаимоотношениях между высшими органами законодательной (представительной) власти является взаимодействие сторон в сфере правотворчества и правоприменитель-ной деятельности.
Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между субъектами Российской Федерации - краями, областями и входящими в них автономными округами - закрепляют исключительную компетенцию краевых (областных) органов государственной власти, а также предметы совместного ведения органов государственной власти края (области) и округа.
Указанные договорные отношения между краями, областями и входящими в их состав автономными округами должны развиваться на основе конституционного принципа равноправия субъектов федерации. Договоры не должны содержать положений, нарушающих права каждой из сторон как субъектов федерации. Недопустимы заключение договоров и соглашений по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы третьих сторон - субъектов федерации, не участвующих в их заключении, а также закрепление в договорах и соглашениях односторонних обязательств, нарушающих конституционный принцип равноправия субъектов федерации.
С целью координации действий субъектов федерации в лице региональных органов государственного управления в решении проблем социально-экономического развития и осуществления экономических реформ активно развивается процесс образования добровольных объединений республик, краев, областей и автономных округов - межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов федерации. В настоящее время существует восемь такого рода ассоциаций. Их деятельность регулируется Указом Президента РФ “Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы”. Готов к принятию Федеральный закон “Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации”.
Управление регионом как системой, обеспечение комплексности развития региона - относительно новая задача, так как до 1991 г. региональное управление сводилось по существу лишь к управлению местным хозяйством. В современных условиях совершенствования федеративных отношений субъекты Российской Федерации приобрели значительную самостоятельность, по многим вопросам являются полноправными партнерами федерального центра, многие проблемы политической и хозяйственной жизни способны решать полностью автономно. Все это требует научно обоснованных подходов в вопросах изучения складывающихся тенденций в развитии федеративных отношений, анализа существующей практики отношений между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, внутри субъектов федерации, в вопросах разработки и претворения в жизнь концепций системы государственного управления и развития регионов России.
Контрольные вопросы
1. Что такое региональное управление и как оно соотносится с региональными интересами?
2. Каковы особенности функционирования системы регионального управления в условиях становления федеративных отношений?
3. Что такое бюджетный федерализм и как формируются экономическая и финансовая основы деятельности органов власти субъектов федерации?
4. В каких формах происходит взаимодействие между субъектами Российской Федерации?
Нормативные акты
Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 28 июня 1999 г. № 119-ФЗ. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.
Федеральный закон “О соглашениях о разделе продукции” от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.№1.Ст. 18.
Указ Президента РФ “О Мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” от 3 октября 1994 г. № 1969. — СЗ РФ. 1994. №24. Ст. 2598.
Указ Президента РФ “Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации” от 3 июня 1996 г. № 803. - СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756. Постановление Верховного Совета РФ “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность” от 27 декабря 1991 г. № 3020-1. - Ведомости Съезд народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. №3, ст. 89.
Литература
Основы теории и практики федерализма: Пособие для студентов высших учебных заведений. - Институт Европейской Политики. Лейвена (Бельгия), 1999.
Социально-экономические аспекты деятельности региональных органов власти в Российской Федерации. - М., 1994.
Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. -М., 1994.
Региональная структура России в геополитической и цивилизационной динамике. - Екатеринбург, 1995.
Федерализм: Энциклопедический словарь. - М., 1997. Федерализм власти и власть федерализма. - М., 1998.
3. Правовые основы организации регионального управления
ВсегдА няЙдутся эскимосы, которые выработают для жителей Конго инструкцию, как вести себя во время жары. Станислав Ежи Лец.
Правовой статус субъекта Российской Федерации - предметы ведения федерации и субъектов федерации - принцип “остаточной” компетенции - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов - договор о разграничении предметов ведения и полномочий - конфликт полномочий -конфликт интересов - полномочия субъекта Российской Федерации - институт делегирования полномочий - система регионального законодательства - правовые акты субъектов федерации
Организация государственного управления на уровне российского региона во многом определяется правовым статусом субъекта Российской Федерации, который характеризуется следующими основными чертами.
1. Независимо от объема прав положение субъектов обусловлено тем, что они являются частями единого федеративного государства, которому принадлежит суверенитет на всей его территории.
2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке определять основы своего конституционно-правового статуса. Исходные начала статуса субъекта определены в Конституции РФ.
3. Права субъектов в отношениях с центром гарантированы представительством субъектов на федеральном уровне. Такое представительство осуществляются при условии, что: а) каждый субъект Российской Федерации имеет двух представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; б) существуют представительства субъектов на федеральном уровне; в) орган законодательной власти субъекта федерации имеет право вносить проекты законов на рассмотрение Государственной Думы (т.е. обладает правом законодательной инициативы), а также предлагать Президенту РФ кандидатуры на вакантные должности членов Конституционного Суда РФ; г) органы законодательной и исполнительной власти субъектов федерации могут обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами об оценке конституционности нормативных актов и договоров, а также по спорам о компетенции с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
4. Субъект федерации имеет свой основополагающий акт — конституция (для республик) либо устав (для иных субъектов). Кроме того, каждый субъект имеет пр%во на свое законодательство.
5. Субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти. Она устанавливается субъектом самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и собственной конституцией (уставом).
6. Субъект федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить без его согласия. Административные границы между субъектами могут быть изменены федеральным центром с взаимного согласия этих субъектов.
7. Территория федерации представляет собой единое экономическое пространство. Конституция РФ гарантирует: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, разнообразие и равенство форм собственности, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.
8. На территории субъектов федерации обеспечивается единое ведение государственных дел, государственный и общественный порядок, для чего создаются соответствующие системы государственных органов.
9. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.
Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). Это означает, что все они обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. На практике, правда, это не совпадает с объемом прав, которыми пользуются разностатусные субъекты федерации. Сам факт деления их на шесть видов подчеркивает данное обстоятельство.
Вопреки конституционно декларированному равноправию субъектов Российской Федерации регулирование управления в отношении разностатус-ных субъектов федерации развивается по-разному. Так, в республиках по сравнению с другими субъектами федерации оно в меньшей степени связано с федеральным регулированием, которое в своей основе имеет общий характер и выражается в установлении определенных общих основ, принципов и правил. В большей степени на федеральном уровне регламентируются вопросы управления в субъектах федерации, не обладающих статусом республики. Статус республики в составе Российской Федерации определяется федеральной конституцией и конституцией республиканской, где фактически признается наличие у них государственности. Все другие субъекты Российской Федерации государственности в своем статусе, определяемом федеральной Конституцией и уставами, не имеют. Эти обстоятельства оказывают значительное влияние на организацию и осуществление государственного управления в субъектах Российской Федерации.
Система государственного управления в субъектах Российской Федерации определяется: а) составом предметов ведения, которые входят в исключительную компетенцию субъектов федерации; б) разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, основанным на правовом статусе конкретного субъекта федерации.
Предметы ведения федерации и субъектов федерации - круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от формы правления государства соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения. В федеративных государствах конституции обычно устанавливают три вида предметов ведения: предметы исключительного ведения федерации; предметы совместного ведения федерации и ее субъектов; предметы ведения субъектов федерации. Именно таким образом определяются предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Наряду с этим в Конституции РФ, как и в конституциях ряда стран (Австрия, США), установлен принцип “остаточной” компетенции. В соответствии с ним все вопросы, не отнесенные конституцией к исключительному ведению федерации (или совместному ведению), составляют предмет ведения субъектов федерации. Причем российская Конституция (так же как, и конституции США и ФРГ) допускает возможность перераспределения предметов ведения путем издания обычного федерального закона. Однако в сложившейся современной российской практике такая форма правового регулирования разграничения полномочий фактически не используется.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов относится к основам федеративного устройства государства наряду с такими конституционными установлениями, как государственная целостность, единство системы государственной власти, равноправие и самоопределение народов России (ч. 5 ст. 5). Конституция РФ устанавливает пределы полномочий для каждого вида федеральных органов власти, в которых они должны действовать и за которые они не вправе выходить без согласования с субъектами федерации. Разграничением полномочий создается система, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов. При этом все государственные органы в своей совокупности реализуют государственную власть в целом. Такое разграничение компетенции между органами власти Российской Федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании самими субъектами федерации приоритета стоящих перед всей Российской Федерацией общегосударственных целей и решаемых ею задач в интересах страны в целом и ее регионов.
Особенностью российской правовой системы разграничения предметов ведения является их регулирование в договорах, заключаемых между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры по своей правовой природе не являются договорами между органами государственной власти - они затрагивают вопросы разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, т.е. являются договорами между федерацией и ее субъектами. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий — базовое двустороннее соглашение между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти конкретных субъектов федерации, которое учитывает географическую, экономическую, национальную специфику и иные региональные особенности, присущие конкретным субъектам федерации. Такой договор заключается на неопределенный срок и подписывается Президентом РФ и уполномоченным лицом субъекта Российской Федерации. Обычно подписанию базового договора предшествует заключение серии межправительственных соглашений о разграничении по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Подобные соглашения по установившейся практике заключаются сроком на пять лет и подписываются с одной стороны - Председателем Правительства РФ либо уполномоченным им представителем федерального органа исполнительной власти а, с другой -уполномоченным лицом от исполнительной власти субъекта федерации. В большинстве случаев заключенные соглашения признаются составной частью общего базового договора и их вступление в силу может обусловливаться его подписанием (см., например, ч. 2 ст. 14 Договора со Свердловской областью, ч. 2 ст. 4 Договора с Республикой Бурятия). Договоры и соглашения применяются в случаях, если федерального законодательства недостаточно для урегулирования определенных отношений. Например, в соответствии со ст. 67 Водного Кодекса РФ разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов определяется данным Кодексом, а при необходимости -заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.
Таким образом, формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти осуществляется на следующей нормативно-правовой основе:
1) Конституции РФ, дающей основу разграничения предметов ведения и полномочий, в частности ст. 71 и 72;
2) федеральных законов и законов субъектов федерации, принятых в соответствии со ст. 76 Конституции РФ;
3) договоров (соглашений), заключенных в соответствии со ст. 11 Конституции РФ и направленных на развитие федерального законодательства.
Разграничение компетенции и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов федерации произ-водно от разграничения предметов ведения, закрепленных за Российской Федерацией (ст. 71), Российской Федерацией совместно с ее субъектами (ст. 72) и по принципу остаточной компетенции за самими субъектами федерации (ст. 73). При этом конституционное разграничение предметов ведения не является самодостаточным. В рамках Конституции РФ осуществить детальное разграничение предметов ведения и полномочий невозможно. Общие правила такого разграничения значительно конкретизирует Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 24 июня 1999 г. Но поскольку этот закон, как вероятно и другие специальные законы по вопросам установления общероссийских основ, принципов и правил, не может исчерпать во всей полноте управленческую деятельность органов государственной власти разных уровней, сложилась практика, когда компетенция разграничивается также в отраслевых законах, различных кодексах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности. Такое положение выдвигает на первый план разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления, а уже затем между конкретными органами государственной власти.
Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется между их различными органами государственной власти. При этом в субъектах федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. Нормальное распределение компетенции в управленческих системах не предполагает наделение взаимодействующих структур одинаковыми полномочиями в решении одних и тех же конкретных вопросов. Важнейшим условием компетенционной самостоятельности и ответственности субъектов управления является то, что они должны обладать взаимоисключающими полномочиями. Иначе, что нередко встречается, допускается дублирование функций одного органа другим. Из-за этого между ними могут возникать управленческие коллизии, имеющие правовую природу. Наличие предметов и полномочий совместного ведения не означает, что субъекты управления должны именно вместе принимать решения по вопросам совместного ведения. Кроме того, встречаются ситуации, когда субъекты Российской Федерации либо стремясь заполнить правовой вакуум, либо стараясь закрепить за собой максимум полномочий, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное значение.
Конфликты полномочий имеют правовую природу и возникают, когда орган государственной власти одного уровня принимает нормативный акт, вторгаясь в компетенцию органа власти другого уровня. В результате могут нарушаться материальные (игнорирование закрепленного в Конституции РФ или в федеральном законе принципа разграничения полномочий, когда решение конкретного вопроса возложено на орган одного только уровня власти) или территориальные (когда орган власти принимает нормативный акт, действующий на территории, на которую его полномочия не распространяются) полномочия соответствующего органа власти. Конфликты полномочий разрешаются органами конституционной юстиции.
Конфликт интересов - понятие более широкое. Такой конфликт может возникать не только на правовой почве, но и из-за разницы в политических подходах к решению того или иного вопроса. О конфликте интересов говорят тогда, когда федерация или субъект федерации способны нанести серьезный ущерб интересам друг друга. Одним из способов решения конфликтов интересов в федеративном государстве является создание объединений групп субъектов федерации, федерально-региональных органов, имеющих целью сглаживать возникающие противоречия.
Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов интересов и полномочий, споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется не только Конституцией РФ, но и договорами. Как показывает практика их заключения, они в большийстве своем носят индивидуальный характер, так как заключаются с отдельными органами власти субъектов федерации в каждом конкретном случае. Отсюда следует, что тем или иным субъектам федерации могут быть делегированы определенные права по осуществлению части федеральной компетенции, которые не предоставлены другим субъектам федерации. Наиболее отчетливо подобные различия проявляются в сравнении полномочий, предоставленных республикам или другим субъектам Российской Федерации.
Для того чтобы определить полномочия каждого отдельного субъекта Российской Федерации, следует обратиться к содержанию ст. 73 Конституции РФ. В ней четко указывается, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с входящими в ее состав субъектами последние обладают всей полнотой государственной власти. При этом Конституция РФ не перечисляет полномочия субъектов федерации. Она лишь определяет предметы федерального ведения и дает Российской Федерации право определять свои полномочия по предметам ее совместного ведения с субъектами федерации, оставляя за ними право реализовать свои полномочия в сфере совместного ведения. Это позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов — федеральных и субъектов федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации, что, конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам определения предметов ведения федерации и ее субъектов. В принципе, эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции РФ. В случае же недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Надо добавить, что согласно с п. 3 ст. 125 Конституции РФ споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации вправе решать и Конституционный Суд РФ.
Принимая свои конституции (уставы), субъекты федерации, как правило, стремятся достаточно подробно детализировать состав предметов ведения, по которым они обладают исключительными полномочиями.
Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ст. 63), к исключительному ведению республики относятся: принятие республиканской Конституции, внесение в нее изменений и дополнений, контроль за ее соблюдением; законодательство республики, ее территория и административно-территориальное устройство; защита государственно-правового статуса республики; гражданство в республике; установление системы республиканских органов государственной власти, порядка их организации, формирования государственных органов республики, обеспечение деятельности органов местного самоуправления; государственная служба республики; государственные награды и почетные звания республики. Республика Бурятия самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью, землей, недрами, лесами и водами, ведает охраной окружающей среды. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития. Республика устанавливает научные и культурные связи с зарубежными странами, представительство в международных организациях. В ее ведение входят заключение межпарламентских и межправительственных договоров и соглашений, а также другие вопросы, отнесенные конституцией республики Бурятия к ведению ее органов государственной власти.
В соответствии с Государственным уставом Краснодарского края (ст. 20) в исключительное ведение этого субъекта Российской Федерации входят: принятие, изменение и дополнение Государственного устава, законов и иных нормативных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти края; определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов, исходя из общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации; разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических, экологических программ края; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами края; решение вопросов административно-территориального деления края, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и премии края; иные полномочия.
Закрепленный в конституциях республик и уставах других субъектов федерации перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К полномочиям субъектов федерации могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ.
В отношениях между федераций и ее субъектами большое значение оказывает институт делегирования полномочий, суть которого заключается в том, что федеральные органы исполнительной власти при согласии органов исполнительной власти субъектов федерации могут передать этим органам осуществление части своих полномочий, а органы исполнительной власти субъектов федерации, в свою очередь, по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Полномочия по предметам ведения, отнесенным к исключительной компетенции субъектов федерации, предметам совместного ведения федерации и ее субъектов осуществляются органами законодательной и исполнительной власти субъектов федерации.
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и их конституциями (уставами). В ст. 77 Конституции РФ каждому субъекту гарантируется право на установление своей системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Кроме того, система государственной власти в субъектах федерации в целом строится на тех же принципах, что и федеральная власть (т.е. при наличии главы субъекта федерации, представительного органа,органов исполнительной власти, судов, создаваемых в субъектах и включаемых в единую федеральную судебную систему). Но это не значит, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как и структура органов исполнительной власти,не обязательно повторяет аналоги федеральных органов. В Конституции РФ закреплен принцип разделения властей, распространяемый на систему как федеральных органов государственной власти, так и субъектов (см. ст. 10-11 Конституции РФ).
На территории субъектов Российской Федерации обеспечивается единое ведение государственных дел, государственный и общественный порядок, для чего создаются соответствующие системы государственных органов. Некоторые федеральные государственные органы имеют свои подразделения (органы двойного подчинения) в субъектах федерации в качестве органов управления этих субъектов, например, республиканские министерства или краевые(областные) управления внутренних дел, юстиции и другие. Федеральные органы имеют также в каждом субъекте, свои территориальные органы находящиеся в вертикальной подчиненности федеральному министерству (ведомству), но в ряде отношений взаимодействующие с субъектами, например, военные комиссариаты системы Министерства обороны РФ, территориальные управления Федеральной службы безопасности и др.
Организация эффективной системы государственного управления субъектов федерации предполагает наличие внутренне непротиворечивой системы регионального законодательства, необходимого для четкого определения структуры, функций, полномочий управляющих органов. Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия в регионах соответствующих законов. Современное состояние правового поля в субъектах федерации характеризуется отсутствием четкого разграничения компетенции органов государственной власти субъектов федерации и должностных лиц в вопросах организации управления на уровне региона.
В каждом субъекте федерации существует потребность в принятии общего правового акта об управлении. Между тем создать правовой акт, который бы исчерпывающе регламентировал организацию управления, довольно трудно. Необходимость решения задач разного уровня управления - общих, отраслевых, межотраслевых, территориальных - предопределяет многообразие принимаемых в субъектах федерации правовых актов.
Существующие правовые акты субъектов федерации могут быть классифицированы по ряду критериев: а) по юридической силе; б) по содержанию; в) по характеру их влияния на организацию управления. Такая классификация позволяет получить предметное представление о правовых основах организации управления на региональном уровне в современных условиях.
По юридической силе выделяются:
а) конституции (уставы) субъектов федерации;
б) законы субъектов федерации;
в) постановления, распоряжения глав субъектов федерации;
г) постановления, распоряжения правительств (администраций) субъектов федерации;
д) акты нормативного и ненормативного характера органов государственной власти субъектов федерации.
Особое место среди перечисленных актов занимают постановления и распоряжения главы субъекта федерации. С одной стороны эти акты не должны противоречить конституции (уставу) субъекта федерации, его законам. С другой - такие акты могут издаваться для регулирования общественных отношений, которые прямо не урегулированы законами субъектов федерации. Свобода главы субъекта федерации в регулировании общественных отношений достаточно широка. Издаваемые им правовые акты могут не являться прямым следствием требований конституции (устава) или принятых законов субъектов федерации, что характерно для правотворчества иных органов исполнительной власти. Многие правовые акты главы субъекта федерации посвящены вопросам управления, статусу различных звеньев его системы на региональном уровне и уровне местного самоуправления.
Многие вопросы внутренней организации субъекта федерации могут решаться с помощью правовых актов соответствующих органов и их должностных лиц.
По содержанию различаются общие и специализированные правовые акты.
Общие правовые акты распространяют свое действие на определенные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают. Такие акты содержат нормы, касающиеся вопросов организации управления, не имеющих отраслевой специфики. Такого рода акты являются внеотрасле-выми. Например, земельное законодательство, законодательство социального обеспечения субъектов федерации и др.
Специализированные правовые акты более детально регламентируют организацию системы управления профильными отраслями и сферами деятельности. Например, почти все субъекты федерации имеют разработанное законодательство, посвященное организации бюджетного процесса на своем уровне,.законодательство об организации местного самоуправления.
По характеру влияния выделяют правовые акты непосредственно регулирующие те или иные вопросы и акты, оказывающие косвенное влияние на организацию системы управления. Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные вопросы организации управления, могут закреплять его конкретные принципы, содержать нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся чаще всего в специализированных актах, реже в общих, например, в законах субъектов федерации о бюджете на очередной год, законах о социальной поддержке отдельных категорий населения. К актам, оказывающим косвенное воздействие на организацию системы управления, можно отнести, в частности акты земельного законодательства, так как нормы таких актов, как правило, не содержат норм по конкретным вопросам организации управления отраслями и сферами. Между тем, регламентируя земельные отношения в субъекте федерации, такого рода акты оказывают влияние на организацию управления в регионе, на принципы формирования системы отраслевых органов управления, на выбор методов управления.
Важное значение имеет правовое обеспечение организации управления экономикой региона. Правовыми актами, касающимися организации управления региональной экономикой, являются законы субъекта федерации, акты главы, правительства субъекта федерации, других органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения по тем или иным вопросам в экономической области. Законами определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы регионального управления отраслью или сферой, разграничение компетенции между органами управления и порядок взаимодействия между ними. Положения законодательных актов субъектов федерации детализируются в подзаконных актах уполномоченных органов и должностных лиц (глав субъектов федерации, правительства (администрации) субъектов федерации, органов государственного управления субъектов федерации). В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопределенность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, решения которого обладают большей юридической силой. Такого рода проблемы возникают довольно часто в связи с недостатками в разграничении компетенции между региональными органами государственной власти и управления.
Организация региональной структуры государственного управления определяется, как правило, традициями административной практики и сложившимися представлениями о наиболее применимых для данного уровня методах управления с учетом местных особенностей. По вопросам учреждения, организации и функционирования государственных органов принимаются правовые акты (положения), определяющие их статус. Положения об учрежденных органах утверждаются главой или правительством субъекта федерации. Наиболее принципиальные моменты - статус органов, границы их предметов ведения и полномочий - могут определяться конституциями (уставами) субъектов федерации или принятыми в соответствии с ними законами субъектов федерации.
Правовое регулирование отношений государственного управления должно обеспечивать рациональное сочетание, с одной стороны, единообразия и централизации управления, а с другой - дифференциации и децентрализации с учетом особенностей регионов России.
В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Роль и полномочия федеральных органов исполнительной власти в области правового обеспечения регионального управления ограничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов Российской Федерации.
Отсутствие единства органов законодательной (представительной) власти выражает особенность федеративных отношений, специфику разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Создание органов законодательной власти субъектов федерации является непременным условием эффективного функционирования субъекта федерации.
Главной задачей органов законодательной власти субъектов федерации является принятие законов, а также осуществление в пределах своих полномочий, непосредственно или через специально созданные органы, контроля за исполнением федерального и регионального законодательства.
Для эффективного функционирования законодательной власти федеративного государства важное значение имеет взаимодействие законодательных органов власти субъектов федерации (как правило, географически близко расположенных), и прежде всего взаимодействие в форме межпарламентского сотрудничества. Так, законодательные органы власти субъектов федерации Северо-западного региона России образовали Северо-западную Парламентскую Ассоциацию как консультативно-совещательный орган в целях выработки согласованных подходов к осуществлению конституционной и экономической реформ. Деятельность такого межрегионального органа позволяет осуществлять обмен нормативными документами для ускорения создания правовой базы всех субъектов Северо-западного региона, проводить согласованную политику на уровне палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Стандартной модели правового обеспечения управления в субъектах Российской Федерации не существует. Общие принципы и начала управления в той или иной мере определены в основных законах (конституциях, уставах) субъектов федерации. Положения конституций и уставов детализируются законами и иными правовыми актами субъектов федерации. Встречаются ситуации, когда статус органов исполнительной власти субъектов федерации не регламентируется нормативными актами. В ряде субъектов федерации отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах, ведомствах, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы действуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практическая деятельность тех или иных органов исполнительной власти субъектов федерации во многом определяется их назначением.
Решение вопросов, связанных с формированием системы государственного управления в российских регионах, прямо зависит от создания непротиворечивого регионального законодательства, позволяющего четко определить организацию, функции, полномочия органов власти субъектов федерации. Таким образом, поступательное развитие демократического процесса преобразования России в подлинно федеративное государство делает проблему совершенствования правового обеспечения организации государственного управления в регионах особенно актуальной. Значимость определенности в разрешении данных проблем очевидна. От этого, несомненно,зависит оптимум единства и дифференциации в установлении правовых основ федерального и регионального управления с точки зрения рациональной организации и эффективного осуществления.
Контрольные вопросы
1. Каково значение правового статуса субъекта Российской Федерации для организации системы регионального управления?
2. Какова роль конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в организации системы регионального управления?
3. Как можно классифицировать правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации?
Нормативные акты
Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 28 июня 1999 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст. 3176.
Указ Президента РФ № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” от 3 марта 1994 г. - СЗ РФ. 1994. №24. Ст. 2598.
Литература
Алехин А.П., Кармолицкий А.Д., Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. -М., 1996.
Исполнительная власть в Российской федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова.-М., 1996. ,^,” jг
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунь-кова. -М, 1996.
Осавелюк A.M. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах Российской Федерации. - М., 1996.
Конституции республик в составе Российской Федерации / Под ред. Н.А. Михалевой. - М., 1995.
Конституции республик в составе Российской Федерации. Ч. 1—2. - М., 1996. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма.-М., 1998.
Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1-3. -М., 1995-1997.
§ 4. управление развитием регионов России
Все искусство управления и политики состоит в том, чтобы своевременно учесть и знать, гас сосрелоточить свои главные силы и внимание. В.И. Ленин
Регион как объект и субъект государственного управления -депрессивный регион - санация депрессивных регионов - региональное развитие - системное регулирование регионального развития - управление развитием региона: методы, инструменты - федеральная целевая программа - система управления развитием регионов: блоки формирования, ресурсов, реализации, контроля
Любые реформы и программы обновления России, ее социально-экономического устройства могут быть осуществлены в процессе государственного управления развитием регионов. Тем не менее в настоящее время все еще не существует общеприемлемой концепции региональной политики, а практика управления развитием регионов непомерно сложна и противоречива.
С началом рыночных преобразований необходимость управления региональным развитием лишь формально рассматривалась в качестве одного из ключевых элементов общей экономической стратегии. Принятая в 1990-х гг. модель общефедеральной региональной политики была сориентирована на экономически не подкрепленную передачу все большего числа социальных функций регионам, на перенесение финансирования социальных расходов с федерального бюджета на местные бюджеты, на доходы и сбережения граждан. Однако в такой огромной стране, как Россия, со сложной территориальной организацией общества достижение стабильности и желательной социальной ориентации оказывается возможным лишь при условии определенной однородности социального и экономического пространства. Поэтому государственное управление региональным развитием имеет своим объектом регион как административно-территориальное и территориально-хозяйственное образование. Региональное образование, с точки зрения управления его развитием, имеет совокупность пространственно совпадающих частей социального, природно-ресурсного, экономического и иных потенциалов государства, по отношению к которому можно производить соответствующие регулятивные действия как со стороны общегосударственных органов, так и со стороны органов государственной власти и местного самоуправления данной территории. В лице региональных (субъектов Российской Федерации) органов государственной власти регион как субъект управления реализует себя в планировании и регулировании социально-экономических процессов на территории, что конкретно проявляется в совершенствовании социальной и производственной инфраструктуры.
Ни о какой устойчивости, сбалансированности и социальном прогрессе в масштабах страны не может быть и речи, если социально-экономические параметры отдельных регионов в несколько раз хуже средних по стране, если соседствуют относительно стабильные, так называемые доноры-реципиенты, и абсолютно депрессивные территории. В России проблемы общегосударственной устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации усугубляются естественными и привнесенными диспропорциями северных и несеверных территорий. К примеру, на российском Севере проживает 12 миллионов человек, а его территории составляют примерно половину всей северной территории мира, но на зарубежном Севере живут всего 500 тысяч человек. При этом северные территории - это, как правило, всегда дотационные регионы, которые без государственной поддержки не могут обеспечить даже необходимый минимум социальных гарантий населению.
Ослабление государственного регулирования усилило остроту и противоречивость территориальных проблем. Почти вся территория России относится теперь к разного рода проблемным регионам. Передача государством своих полномочий по решению значительной части социальных проблем на места при фактическом отказе от объективно необходимых регулирующих функций в данной сфере привела к нарастанию социально-демографической напряженности, к продолжению разрушения общности социального пространства страны, усугубляемых еще и тем, что различия между отдельными российскими регионами гораздо больше, чем между европейскими государствами. Если в США, например, разница в развитии самого “продвинутого” (Техас) и “отсталого” (Аляска) штатов определяются в 1,8 раза, то в России разница в уровне экономического развития отдельных регионов составляет от 6 до 20 раз. Затраты на одного человека разнятся в 20-30 раз. По данным официальной статистики разница в денежных доходах на душу населения в субъектах Российской Федерации возросла с 3,5 раза в 1991 г. до 9,2 - к началу 1996 г. Отсутствие управленческого механизма социально-экономического выравнивания территорий на фоне общего кризиса ведет к дальнейшей дифференциации в развитии регионов по экономическим и социальным показателям, что является одной из причин их стремления к суверенизации. Отсутствие целенаправленной, научно обоснованной региональной политики государства и эффективных механизмов ее реализации, является угрозой не только проводимым реформам, но и целостности страны.
Региональная политика в условиях федеративного государственного устройства - стержень для всех других сфер жизнедеятельности общества. Децентрализация управления экономикой привела к ослаблению роли региона как объекта федерального уровня и возрастанию роли управленческих функций на региональном уровне. Поэтому целью государственной региональной политики в настоящих условиях является разработка программных механизмов ее реализации на основе поиска новой роли государства, эффективных форм, методов, средств и ресурсов его деятельности, направленной на развитие регионов, обусловленное характером политических, экономических и социальных реформ, особенностями переходного периода.
Региональная политика государства должна быть прежде всего политикой недопущения и сглаживания резких территориальных диспропорций. Отсюда и неизбежное вмешательство по этому поводу в развитие практически каждой территориальной единицы. Здесь необходим тонкий баланс централизации и децентрализации, державности и автономности, естественных различий и неизбежного нивелирования. В соответствии с этим региональное развитие следует рассматривать как многоаспектную проблему, требующую для своего решения системы мер в различных “плоскостях”, включая социальную, экономическую, политическую, правовую, культурную, демографическую, этническую и др.
Преодоление кризиса в любой сфере жизни региона, с одной стороны, связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и обладает относительной самостоятельностью, в значительной степени определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от степени экономического развития. С другой стороны, односторонняя ориентация рыночного хозяйства только на экономические приоритеты в ущерб социальным ставит под угрозу существование рыночной экономики и государства в целом. Поэтому необходим баланс социальной и экономической составляющих государственного регулирования, представляющих собой соотношение целей развития общества и средств их достижения (стоит отметить, что чрезмерное увлечение социальной составляющей ведет к порождению коллективного иждивенчества, снижает значение стимулов к труду). Пропорционально развивая экономическую и социальную составляющие, можно осуществить прорывы на разных направлениях в жизнедеятельности региона и поднять уровень благосостояния населения, что в конечном счете определяет степень успеха той или иной региональной государственной политики.
К важнейшим политическим задачам, которые должны решаться в процессе управления развитием российских регионов, на наш взгляд, следует отнести:
- укрепление социально-экономических основ Российского государства, сохранение его целостности путем обеспечения социально-экономической интеграции российских территорий, укрепление единого социального и экономического пространства;
- сглаживание изначальных различий в уровнях экономического и социального развития регионов, обеспечение достойного уровня и качества жизни населения;
- создание действенного социально-экономического механизма федеративных отношений, способного обеспечить функционирование национальной экономики как единого целого через сочетание интересов государства и отдельных его региональных составляющих;
- формирование многоукладной экономики на основе равноправного развития различных форм собственности, социальной и рыночной инфраструктуры.
В качестве основных направлений государственного управления региональным развитием следует определить:
- оказание помощи регионам в решении социальных проблем, вызванных переходом к рынку при неблагоприятных стартовых условиях, предопределяющих недостаток собственных финансовых ресурсов для социального развития и депрессию профилирующих отраслей хозяйства в связи с осуществлением структурной перестройки;
- регулирование миграционных процессов, обусловленных структурной перестройкой хозяйства регионов и массовой безработицей, конфликтными ситуациями на национальной почве, иммиграцией россиян из нового зарубежья в Россию, крупномасштабной демобилизацией воинских контингентов, ликвидацией последствий экологических катастроф;
- содействие решению социальных проблем, связанных с резким нарушением состояния окружающей среды;
- помощь в реализации региональных проблем национального возрождения;
- участие государства в решении социальных проблем, связанных с перепрофилированием, санацией и закрытием предприятий; • • -
- создание рабочих мест в развивающихся отраслях, в потребительской сфере, а также в организациях рыночной инфраструктуры;
- обеспечение одинаковых минимальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономической возможности регионов;
- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов и их производственно-экономического потенциала.
Управление региональным развитием предполагает использование форм и методов согласования интересов между центром и регионами, усиления взаимосвязи между использованием межрегиональных и внутрирегио-нальных материальных ресурсов и финансовых потоков, способов совершенствования механизма государственной поддержки социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, особенно депрессивных регионов.
Неравномерное развитие регионов относится к фундаментальным мировым процессам. В каждой стране есть относительно процветающие и отсталые регионы - это естественные территориальные различия, обусловленные социально-экономическим фоном, природно-климатическими, ресурсными и иными условиями. Задачей государства является недопущение аномально высокой территориальной дифференциации. Что есть норма и что - аномалия территориальной дифференциации, решает не государство, а само население региона посредством перемены места жительства, выбора работы, политических выступлений. При этом социальными индикаторами территориальных депрессий и снижения уровня жизни становятся сокращение (по сравнению с другими регионами) рождаемости, продолжительности жизни, искажение демографической структуры, рост преступности и т.п.
Аномальные территориальные различия в уровне и качестве жизни во многом определяются экономическими, природно-климатическими, ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, они являются основанием для осуществления государством политики “выравнивания”. В число основных задач управленческого механизма реализации этой политики входит последовательное приближение параметров уровня жизни и экономического развития в худших (по этим параметрам) регионах как минимум к среднему уровню. Важной задачей в данном случае является стимулирование государством регионов к саморазвитию: поддержка социальной мобильности населения (помощь при переселении в более благоприятные места); инициирование правительством перетока капиталов и инвестиций в ранее отсталые регионы.
Наиболее отсталые регионы принято называть депрессивными, т.е. такими, в которых по экономическим, социальным, экологическим и иным причинам перестали действовать основания и стимулы развития. Эти регионы не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и требуют для этого чрезвычайной, специальной поддержки извне, со стороны государства. В этом заинтересованы как депрессивный регион, так и государство в целом, потому что точки депрессии рано или поздно становятся центрами политической, социально-экономической и экологической напряженности в стране. Специфика депрессивных территорий в том, что они раньше таковыми не являлись,а их депрессивность определяется относительно других территорий и по сравнению с их собственным прежним состоянием.
Основными критериями депрессивностирегиона являются:
- темпы спада производства;
- снижение уровня жизни населения (низкий доход на душу населения);
- нарастание негативных тенденций в сфере занятости (высокий уровень безработицы);
- усиление проблем в сфере демографии, экологии, предоставления социальных услуг и пр.
Система регулятивных государственных мер по снятию депрессивного напряжения называется санацией (оздоровлением). Для достижения положительных результатов в преодолении депрессивности регионов необходимы системные механизмы санаций, способные одновременно воздействовать на ситуацию в сфере экономики, социальных отношений, экологии и др., и предполагающие применение многофункциональных экономико-правовых, социально-организационных и других регуляторов неблагополучных ситуаций. Необходима также целенаправленность и селективность санации.
Варианты санации депрессивных территорий определяются ее индивидуальными целями и могут выступать в виде:
- временной консервации депрессивных регионов (когда средства государственной поддержки не приносят результатов и не устраняют причин депрессивности);
- реструктуризации (трансформации экономического потенциала, социальной разгрузки региона, устранения причин экологических катастроф и т.п.);
- тотальной санации (полного вывода из зоны депрессии промышленных объектов, переселения из нее жителей);
-установления особых правовых режимов хозяйствования (особого правового статуса, различных льгот и пр.).
Варианты санации могут различаться по степени интенсивности, по ориентированности на развитие или поддержку, по направленности (на создание рабочих мест или на инфраструктурное обеспечение - дороги, связь и пр.).
Принципы санации депрессивных регионов:
- целевая ориентация (ни один механизм не должен быть индифферентным по отношению к предмету регулирования, он должен быть настроен на достижение конечных результатов санации регионов);
- системность воздействия;
- многоуровневая поддержка (федеральный, региональный и местный уровни);
- концентрация ресурсов (аккумулирование ресурсов и их перераспределение между приоритетными направлениями санации);
-упреждающие действия (предупреждение появления новых депрессивных ситуаций);
- операциональность (все меры должны укладываться в рамки действующей правовой системы);
- реальность;
- контролируемость.
Главным управленческим аспектом в развитии регионов на современном этапе являются взаимодействие и сочетание федеральных и региональных программ, установление оптимальных соотношений в динамике происходящих изменений. Практически все российские территориальные образования являются своеобразным типом системо-конгломеративных структур, для которых единство и целостность следует рассматривать как “идеальное” состояние. Конгломерат - объединение разнопрофильных структур, обладающих большой долей самостоятельности и имеющих децентрализованное управление.
В соответствии с этим региональное развитие как обеспечение устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации функционирования территориальных образований немыслимо без ориентированных на социально-экономические приоритеты системных преобразований, т.е. без
- стремления к структурной сбалансированности;
- создания недостающих звеньев управления;
- преодоления деструктивное отдельных элементов;
- стимулирования внутри- и межрегиональных территориальных связей.
Такое понимание регионального развития принципиально отличает его дат. процессов механического роста или структурных усложнений. Например, нельзя отнести к подлинному региональному развитию одностороннее насыщение территории промышленными объектами (практика освоения русского Севера).
Из мировой практики известны три возможных варианта развития территорий, которые заключаются в том, чтобы:
1) развивать и поддерживать передовые и богатые районы, а остальные могут существовать за счет богатых (США);
2) поддерживать примерно равные условия жизни у всех районов, регулируя в них уровени налогообложения, занятости, уровень жизни (Германия);
3) поддерживать только бедные районы, богатые могут развиваться самостоятельно (Скандинавские страны).
Региональное развитие - это режим функционирования региональной системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и многофакторным воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории.
Следует отметить, что “устойчивость”, “сбалансированность” и “социальная ориентация” — не умозрительные категории, а вполне реальные взаимосвязанные характеристики состояния территорий.
Устойчивость — важнейший признак территориального развития — предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной, хозяйственной, экологической и других составляющих) в режиме сбалансированности и социальной ориентации. Поэтому, например, чрезмерная интенсивность использования природных ресурсов (даже обещающая мощное разовое обогащение территорий) никак не укладывается в концепцию устойчивого территориального развития.
Сбалансированность — особая для каждой региональной системы пропорция ранее указанных составляющих ее потенциала, обеспечивающая устойчивость и социальную ориентацию развития системы. В современных условиях наиболее уязвимыми являются экологическая, природно-ресурсная и социальная составляющие потенциала регионального развития. В то же время территориальное развитие не предполагает искусственного поддержания уже имеющихся пропорций, наоборот, часто развитие возможно лишь при их корректировке (например, во многих районах крайнего севера переход к социальному и устойчивому развитию немыслим без сокращения чрезмерной социальной нагрузки на территорию, возникшей в период экстенсивного индустриального освоения Севера).
Социальная ориентация - наиболее очевидный и наименее учитываемый признак территориального развития - это оценка направленности и количественных параметров региона по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения. Динамика реального уровня потребления социальных благ, рождаемость и детская смертность, параметры физического и духовного здоровья, образования, продолжительности жизни должны стать результирующими показателями территориального развития. Естественно, что социальная доминанта территориального развития должна быть устойчиво сбалансированной с природными, экономическими и другими ресурсами территории. Ведь временное благополучие может быть достигнуто и за счет хищнической эксплуатации природных ресурсов.
Все эти составляющие находятся во взаимосвязи и взаимозависимости друг с другом, являются звеньями одной системы - системы устойчивого развития. Игнорирование любой составляющей приведет к невозможности функционирования всей системы в режиме развития.
Таким образом, системное регулирование регионального развития -это целенаправлено организуемая совокупность социальных, экономических, административных, идеологических, правовых и других воздействий на условия, приоритеты и ограничения трансформации отдельных территориальных образований и взаимосвязей между ними с целью разрешения территориально-хозяйственных, административно-территориальных и иных противоречий и обеспечение на этой основе воспроизводства регионального потенциала как системы.
Управление развитием региона предполагает комплекс мер, которые реализуются на трех уровнях:
- федеральном;
- субъектном (республиканском, краевом, областном);
- местном (городском, районном).
Органы власти региона выполняют две основные функции: управление функционированием региона и управление развитием региона. Управление социально-экономическим развитием региона осуществляется с помощью широкого спектра различных стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых мероприятий, посредством которых власть стремится стимулировать развитие экономики региона, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности. Не умаляя значения первой функции, можно сказать, что функция экономического развития становится все более значимой, включая в себя вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений. В то же время экономическое развитие региона - это результат взаимодействия как внутренних, так и внешних факторов. Управление развитием региона - это управление взаимно согласованными программами
(проектами) развития всех сфер жизнедеятельности региона в соответствии с поддержанными населением приоритетами, федеральными и региональными интересами, принятыми к исполнению на законной или договорной основе, предусматривающими использование необходимых ресурсов, с определенными мерами и установленными сроками.
Основные этапы управления развитием региона в период разработки программы развития:
- сбор и обработка информации;
- целеопределение (выбор целей);
- выработка стратегических установок и критериев развития;
- оценка потенциала и ресурса развития;
- разработка концепции комплексного социально-экономического развития;
- разработка и принятие комплексной программы регионального развития.
Основные этапы управления развитием региона в период реализации программы развития:
- разработка и принятие бюджета развития;
- исполнение бюджета развития в соответствии с программой;
- контроль, сбор, обработка информации и выработка предложений по корректировке бюджета (программы, концепции).
Для того, чтобы проводить политику регионального развития, органам разных уровней государственной власти необходимо осуществлять выравнивание регионального развития страны, создавать необходимые предпосылки для этого.
В общем виде функции органов управления заключаются в обеспечении соблюдения принципа социальной справедливости, который не может осуществляться через рыночные отношения. Применительно к услугам отраслей социальной сферы необходимо наличие предпосылок равных возможностей в их потреблении. Должна быть обеспечена доступность (достигаемая через бесплатность предоставления услуг или его льготность) и обязательность потребления основных социальных благ (обеспечение таких прав человека, как право на определенный стандарт благосостояния). Следовательно отрасли социальной сферы либо управляются нерыночными методами, либо действие в них рыночных механизмов, исходя из интересов развития всего общества, должно быть ограничено, поскольку рыночный механизм никоим образом не дает гарантированного уровня благосостояния.
В обширном спектре проблем государственного управления региональным развитием целесообразно выделить ряд ключевых моментов, к которым относятся:
- выбор объектов регулирования;
- определение источников финансового и материального обеспечения;
-определение критериев оценки социально-экономического состояния регионов;
- выработка приемов и инструментов управления развитием региона;
- отношения региональных органов управления с федеральными.
При формировании государственной региональной политики на федеральном уровне формируется стратегия и идеология политики в различных областях и сферах жизнедеятельности, решаются вопросы ее законодательного регулирования, разрабатываются основные механизмы ее реализации. Формы и методы решения проблем регионального значения должны находиться в компетенции региональных органов власти - субъектов Российской Федерации. Причем необходимо четкое разграничение управления развитием региона между Российской Федерацией и ее субъектами. Разработка приоритетных направлений федерального, регионального и федерально-регионального финансирования должна строиться, исходя из общей стратегии развития регионов с учетом специфических проблем отдельного региона.
Управление региональным развитием должно исходить из следующих основных принципов:
- создания условий для сохранения и рационального использования социальных ресурсов каждого региона и страны в целом;
- определения приоритетных направлений, требующих значительных капитальных вложений;
-поисков альтернативных некапиталоемких или малокапиталоемких вариантов поддержания отдельных (наиболее приоритетных, нуждающихся ) сфер.
Управление процессами развития регионального потенциала России в условиях рыночной экономики требует применения адекватных методов и подходов, не свойственных административно-бюрократической системе. Методы жесткого административного планирования и централизованного распределения ресурсов, определяющие плановую систему хозяйства, потеряли свое монопольное значение, постепенно заменяются новыми, рыночными. Опыт передовых индустриальных стран наглядно свидетельствует, что государственное регулирование рыночных отношений обоснованно и эффективно не только в таких традиционных сферах, как установление пошлин, налогов, субсидий, но и в сохранении и развитии инфраструктуры, социального обеспечения населения.
Государственное регулирование развития социальной сферы региона на всех уровнях управления затрагивает такие области, как доходы населения, рынок труда и политика занятости, охрана труда, развитие отраслей социальной сферы ( образование, здравоохранение, культура и т.д.). Решение этих вопросов обеспечивается не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Управление развитием социальной сферы региона- это разрабатываемая и осуществляемая органами власти различного уровня система мероприятий по оптимизации социального развития, по созданию социально-экономических, правовых и организационных условий, способствующих свободному и всестороннему развитию каждого человека на основе совершенствования контролируемой этими органами власти системы (федеральной, региональной, местной) общественных отношений. Главной целью такого управления является создание каждому трудоспособному гражданину условий, позволяющих ему своим трудом, предприимчивостью поддерживать собственное благосостояние и благосостояние семьи, при усилении адресности социальной поддержки со стороны государства в первую очередь слабо защищенных групп населения.
Выработка эффективных мер управления социальным развитием предполагает использование соответствующей системы оценок и показателей развития социальной сферы. Очень важно при формировании действенной социальной политики использовать критерии, адекватные по сути и содержанию. Такими критериями в первую очередь являются критерии уровня и качества жизни населения региона. Именно они с наибольшей содержательной адекватностью способны отобразить социальную направленность всех проводимых в регионе экономических реформ. Прежде всего целесообразно обратиться к концепции уровня жизни, отражающей экономические параметры жизнедеятельности человека. Согласно определению ООН (1961), концепция уровня жизни человека включает в себя следующие понятия и показатели: 4
- здоровье;
- потребление продуктов питания; г
— образование, занятость и условия труда, жилищные условия, социальное обеспечение;
— одежда, отдых и свободное время, права человека.
Концепция качества жизни формирует совокупность условий, определяющих физическое, умственное и социальное благополучие человека или группы людей. Причем речь идет не только о внешних факторах, обеспечивающих благополучие человека ( питание, жилище, занятость, обслуживание, образование и т.п.), но и (правда, в меньшей степени) о его субъективном понимании благополучия и таких жизненных состояний, как удовлетворение, удовольствие, счастье. Так, необходимым компонентом жизненной удовлетворенности является удовлетворенность состоянием здоровья, семейными отношениями, работой, домашними условиями, финансовым положением, возможностями получения образования, самооценкой, способностью к созиданию и пр. Таким образом, концепция качества жизни включает все аспекты взаимосвязи человека и окружающей среды, т.е. аспекты, характеризующие степень удовлетворения потребностей и соответствия между ожиданиями и осознанием реальности.
Управление развитием региона проходит через решение многофакторной управленческой задачи: как при имеющихся ресурсах обеспечить максимальное улучшение наиболее значимых показателей качества жизни, которое разделялось бы общественным мнением населения. Выбор инструментов управления развитием регионов Российской Федерации, арсеналом которых пользуются как федеральные, так и региональные органы, крайне узок. В основном он состоит из инструментов контрольного типа, доставшихся от прежней экономической системы. По большей части это финансовая безвозмездная поддержка предприятий, государственной собственности, находящихся в бедственном положении. И чем скорее правительство и органы государственной власти начнут пользоваться другими инструментами - рычагами косвенного влияния, тем меньше препятствий будет возникать на пути реформ. Эти инструменты будут действенными еще и потому, что регионы России обладают большой самостоятельностью и не находятся под прямым управлением со стороны государства.
Инструменты управления развитием региона представлены на схеме (см. схему). Выбор конкретного инструмента зависит от задач управления и специфических условий их решения, сложившихся на данный момент в регионах России. Хотя задачи и условия довольно разнообразны и сильно отличаются по регионам, есть некоторые общие закономерности, которые позволяют выделить инструменты решения тех или иных проблем.
Естественным способом управления развитием региона в условиях рыночной экономики является метод программирования. В настоящее время этот метод признан правительством и широко используется в практике. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 утвержден “Порядок разработки и реализации Федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация”. В этом документе дано определение федеральной целевой программы как “увязанного по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, социального и культурного развития Российской Федерации”.
Для того, чтобы программа управления развитием региона могла быть эффективно реализована, она должна быть согласована с объемами реальных ресурсов; иметь адекватный выбор регулятивных мер в соответствии с каждой конкретной ситуацией; контролировать выполнение намеченных действий. В этой связи система управления развитием регионов должна включать блок формирования, блок ресурсов, блок реализации, блок контроля.
Элементы формирующего блока управления развитием региона в их совокупности должны вводить в законное русло саму возможность, а также допустимые формы и методы, направления и объекты государственного регулирования территориального развития. К числу этих элементов прежде всего относятся Конституция РФ и федеральные законы, определяющие федеративные отношения и государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и соответствующие нормативы (социальные обязательства государства), бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и ее распределение по территориальным уровням, порядок и правила природопользования и т. п. Важнейшим элементом рассматриваемого блока в этой связи становится собственно узаконение организационных структур, механизмов и процедур принятия соответствующих решений и согласования интересов федерации и ее субъектов.
В рассматриваемый блок должны входить и такие элементы, как информационно-аналитическое и прогнозно-аналитическое обеспечение принятия соответствующих решений. На основе этой группы элементов можно формировать макроэкономические и общесоциальные параметры и пропорции государственной поддержки регионального развития, давать оценки, устанавливать критерии и ограничения использования для этих целей общегосударственных ресурсов. При недостаточности или игнорировании таких обоснований государственное управление региональным развитием неизбежно трансформируется в набор политических акций.

Схема. Инструменты управления развитием региона
В результате функционирования формирующего блока должна, во-первых, появиться идеология государственного регулирования территориального развития, сейчас она в какой-то степени отражается, например, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в утвержденных концепциях региональной и национальной политики и т.д. Во-вторых, должна быть сформирована структура нормативно-правового обеспечения этого регулирования. В-третьих, должна быть проведена информационно-аналитическая оценка приоритетов и возможностей государства в сфере управления развитием социальной сферы регионов. Особо подчеркнем, что в пределах рассматриваемого блока не появляются ни ресурсы, ни конкретные решения (например, о временном введении на той или иной территории стимулирующего организационно-правового режима), ни какие-либо конкретно-объектные действия. Задача этого блока - обосновать логику указанных действий и придать им законную силу.
Ресурсный блок системы государственного управления развитием регионов, должны составлять та часть финансовых, имущественных, природных и иных ресурсов государства, которую можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также та часть негосударственных ресурсов (средств частных лиц, внешних займов, муниципальных земель и др.), которая на законном основании может быть направлена на указанные цели. Особо отметим, что ресурсная поддержка - важнейшее, но не единственное условие действенного государственного регулирования территориального развития. Ведь значительная часть регионов России в настоящее время явно предпочитает получению из скудного и ненадежного источника государственных ресурсов отказ от передачи в общефедеральный “котел” собираемых в регионе налогов, доходов от использования полезных ископаемых, территории и т. п. Воздействие именно на эти, опосредствованно ресурсные стороны федеративных отношений воспринимается сейчас в России как один из самых действенных (но в то же время и как один из самых непредсказуемых по последствиям) инструментов региональной политики.
Реализующий блок системы управления развитием регионов наиболее многообразен, структурно неоднороден и включает десятки конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных блоком формирования и обеспеченных в той или иной степени ресурсным блоком. Сюда входят такие качественно различные меры, как: политические решения (например, придание особого статуса отдельному региону или фиксация определенных региональных преференций при подписании договоров о разграничении полномочий органов федеральной и субфедеральной власти); установление на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов; проведение специальных организационно-хозяйственных акций (например, централизованного завоза товаров в северные районы), проведение акций социального характера (например, организация переселения людей из северных районов); ликвидация последствий чрезвычайных экологических и техногенных катастроф (например, последствий землетрясений или радиоактивного заражения территорий); организационно-экономическая поддержка традиций и культуры отдельных народов; реализация федеральных программ поддержки территорий перспективного роста; предоставление хозяйствующим субъектам, расположенным на отдельных территориях, временных налоговых льгот, приоритетное предоставление им государственных заказов или возможностей государственных закупок продукции по повышенным ценам и т.д. Описываемые элементы реализующего блока не только качественно различны, но и по-разному используются в зависимости от повода для оказания государственной селективной поддержки, от ее продолжительности, от форм и методов и т.д. Очевидно, что механизмы предоставления финансовой поддержки будут различны при реализации срочных мер по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (например, связанных со стихийными бедствиями) при долгосрочном и комплексном воздействии, нацеленном на смягчение аномальной территориальной дифференциации, вызванной естественными обстоятельствами (типичный пример - северные преференции).
Контролирующий блок системы государственного управления развитием регионов должен включать правообеспечивающие меры всестороннего и постоянного отслеживания хода реализуемых мер, будь то масштабная целевая программа, трансферт или ситуативное решение, например, о поддержке какого-либо градообразующего объекта. При этом речь идет о контроле и за принятием решений, и за их выполнением (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т.п.).
Контрольные вопросы
1. С помощью каких государственных мер можно проводить политику оздоровления депрессивных регионов страны?
2. В чем состоят принципиальные отличия от управления функционированием региона и управления его развитием?
3. Что представляет собой системное регулирование регионального развития?
4. Какие могут применяться методы и инструменты развития региона в условиях рыночной экономики?
Нормативные акты
Федеральный закон “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации” от 23 июня 1995 г. - Собрание законодательства Российской Ф. 1995. № 30. Ст. 2871. Постановление Правительства Российской Федерации № 594 “О порядке разработки и реализации Федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация” от 26 июня 1995 г. № 594. - СЗ РФ. 1995. №28. Ст. 2669.
Литература
ГапоненкоА.Л. Управление экономическим развитием. — М., 1997. Дулъщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М., 1998. Зотов В.Б. Территориальное управление: методология, теория, практика. -М., 1998.
Иванченко Л.А. Управление региональной экономикой федеративного государства.-М., 1998.
Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М., 1997. Матрусов Н.Д. Региональное прогнозирование и региональное развитие России.-М., 1995.
Региональная экономика / Под. ред. Т.Г. Морозовой. - М., 1995. Экономическое развитие в регионе: проблемы сочетания федерального и территориального. -Екатеринбург, 1995.
§ 5. Формирование системы межрегиональных отношений
 
Государство есть один целый
организм и если между частями
организма, частями государства
начнется борьба, то государство
неминуемо погибнет и превратится
в “царство, разделившееся на ся”.
П.А. Столыпин
Хозяйство региона - принципы системы межрегиональных отношений - аспекты системного решения проблем регионального управления - формы межрегионального взаимодействия -региональные ассоциации социально-экономического взаимодействия
Современные процессы регионального развития можно правильно понять и регулировать только в контексте общих преобразований, происходящих в России в течение последнего десятилетия и нацеленных на решение таких кардинальных задач, как формирование рыночных отношений и федеративной государственности. В общественном сознании закрепилось представление, согласно которому оба названных процесса находятся как бы в отрыве друг от друга: первый считают проблемой сугубо экономической, а второй - правовой. Такое размежевание не только неверно, но и опасно. Ни одна федерация не может устойчиво существовать, если правовые нормы не обеспечивают условия для существования федерализма и не будут учитываться социально-экономические реалии, присущие субъектам данной федерации.
Исторически сложилось так, что Россия - государство с высоким уровнем централизации функций управления. Тому имеются свои объективные причины, связанные с национально-государственными традициями, обусловившими государственное устройство и единство хозяйственно-экономического комплекса страны. Российские регионы при этом выступали своеобразными структурными подразделениями единой организации, имея свою специализацию, сориентированную на решение так называемых общенародных задач. Не удивительно, что постоянная неудовлетворенность нарастала, развивались противоречия между центром и регионом. В переходный период от жесткой планово-директивной и распределительной системы к рыночным отношениям проявились многие новые пороки, а прежние противоречия обострились. За ними последовали процессы разрушения былой односторонности и единства общеэкономического народнохозяйственного пространства.
В условиях трансформации централизованных структур власти и принципов управления с соответствующим перераспределением предметов ведения и полномочий в пользу регионов проблемы регионального развития должны войти в число приоритетных задач научного анализа разработки теоретических и методологических аспектов управления в сложных социально-экономических системах. В многочисленных программах реформирования региональная политика рассматривается как органическая часть общей социально-экономической политики государства, синтезирующая ее разнообразные региональные составляющие. С другой стороны, хозяйство региона является подсистемой народнохозяйственного комплекса, которая функционирует в соответствии с общими требованиями развития отечественной экономики с учетом наиболее характерных региональных особенностей. Подобный характер взаимоотношений обусловливает необходимость разграничить полномочия между федеральным центром и субъектами федерации, сформулировать и нормативно закрепить принципы их взаимодействия. Важнейшими принципами формирующейся системы межрегиональных отношений должны быть, во-первых, устойчивость как обязательное условие воспроизводства потенциала территории в режиме сбалансированности и социальной ориентации, во-вторых, равномерность регионального развития, т.е. соблюдение пропорций всех составляющих потенциала региона с целью устойчивого развития.
Первое место занимает задача обеспечения единства, а затем - разделения власти между федеральным центром и субъектами федерации. В Конституции РФ существует триединая система вертикального разделения полномочий. Но у нас, в отличие, например, от США, эта пирамида оказалась перевернутой: 70% перечня ведения и полномочий принадлежит центру, 20% -субъектам федерации и 10% — органам местного самоуправления. Провозглашение приоритетов регионов оказалось однобоким. Отсюда и борьба субъектов Российской Федерации за налогово-бюджетную самостоятельность, за природные ресурсы, за собственность и т.д.
Учет особенностей регионов позволяет избежать жесткой централизации и бюрократизации хозяйственной жизни, а также требует особых аспектов управления. Однако эффективность управления тем выше, чем свободнее в рамках единого экономического механизма субъект хозяйствования способен распоряжаться своими ресурсами. В связи с этим можно выделить три основных аспекта системного решения проблем регионального управления:
- взаимоотношения региона и федерального центра;
-обеспечение комплексности развития региона через систему собственного регионального управления;
- выстраивание логики взаимоотношений органов власти регионов со структурами местного самоуправления и других формирований.
Неравномерность распределения национального дохода по регионам страны является одной из важнейших проблем региональной экономики, в особенности для менее развитых регионов. Гипотезу регионального неравенства впервые выдвинул американский экономист Вильямсон (1965). Он исследовал различия между штатами США по показателю душевого дохода и пришел к выводу, что между 1950 и 1960 г. региональное неравенство уменьшилось. О. Амос (1988) проанализировал процесс развития штатов с целью определить, стабилизировалось ли неравенство в доходах между ними или начало возрастать в последующие десятилетия. Вильямсон выдвинул четыре основные причины, объясняющие региональное неравенство, — распределение природных ресурсов, миграция трудовых ресурсов, движение капитала между регионами, политика правительства. Однако подобный анализ и определение причин регионального неравенства в государстве с высокоразвитыми рыночными отношениями не всегда в полном объеме можно отнести к современным российским условиям.
Сложности и противоречия регионального развития в настоящий период формирования в России рыночных отношений зависят от многочисленных объективных и субъективных факторов, сложившихся в условиях действия: во-первых, от большого числа норм и правил, сохранившихся от прежней экономической системы, во-вторых, от неупорядоченного заимствования рыночных норм, сложившихся в экономике развитых стран (причем стран, находящихся на различных ступенях развития производства), и, в-третьих, от исходного социально-экономического развития.
Национально-территориальные и административно-территориальные образования отличаются большими колебаниями своих территориальных, экономических, демографических, социальных и иных параметров. Так, по масштабам своей территории республики отличаются друг от друга по крайним показателям в 408 раз (Республика Саха (Якутия) - 3103,2 тыс. кв. км и Республика Адыгея - 7,6 тыс. кв. км); по численности населения - более чем в 20 раз (Республика Башкортостан - 4041,5 тыс. чел. и Республика Алтай -202,1 тыс. чел.); по объему промышленной продукции - почти в 82 раза (Республика Татарстан - 31702 млн руб. и Республика Алтай - 387 млн руб. 1991 г.). Административно-территориальные образования (край и область) различаются по площади своей территории в 155 раз (площадь Красноярске-
го края - 2339,7 тыс. кв. км, а Калининградской области - 15,1 тыс. кв. км), по численности населения - более чем в 20 раз (Московская область -6682,3 тыс. чел. и Магаданская область - 326,5 тыс. чел.); по объему промышленной продукции - почти в 15 раз (в 1991 г. Московская область -61267 млн руб. и Камчатская область - 4219 млн руб.). Более того, в течение всего десятилетия 1990-х гг. наблюдался постоянный рост степени региональных различий по уровню социально-экономического развития.
Среди нынешних субъектов Российской Федерации одни развивались относительно равномерно (Московская область, Ленинградская область, Республика Татарстан), другие были промышленными базами индустриализации страны (Свердловская, Челябинская, Пермская, Тульская области, Республика Башкортостан, Удмуртская Республика), третьи специализировались на отдельных отраслях (Кемеровская, Мурманская, Архангельская области), четвертые имели очаговое хозяйство (отдельные территории Красноярского края, Магаданская область, Республика Саха (Якутия)) и т.д. В то же время эти регионы развивались в едином хозяйственном комплексе страны и их различия были в известной степени снивелированы территориальным разделением и интеграцией труда. Крушение СССР, разрушение хозяйственных связей обнажило архаичную организацию экономики страны и одновременно невозможность выживания поодиночке ее национально-территориальных и административно-территориальных образований. К этому стоит добавить, что каждый регион обладает индивидуальным природным, демографическим, производственным, социальным потенциалами, реализация которых самостоятельно или экономически невыгодна, или, наоборот, относительно эффективна. И если эффект будет преобладать в одном регионе, то не исключено, что интенсивно будет прогрессировать кризис в приграничной области или крае. Поэтому эффективное саморазвитие российских регионов возможно при адекватном самоуправлении территориальными социально-экономическими процессами, что выдвигает задачу поиска новых форм межрегионального взаимодействия.
Начиная с 1990 г. в России появляются региональные ассоциации социально-экономического взаимодействия, созданные на основе многосторонних соглашений между органами власти субъектов Российской Федерации. Формирование подобных ассоциаций стало попыткой защитить социально-экономические интересы своих регионов прежде всего от посягательств федерального центра. Непоследовательность и противоречивость процесса децентрализации, проводившегося в последнее десятилетие, привели к тому, что федеральные органы государственной власти во многом перестали осуществлять необходимые властные и координационные функции регионального развития. Часть из них попытались взять на себя региональные ассоциации. Важным преимуществом созданных ассоциаций стала возможность на основе межрегиональной кооперации и равноправных договорных отношений между национально-государственными, административно-территориальными и автономными образованиями, входящими в состав России, осуществлять программы, непосильные в финансовом и ресурсном отношении отдельным субъектам.
Восточная Сибирь, Дальний Восток, Урал, Северный Кавказ, Центральная Россия и другие территории представляют собой крупные социально-экономические комплексы с внутренней общностью природных, исторических, национальных, хозяйственных и иных условий. Сходная структура промышленности, единая транспортная и энергетическая системы, общие экологические проблемы, сходный уклад жизни населения - все это и многое другое лежит в основе каждого межрегионального объединения.
Осенью 1990 г. в Кемерово руководители Восточно-Сибирского региона договорились о создании Межрегиональной ассоциации “Сибирское соглашение”, призванной заниматься социально-экономическими проблемами Сибири. Сибирский опыт почти сразу же был воспринят по всей России. Были созданы: Ассоциация экономического взаимодействия территорий Севе-ро-Запада Российской Федерации (“Северо-Запад”); межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центральной России (“Центральная Россия”); Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона России (“Чер-ноземье”); Ассоциация “Большая Волга” по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжского региона; Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа (“Северный Кавказ”); Ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона (“Уральская”); Межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья.
Деятельность восьми межрегиональных ассоциаций отличается многосторонностью. Основными направлениями являются: стабилизация экономического положения и социальная защита населения; совершенствование государственной региональной политики, развитие различных форм национально-культурной автономии; разработка проектов законодательных актов по вопросам экономического развития территорий. Ассоциации помогают сконцентрировать на межрегиональном уровне финансовые, материально-технические и технологические ресурсы для снабжения региональных рынков необходимыми товарами, а также обеспечить рабочие места, снизить уровень неплатежеспособности и снять социальное напряжение в регионах. Разрабатываемые ими межрегиональные программы способствуют рациональному размещению производительных сил и развитию оптимальной специализации регионов, формированию региональных и межрегиональных финансово-инвестиционных институтов, осуществлению согласованной внешнеэкономической деятельности на федеральном и региональном уровнях, развитию межрегиональной производственной инфраструктуры, защите национальных и экологических интересов населения, сохранению самобытного жизненного уклада народов. Экономическая роль ассоциаций заключается в объединении регионов по экономическим интересам; их деятельность направлена на выравнивание темпов и уровней развития различных территорий. Отработка на региональном и межрегиональном уровнях различных моделей социальной и экономической политики способствует стабилизации ситуации в стране.
Совместно с федеральными органами исполнительной и законодательной власти и субъектов федерации ассоциации экономического взаимодействия активно участвуют в решении таких задач, как проведение социальных реформ, разработка механизмов экономической и политической интеграции российских регионов, разработка мер по соблюдению баланса федеральных и региональных интересов при формировании российской модели бюджетного федерализма, создание законодательной базы для реализации экономической политики и межрегионального сотрудничества. Деятельность ассоциаций, как свидетельствуют прошедшие годы, характеризуется высокой активностью и большим потенциалом. Они берутся за решение многих остро стоящих социально-экономических проблем.
Организационные структуры ассоциаций экономического взаимодействия подчинены интересам своих учредителей - субъектов федерации в лице их органов государственной власти. Высшими руководящими органами ассоциаций являются советы, правления, координационные советы, во главе которых находится, как правило, один из лидеров входящего в ассоциацию субъекта федерации. Непосредственной реализацией региональной политики занимаются координационные органы, созданные ассоциациями. Они призваны обеспечивать интересы каждого члена ассоциации. Например, в ассоциации республик, краев и областей Северного Кавказа функционируют 15 координационных групп, в состав которых входят представители от всех территорий - членов ассоциации.
Приоритетными задачами ассоциаций являются: в первую очередь -решение проблем восстановления промышленного потенциала, функционирование транспортного и энергетического комплексов, развитие аграрно-промышленного комплекса, координация внешнеэкономической деятельности, привлечение инвестиций, создание и укрепление межбанковских союзов, формирование межрегиональных рынков. Некоторые ассоциации, в частности, “Северо-Запад”, образовывают специальные фонды материальных и финансовых ресурсов, единых информационных систем с банками данных. Однако их деятельность не ограничивается решением только экономических проблем. Реализуются многие совместные проекты в сферах здравоохранения, социальной защиты, образования, культуры, экологической безопасности. Предпринимаются попытки найти формы и способы взаимодействия в правоохранительной сфере на межрегиональном уровне, что важно в условиях обострения межэтнических, межрелигиозных и территориальных споров соседних регионов, особенно Северного Кавказа.
Сотрудничество ассоциаций экономического взаимодействия с федеральным правительством формально осуществляется на инициативной основе взаимных интересов. Однако дефицит федеральных ресурсов не позволяет активно поддерживать даже наиболее крупные региональные программы. Возможности их реализации повысятся, если они будут опираться на ресурсы сторон, участвующих в региональной экономической интеграции. Для правительственной политики сотрудничество с ассоциациями более эффективно тогда, когда оно носит конкретный характер. Речь идет о том, чтобы помимо решения наиболее общих проблем (в области экологии, бюджета, налоговой политики) сотрудничество федерального правительства и ассоциаций велось в двух-трех главных направлениях, что позволило бы более содержательно разрабатывать не только конкретные региональные программы, но и механизмы их реализации при участии в них федеральных органов, с привлечением финансов и ресурсов.
В 1994 г. межрегиональные ассоциации заключили соглашение с Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ по вопросам взаимодействия и координации деятельности. В результате они получили определенные государственно-властные полномочия. Например, законопроекты, регламентирующие развитие регионов, в Совете Федерации рассматриваются только при условии предварительного заключения от соответствующих межрегиональных ассоциаций; системы контроля за исполнением Федеративного договора формируются с использованием возможностей ассоциаций; за ассоциациями закреплены функции государственных агентов по реализации государственных программ в регионах (например, программ структурной перестройки экономики), а также право обязательного рассмотрения проектов законов о федеральном бюджете и налогах и т.д. Соглашение предусматривает необходимость организации постоянной рабочей группы по правовому обеспечению региональной политики из представителей Совета Федерации, Государственной Думы и межрегиональных ассоциаций.
Практика регионального управления в условиях передачи российским регионам большего объема полномочий и возложения ответственности за решение экономических проблем требует гибкой формы взаимодействия федерального центра и регионов, отражающей насущные потребности общества и соответствующей принципам федерализма. Поэтому межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия можно рассматривать как рожденную самой жизнью форму самоорганизации российских территорий. Как свидетельствует практика, именно организационно-экономическая, координационная деятельность ассоциаций в значительной мере сдерживает развал внутри российского рынка, инициирует инвестиции и способствует развитию межрегиональной экономической интеграции. Ни одно государство в мире, как бы оно ни декларировало и ни обеспечивало самостоятельность своих территориальных единиц, не может и, главное, не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа. Как правило, это является обычной нормой политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренной ломки прежних и формирования новых общественных устоев. От перспектив развития региональной интеграции в процессе формирования системы межрегиональных отношений во многом зависит будущее России как федеративного государства.
Контрольные вопросы
1. На каких принципах должна строиться формирующаяся система межрегиональных отношений?
2. Охарактеризуйте причины экономического неравенства российских регионов. Каковы аспекты системного решения проблем регионального управления?
3. Что представляют собой межрегиональные ассоциации социально-экономического взаимодействия: цели создания, направления деятельности?
Нормативные акты
Указ Президента Российской Федерации “О дополнительных мерах государственной поддержки экономического и социального развития Сибири” от 19 мая 1996 г. № 737. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №21. Ст. 2473.
Постановление Правительства Российской Федерации “О Комиссии Правительства Российской Федерации по реализации Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы” от 7 декабря 1996 г. № 1444. - СЗ РФ. 1996 № 51. Ст. 5803.
Постановление Правительства Российской Федерации “О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления” от 16 сентября 1993 г. № 918. - Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3614. (См. также постановление Правительства РФ № 270 от 28 марта 2000 г.)
Постановление Правительства Российской Федерации “О разработке федеральной целевой программы экономического и социального развития Северо-Кавказского региона” от 28 августа 1997 г. № 1104. - СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4186.
Литература
Иванова Н.Г., Канкулева М.И. Межбюджетные взаимоотношения в Российской Федерации: анализ, перспективы, зарубежный опыт. - СПб., 1995. Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. - М., 1998. ' ^ Регионы России: Информационно-статистический сборник Госкомстата России. В 2т.-М., 1997.
Рудько-Силиванов В.В., Савалей В.В. Финансовые ресурсы регионов. — Владивосток, 1997. , ,