Глава 8. ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ
Два события в послевоенной экономической истории привлекают неослабевающее внимание экономистов: быстрое экономическое развитие стран Юго-Восточной Азии и исключительно быстрое экономическое возрождение разрушенных в ходе войны экономик Европейских стран. В обоих случаях инвестиции играли ключевую роль в обеспечении экономического возрождения и ускоренного роста. Рецепт успешной стратегии развития на первый взгляд несложен: сберегать как можно больше и как можно более полно использовать сбережения для капитальных вложений. Однако, как показывает опыт экономического развития СССР, сам по себе высокий уровень инвестиций еще не гарантирует достижение приемлемых темпов экономического роста: на протяжении 70-х и 80-х годов Советский Союз инвестировал не меньше, чем “драконы” Юго-Восточной Азии (в процентном отношении к ВВП), но темпы роста при этом оказывались ниже в2,5—3раза. Важно не количество инвестиций, а их качество, эффективность их распределения и использования. Цель настоящей главы-показать, каким образом государство в переходной экономике, используя опыт развитых стран с рыночной экономикой, может повысить эффективность капитальных вложений, воздействовать на их объем и обеспечивать устойчивость долгосрочного развития экономики.
Инвестиционная ситуация накануне и в первые годы проведения рыночных реформ
Стратегия роста в условиях централизованного планирования основывалась на обеспечении ускоренного расширения промышленной базы экономики за счет постоянного наращивания основного капитала и вложений в подготовку трудовых ресурсов. Доля валовых инвестиций в ВВП постоянно возрастала, и к 80-м годам превышала30%.Доля вложений в основной капитал устойчиво превышала 20% -ную отметку (см. таблицу8-1и вставку9-1).По этим показателям Советский Союз опережал многие страны с рыночной экономикой, в том числе США. Структура инвестиций характеризовалась преобладанием промышленности и сельского хозяйства, а валовые инвестиции в нематериальную сферу составляли не более10%всех народнохозяйственных инвестиций.
Таблица8-1
Валовые инвестиции в1989 -90гг. (в%к ВВП)
| ФРГ | Япония | США | Польша | СССР | Россия | |
| Валовые внутренние инвестиции-всего | 22,0 | 32,2 | 16,8 | 27,5 | 33,4 | 33,8 |
| В т.ч.: изменение запасов | 0,8 | 0,5 | 0,1 | 7,9 | 1,8 | 2,1 |
| валовые капиталовложения | 21,2 | 31,7 | 16,7 | 19,6 | 31,6 | 31,8 |
Источник: Ф. Ле Уеру “Инвестиционная политика в России.” Всемирный банк. 1996. Таб.A3.4.
Вставка8-1.Терминология и статистическая информацияо капиталовложениях
В России и в настоящее время используется как советская инвестиционная терминология, так и система национальных счетов ООН. В отличие от мировой практики, согласно которой центральным показателем являются валовые инвестиции (или валовое накопление в терминологии статистических органов СНГ), основным показателем уровня инвестиций в России и в большинстве стран бывшего Советского Союза остаются новые инвестиции в основной капитал (называемые капитальными вложениями). Показатель валовых инвестиций является более широким и включает в себя помимо новых инвестиций в основной капитал еще и инвестиционную часть затрат по капитальному ремонту (1) (восстановление и замену капитального оборудования) и накопление товарно-материальных запасов.
В статистике социалистических стран понятие капитал экономики не использовалось, и вместо него фигурировал показатель основных фондов. Соответственно, наряду с показателем капитальных вложений существует и показатель ввода в действие основных фондов, включающий только вложения в завершенные в данном году объекты. Существуют и различия в трактовке инвестиций на замену выбывающего капитала и инвестиций, увеличивающих капитал экономики. В международной практике валовые инвестиции за вычетом износа называются чистыми инвестициями, по сути дела чистые инвестиции-это прирост капитала экономики. В процентном выражении-это доля ВВП, идущая на чистый прирост капитальных активов. В России центральными показателями являются коэффициенты обновления и выбытия основных фондов, учитывающие не затраты на капиталовложения и условный показатель амортизации, как это принято в системе национальных счетов, а ввод в действие новых и физическую ликвидацию отслуживших основных фондов. Таким образом,разница между этими показателями дает темп изменения за год всего запаса основных фондов или вещественного капитала экономики,-величину прямо несопоставимую с чистыми инвестициями.
Помимо расхождения с мировой практикой измерения инвестиций, заключающегося в акценте на отдельной составляющей инвестиций, существовало различие и в концептуальной основе измерения инвестиций на уровне экономики в целом. В условиях плановой экономики использовалась модель материального баланса продукции народного хозяйства, вкотором жесткое различие делалось между капитальными вложениями в материальной и нематериальной сфере. Именно капитальные вложения производственного назначения и были ключевым показателем в инвестиционном планировании.
1 Помимо инвестиционной составляющей затраты на капитальный ремонт включают еще и эксплуатационные текущие расходы, связанные просто с поддержанием капитала в рабочем состоянии. Ранее Госкомстат вел точный учет обеих составляющих расходов на ремонт, опираясь на статистическую отчетность предприятий. С 1992 года разделение затрат на капитальный ремонт, на эксплуатационные текущие расходы и инвестиционную составляющую осуществляется экспертным методом.
Несмотря на высокий и стабильный уровень инвестиционной активности, темпы роста экономики, а следовательно, отдача от новых инвестиций, были невысокими— порядка3—4%за все 80-е гг. (2) При этом темпы роста имели тенденцию к снижению. Такое сочетание низких темпов роста и высоких инвестиционных расходов означало лишь одно: эффективность использования капитальных ресурсов неуклонно снижалась.
Наиболее наглядно снижение отдачи от инвестиционных ресурсов проявилось в показателе эффективности вновь вводимых основных фондов. Этот показатель—предельная эффективность инвестиций-рассчитывается как соотношение темпов прироста ВВП и доли инвестиций в ВВП. Он определяет, на сколько процентов возрастет ВВП при использовании1%ВВП на инвестиции. Как видно из таблицы8 — 2, предельная отдача от1единицы капиталовложений в СССР была существенно ниже, чем в несоциалистическом мире (в среднем по100странам). Одним из показателей неэффективности инвестиционного процесса являлось также постоянно растущее расхождение между вводом в действие новых производственных фондов и затратами на капитальные вложения. Снижение этого показателя свидетельствует о росте незавершенного строительства и накоплении неустановленного оборудования. Если в1985году это соотношение равнялось 96%,то к1990г. оно снизилось до84%.
Таблица8-2
Предельная эффективность накопления
| СССР | Прочие страны | |
| 1960-19891974-1989 1980-1989 | 0,12 0,07 0,06 | 0,19 0,14 0,13* |
2 Как показали исследования, проведенные в ходе перехода бывших социалистических стран на систему национальных счетов, даже этот показатель был завышен в полтора-два раза. - См. об этом Easterly W. and Fisher S. The Soviet Economic Decline. World Bank Policy Research Working paper 1284. Washington D.C., 1994
Очень значительными были также средние сроки строительства инвестиционных объектов и средний срок службы основных производственных фондов. Во второй половине1980-х годов средний срок ввода инвестиционных объектов по народному хозяйству составлял8лет и был одним из самых растянутых в мире. Средний срок службы капитального оборудования составлял почти девять лет (в большинстве несоциалистических стран он редко превышает7лет).
Централизация ключевых решений об инвестициях создавала почву для серьезных ошибок в использовании инвестиций. Инициатива, опирающаяся на знание технологических или местных особенностей, часто игнорировалась. Предприятия часто рассматривали инвестиции как навязанные сверху и обязательные к исполнению решения и были заинтересованы лишь в их “освоении”, а не в экономической отдаче от инвестиционных проектов. Ответственность центра за неверно принятые решения была минимальной, что в условиях политизации всей хозяйственной жизни способствовало инвестиционным авантюрам.
Кроме того, распределение инвестиционных ресурсов на основе чисто политических решений во многом нарушало экономическую логику. Хотя для каждого проекта составлялось детальное технико-экономическое обоснование, основные параметры экономической эффективности вложений определялись не общественной оценкой производимой продукции, не рыночной конкуренцией за ограниченные ресурсы, а плановым механизмом ценообразования, который позволял получить приемлемый уровень отдачи на любой проект, манипулируя ценами основных ресурсов и выпускаемой продукции.
Реформы конца 80-х гг. дали больше прав предприятиям в распоряжении амортизационными отчислениями и прибылью, одновременно доля централизованных источников финансирования инвестиций сократилась примерно наполовину. Ожидалось, что в результате предприятия будут осмотрительнее тратить средства из своих собственных источников, и более эффективно использовать финансовые ресурсы, направляемые на капитальные вложения.
Однако основная форма собственности и хозяйственного управления в этот период не изменились. Отсутствовали и новые механизмы координации инвестиционных решений ставших во многом независимыми предприятий. Неизменными остались государственные плановые органы, которые продолжали отвечать за распределение продукции, ценообразование, финансирование в тех случаях, когда предприятию не хватало собственных средств. Иными словами, хозяйственная самостоятельность на деле обернулась тем, что выгоды получал коллектив предприятия, а за ошибки приходилось расплачиваться обществу в целом. В течение двух-трех лет предприятия начали реализовывать целый ряд инвестиционных проектов, не задумываясь об их финансировании, тем самым приблизив макроэкономический кризис периода перестройки. Неудивительно, что либерализация экономики в начале 90-х гг. немедленно привела и к резкому спаду уровня инвестиций, и к глубокому изменению их структуры.
Таблица8-3
Изменение валовых реальных инвестиций (начальный период= 100)и доли валового накопления в ВВП (в%)в ходе реформ
| Страны Восточной Европы | 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 |
| Болгария: Реальные инвестиции | 100 | 63 | 61 | 48 | 40 |
| Доля валового накопления | 33 | 25 | 28 | 22 | 19 |
| Венгрия: Реальные инвестиции | 100 | 91 | 86 | 65 | 88 |
| Доля валового накопления | 27 | 25 | 20 | 15 | 20 |
| Польша: Реальные инвестиции | 100 | 76 | 61 | 53 | 61 |
| Доля валового накопления | 38 | 26 | 19 | 15 | 16 |
| Страны СНГ | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 |
| Казахстан: Реальные инвестиции | 100 | 87 | 70 | 52 | 47 |
| Доля валового накопления | 31 | 30 | 28 | 24 | 23 |
| Россия: Реальные инвестиции | 100 | 71 | 43 | 31 | 30 |
| Доля валового накопления | 39 | 36 | 31 | 28 | 29 |
| Украина: Реальные инвестиции | 100 | 55 | 36 | 17 | 15 |
| Доля валового накопления | 18 | 12 | 8 | 5 | 6 |
Таблица8-3показывает, что сокращение реальных инвестиций в бывших социалистических странах было более значительным, чем падение производства, и доля инвестиций в ВВП снизилась. В первые один-два года перехода к рынку это падение было несколько приостановлено накоплением товарно-материальных запасов (в том числе—и в связи с трудностями сбыта). Но постепенно эта форма инвестиций вернулась к своим нормальным значениям, и инвестиционный кризис проявился со всей остротой. Данные, приведенные в таблице, свидетельствуют и о существенных различиях между странами в остроте инвестиционного кризиса. Если в Венгрии и Польше инвестиции даже в годы самого глубокого спадане снижались ниже половины от предкризисного уровня, то в странах СНГ и в Болгарии спад инвестиций оказался намного глубже и продолжительнее. В России, например, инвестиции составляют едва треть от предреформенного уровня, в то время как ВВП сократился чуть более, чем на одну треть. При этом в Венгрии и Польше инвестиции и объем ВВП уже близки к предкризисным показателям, а в большинстве стран СНГ экономический рост только-только намечается.
Сложившуюся ситуацию можно определить именно как кризис, потому что возникло противоречие между необходимостью структурной перестройки экономики, для которой нужны инвестиции в новые жизнеспособные предприятия (и отрасли), и низким уровнем инвестиций (и крайне высокой ценой на инвестиционные ресурсы), которые делают практически любое долгосрочное вложение средств невыгодным, исходя из текущих оценок.
Глубина инвестиционного кризиса в переходных экономиках объясняется рядом причин. В условиях децентрализации принятия ключевых хозяйственных решений и спада производства экономические агенты ориентируются на собственное выживание, а не на какие-то долгосрочные стратегические цели. Поэтому совершенно естественно снизилась инвестиционная активность и сократилась доля инвестиций в ВВП (см. рисунок8-1).
Но только лишь этой общей закономерностью невозможно объяснить масштабы спада накоплений. Действовали дополнительные, специфические факторы, причем острота кризиса была тем больше, чем острее ощущалось действие этих присущих переходной экономике процессов. Наиболее серьезным фактором, ставящим под сомнение какое-либо долгосрочное вложение средств в производственную сферу, было резкое и неравномерное изменение относительных цен, происходящее в обстановке высокой инфляции. Планирование будущих поступлений, спроса и издержек инвестиционного проекта просто оказывалось невозможным. Высокая инфляция привела к непредсказуемым изменениям реальной процентной ставки—ключевого критерия для принятия решения об инвестициях, а также к ускоренному росту цен на капитальные товары. В результате большинство инвесторов отложило осуществление инвестиционных проектов на будущее.
Рис.8-1.
Инвестиции и ВВП в России: динамика в ходе кризиса (1991 = 100)
Источник: Россия в Цифрах.1996.Официальное издание. Стр.172.
Существовали и другие факторы, серьезно затруднявшие осуществление крупномасштабных инвестиций: неопределенность прав собственности (на землю и основные фонды), неустойчивость внешнеторгового режима, высокие и часто изменяющиеся налоговые ставки и, наконец, произвол и коррупция, поразившие часть государственного аппарата, и неспособность последнего справиться с поборами со стороны криминальных структур. Важную роль играли и отсутствие во многих странах четких приоритетов в государственной инвестиционной политике, нечеткость национальной стратегии развития и структурной политики
Инвестиционная политика государства в рыночной экономике
Существование тесной причинно-следственной связи между инвестициями и экономическим ростом общепризнанно. Тем не менее, существуют различные точки зрения на то, каков механизм воздействия инвестиций на экономику и каковы должны быть направления государственного регулирования инвестиционного процесса. Одна точка зрения состоит в том, что инвестиции—главный “мотор” экономического роста: чем больше страна накопляет, тем выше темпы роста ее экономики (3). Согласно другой точке зрения, цепочка причинно-следственных связей направлена как раз в обратную сторону: высокий спрос ведет к росту производства, что заставляет фирмы делать инвестиции; чем выше доходы, тем больше страна сберегает, и следовательно, может инвестировать (4). Эти два подхода диаметрально расходятся в рекомендациях относительно того, как государство может способствовать накоплению капитала экономики. Сторонники первого подхода утверждают, что следует всячески поощрять сбережения и ограничивать потребление, сторонники второго, напротив, говорят о том, что надо всячески способствовать увеличению спроса, в том числе потребительского, который и “вытянет” за собой экономику, и следовательно, инвестиции.
3 Наиболее значимые работы в этом направлении: Barro R. Economic Growth in a Cross-Section of Countries /Quarterly Journal of Economics 105(2) pp. 407-43; De LongJ.B. and Summers L. Equipment Investment and Economic Growth/ Quarterly Journal of Economics 106 (2), pp. 445-502; Mankiw N.G., Romer D. and Weil D. A Contribution to the Empirics of Economic Growth / Quarterly Journal of Economics 107 (2), pp. 407-38.
4 Наиболее часто упоминаемые работы этого направления: Modigliani F. The Life-Cycle Hypothesis of Saving and Intercountry Differences in the Saving Ratio in W.EItis at al. eds. Induction, Trade and Growth: Essays in Honor of Sir Roy Harrod. Oxford: Claredon Press. 1970; Caroll C. and Weil D. Saving and Growth: A Reinterpretation. Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy 40, North Holland, 1994, pp.133-192.
Чтобы разобраться в экономической логике аргументации обеих сторон, следует, прежде всего, четко себе представлять, как измеряются инвестиции и какие макроэкономические факторы определяют их динамику (см. вставку8-2).
Вставка8-2.Макроэкономические параметры инвестиций
Валовые инвестиции на уровне экономики в целом—часть совокупного спроса (или ВВП), наряду с частным потреблением, государственным потреблением и чистым экспортом. Источниками финансирования инвестиций на макроуровне являются валовые внутренние сбережения. Накопленные за год сбережения могут либо пойти на финансирование внутренних инвестиций, либо на финансирование инвестиций в других странах, т.е. быть вывезенными из страны в качестве капитала.
Валовые внутренние инвестиции состоят из инвестиций в основной капитал (обычно70—80%валовых инвестиций), инвестиций в жилищное строительство(15-25%валовых инвестиций) и из прироста запасов (не больше3%,обычно около1%инвестиций). Последняя величина может быть и отрицательной, если запасы уменьшаются. Запасы—элемент инвестиций, который может быть вынужденным,—например при спаде фирмы могут накапливать запасы непроданной продукции, что будет зачитываться в макроэкономической статистике как инвестиции. Заметим, что решения об инвестициях принимают два разных типа экономических субъектов: фирмы и домашние хозяйства. Кроме того, часть инвестиций может осуществляться государством. Сбережения не следует отождествлять со сбережениями домашних хозяйств, что означает, что сумма инвестиций фирм в основной капитал и в запасы плюс инвестиции домашних хозяйств в жилищное строительство плюс государственные инвестиции равны сумме частных сбережений фирм и домашних хозяйств, государственных сбережений (профицита государственного бюджета) и вывоза капитала.
Спрос на инвестиции и предложение сбережений определяются различными факторами. Одним из ключевых в определении величины частных инвестиций является ставка процента. В целом же условия спроса на основной капитал задаются ожиданиями будущего спроса, на жилье—демографической ситуацией и уровнем доходов, на запасы—объемом производства. Для частных сбережений ключевыми факторами оказываются уровень доходов (как текущий, так и ожидаемый в будущем), и возрастной состав населения. Таким образом, и сбережения, и инвестиции во многом зависят от такого субъективного фактора, как ожидания. Поэтому инвестиции оказываются наиболее неустойчивой, порой “беспричинно” изменяющейся составной частью совокупного спроса и подвержены сильным циклическим колебаниям.
Доля сбережений и инвестиций в ВВП может существенно различаться по странам. Самый высокий уровень сбережений был достигнут в Сингапуре- 43,3%-и не на заре экономического скачка, а скорее в его зените-в1974-1983гг. Среди развитых стран, как видно из таблицы1,преобладает уровень накопления в пределах15-25%.В Японии в период быстрого экономического роста уровень накопления составлял25—30%.В последние годы рекордно высокий уровень валового накопления отмечается в Китае,—на уровне40%, но многие специалисты высказывают сомнения в качестве китайской статистики (5).
5 См. например, К. Schmidt-Hebbel and Serven L. Saving across the World. Puzzles and Policies. World Bank Discussion Paper no 354. World Bank, 1997, p. 139.
В пользу гипотезы о ключевой роли инвестиций в экономическом росте говорит опыт стран с рыночной экономикой, осуществивших в послевоенный период резкий скачок в экономическом развитии. При этом произошел переход из порочного круга “низкий уровень доходов—бедность—низкий уровень сбережений—низкий уровень инвестиций —низкий темп роста доходов” к равновесию высшего уровня, при котором высокий темп роста доходов населения обеспечивает высокие сбережения, инвестиции и тем самым создает предпосылки для дальнейшего роста. Подобная модель использовалась в Гонконге, Индонезии, Китае, Корее, Малайзии, Сингапуре, Тайване, Таиланде, Чили. В подавляющем большинстве этих стран (за исключением Гонконга и Чили) государство играло активную роль катализатора в процессе накопления человеческого и материальногокапитала. Это, однако, не означает того, что процветания можно добиться, вызвав инвестиционный бум. Инвестиции—составная часть ВВП, поэтому если быстро растет ВВП, то обнаруживается статистическая связь между инвестициями и ростом. Периоды экономического подъема сопровождаются инвестиционным бумом, но попытки вызвать подъем наращиванием накопления не гарантируют успеха.
В частности, детальное исследование “экономического чуда” в странах Юго-Восточной Азии, учитывающее все обратные связи в системе “производство—инвестиции”, показывает, что на долю инвестиций в основной капитал приходится от одной трети до половины предсказанных в модели темпов роста. Приблизительно таков же и вклад человеческого капитала. Проблема, однако, заключается в том, что с помощью такой модели можно объяснить не более20%наблюдавшихся темпов роста (6). Иными словами, львиная доля экономического роста объясняется не поддающимися числовому выражению факторами, а на долю инвестиционного бума приходится таким образом не более одного процентного пункта из 6%—ого среднего темпа роста “новых индустриальных стран” на протяжении1960— 1985гг.
Итак, нельзя сделать однозначного вывода относительно того, можно ли, увеличив инвестиции, добиться устойчивого роста. Но одно представляется ясным: важен не просто уровень инвестиций, а их качество и эффективность размещения, что обеспечивается созданием благоприятной среды для инвестирования. Одновременно следует отметить, что на роль инвестиций в рыночной экономике нельзя смотреть не только с макроэкономической точки зрения. Не менее существенны и микроэкономические аспекты принятия инвестиционных решений (см. вставку8-3).
6 The East Asian Miracle. Economic Growth and Public Policy. World Bank Policy Research Report. 1993. pp. 49-54.
Вставка8-3.Инвестиционные решения на уровне фирмы: основные факторы
Принятие решений об инвестициях требует сопоставления потенциальных, ожидаемых в будущем прибылей с затратами на капитальные вложения. Поскольку на средства, замораживаемые в инвестициях, можно было бы получить хотя бы рыночный процент, выгодность вложений определяется сравнением с процентной ставкой. Но ключевым моментом оказывается то, что выгоды—величина ожидаемая, планируемая, а следовательно в какой-то степени случайная. Поскольку экономические субъекты рассматривают риск как нежелательное явление, чем выше устанавливается норма окупаемости, тем больше премия за риск, которую фирма закладывает в своих расчетах как надбавку к процентной ставке. Эмпирические оценки средних значений нормы окупаемости в развитых странах показывают, что при средней реальной ставке рыночного процента в3—4%годовых, премия за риск в среднем в промышленном проекте составляет8— 10%.
Если проект проходит по критерию окупаемости, то в условиях совершенного рынка капитала фирмам все равно, из каких источников его финансировать: из собственного капитала (нераспределенной прибыли), за счет выпуска долговых обязательств (облигаций), за счет целевых кредитов банка или привлечения новых акционеров.
В таблице8-4приведена структура источников финансирования инвестиций в основой капитал в разных странах. Интерпретируя эти данные, большинство исследований указывает, что преобладание сбережений фирм в финансировании инвестиций в промышленно развитых странах указывает на несовершенство финансовых рынков. Роль кредита в финансировании инвестиций в новых индустриальных странах-правило, так как речь идет о кредитных программах, финансируемых и регулируемых государством.
На практике рынки оказываются несовершенными, особенно финансовые рынки. Это имеет далеко идущие последствия. В самом деле, если инвестиции не осуществляются потому, что механизм рыночной координации не работает, непосредственное или опосредованное государственное вмешательство способно существенно его улучшить. Причем оно может идти по двум направлениям: с одной стороны, ряд инвестиций государство может взять на себя. С другой стороны, государство может улучшить инвестиционный климат косвенно.
Таблица8-4
Роль основных источников финансирования инвестиций (в%)
| ФРГ | Япония | США | Велико-5ритания | Корея | Тайвань | Таиланд | |
| Собственные средства | 80 | 70 | 196 | 93 | 38 | 38 | 51 |
| Займы у банков | 11 | 27 | 11 | 14 | 32 | 43 | 30 |
| Выпуск облигаций | -1 | 4 | 15 | 4 | 13 | 2 | 12 |
| Новые акции | 0 | 3 | -8 | -8 | 15 | 24 | 9 |
| Период | 1970-92 | 1970-94 | 1970-94 | 1970-94 | 1980-89 | 1965-85 | 1970-76 |
Достаточно существенная часть валовых внутренних инвестиций в большинстве стран мира осуществляется государством. Между экономистами по этому поводу уже давно идет спор-хорошо это или плохо, должно ли государство подменять собой частных инвесторов. То, к чему склоняются спорящие стороны весьма поучительно: важен не уровень государственных инвестиций, а их эффективность, то насколько они дополняют частные и создают для них благоприятную среду.
На рисунке8-2представлены тенденции изменения частных и государственных сбережений в развивающихся странах. Приведенные средние взвешены по уровню ВВП, так что главным образом отражают ситуацию в самых крупных из них и в новых индустриальных странах.
Среди экономистов существует единство в том, что глубоко неверно утверждение, что чем больше инвестиций, тем лучше для экономики. Существует оптимальная норма накопления, которая обеспечивает долгосрочное стабильное развитие экономики. Реальная норма накопления может быть как ниже, так и выше этого показателя. Поэтому необходимо иметь четкое представление, сколько и каких инвестиций нужно экономике как для достижениятекущих целей, так и в контексте долгосрочного развития.
Рис. 8-2.
Частные и государственные валовые инвестиции как доля ВВП,1970-1993гг.
Источник: Glen J.D. and Sumlinski М. Trends in Private Investment in Developing Countires 1995. IFC Discussion paper 25. p. 1.
Как показывает опыт развития стран Юго-Восточной Азии, четкая государственная инвестиционная программа-залог серьезного обсуждения и принятия ее широкими кругами промышленников и финансистов. Первый шаг—это определение параметров долгосрочного стабильного развития. Второй шаг-определение нормы накопления, которая адекватна этому темпу развития, и, соответственно, уровня сбережений, который будет соответствовать этой цели. Далее определяется, достижимы ли эти уровни и нуждается ли экономика в специальный мерах по стимулированию сбережений и инвестиций. На данном этапе ключевыми вопросами являются налоговая система и уровень дефицита государственного бюджета.
Помимо долгосрочных задач инвестиционная политика решает и текущие задачи. Важнейшей из них является стабилизация уровня инвестиций—наиболее нестабильного и изменчивого компонента ВВП. Здесь ключевую роль играет создание стабильной макроэкономической среды—низкой инфляции, сбалансированной внешней торговли и умеренной реальной процентной ставки.
Вставка8-4.Япония: пример разработки инвестиционной стратегии страны
Начиная с1948года (даты принятия плана экономического возрождения) и по сей день правительство Японии разрабатывает пятилетние планы развития экономики страны. Особенностью стратегического планирования в Японии является сотрудничество правительства и крупного бизнеса на всех этапах разработки планов. Поэтому эти планы принимаются к выполнению частными корпорациями, несмотря на то, что не имеют никакой правовой силы. В1960 г. кабинет премьер-министра Икеды выдвинул проект плана удвоения доходов.
Он опирался на прочный фундамент высокого уровня сбережений, достигнутых в результате возрождения промышленности и возвращения Японии на мировые рынки. Сам проект плана был разработан Советом по политике правящей либерально-демократической партии. Идея плана принадлежала премьер-министру и близко связанным с ним деловым кругам, а сам план был разработан экономистом Осаму Шимомурой-теоретиком роста, работавшим в научно-исследовательском институте государственного банка развития. Шимомура представил теоретические основы того, что потенциальный спрос на инвестиции столь велик, что страна может достичь 10%-ого роста экономики и более чем удвоить ВВП в течение10лет. При этом акцент делался на модернизации экономики. Рост экспорта рассматривался как средство увеличения импорта, а не как самоцель (более того, план предусматривал пассивный торговый баланс). Цель роста экономики на10%ежегодно могла показаться труднодостижимой: до этого темпы роста составляли не более5-6%в год.
После согласования плана с национальным агентством планирования, он был представлен в правительственный орган-экономический совет, объединяющий ученых-экономистов, отставных правительственных чиновников, представителей бизнеса и профсоюзов. После обсуждения и доработки кабинетом министров был принят более осторожный вариант плана, предусматривавший рост экономики за десятилетие примерно на8%в год.
Сердцевиной плана была инвестиционная стратегия. Она состояла из двух основных элементов: консолидации “социального капитала” (полное использование государственных каналов мобилизации сбережений на инвестиции, координация государственных и частных инвестиций в инфраструктуру и образование) и реконструкции промышленной базы (на основе государственной поддержки осуществляемой крупными корпорациями модернизации существующих мощностей, конкретных планов отраслевого распределения льготных кредитов, льгот по модернизации мелкого бизнеса). Важной составляющей плана была внешнеторговая стратегия, которая обеспечила доступ экспортных фирм к импортным сырью и материалам по ценам мирового рынка.
План оказался “перевыполненным” (см. таблицу8-5).ВВП более, чем утроился, при этом темпы создания инфраструктуры даже несколько опережали рост экономики. Причина успеха плана развития—согласование на этапе разработки планов инвестиционной стратегии крупнейшими частными корпорациями и государственным сектором, полная гласность обсуждения ключевых направлений стратегии и достижение консенсуса всеми будущими участниками реализации плана.
Таблица8-5
Выполнение плана удвоения дохода в Японии1960-1970гг.
| План | Факт | |||
| 1970 | Среднегодовой темп | 1970 | Среднегодовой темп | |
| ВВП в пост. ценах(трлн. йен) | 26,0 | 7,8 | 40,6 | 11,6 |
| Потребление (надушу нас., тыс. йен) | 147,9 | 7,6 | 204,1 | 9,4 |
| Экспорт млрд. долл. | 9,3 | 10,0 | 20,3 | 16,8 |
| Импорт млрд. долл. | 9,9 | 9,3 | 19,5 | 15,5 |
Прямое финансирование инвестиционных проектов из государственного бюджета или предоставление льготных инвестиционных кредитов государственными финансовыми институтами—важнейший источник средств на капитальные вложения во многих странах мира. Между государственными и частными инвестициями может установиться положительная и отрицательная связь.
При отрицательной связи, государственные инвестиции просто подменяют собой частные, то есть увеличение государственных капитальных расходов на один доллар ведет к снижению частных расходов на доллар (эффект вытеснения). С другой стороны, может наблюдаться и положительная связь— рост государственных инвестиций вызывает прирост частных инвестиций. Эффект вытеснения возникает в тех случаях, когда государство направляет средства на финансирование проектов, которые привлекательны и для частных инвесторов (например, в сельское хозяйство, промышленность, добычу нефти и т.д.). Положительное взаимодействие возникает тогда, когда средства бюджета направляются на проекты которые в силу их общественного характера невыгодны для частного бизнеса: в отрасли социальной сферы (здравоохранение, образование, жилищное строительство), в фундаментальную науку, в инфраструктуру (дороги, системы распределения энергии).
По масштабам государственные инвестиционные затраты в инфраструктуру намного превышают инвестиции в отрасли социальной сферы. Страны со среднем уровнем развития в 80-е—начале 90-х годов тратили на инвестиции в инфраструктуру в среднем4%ВВП (что составляло около20%валовых внутренних инвестиций в этих странах). Около половины средств на эти нужды поступало прямо из государственного бюджета, еще40% —так или иначе гарантировалось государством (7). Инвестиции в отрасли социальной сферы составляли в среднем1,5%ВВП. Однако сама по себе малая величина этих затрат скрывает их существенную экономическую значимость.
Поскольку большинство услуг в социальной сфере и ряд услуг инфраструктуры являются общественными, то есть по своей экономической природе не имеют рыночной оценки, возникает вопрос, как определить экономически эффективный объем их производства. Здесь возможны три подхода.
7 Доклад о мировом развитии. Инфраструктура и развитие. Всемирный банк, 1994, стр. 14.
Первый заключается в определении нормативов, основанных на мировом опыте-сколько на душу населения расходуется средств на капитальные вложения в разных отраслях социальной сферы. Исходя из этого можно оценить, по каким направлениям наблюдается особо острый дефицит средств. Недостатком этого подхода является отсутствие учета конкретных особенностей страны и целостного критерия распределения инвестиций с целью получения наибольшего эффекта.
Второй подход основывается на составлении государственной инвестиционной программы. Все проекты в рамках этой программы ранжируются по степени социально-экономической отдачи, учитывающей положительное влияние проектов на эффективность экономики в целом. Затем государственный бюджет диктует, какие именно проекты будут реализованы. Преимуществом этого подхода является обеспечение наибольшей экономической отдачи от бюджетных средств и предотвращение бюрократического произвола. Недостатком является необходимость применения идентичной методологии оценки и ежегодной переоценки большого количества самых разных проектов, многие из которых никогда не будутреализованы. Из-за этого лишь малые страны успешно реализовали программный подход к государственным инвестициям.
В рамках третьего подхода разработка инвестиционного бюджета ведется по каждой отрасли государственного хозяйства отдельно и исходя из контрольных цифр общих расходов, определяемых параметрами бюджета. В результате планирование инвестиций является децентрализованным и учитывает отраслевую специфику. Недостатком данного подхода является отсутствие гибкости, невозможность сопоставления и учета общеэкономической отдачи инвестиций.
Вместе с тем, применение ряда принципов позволяет существенно повысить эффективность этого метода. Во-первых, это четкая классификация бюджетных расходов на текущие эксплуатационные расходы и инвестиции и включение в бюджетное планирование всех инвестиций, финансируемых правительством. Во-вторых, разработка центральными экономическими ведомствами подробных единых правил по оценке инвестиционных проектов, профессиональная подготовка специалистов отраслевых ведомств и организаций отраслей социальной сферы, строгая экспертиза в центральных ведомствах. В-третьих, проведение конкурентных торгов на заключение контрактов на государственные закупки и жесткий контроль за реализацией инвестиционных проектов.
Нарушение перечисленных условий ведет к тому, что государственное инвестиционное хозяйство в условиях децентрализации составления инвестиционных бюджетов становится хаотичным и коррумпированным.
Существенный канал влияния государства на инвестиционную ситуацию в стране—инвестиции естественных монополий, как частных, так и государственных. В большинстве случаев государство так или иначе регулирует цену и объемы производства в этих отраслях. А эффективное регулирование цены требует оценки потребностей финансирования инвестиций и прогнозирования спроса. Поскольку спрос на услуги инфраструктуры определяется общеэкономическими условиями, целевые установки инвестиционной программы в отрасли инфраструктуры задаются стратегией экономического развития страны. Как правило, конкретные инвестиционные проекты в этих отраслях проходят экспертизу в правительственных органах и одобряются государством.
Даже те страны, которые устанавливают относительно либеральный режим для естественных монополий, много внимания уделяют координации решений частных предприятий в этих отраслях. Интересен в этом отношении пример США. Просчеты в планировании ввода в действие новых мощностей привели в ноябре1965г. к крупнейшей энергетической катастрофе мирного времени, когда весь северо-восточный регион Северной Америки оказался без электричества. Сбои в подаче энергии были связаны с перенапряжением действующих мощностей. Для предотвращения подобной ситуации в будущем был создан правительственный орган—Северо-американский совет по электроэнергии. На совет возложена задача подготовки прогноза потребления энергии на 10-летний срок в США и Канаде. Этот прогноз основывается на обработке прогнозов, составляемых частными энергетическими компаниями для обслуживаемых ими регионов. Компании обязаны предоставлять свои прогнозы в Совет, который обобщает их и публикует ежегодно детальные сценарные прогнозы. Частные компании, основываясь на этой информации, существенно повышают точность своих оценок и инвестиционных перспектив.
Похожие проблемы возникают при планировании развития транспортной инфраструктуры. Например, по оценкам Всемирного банка, недостаточные капиталовложения только в междугородные магистрали Китая в 1980-е годы привели к ежегодной потере1%ВВП (8).
Таким образом, государственное регулирование и прямое финансирование инвестиций в инфраструктуру и отрасли социальной сферы-необходимая составляющая часть эффективной рыночной экономики. Но подавляющую часть валовых инвестиций составляют частные капитальные вложения.
Условно инструменты воздействия на частные инвестиционные решения можно разделить на три группы: макроэкономические, микроэкономические и институциональные. К макроэкономическим относятся инструменты, определяющие общеэкономический климат инвестиций, а именно влияющие на процентную ставку, темпы роста экономики и внешнеторговый режим. К микроэкономическим относятся меры, воздействующие на отдельные составляющие инвестиций или на отдельные отрасли: налоговые ставки, правила амортизации, гарантии, льготные кредиты. Институциональные инструменты позволяют достичь координации инвестиционных программ частных инвесторов и включают государственные органы инвестиционной политики, объединения предпринимателей, информационные системы.
8 Отчет о мировом развитии. Инфраструктура и Развитие. Всемирный Банк. 1994. Вставка 1.2.
Два ключевых макроэкономических параметра инвестиций-реальная процентная ставка и темп роста экономики-определяются комплексом мер бюджетно-налоговой (уровень дефицита бюджета и способы его финансирования) и денежно-кредитной политики (инфляция и номинальная процентная ставка). Режим платежного баланса оказывает непосредственное влияние на уровень процентных ставок и на привлекательность страны для иностранных инвесторов. Тем не менее , сама по себе низкая процентная ставка еще не гарантирует высоких инвестиций. При планировании инвестиций фирмы, как мы видели, исходят из норм окупаемости, учитывающих премию за риск, которая непосредственно не определяется уровнем рыночной процентной ставки. Более того, выгодность инвестиций определяется сопоставлением не с номинальной ставкой процента (зависящей от денежно-кредитной политики), а с реальной, величина которой в момент планирования целиком определяется ожиданиями, доверием к правительству и т.д.
Среди микроэкономических инструментов регулирования инвестиций на первом месте стоят меры, непосредственно влияющие на объем фондов, остающихся в распоряжении фирмы. Средства, которые потенциально могут быть направлены на финансирование инвестиций, состоят из амортизационного фонда и нераспределенной прибыли. Амортизационные отчисления на разные виды капитальных активов задаются налоговым режимом государства, так как эти средства вычитаются из подлежащей налогообложению прибыли предприятия. По сути дела амортизационные отчисления представляют собой скидку с налогана доходы (прибыль) корпораций. Поэтому, чем большую долю прибыли фирма может списать на амортизацию, тем меньше налогов она платит и больше средств остается у нее для финансирования инвестиционных проектов. Соответственно, наиболее выгодным для фирм будет режим ускоренного списания стоимости оборудования, при котором можно вернуть затраченные на капиталовложения средства еще до того, как введенные мощности выйдут из строя и потребуют замены.
Заметим, что сама концепция амортизационного фонда, который целевым образом следует расходовать только на капитальные вложения и ремонт,-присуща социалистическим финансам. В рыночной экономике фирма вольна делать все, что ей заблагорассудится, с остающейся у ней прибылью— вкладывать в расширение производства, покупать ценные бумаги, распределять между акционерами. Политика амортизации лишь создает предпосылки и источник финансирования потенциальных инвестиций, но вовсе не обязывает предприятия эти вложения осуществлять. Как говорят американцы, которые активнее всего используют этот инструмент инвестиционной политики: “лошадь можно подвести к воде, но заставить ее пить—нельзя”.
Величина прибыли, которая остается в распоряжении компании для осуществления инвестиций, определяется тем, какую часть прибыли акционеры распределят в качестве дивидендов. Эти решения во многом определяются ставкой налогов на прибыль непосредственно и опосредованно—режимом налогообложения дивидендов и процентных доходов. В настоящее время в связи с растущей мобильностью капитала большинство развитых стран мира стремятся к тому, чтобы суммарное бремя налогов на капитал не сильно отличалось от международных норм. Считается нормальным, если в совокупности эффект налогов ведет к увеличению реальных издержек на1%на вложенный капитал. Так, в странах ОЭСР совокупный эффект налоговой системы увеличивает платежи фирмы за капитал с5%до5.9%в год (9).
Как правило, фирмы не платят налоги с сумм, уплаченных как проценты по инвестиционному кредиту. Но поскольку основной источник капитальных вложений—собственные средства, увеличение прибыли компании в результате выгодных инвестиционных проектов, ведет к росту ее налоговых платежей.
Менее выраженный эффект на уровень инвестиций оказывает режим налогообложения дивидендов. Влияние налогов на дивиденды определяется их уровнем относительно налога на прирост стоимости капитала. Например, акционерная компания может направить прибыль на инвестиции, а может распределить ее между акционерами. Если инвестиции будут выгодными, то это приведет к росту курсовой стоимости акций, и акционеры в будущем смогут получить большой доход, продав часть своих акций по возросшей цене. Но такой доход будет облагаться налогом на прирост стоимости капитала. Сопоставлением дивиденда “сейчас” (за вычетом налога) и дохода от курсовой стоимости (за вычетом налога) в будущем и определяется решение акционеров о том, как делить прибыль.
9 S. Bond and Jenkinson J. The Assessment: Investment Performance and Policy./ Oxford Review of Economic Policy, Vol. 12, no. 2, p. 22.
Порой возникают ситуации, когда особый режим налогообложения дивидендов создает стимул выплачивать большую часть прибыли акционерам, а меньшую—вкладывать в расширение производства. Такая ситуация возникла, например, в Великобритании, где многие институциональные инвесторы (пенсионные фонды, страховые компании) освобождены от налогов на дивиденды, что ведет к сильному давлению с их стороны в пользу увеличения доли прибыли, распределяемой между акционерами. Не случайно Великобритания имеет один из самых низких среди развитых стран уровень инвестиций. Пример Великобритании—хорошая иллюстрация того, как односторонние меры, направленные на стимулирование сбережений (а именно это—цель льгот для пенсионных фондов и страховых компаний) и инвестиций в стране могут привести к обратному результату (10).
Временные освобождения от налогов, которые часто используются для привлечения иностранных и отечественных инвесторов в отдельные отрасли или регионы,—важный инструмент инвестиционной политики. Но эта мера сугубо временная и поэтому, как показывает опыт большинства развивающихся стран, неоднократно экспериментировавших с подобными стимулами, привлекает капитал с быстрым периодом окупаемости, который легко покидает страну как только кончается период действия стимулов. Поэтому приоритет, как правило, отдается комплексу мер налоговой политики и особенно—правилам амортизации, которые носят долгосрочный характер. Вводя отраслевые скидки с налоговых ставок можно добиться привлечения инвесторов в определенные сферы деятельности.
10 Tax Reform to Promote Investment, in Oxford Review of Economic Policy, vol.12, no. 2, p. 110.
Политике привлечения иностранных инвестиций обычно уделяется большое внимание. Однако реальная экономическая роль иностранных инвестиций может быть существенной лишь в малой экономике. Гораздо важнее технологическая роль инвестиций, которые служат активному обмену передовыми технологиями и методами организации производства между странами. Поэтому даже страны, которые имеют достаточно внутренних ресурсов для инвестиций, идут на привлечение инвестиций в передовые отрасли. Привлечение иностранных инвестиций, таким образом,-частная цель общей стратегии стимулирования инвестиций.
Помимо налоговых, существенную роль играют и кредитные стимулы. Во многих странах мира правительства регулируют процентные ставки и устанавливают правила распределения кредитных вложений банков. Этот метод поощрения инвестиций дешевыми целевыми кредитами используется давно, но в основном неудачно. Среди немногих стран, которые добились успехов в применении целевых кредитов,—страны Юго-Восточной Азии. Не случайно в приведенной выше таблице4самая высокая доля банковского финансирования инвестиций оказывается именно в Японии, Корее, Тайване и Таиланде.
Особенностью механизма распределения льготных кредитов было то, что процентные ставки по ним лишь немного были ниже рыночных, а при распределении кредитов использовались не административные правила, а чисто рыночные механизмы. При этом государство чрезвычайно жестко относилось к возвратности таких кредитов (11).
Наконец, специальным инструментом поощрения частных инвестиций (применяемым чаще всего к иностранным инвестициям) являются государственные гарантии финансовому учреждению, осуществляющему финансирование проекта (как правило, банку). В условиях высокого риска государство может эффективно повысить заинтересованность инвесторов и уровень инвестиций путем предоставления подобных гарантий, которые могут оказаться эффективным методом привлечения иностранного капитала, который обычно с осторожностью относится к политическому климату в стране. Привлекательной стороной гарантий является плата, если она взимаемая с инвестора, и которая может стать существенным источником поступлений в бюджет. Однако при внешней легкости этой меры, гарантии по существу представляют собой “внебалансовые” обязательства правительства, которые при неблагоприятном стечении обстоятельств могут превратиться в реальные притязания на бюджетные средства. Поэтому важно представлять, что и сколько может гарантировать государство и насколько реальны такие гарантии.
11 Подробнее о практике льготного кредитования - см. The East Asian Miracle. Economic Growth and Public Policy. World Bank Policy Research Report. 1993, ch. 5.
Опыт использования государственных гарантий частных инвестиций показал, что сами по себе они еще не решают проблему создания благоприятного инвестиционного климата. Более того, в широком использовании гарантий содержится много потенциальных ограничителей. Во-первых, государство может гарантировать инвестору защиту его капиталовложений от политического риска (т.е. от изменения налоговой политики, законодательных актов, внешнеторговой политики и т.д.). Такие “суверенные” риски следует отличать от коммерческих рисков, связанных с неожиданным изменением цен, спроса на продукцию и т.д. Эти риски находятся целиком вне сферы влияния государства, и попытки предоставлять защиту инвесторам могут привести к плачевным последствиям: сумма обязательств бюджета перед инвесторами может оказаться столь большой, что не будет никакой возможности реально выплатить оговоренные в гарантийном соглашении суммы, а потому гарантия превратится просто в бумажку. Именно коммерческие риски, как показывает практика, и являются главным ограничителем при принятии решений об инвестициях.
Институциональные инструменты политики, как правило, заключаются в создании механизмов координации инвестиционных решений частных компаний между собой и с государственными инвестиционными программами. Спектр конкретных форм таких механизмов очень широк-от организуемых государством картелей в экспортных или переживающих структурный кризис отраслях до политических и неформальных контактов. Большую роль играет распространение своевременной и качественной информации и консультации между правительством и деловыми кругами. Не менееважным является и укрепление финансовой дисциплины в банковской системе, надзор за банками и укрепление доверия к долгосрочным контрактным обязательствам. А для осуществления этих мер требуется создание полноценной системы отчетности и аудита.
Набор работающих инструментов инвестиционной политики достаточно ограничен, поэтому необходимо знать, какие инструменты в конкретных обстоятельствах будут работать, какие окажутся неэффективными, и каков будет конечный результат. В этой ситуации ценен исторический опыт государственной политики регулирования инвестиций., который указывает на существование моделей, объединяющих несколько инструментов. Можно выделить три модели инвестиционной политики, которые избирают основным принципом тот или иной аспект стимулирования инвестиций.
В первой модели акцент делается главным образом на налоговых стимулах для частных инвестиций. Во втором варианте акцент делается на государственном финансировании частных проектов. В третьей модели основным становится преодоление недостатков координации и создание механизмов для согласования решений частных инвесторов; государство только создает необходимую инфраструктуру и поощряет вложения в человеческий капитал. Естественно, все перечисленные модели включают более широкий набор инструментов,но мы классифицируем их по основной стимулирующей мере, вокруг которой группируются остальные.
Условно назовем первую модель “американской”, вторую—“японской” и третью—“тайваньской”. Приводимая классификация представляет собой попытку систематизировать опыт стран с рыночной экономикой. Важно то, что все эти модели оказались достаточно успешными, поэтому рассмотрение условий их реализации необходимо для выработки адекватной стратегии инвестиционной политики в переходных экономиках.
В рамках американской модели (которая характерна для многих стран мира, а не только для США) ключевая роль в государственной инвестиционной политике отводится налоговым инструментам. Кроме этого, осуществляется последовательная либеральная макроэкономическая политика, направленная на стабилизацию с помощью рыночных инструментов цен и процентных ставок. Банкам в рамках этой системы отводится подчиненная роль. Ключевым механизмом контроля за эффективностью распределения инвестиционных ресурсов оказывается фондовая биржа. Именно развитый рынок ценных бумаг—необходимое условие успешной реализации данной модели. Государство способствует решению проблемы координации путем сбора, анализа и распространения качественной экономической информации о состоянии и прогнозе развития экономики. Государство осуществляет и инвестиции в инфраструктуру по мере необходимости, но эти инвестиции лишь в исключительных случаях становятся элементами общеэкономической стратегии (“новый курс” Рузвельта). При наличии необходимых предпосылок модель обеспечивает эффективное распределение инвестиционных ресурсов. Недостатком модели можно считать отсутствие специальных стимулов к сбережению и невозможность резкого увеличения накопления.
Японская модель строится на активном партнерстве между государством и частными инвесторами. Государство использует контроль над банковской сферой и самостоятельно мобилизует сбережения населения, предоставляя эти средства на льготных условиях корпорациям в обмен на сотрудничество и неукоснительное соблюдение принятых на себя обязательств. Инвестиции в инфраструктуру прямо координируются с нуждами конкретных частных фирм. Роль координатора берут на себя организуемые государством консультативные советы. Необходимым условием реализации модели является сильный частный сектор и сильноегосударство с эффективным аппаратом (см. вставку8-5).Преимуществом модели является возможность мобилизации существенных средств на эффективные инвестиции. Недостатком становится политизация процесса планирования инвестиций и возможное нежелательное изменение ключевых денежно-кредитных параметров, а также коррупция политических кругов.
Вставка8-5.Японская модель инвестиционной политики
Послевоенная экономика Японии долго не могла подняться на ноги. По истечении ряда лет правительство осознало, что только структурная перестройка промышленной базы—машиностроения— может обеспечить возрождение экономического потенциала страны.
Однако машиностроение не могло наладить конкурентоспособного производства из-за крайне высокой цены стали. Сталелитейные фирмы кивали на угольные компании: цена отечественного угля была непомерна высока; недешево стоила и транспортировка импортного угля на японские острова. Разорвать этот порочный треугольник можно было только скоординированным усилием всех его сторон. Роль координатора взяло на себя в конце 40-х годов японское правительство, в частности министерство торговли и промышленности.
По инициативе этого министерства был образован совместный совет по промышленной рационализации, куда вошли представители ведущих предприятий базовых отраслей экономики и государственные служащие высшего звена. После проработки предложенных на рассмотрение совета сценариев (разработанных в министерстве), стороны вязли на себя следующие обязательства и пришли к следующим соглашениям:
*была определена максимальная цена угля, которая позволит выплавлять конкурентоспособную сталь; по этой цене, которая оказалась ниже существующей более чем на20%,сталелитейные компании обязались покупать уголь у отечественных компаний; *угольные компании обязались инвестировать40млрд. иен в рационализацию производства;
*государство обязалось создать такой внешнеторговый режим, при котором более дешевый импортный уголь в необходимых количествах дополнял бы отечественный;
*сталелитейные предприятия приняли инвестиционную программу, которая позволяла снизить технологические издержки на производство стали;
*машиностроение и судостроение, используя более дешевую сталь, расширяли свои производственные мощности, в том числе и по производству большегрузных судов, позволяющих существенно снизить издержки транспортировки импортного угля и экспортной стали.
Все инвестиционные обязательства в существенной степени (от 1/5до1/3)финансировались льготными кредитами Японского банка развития. Источником этих средств были фонды, которые удалось мобилизовать в банковской системе, где существовал жесткий контроль со стороны центрального банка за процентными ставками, и у населения через “почтовые” сбережения (во многом похожие на счета в Сберегательном банке). Все проекты жестко оценивались и контролировались банком, что обеспечило аккуратное возвращение средств.
Наконец, тайваньская модель сочетает ряд инструментов японской и американской модели. Однако главным является создание государством частных механизмов координации инвестиционных решений. Модель опирается на то, что частные фирмы, работающие на экспорт, наилучшим образом знают рынок и потенциал инвестиционных проектов. Вокруг этих фирм образуется сеть поставщиков, которые естественным образом координируют свои планыс “головной” компанией. Задача государства—активно поддерживать эти группы, а также через финансирование проектно-конструкторских бюро, агентств по техническому обслуживанию и научных лабораторий обеспечивать равный доступ всех участников сети к новейшим технологиям и их равноправное участие в разработке нового продукта и инвестиционных планов. Ключевым звеном и залогом успеха является, таким образом, экспортный “тест”. Успешное его прохождение открывает доступ к льготным кредитам. Вместе с тем этот тип инвестиционной политики становится все более и более уязвимым в свете новых правил Всемирной торговой организации.
Заметим, что попытки заимствования моделей без адекватной институциональной базы приводят к полному провалу. Показателен пример Филиппин, которые в конце 1970-х годов провозгласили цели и методы инвестиционной политики, во многом заимствованные из японской модели. Как мы знаем, Филиппины не стали экономическим “драконом” Юго-Восточной Азии. С другой стороны, опыт Восточной Германии, в которой правительство усиленно реализовывало вариант стимулирования инвестиций через невиданные налоговые льготы, показал что сами по себе меры по созданию благоприятных предпосылок для инвестиций не ведут к успеху.
Таким образом, ключевым для реализации эффективных моделей инвестиционной политики является создание целого ряда институтов, необходимых для создания благоприятного инвестиционного климата. Одновременно, любая успешно действующая модель опирается на фундамент рыночной системы и наиболее полным образом использует сильные стороны национальной экономики.
Государственная инвестиционная политика в переходной экономике
В условиях острого инвестиционного кризиса страны с переходной экономикой взяли на вооружение многие инструменты инвестиционной политики развитых стран. В некоторых странах острота спада и осознание ключевой роли инвестиций привели к тому, что государство пыталось делать “все сразу”—стимулировать частные инвестиции, финансировать инвестиции в социальную сферу, предоставлять льготное финансирование частным инвестиционным проектам. Типичным примером такого подхода является Россия, в которой до последнего времени капитальный бюджет включал множество разнородных проектов и форм стимулирования инвестиций.
Другие страны быстро отказались от попыток влиять на все стороны инвестиционного процесса и контролировать финансирование большинства инвестиционных проектов, и сосредоточили внимание на создании благоприятного инвестиционного климата и на финансировании исключительно капиталовложений в социальную сферу и отрасли инфраструктуры.
В большинстве стран Восточной Европы государство уже на первых этапах перехода к рынку отказалось от всеобъемлющих инвестиционных задач и сосредоточилось на законодательной и налоговой реформе, обеспечивающей благоприятный инвестиционный климат. Накопленный к настоящему времени опыт свидетельствует о том, что наибольшего успеха удалось достичь тем странам, в которых была выработана четкая стратегия инвестиций и государство отказалось от попыток делать “все сразу”.
12 Группировка стран произведена на основе данных из Trends in Developing Economies. Vol.1. World Bank 1995; Transition Report 1997. EBRD.
По уровню инвестиций и активности государства в инвестиционном процессе можно выделить три группы стран (12). Во-первых, это страны, в которых инвестиции приближаются к предкризисному уровню и наблюдается заметный экономический рост, С чрезмерно высокого уровня до начала реформ инвестиции снизились в большинстве стран с рыночной экономикой до нормальных (порядка20%ВВП) значений. Государство полностью отказалось от попыток финансирования коммерческих проектов и целиком сосредоточилось на инфраструктуре и социальной сфере. Главным источником инвестиционного подъема в большинстве этих стран стали иностранные инвестиции. Наиболее решительным шагом в этой области было предоставление временного (до трех лет) освобождения от налогов инвесторам (в том числе иностранным) в новые производства. Страны так называемой Вышеградской группы—Венгрия, Польша и Чехия, а также Словения (и, с некоторыми оговорками, Эстония) могут быть названы лидерами в преодолении инвестиционного кризиса. Главной проблемой этих стран является выход на новый технологический уровень, создание адекватной базы сбережений и использование инвестиций для реконструкции национальной экономики.
Во-вторых, это страны, где инвестиции остаются на достаточно высоком уровне, несмотря на спад экономики,—во многом благодаря активной политике государства и на основе достижения быстрой стабилизации экономики. Государство в этих странах пытается финансировать и кредитовать частные инвестиционные проекты, предоставлять гарантии и т.д. По отношению к ВВП инвестиции претерпели сходную с первой группой стран эволюцию—с уровня накопления в30%до20—15%ВВП. Но из-за того, что глубина спада оказалась большей, сокращение инвестиций в реальном выражении было более глубоким, чем в странах Вышеградской группы. Попытки привлечения иностранных инвестиций пока увенчались весьма скромными результатами. Эта группа наиболее многочисленна: Беларусь, Болгария, Казахстан, Россия, Румыния, Словакия, Узбекистан. Главной задачей этих стран является повышение отдачи на инвестиции, рост эффективности использования инвестиционных ресурсов.
Наконец, в третьей группе стран спад оказался таким острым, а кризис государственных финансов привел с столь глубокому падению доходов, что резко сократилась и норма валового накопления (до5-15%ВВП), а реальный объем инвестиций упал до неприемлемо низкого уровня. Те небольшие средства, которые эти страны могут выделить на инвестиции, не играют сколько-нибудь заметной экономической роли. Эта группа достаточно разнородна: Армения, Грузия, Латвия, Литва, Македония, Молдова, Украина. Причинами инвестиционного провала в этих странах оказались крайняя нестабильность экономической и политической ситуации и непоследовательность экономической политики. Могут ли страны второй и третьей групп учесть положительный опыт первой группы? Представляется, что позитивное влияние на инвестиции макроэкономической стабильности, открытого внешнеторгового режима и социальной стабильности очевидно. Что же касается конкретных направлений инвестиционной политики, то вряд ли этот опыт легко перенять странам с другими геополитическими условиями.
Как было отмечено, в основе инвестиционной стратегии в этих странах лежит привлечение иностранных инвестиций. За период1989—1996гг.54млрд. долл. прямых иностранных инвестиций поступило в экономику бывших социалистических стран Европы и СССР. Из этой суммы подавляющая часть- 43млрд.-пришлась на Восточную Европу. Только за 1996г. в эти страны поступило7млрд. долл. Хотя в сравнении с Китаем (свыше120млрд. за1989-1995гг.) эти цифры не впечатляют, иностранные инвестиции в странах Восточной Европы сыграли очень существенную экономическую роль, дополнив относительно невысокие внутренние сбережения(15— 20%ВВП), способствуя ускоренной интеграции этих стран в мировую экономику, улучшая состояние государственного бюджета и создавая предпосылки для широкомасштабной приватизации (13). Именно особенности программ приватизации, которые предоставляли многочисленные льготы аутсайдерам вообще и иностранным инвесторам-в частности, привели к широкомасштабным капиталовложениям в промышленности и сфере услуг.
13 От плана к рынку. Всемирный банк, 1996, рис. 3.2., стр. 89; данные за 1996 — по материалам периодической печати.
Наибольший ежегодный приток капитала в страны Восточной Европы был зарегистрирован в1995 -около9,5млрд. долл. Венгрия стоит на первом месте по масштабам инвестиций по отношению к ВВП: ежегодно иностранцы вкладывают в венгерскую экономику около5%от ее ВВП. Существенные инвестиции направлять и в Чехию, но их ежегодный приток не превышал3%ВВП. За последний год резко увеличились— почти удвоились—иностранные инвестиции в Польшу, взлетев со скромных1-2%ВВП до5%ВВП в1996г. Всего за годы реформ в польскую экономику было вложено12млрд. долл. прямых иностранных инвестиций.
Весь приток капитала в страны Восточной Европы был существенно больше, чем прямые иностранные капиталовложения. Только в1996 году в страны Восточной Европы и бывшего СССР поступило39млрд. долл. Из этой суммы примерно одна треть состояла из официальных (государственных двусторонних и многосторонних) займов, одна треть—из прямых иностранных инвестиций,10% — из портфельных инвестиций и примерно15% -из частных банковских кредитов. Таким образом макроэкономические последствия притока капитала не сводятся только к росту инвестиций. Поскольку каждый доллар прямых инвестиций влечет за собой еще2долл. притока иностранной валюты в денежную систему, возникает инфляционное давление и прочие специфические проблемы денежного неравновесия. С такими проблемами столкнулись страны Вышеградской группы, а в Чехии они во многом спровоцировали макроэкономический кризис.
Шаги по привлечению иностранных инвестиций предпринимались и в других странах. Однако иностранный капитал до сих пор не является сколько-нибудь серьезным инвестором в странах СНГ, в Румынии, Болгарии и Албании. Как показывает пример России (вставка8-6),причины носят как политический характер (незавершенность процесса реформ), так и чисто конъюнктурный. Пока в экономиках продолжается спад, ожидать существенного притока инвестиций не приходится.
Вставка8-6.Иностранные инвестиции в России
За все годы экономических реформ в Россию поступило иностранного капитала на сумму, едва превышающую13млрд. долл. Из этой суммы около30%приходилось на прямые иностранные инвестиции. В1996году прямые инвестиции составили чуть больше2млрд. долл. (уровень, близкий к1995г.); всего же поступило капитала около6млрд. долл. Основная форма ввоза капитала в страну—банковские кредиты, в том числе межправительственные (на них пришлось 3,5млрд. долл. в1996).За последний год ощутимых размеров достигли и инвестиции в государственные ценные бумаги (ГКО). На портфельные инвестиции приходилось ничтожно мало—около45млн. долл.(14) 40%всех инвестиций приходится на Москву.
Прямые инвестиции в российскую экономику в настоящее время осуществляют стратегические инвесторы—то есть те, кого привлекает не окупаемость вложений, а желание закрепиться на потенциально перспективном рынке. Именно поэтому вложения оказываются небольшими, не несут собой новых технологий, и ограничиваются часто сферой сбыта и обслуживания.
На иностранные инвестиции возлагались и по-прежнему возлагаются большие надежды. Однако экономические реалии заставляют от них отказаться, например, в такой стране, как Россия. По размеру ВВП в долларовом выражении Россия и Китай весьма близки (ВВП в1994составлял около500млрд. долл. в Китае и около450 млрд.-в России (15)). Таким образом, для того чтобы иностранные инвестиции сыграли в России столь же существенную роль как и в Китае, приток иностранного капитала должен составлять не менее 20-30млрд. долл. в год, то есть не менее10%всего мирового потока вывоза капитала. По существу это означало бы настоящую революцию в географическом распределении инвестиций и в предпочтениях инвесторов. Как показывает исторический опыт, такие события не происходят в одночасье. Да и сама роль иностранного капитала в Китае хоть и была ключевой в технологическом плане, была далека от решающей в плане обеспечения необходимого уровня инвестиций. Напомним, что уровень внутренних сбережений в Китае в последние десятилетия составлял от30до40%.
14 Данные Госкомстата, по материалам периодической печати.
15 Рассчитано по Отчету о мировом развитии. 1996, табл. 1 приложения.
Сомнения в значимости иностранных инвестиций для России станут еще более наглядными, если сопоставить их с масштабами вывоза капитала из страны. Поскольку большая часть таких операций является незаконной и не контролируется властями, существующие оценки неточны. Но даже официальная макроэкономическая статистика позволяет определить масштаб этой утечки, оцениваемой в9,5 млрд. долл. в год. Специалисты склоняются к тому, что большая часть этой суммы представляет собой помещенный за границу российский кaпитaл (16). Помимо этого немалая часть экспортной выручки остается на счетах оффшорных компаний. Только по отраженным в платежном балансе операциям утечка капитала составляет почти14млрд.— в7раз больше, чем прямые иностранные инвестиции. Оценки на 1996аналогичны и составляют порядка3%ВВП.
Иностранные компании уже перестали заблуждаться относительно более низких номинальных ставок ряда основных налогов во многих странах СНГ по сравнению с европейскими нормами. Фактическое налоговое изъятие средств с банковских счетов иностранной фирмы может оказаться более высоким из-за запутанных инструкций о том, что можно, а что нельзя включать в себестоимость и соответственно—выводить из-под налогообложения прибыли. Более того, не существует адекватного учета колебаний валютных курсов. В итоге, вопреки общей достаточно безобидной картине реальное бремя налогов достаточно высоко. В России 35%-ная ставка налога на прибыль на15процентных пунктов ниже, чем в Германии, но, рассчитанная по западной бухгалтерии, она составляет уже от60до150% !В результате “законопослушные” западные инвесторы иногда вынуждены выплачивать по налогу на прибыль суммы, превышающие то, что в их представлении является прибылью.
Эта иллюстрация наглядно показывает не только проблемы с привлечением иностранных инвестиций, но и то, каким образом может “выжить” отечественный инвестор. Таким образом вырисовывается основная стратегическая задача инвестиционной политики на текущем этапе: создание благоприятного инвестиционного климата в стране для капитала, который сейчас “уплывает” за рубеж, и элементарное повышение экономической привлекательности инвестиционной деятельности.
Общее снижение инвестиций скрывает ряд положительных сдвигов в их распределении в большинстве переходных экономик. Во-первых, существенно увеличилась доля инвестиций в так называемую непроизводственную сферу, главным образом в жилищное строительство. Существованиеотложенного спроса на жилье привело к тому, что сбережения домашних хозяйств оказались достаточными, чтобы компенсировать сокращение бюджетных источников финансирования жилищного строительства. В общей сложности, инвестиции в жилье в странах первой и второй группы вышли на среднемировой уровень в4—5%ВВП и достигают четверти валовых внутренних инвестиций. При неразвитости рынков капитала и банковской сферы главным источниками финансирования инвестиций в других отраслях инвестиционного комплекса могут быть только собственные средства предприятий и государство.
16 Oxford Analytical Daily Briefs, May, 19, 1997.
Однако использование этих источников было подвержено действию множества неблагоприятных факторов. Прежде всего, в условиях высокой инфляции и гиперинфляции балансовая стоимость основных фондов потеряла всякий смысл. Периодически проводившиеся переоценки отставали от быстро растущей восстановительной стоимости капитала, поэтому амортизационный фонд перестал играть сколько-нибудь существенную роль. Чтобыскомпенсировать резкое сокращение этого источника финансирования, некоторые страны ввели более либеральные правила начисления налога на прибыль или, как в России, образовали специальные внебюджетные фонды, перечисление прибыли в которые освобождались от налогообложения. Средства фондов должны были расходоваться целевым образом на инвестиции в соответствующих отраслях.
По мере снижения темпов инфляции восстанавливается прежняя, “нормальная” роль амортизационных отчислений как источника финансирования и остро встает вопрос о стимулах к инвестированию, связанных с ускоренной амортизацией. Чтобы решить эту проблему, необходим пересмотр системы налогообложения и финансовой отчетности.
Острый кризис охватил и сферу государственных финансов. В России, например, доля федерального и местных бюджетов в финансировании капитальных вложений сократилась с30%в1992до15%в первой половине1997г. Само по себе существенное снижение доли капитальных вложений, финансируемых из бюджета, является вполне закономерным и положительный процессом. Негативные последствия проявляются лишь в том случае, если этот процесс не управляем и неподконтролен государственным органам. В странах, которые осознанно перешли к бюджетному финансированию исключительно инфраструктуры и социальной сферы даже при большем абсолютном сокращении государственных инвестиций создавалась более благоприятная и предсказуемая среда для частных инвесторов. В странах, где правительства пытались влиять на инвестиционный процесс во всех сферах (причем влиять непосредственно, вкладывая бюджетные средства), результаты оказалась плачевными.
Показателен в этом отношении пример России. Начиная с 1995года, запланированный государственный бюджет инвестиций выполняется всего лишь на30% (17).Это означает, что государство создает крайне непредсказуемую и хаотичную среду для частных инвесторов. Между тем, инвестиционный бюджет выглядит как срез экономики всей страны—здесь и инвестиции в коммунальное хозяйство, инфраструктуру, отрасли социальной сферы, агропромышленный комплекс, металлургию и лесное хозяйство, конкурсные быстро окупающиеся коммерческие проекты, космос и фундаментальная наука. В попытке объять необъятное теряется ответственность за базовые функции государства, что ведет к подрыву репутации государства как участника инвестиционного процесса.
Так, за первое полугодие1997г. во всей России в действие был введен только один капитальный объект социальной сферы—котельная детского санатория. На каждом втором объекте, финансируемом из бюджета, строительство не велось вовсе. Несмотря на это, бюджет1997г. предусматривает финансирование государственных инвестиционных программ на уровне60%от1996г. Можно смело сказать, не вникая в тонкости бюджетного планирования, что как минимум половина этих инвестиций на самом деле профинансирована не будет. Пожалуй, по бесхозяйственности и безответственности в использовании государственных средств современные плановики превзошли своих предшественников.
17 Изряднова О. Инвестиционные процессы в реальном секторе экономики/ Российская экономика: тенденции и перспективы. Институт экономики переходного периода, июнь 1997.
Поскольку принятие реального бюджета-естественный шаг в дальнейшей политико-экономической динамике реформ, государству необходимо реалистично посмотреть на эффективность политики государственного финансирования инвестиций. Ограниченные государственные средства следует сосредоточить в тех областях, где никто, кроме государства, не будет осуществлять инвестиций. Частные же инвестиции следует поощрять созданием благоприятного инвестиционного климата и продуманными налоговыми мерами.
В структуре финансирования инвестиций долгосрочные банковские кредиты в большинстве стран СНГ играют ничтожную роль. Кроме этого, макроэкономическая ситуация в большинстве стран привела в ходе стабилизации к непомерно высоким процентным ставкам, которые существенно снижают круг потенциальных заемщиков. В относительно более благоприятном положении оказались страны, которым быстро удалось провести стабилизацию. По истечении какого-то времени положительные эффекты стабилизации начинают проявляться и в странах СНГ. В России, например, реальная процентная ставка за1996г. снизилась с96%годовых в первом квартале до38%в четвертом. Но даже в странах Вышеградской группы реальные процентные ставки более чем в два раза превышают мировые. Следовательно, не следует ожидать существенного перелома на рынке банковского кредитования капитальных вложений.
Наконец, рынок ценных бумаг-корпоративных облигаций и акций-ни в одной стране мира не играл сколько-нибудь существенной роли в финансировании капитальных вложений в основной капитал. Наивно было бы возлагать какие-то надежды в деле оживления инвестиционной активности на только формирующиеся в переходных экономиках фондовые рынки. Их роль в рыночной экономике принципиально иная: они служат аккумулятором хозяйственной информации и методом оценки многих экономических параметров. Без сигналов с этих рынков планирование инвестиций частными компаниями невозможно. Поэтому создание законодательной базы и регулирование этих рынков-важная задача государства.
Анализ конкретных задач совершенствования инвестиционной политики позволяет сделать вывод: важны не объемы государственных капиталовложений, не степень контроля над инвестиционным процессом, а институты, которые задают стимулы для инвестиций и сбережений, координируют хозяйственные решения. Возрождение инвестиционной активности невозможно без равного партнерства государства и частного сектора, которое может существовать в многообразных организационных формах. Создание таких форм-важнейшая задача продуманной инвестиционной стратегии.
Создание адекватной организационной базы инвестиционной политики заключается в сосредоточении задач прогнозирования и планирования инвестиций в органе, который обладал бы достаточной силой для принятия и реализации ключевых решений. За исключением стран, которые более или менее успешно реализовывают программный подход к инвестициям (Латвия, Молдова), такого полновесного органа инвестиционной политики не создано. В большинстве стран СНГ центральную роль в инвестиционной политике играет министерство экономики. Роль его, как правило, несопоставима с министерством финансов и Центральным банком, а потому у него просто не хватает политического веса для серьезных инициатив или для разработки совместных с частным сектором планов. Критики заслуживает и минимальная гласность в работе министерств экономики, публикация крайне скудных прогнозов на короткую перспективу, келейность в обсуждении концепций экономического развития. Между тем, потенциально агентство по планированию и координации инвестиций, опираясь на солидный научный фундамент и адекватную ресурсную базу, может стать весомым экономическим “игроком”.
Не оправдали возлагавшихся на них надежд и национальные банки реконструкции и развития, у которых просто не было независимой и стабильной финансовой базы. Неэффективными оказались и промышленные советы и ассоциации, которые задумывались как форумы для выработки стратегии реформирования экономики, а стали по существу одной из форм лоббирования. Более многообещающим выглядит формирование альянсов банков и ведущих предприятий промышленности. В России такие объединения назвали финансово— промышленными группами (ФПГ) (18). Сложившиеся в ключевых отраслях экономики ФПГ могли бы стать серьезным партнером в диалоге между правительством и бизнесом. Однако реальные ФПГ отличаются крайней разнородностью.
Качественного прорыва в инвестиционной ситуации невозможно добиться попытками раздать всем сестрам по серьгам. Необходима разработка национальной стратегии развития экономики. Такая стратегия может оказаться руководством к действию только в том случае, если она явится плодом конструктивного диалога правительства и промышленных кругов. Организация такого диалога-ключевая задача инвестиционной политики в странах, которые всерьез рассчитывают на экономическое процветание.
18 В России о ФПГ как о потенциальном локомотиве инвестиционного подъема говорят уже давно, впрочем, без видимых пока результатов. см. Филатов В. Проблемы инвестиционной политики в переходной экономике/ Вопросы экономики, 1994, 4, стр. 4-12.