Глава 12. Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом
Ежели общество лишено самодеятельности, то оно становится неспособным к устройству своих дел и даже мало-помалу утрачивает представление об отечестве. М.Е. Салтыков-Щедрин
Традиции местного самоуправления старше самого государства и, значит, государственного управления. В этом смысле положение государства как первоначального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. История общинного, городского самоуправления уходят корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств средневековья. Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада). Вместе с тем, возникновение и усиление государственной организации не повлекли отмены функций местного самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.
В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства.
Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском - как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом - как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения - как род профессиональной деятельности - управление. В то же время местное самоуправление - это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения, определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением как непосредственно, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление - это способ организации власти и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством.
Российский и мировой исторический опыт предлагает большое разнообразие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы - магистрат, ландрат, ратуша, местная администрация (во главе с бургомистром, мэром) и др.
Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных этапах русской государственности. Еще в ранний период зарождения государства (X-XIвв.) его территория делилась на самоуправляемые “земли” и “волости”. При Иване IVполномочиями для выполнения поручений центральной власти на местах пользовались земские и губные старосты, избираемые населением. Петровская модернизация “по-европейски” привела к созданию городского самоуправления - появилась ратуша в Москве и выборные магистраты в других городах, а в провинции - земские избы. Екатерина IIхотела создать местные сословные общества с правами “по внутреннему управлению сих обществ”, что было отражено в Учреждении о губерниях (1775), Жалованной грамоте дворянству (1785), грамоте на права и выгоды городов (1785). Значительны оказались земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Свое теоретическое обоснование они получили в трудах В. И. Пешкова, А. В. Василъчикова и других, сторонников общественной концепции самоуправления. В результате местные органы, хотя и возникли благодаря реформам “сверху”, приобрели характер широкого общественного самоуправления. Однако недостатки в его практике вследствие постоянной розни между правительственной администрацией и учреждениями местного самоуправления побудили Александра IIIк пересмотру полномочий земских и городских органов. Теоретическую базу “контрреформ” последней трети XIXв. составила государственная теория самоуправления. После Февральской революции 1917 г. попытку провести реформу местного самоуправления предприняло Временное правительство, издав закон о земской реформе, которой не дано было осуществиться. В советский период опыт местного самоуправления царской России оказался невостребованным. Идея муниципализации отвергалась как буржуазная, не приемлемая для социалистического государства, власть которого строилась по принципу демократического централизма. К ней обратились в сер. 1980-х гг., что было связано с “перестройкой” государственного управления, в том числе и с реформированием системы местных советов. Исторический же экскурс свидетельствует, что Россия не знала коммунального движения, подобного западноевропейскому, а процесс формирования местного самоуправления носит во многом импровизационный характер.
В российском государствоведении вопросы муниципального управления являлись предметом исследования дореволюционных юристов и деятелей общественного городского и земского движений. В настоящий период воссоздания отечественного самоуправления местных сообществ отношения, возникающие в процессе его осуществления, подпадают под регулирование муниципального права, являющегося комплексной отраслью государственного (конституционного) права. Сферой такого регулирования охватываются отношения по реализации органами местного самоуправления, во-первых, “собственных” полномочий, т.е. тех, которые им необходимы для самостоятельного решения вопросов местной жизни, и, во-вторых, - отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, либо делегированных органами государственной власти.
Понятие местного самоуправления, используемое в разных странах, имеет сходное смысловое содержание. В Англии в зависимости от уровня местной власти употребляются термины “self-government” - самоуправление, “local government” - местное управление, “self-administration” - местная администрация. В Германии используется термин “selbstvenvaltung” - самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы местного самоуправления именуются коммунами, употребляется термин “коммунальное управление”. Во Франции наряду с местным самоуправлением, обозначаемым термином “decentralisation” - децентрализация, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью - префекты, супрефекты.
Существующие модели местного самоуправления отличаются большим разнообразием. Французская или континентальная модель характеризуется включенностью местного самоуправления в иерархическую систему государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается передачей полномочий со стороны центральных органов государства. Самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления -элемент, присущий американской модели. Распространенным типом местного самоуправления является англосаксонский. Его основной признак - отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающего выборные муниципальные органы, которые действуют самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд, а на местах нет уполномоченных центрального правительства.
Для современной российской модели местного самоуправления характерно смешение поселенческого и территориального признаков при формировании его органов, а также отказ от их структурной унификации с органами государственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковыми уровнями хозяйственного и социального развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций. Не случайно эти исключительные особенности проявлялись в императорской России в том, что в ней существовало 26 систем местного самоуправления.
В теории муниципального права исторически сложились три основные концепции организации местного самоуправления - “свободной общины”, “государственная” и “общественная”.
Первоначально возникла теория свободной общины, разработанная немецкими учеными XIXв. (Гнейст, Штейн, Лабанд), заимствовавшими идеи бельгийского и французского права. Опираясь на естественное право, эта теория доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет неотчуждаемый характер, так же как права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно признавать свободу общинного управления. Для этой теории характерны идеи неотчуждаемости, неприкосновенности прав общины; обосновывается необходимость ограничения вмешательства государства в ее дела. Уязвимым положением было положение о признании естественного характера и неотчуждаемости прав крупных территориальных самоуправляющихся единиц, установленных государством. Теорию “свободной общины” сменяет общественная теория самоуправления, которая также исходила из противопоставления государства и общества, общественных интересов - государственным, оставляя каждому из них отдельную сферу деятельности. Местному самоуправлению отводилась негосударственная, преимущественно хозяйственная деятельность. Но практика оказалась сложнее, так как органы самоуправления выполняли не только частноправовые, но и публичные функции, свойственные государственным органам. На этой основе получает развитие государственная теория самоуправления (основоположники -Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст). Согласно их взглядам местное самоуправление - это одна из форм организации государственного управления на местах, которое осуществляется не правительством, а органами местного сообщества, наделяемыми полномочиями государства. Проявившиеся впоследствии противоречия привели к расхождениям в рамках государственной теории по двум направлениям: политическому (Гнейст) и юридическому (Штейн).
Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт, полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие функции безвозмездно выполняются почетными людьми из среды местного населения. Большинство же разделяло юридическое направление, согласно которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные функции государственного управления. Последователи этого направления рассматривали общину как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права.
Теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые в XIXв., послужили основой для развития современных воззрений на организацию демократической системы управления обществом. Немецкие ученые трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местности. Наряду с этим существуют иные взгляды. Двойственность самоуправления, выражающая сочетание самостоятельности и осуществления государственных полномочий в решении местных дел, находит свое отражение в теории дуализма. Из возможности трансформации современного общества в социальное исходят сторонники реформистских муниципальных концепций эволюционного преобразования местного самоуправления. Политическая теория доказывает, что деятельность должностных лиц местного самоуправления имеет общественный, а значит политический характер. Хозяйственная теория местного самоуправления рассматривает его как не более чем заведование делами местного хозяйства. Теория социального обслуживания цель муниципальной деятельности видит в благосостоянии жителей коммуны, для чего муниципальные органы должны предлагать им оказание услуг и заниматься их организацией.
Современная политико-правовая доктрина рассматривает местное самоуправление как фундамент гражданского общества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти правового государства. Местное самоуправление выступает основой народовластия, на которой соединяются высшие интересы государства с повседневными чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Гражданин - это сначала житель и лишь затем - участник политических отношений. Структура государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системы местного самоуправления, так как почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Поэтому местное самоуправление - это самоорганизация населения не на низшем, а на базовом уровне - там, где оно может сорганизоваться и осуществлять свои полномочия, не обращаясь к государству.
Принятие Конституции РФ 1993 г. положило начало новому этапу строительства системы местного самоуправления. В Российской Федерации возобладала концепция общественного самоуправления, относящая органы местных сообществ к негосударственным структурам, из государственного управления выделяется муниципальное. Конституционное закрепление нашло положение о том, что “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти” (ст. 12). ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. дает законодательное определение местного самоуправления - это “самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения” (ст. 2). Таким образом, российское законодательство исходит из международно-правового понимания сущности и задач местного самоуправления, выраженных Европейской хартией, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 г., - право и действенная способность местных сообществ управлять в рамках закона значительной частью общественных дел. Законодательство отвергает единую схему местного самоуправления, что естественно для большого федеративного государства. Оно выделено из механизма государственной власти.
По Конституции РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть: а) непосредственно; б) через государственные органы; в) через органы местного самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправления и государственные органы - это органы власти народа, через которые он осуществляет свою власть. И в этом их общность. Но в первом случае эта власть реализуется в форме местного самоуправления, а во втором - приобретает форму государственной власти. Органы государственной власти являются структурами государственного аппарата, а органы местного самоуправления к ним не относятся. И в этом их организационное несовпадение. Вместе с тем органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами, взаимодействуя с ними в осуществлении властных функций, а также в выполнении отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться. В той мере, в какой они реализуют переданные им полномочия, они подконтрольны государству. Деятельность органов местного самоуправления носит властный характер: решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обязательны на соответствующей территории для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.
Государство, признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами, образующими местное сообщество в пределах городских, сельских поселений, территорий кварталов, улиц,домов и других мест жительства с учетом исторических и иных местных традиций. При отсутствии сформировавшегося местного сообщества и органов местного самоуправления на определенной территории осуществляется местное государственное управление.
Система органов местного самоуправления представляет собой совокупность организационных форм и политико-правовых институтов прямого волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и других органов, реализующих его функции. К органам местного самоуправления относятся: а) непосредственные - собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются представительные органы); б) представительные — те, которые избираются непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальным собранием, комитетом, думой и т.д.; в) исполнительные - главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.), избираемые населением или представительным органом. Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты, союзы, ассоциации органов местного самоуправления и т.д.
Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и других правовых актов государства, оказывают содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территориального общественного самоуправления. Муниципальные органы - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis- тяжесть, бремя, тягота и capio, recipio- беру, принимаю) - это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и в сельской местности. Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципальными именуются только органы городского самоуправления.
Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном уровне, наиболее приближенном к повседневным нуждам людей. Они предстают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в управлении общественными делами. К их ведению относятся: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и другие наиболее важные функции.
Администрация муниципального образования обычно имеет структуру, состоящую из аппарата небольших подразделений (имеются в виду департаменты, управления, отделы, комитеты, комиссии), где должностные обязанности исполняют муниципальные служащие.
Глава местного самоуправления руководит деятельностью местной администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является высшим должностным лицом местного самоуправления и с помощью структурных подразделений администрации осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия.
В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Принципиальное отличие органов местного самоуправления от государственных - в их природе и значении: они более тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Государство устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного самоуправления, а полем реализации управленческих функций предстает преимущественно гражданское общество. Формирование органов местного самоуправления, их структура и принципы взаимоотношений с институтами государственной власти находятся в зависимости от формы национально-государственного устройства и исторических традиций. По мере развития демократических начал в строительстве правового государства и становления экономически состоятельного гражданского общества центр тяжести в управлении будет смещаться в сторону местного самоуправления.
Целям гармонизации деятельности органов местного самоуправления должны служить единство базовых начал их организации и функционирования: суверенное право на издание коммунальных уставов, регулирование вопросов землепользования, строительства, распоряжения промышленными объектами местного значения и т.п.; кадровая суверенность как право самостоятельного найма персонала, сотрудников местной администрации, проведение кадровой политики, свободной от прямого влияния органов государственной власти; право на организацию управления по своему усмотрению и под свою ответственность в пределах установленных полномочий; налоговая суверенность как право взимать муниципальные налоги и сборы; финансовая состоятельность ведения собственного бюджета; взаимодействие с органами государственной власти. Общие принципы местного самоуправления, изложенные в Европейской хартии о местном самоуправлении, закрепляют положение о том, что его органы составляют одну из основ любого демократического строя и их осуществление обеспечивается эффективным, приближенным к человеку управлением.
В основу местного самоуправления Российской Федерации положены следующие принципы: самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения; организационное обособление в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм (так, избираемые населением самостоятельно на основе общефедеральных принципов с учетом местных условий органы различаются по структуре и формам осуществления местного самоуправления в малых городах и селах, на территории района крупного мегаполиса и т.д.); соразмерность полномочий материально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной экономической базы; ответственность органов и должностных лиц перед избравшим их населением.
Среди наиболее общих функций местного самоуправления выделим следующие: а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов; в) обеспечение развития территории, ее экономической инфраструктуры; г) предоставление населению социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услуг; д) охрану общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории (эти задачи выполняют органы местной милиции, общественной безопасности во взаимодействии с государственными правоохранительными органами); е) защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам государственной власти запрещено ограничивать права местного самоуправления, вторгаясь в его компетенцию).
Итак, право на местное самоуправление - это естественное право, однако самоуправляющиеся единицы не являются государством в государстве. В интересах целостности государства, обеспечиваемой в том числе и осуществлением власти через систему государственных и муниципальных органов, должны действовать механизмы эффективного взаимодействия государственного и муниципального управления.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под местным самоуправлением?
2. Где и в каких целях осуществляется местное самоуправление, каковы его функции?
3. Что представляет собой система органов местного самоуправления в Российской Федерации?
Нормативные акты
ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст. 3506.
ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 1997 г. - СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.
Литература
Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1996. Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. - М., 1995.
Местное самоуправление в России: история и современность. - Новгород, 1997.
Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, традиция, практика. - М., 1995.
§ 2. Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления
Как в России ао Петра Великого, так я в послепетровской России местные силы всегАя несли служебные, госулярственные повинности.
П.А. Столыпин
Вопросы местного значения - государственные полномочия по регулированию местного самоуправления - полномочия органов государственной власти Российской Федерации - виды полномочий - система правовых гарантий местного самоуправления - полномочия органов государственной власти субъектов РФ - делегирование государственных полномочий - разграничение полномочий в области местного самоуправления
Согласно Конституции Российской Федерации в государстве признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 6) определяет 30 вопросов местного значения, которые можно сгруппировать по основным сферам деятельности.
В экономической - комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; местные финансы; муниципальная собственность; земля, месторождения, недра.
В социальной - общественное призрение; социальная помощь; общее и профессиональное образование; социально-культурные мероприятия; обще-
ственный отдых; муниципальное здравоохранение; санитарный надзор; охрана памятников и местных достопримечательностей.
В хозяйственной - эксплуатация технических систем жизнеобеспечения (водопровод, канализация, утилизация отходов, энергетика и электрические сети и т.д.); транспортное обслуживание; услуги связи и информации; торговля, общественное питание; бытовое обслуживание; пожарное дело; муниципальное жилищное строительство; экология.
Вопросы местного значения, прописанные в данном федеральном законе, в большинстве законов субъектов Российской Федерации не только повторяются, но и конкретизируются с учетом региональных особенностей. Уставы муниципальных образований детально прописывают вопросы местного самоуправления, указывая наименования и полномочия избираемых органов и должностных лиц и определяя срок их полномочий. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения федеральными законами и законами субъектов федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Социально-правовые проблемы разграничения предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между различными органами государственной и муниципальной власти в современном демократическом федеративном государстве входят в число важнейших, учитывая, что при их решении происходит определение роли и места государственной и муниципальной власти.
Ввиду особой значимости становления местного самоуправления как одного из основных направлений государственного строительства в Российской Федерации законодательно закреплены полномочия государственной власти в области местного самоуправления.
Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления - совокупность прав и обязанностей органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определенных таковыми Конституцией РФ, федеральными законами, законодательными актами субъектов Российской Федерации, реализация и последствия осуществления которых непосредственно связаны с решением государственных, местных и иных вопросов обеспечения жизнедеятельности населения.
Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления подразделяются на:
- полномочия органов государственной власти Российской Федерации;
- полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
- принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;
- обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;
- обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами обязанностей государства в области местного самоуправления;
-регулирование федеральными законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
- наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;
-установление государственных социальных стандартов с гарантированным минимумом;
-регулирование отношений между федеральным и местными бюджетами;
- принятие федеральных программ развития местного самоуправления;
- компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате осуществления решений, принятых федеральными органами государственной власти;
- регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
- обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
- установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
- установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;
-установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
- осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
-регулирование особенностей организации местного самоуправления на приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях;
- регулирование основ муниципальной службы.
Носителем федеральных полномочий, исходя из конституционного статуса местного самоуправления, являются палаты Федерального Собрания -парламента Российской Федерации: Государственная Дума и Совет Федерации. Именно они осуществляют законодательное регулирование. По отдельным вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и т.п.), особенно до их законодательной регламентации, решения принимаются на основе указов Президента РФ. Примером тому служит Указ Президента РФ “О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка” от 3 июня 1996 г., предусматривающий подготовку законопроектов, связанных с формированием этих органов вне системы МВД, и рекомендующий учитывать положения указа в уставах муниципальных образований, в частности о выборности населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.
По отдельным отраслевым вопросам, требующим единого подхода на всей территории страны, принимаются постановления Правительства РФ и ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Данные нормативные акты всецело основываются на принятых законах и указах Президента РФ. К таким подзаконным актам относится, например, постановление Правительства РФ “Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг” от 18 июня 1996 г. В нем органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано:
а) завершить переход на договорные отношения в жилищно-коммуналь-ном хозяйстве;
б) на основе Положения о порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденного настоящим постановлением, внести необходимые изменения в действующий порядок предоставления компенсаций гражданам на оплату жилья и др.
Одним из федеральных органов государственной власти, чей контроль за соблюдением Конституции РФ распространяется и на сферу местного самоуправления, является Конституционный Суд РФ. Законодательством предусмотрено рассмотрение судами вопросов о соответствии актов органов
местного самоуправления Конституции РФ, уставу субъекта Российской Федерации.
По своим видам полномочия разделяются на нормативно-регулирующие, конкретно-регулирующие, обеспечивающие, контрольные, систематически совершаемые правомерные действия. Выделение подобных разновидностей облегчает федеральным органам осуществление полномочий.
На федеральные органы государственной власти возложена обязанность обеспечения права граждан России на самоуправление. Федеральные органы изучают и проверяют, как реализуются федеральные законы о местном самоуправлении, обсуждают сообщения и информацию о взаимодействии государственных органов и органов местного самоуправления, принимают и вносят изменения в законодательные акты.
Государство создает систему правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Это - правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Федеральные органы исполнительной власти принимают участие в процессе подготовки проектов соответствующих законов Российской Федерации и ее субъектов, разрабатывают научно-методические рекомендации, проводят обмен опытом законотворчества. Однако одна из актуальных проблем - отсутствие в законодательстве ряда субъектов федерации норм, регулирующих порядок формирования органов местного самоуправления, определяющих что есть нарушения федерального законодательства о местном самоуправлении в регионах, о чем свидетельствуют имеющиеся несоответствия и противоречия законов субъектов федерациии Конституции РФ и федеральным законам. Законодательство Российской Федерации обеспечивает судебную защиту прав местного самоуправления, устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления. В соответствии с законом устанавливается ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
В Российской Федерации разработана и принята федеральная Программа государственной поддержки местного самоуправления. В соответствии с ней основными направлениями государственной поддержки местного самоуправления являются:
- формирование правовой основы местного самоуправления; ^!?
- формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;
- организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления;
- информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;
- создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.
Сказанное не означает полной изоляции республик, областей и других субъектов Российской Федерации и местного самоуправления от участия в решении вопросов общегосударственного значения. В законах о местном самоуправлении ряда субъектов федерации выделяются и соответствующие вопросы государственного значения, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Обратимся, например, к Закону Вологодской области “О местном самоуправлении в Вологодской области”. В его ст. 61 установлено: предметы ведения органов местного самоуправления включают в себя вопросы местного значения и отдельные вопросы государственного значения, переданные органам местного самоуправления.
К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с законодательством в целях реализации государственных социальных стандартов принимают участие органы местного самоуправления, относятся:
- защита прав и свобод человека и гражданина;
- охрана природной среды;
- организация рационального землепользования и природопользования;
- организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития культуры, физкультуры и спорта.
Органам местного самоуправления может передаваться решение других вопросов государственного значения. Причем органы местного самоуправления могут привлекаться к осуществлению федеральных и региональных государственных программ.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления определены ст. 5 Закона РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. К этим полномочиям относятся:
1) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
2) обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;
3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;
4) регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;
5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;
8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;
13) регулирование законами в соответствии с настоящим федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
14) законодательство о муниципальной службе;
15) принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.
Законодательное регулирование субъектами федерации организации и развития местного самоуправления должно осуществляться при непосредственном участии местных сообществ через различные формы волеизъявления граждан. Контроль со стороны органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления ограничивается обеспечением соответствия их действий Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству. Отмена решений органов местного самоуправления производится ими самими или по решению судебной власти. В судебном же порядке разрешаются и вопросы о вмешательстве в дела местного самоуправления со стороны государственных органов.
Российское конституционное право, по сравнению с законодательством других государств, предусматривает разделение полномочий органов местного самоуправления на собственные и государственные. К собственным полномочиям относят те, которые признает за местным самоуправлением государство и которые обеспечивают самостоятельное решение вопросов местного значения. К государственным полномочиям относят те, которые Российская Федерация или ее субъекты делегируют местному самоуправлению.
Федеральным законодательством исполнение государственных полномочий в области местного самоуправления закреплено за государственными органами Российской Федерации и субъектов федерации, а также за органами местного самоуправления, которым переданы или делегированы отдельные государственные полномочия.
В первом случае на территории муниципального образования создаются государственные структуры, которые будут исполнять государственные полномочия. Например, территория Свердловской области была разделена на шесть управленческих округов с государственной исполнительной властью на местах. При делении на округа учитывались демографический, экономический, исторический и административный факторы. В качестве аргументов в пользу такого решения выдвигалась необходимость:
-создания единой системы вертикальной исполнительной государственной власти;
- приближения государственной власти к населению;
- более полного и глубокого информирования органов государственной власти о социально-экономическом развитии местных сообществ;
-более комплексного анализа развития территории, состоящей из нескольких муниципальных образований.
Основными государственными полномочиями в округах стали: социальная поддержка и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями, охрана окружающей среды, противопожарная безопасность, регулирование земельных отношений и другие полномочия. Указанные полномочия связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, а также включены в список вопросов местного значения, следовательно должны решаться совместно органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Основные недостатки опыта Свердловской области - это необходимость создания новых управленческих структур, которым будет сложно вписываться в систему управления территорией, и двойственность решения социально-экономических проблем.
Второй подход связан с делегированием части государственных полномочий органам местного самоуправления.
Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления - это предоставление органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации принадлежащих им полномочий органам и должностным лицам местного самоуправления.
Делегирование органами государственной власти своих полномочий органам местного самоуправления осуществляется на основе следующих принципов:
- законности и целесообразности;
- социально-экономической обоснованности;
- реальности и гласности осуществления делегированных полномочий;
- материально-финансовой обеспеченности делегируемых полномочий;
- подконтрольностй осуществления делегируемых полномочий.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основании федерального закона или закона субъекта федерации и в пределах полномочий, составляющих их предметы ведения или находящихся в границах компетенции органов государственной власти. В законах о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления должна быть обоснована целесообразность такого делегирования и его практическая полезность. Делегирование государственных полномочий не может нарушать или ограничивать права и гарантии местного самоуправления, установленные законодательством России.
Делегирование государственных полномочий производится в интересах социально-экономического развития муниципального образования и территории субъекта Российской Федерации, с учетом возможности и реальности их осуществления органами местного самоуправления. Делегируемые государственные полномочия не могут создавать препятствия для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования. В процессе делегирования государственных полномочий должен соблюдаться принцип гласности, информированности населения об объеме делегированных полномочий и их финансовой обеспеченности.
Органы государственной власти при делегировании своих полномочий в полном объеме компенсируют органам местного самоуправления расходы на их осуществление и представляют реальные гарантии материально-финансовой обеспеченности при решении вопроса о такой передаче. Органы местного самоуправления осуществлют переданные им государственные полномочия в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми ресурсами. При неполном обеспечении материальными и финансовыми ресурсами делегированных полномочий глава муниципального образования вносит представление государственным органам власти о невозможности осуществления переданных полномочий в полном объеме и дает свои предложения о пределах и степени их выполнения. Органы государственной власти принимают решение по поводу внесенных предложений либо рассматривают спорные вопросы в суде.
Органы государственной власти, делегировавшие полномочия органам местного самоуправления, вправе осуществлять контроль за их реализацией, проверять законность и целесообразность решений органов местного самоуправления, принимаемых для осуществления переданных полномочий. Орган государственной власти вправе приостановить решение органов местного самоуправления, принимаемое по поводу осуществления делегированных полномочий, в случае, если оно противоречит законодательству.
Органы государственной власти для осуществления контроля за делегированными государственными полномочиями вправе:
- производить проверки деятельности органов местного самоуправления и целевого использования средств, передаваемых на реализацию государственных полномочий;
- запрашивать и получать в срок информацию, необходимые документы от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий;
- назначать уполномоченных представителей государственной власти для оперативного контроля за осуществлением делегированных полномочий и целевым использованием выделенных на эти цели ресурсов;
- проводить методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных государственных полномочий.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти осуществляется в таких организационно-правовых формах, как:
- делегирование по закону Российской Федерации;
- делегирование по закону субъекта федерации;
-делегирование на основе договоров и соглашений между исполнительными органами государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления (при обязательной ратификации всех договоров и соглашений законодательным органом субъекта РФ и представительным органом местного самоуправления).
Практика делегирования на основе договоров применяется в ряде субъектов Российской Федерации, хотя отчасти противоречит федеральному законодательству.
Делегирование государственных полномочий может быть разовым, на определенный срок или бессрочным. Например, к разовому следует отнести предоставление муниципального жилья военнослужащим, работникам налоговых служб и другим категориям государственных служащих; к срочному -предоставление бесплатного проезда на муниципальном транспорте отдельным категориям граждан, обеспечение выплаты пособий гражданам, имеющим детей; к бессрочному - государственную регистрацию актов гражданского состояния, выполнение задач паспортно-визовой службы, военный учет граждан и др.
Государственные полномочия могут делегироваться всем муниципальным образованиям или только отдельным муниципалитетам.
Основной формой делегирования государственных полномочий является делегирование по закону. При этом не допускается делегирование полномочий, относящихся к исключительной компетенции законодательного и исполнительного органов государственной власти и изменяющих устав субъекта РФ, а также обеспечивающих защиту прав и свобод граждан.
При делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления по закону проект данного закона заблаговременно направляется представительным органам соответствующих муниципальных образований для согласования и мотивированного заключения. Возражения органов местного самоуправления относительно характера, объема делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат рассмотрению в комиссиях законодательных органов государственной власти.
Государственные полномочия органов власти могут быть делегированы местному самоуправлению по договору, который в обязательном порядке должен отражать:
- цели, объем и характер делегируемых полномочий;
- порядок их осуществления и срок действия договора;
- взаимные права и обязанности по реализации делегированных полномочий; > • '*”'
- объем и порядок материально-финансового обеспечения делегированных полномочий;
- формы и меры ответственности сторон за нарушение условий договора;
- условия расторжения договора и возможности возврата делегированных полномочий.
Указанный договор подписывается главами администраций субъекта РФ и соответствующего муниципального образования и вступает в силу после его утверждения законом субъекта федерации и решением представительного органа местного самоуправления.
Договор может предусматривать заключение на его основе соглашений между органами исполнительной власти субъекта РФ и соответствующего муниципального образования о делегировании и принятии государственных полномочий.
Осуществление делегированных государственных полномочий органами местного самоуправления строится на соответствии российскому законодательству и законодательству субъектов РФ. Органы местного самоуправления свободны в выборе форм и методов реализации переданных государственных полномочий. Вместе с тем они несут ответственность за осуществление переданных им государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти материально-финансовыми ресурсами, а также насколько выполнимы иные обязательства, необходимые для реализации этих полномочий.
Законодательный орган государственной власти вправе принять к своему рассмотрению любой вопрос о разграничении полномочий между органами исполнительной государственной власти и органами местного самоуправления.
Разграничение полномочий в области решения вопросов местного самоуправления - делегирование государственных полномочий, передача полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти, определение прав и обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления при решении вопросов, представляющих взаимный интерес.
Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления разделяется по уровню значимости выполняемых задач и масштабом проблем, в силу чего происходит вертикальное разграничение полномочий. Органы государственной власти реализуют полномочия в сферах общегосударственного значения, таких как оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, внешнеэкономические отношения, судоустройство и т.д. Органы муниципального управления занимаются решением специфических проблем местного сообщества, как-то: благоустройство территории, жилищно-коммунальное хозяйство, озеленение и т.д. При этом, однако не всегда можно вполне определенно выделить вопросы исключительно местного значения, связанные с интересами только жителей конкретного муниципального образования. Так, к вопросам местного самоуправления относят народное образование, что представляется не совсем верным. За счет местных бюджетов можно строить и содержать образовательные учреждения, оплачивать труд педагогов, но подготовка кадров, разработка учебных образовательных стандартов, программ и методик обучения имеют государственное значение. Такой подход, очевидно, и должен лежать в основе разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
Возвращение государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления, возможно по собственной инициативе делегировавших государственных органов, если при сложившихся условиях эти полномочия могут быть наиболее эффективно выполнены органами государственной власти. Такое возвращение оформляется законом с обязательным заблаговременным извещением об этом органов местного самоуправления.
Возвращение делегированных полномочий по инициативе органов местного самоуправления допускается в том случае, если выполнение переданных полномочий становится невозможным по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления. Мотивированное представление об этом представительный орган местного самоуправления вносит в законодательный орган государственной власти; при установлении достоверности указанных причин невыполнения или невозможности их оперативного устранения исполнительный орган государственной власти вносит в законодательный орган проект закона о возвращении государственных полномочий.
Возвращение государственных полномочий, делегированных по договору, возможно в случае нарушений условий договора одной из сторон и если эти нарушения привели к ненадлежащему выполнению или создали условия, затрудняющие исполнение государственных полномочий органами местного самоуправления. При недостижении соглашения сторон по спорным вопросам решение о возвращении делегированных полномочий рассматривается в суде.
Передача государственных полномочий на уровень местного самоуправления является одним из способов укрепления сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления в их взаимодействии по осуществлению государственного и муниципального управления.
Контрольные вопросы
1. Какие основные государственные полномочия в области местного самоуправления закреплены за органами государственой власти Российской Федерации?
2. Каким образом органы государственной власти субъектов Росийской Федерации принимают участие в регулировании местного самоуправления?
3. Каковы принципы и механизм делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления?
4. Какие основные организационно-правовые формы и методы делегирования государственных полномочий используются в современной российской практике становления местного самоуправления?
 
Литература
Государственное управление и самоуправление: Очерки истории / Семьянинов В.П., Кожурин B.C. и др. - М., 1995.
ГильченкоЛ.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. - М., 1998. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. - М., 1999.
Красин Ю.Л. Две точки зрения на полномочия областных и муниципальных органов власти. - Томск, 1998.
Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право. Вып. 2.-М., 1998.
Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебное пособие. - М., 1997. Самоуправление в Российской Федерации: практическое и методическое пособие / Под ред. Ю. В. Якутина - М., 1998.
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998.
§ 3. Взаимодействие государственного и муниципального управления
Муниципальные законы служат опорой бодрствующему, я не спящему. Л. Пячоли
Муниципальное управление - механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов - принципы взаимодействия - формы взаимоотношений - государственно-муниципальные организации - направления взаимодействия - элементы механизма взаимодействия
Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами создаются органы местного самоуправления.Являясь неотъемлемой частью общего механизма управления государством, местное самоуправление имеет отличительные особенности от органов государственной власти, а именно:
- является властью подзаконной, действующей в рамках законодательства, принимаемого органами государственной власти;
- возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;
- должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ресурсы для решения вопросов местного значения;
-требует обязательного наличия представительства населения в муни- . ципальных органах власти.
В настоящих условиях формирования российской государственности местное самоуправление признается самостоятельной властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках государственных законов.
Определение предметов ведения органов местного самоуправления происходит как за счет предложений населения соответствующей террито-
рии, так и в русле единой государственной политики. Государство возлагает на органы местного самоуправления право и обязанность ответственно исполнять часть общественных дел самостоятельно и ряд государственных функций с передачей или делегированием полномочий по принятию от имени государства общеобязательных решений.
Таким образом, муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.
Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население, проживающее на территории определенного муниципального образования. Муниципальное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные государственным правом полномочия.
По признаку масштабности государственное и муниципальное управления как виды социального управления направлены на обеспечение жизнедеятельности граждан и их организаций как в обществе-государстве, так и в отдельных местностях - муниципальных образованиях (в городе, районе, селе, станице, ауле, поселке и т.п.). При этом оба эти вида социального управления имеют особое предназначение и обладают специфическими свойствами и признаками, так как, действуя в рамках единого государственного пространства, они реализуются на определенных управленческих уровнях. Вместе с тем в муниципальном управлении в определенном смысле можно обнаружить симбиоз функций, реализация которых обусловлена тем, что местное самоуправление имеет как собственные, так и переданные государством полномочия. Следовательно, местная (муниципальная) власть и государственная власть, а значит и муниципальное и государственное управление тесно взаимосвязаны: у них один источник власти - народ, они выполняют общую для всех функцию: обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности граждан, призваны защищать их права, свободы и законные интересы.
Муниципальное управление активно взаимодействует с государственным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в целом, его отдельного региона (субъекта федерации) и конкретного местного сообщества.
Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов - система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий.
Детельность органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на принципах взаимодействия:
• законности;
• добровольности;
• учета совместных интересов и взаимной ответственности;
• сохранения независимости муниципальной власти.
Взаимодействие органов государственного и муниципального управления при решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимаемые при этом правовые акты должны основываться на соблюдении требований федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и исключать возможность произвольных действий их участников.
При заключении договоров и соглашений о совместной деятельности и иных форм взаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не допускается включение в сферу договорных отношений тех муниципальных образований, которые не изъявили желания участвовать в совместном решении задач и функций.
В договорах и соглашениях, определяющих взаимные права и обязанности государственных и муниципальных органов, должны быть учтены законные интересы и права каждого из участников, а также юридическая ответственность сторон за неисполнение обязательств. Акты о совместном решении вопросов органами государственной власти и органами местного самоуправления не могут ограничивать гарантированную Конституцией РФ и федеральными законами самостоятельность местного самоуправления и нарушать уставы и положения муниципальных образований.
Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.
Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также если они связаны с расходованием финансовых средств, обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным органом государственной власти и представительным органом местного самоуправления.
Соглашения заключаются между главами государственных и муниципальных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компетенции органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджетных ассигнований финансового года на проводимые мероприятия.
Для организации постоянного взаимодействия и решения отдельных вопросов, а также для разработки условий заключаемых договоров и соглашений органы государственной власти и органы местного самоуправления создают совместные координационные, консультативные, совещательные и иные постоянно или временно действующие рабочие группы, решения которых носят рекомендательный характер. Рабочие органы готовят проекты правовых актов и проверяют условия, обязательные для включения в договоры и соглашения, вырабатывают согласительные процедуры решения вопросов, готовят предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов государственной и муниципальной власти по вопросам, имеющим взаимный интерес.
Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, а те, которые не требуют утверждения со стороны законодательного органа государственной власти и представительного органа муниципального образования вступают в силу с момента их подписания должностными лицами, представляющими договаривающиеся стороны. Все остальные договоры и соглашения вступают в силу после их утверждения в представительных органах власти. Документы, затрагивающие права и законные интересы населения территории, вступают в силу после их официального опубликования в средствах массовой информации.
Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспечению этого взаимодействия материально-финансовыми ресурсами.
При осуществлении совместной деятельности путем создания государственно-муниципальных организаций органы государственной и муниципальной власти создают наблюдательные советы и иные централизованные учреждения, компетенция которых определяется уставами этих организаций. Государственно-муниципальная организация - это, по гражданскому праву Российской Федерации, коммерческая организация в форме унитарного предприятия, образуемого в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях по решению органов исполнительной власти на базе имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.Руководство им основывается на праве оперативного управления либо на праве хозяйственного ведения.
Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных образований, определяется такими направлениями, как:
- разработка и реализация долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;
- выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (региональных) и муниципальных органов;
- решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;
- координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований (укрепление общественного порядка, социальная помощь, занятость населения, здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики, выравнивание социально-экономического положения и др.);
- обеспечение внутреннего разделения труда и специализации муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами хозяйствования;
- создание условий для структурной перестройки муниципального хозяйства;
- формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов местного самоуправления и его реформирования в новых условиях;
- создание совместных государственно-муниципальных организаций.
Указанные направления взаимодействия государственных и муниципальных органов власти должны обеспечивать развитие территории как единого социально-экономического комплекса.
Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти включает следующие элементы:
1) научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого муниципального образования в перспективном социально-экономическом развитии территории;
2) правовое обеспечение (законодательное разграничение предметов ведения и компетенции государственных и муниципальных органов власти; процедура и механизм делегирования своих полномочий друг другу; установление договорных отношений по организации экономического взаимодействия между муниципальными образованиями и субъектом федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления; законодательное закрепление земельного и градостроительного зонирования);
3) финансово-хозяйственный механизм, включающий инвентаризацию материально-финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональным использованием, формирование регионального фонда поддержки муниципальных образований;
4) формирование муниципальной собственности (разграничение собственности на территории муниципальных образований, передача земли, объектов общегородского и общехозяйственного значения);
5) организация непрерывной системы обучения муниципальных служащих.
В качестве примера рассмотрим механизм взаимодействия государственного и муниципального управления в сфере землепользования.
Землепользование - это сфера хозяйственной деятельности, включающая учет и оценку земли, определение эффективных форм земельной собственности, управление развитием земельных отношений и использованием земель для хозяйственных целей. В процессе землепользования возникают правовые и экономические отношения между органами государственной и муниципальной власти по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными участками. Показателями эффективности этих отношений являются снижение процента земельных споров и рост дохода от использования земли, а также повышение стоимости земли.
Экономические отношения в области землепользования являются результатом земельной политики. Выбор приоритетов при разработке государственной земельной политики зависит от многих факторов, включая национальные особенности и традиции, обеспеченность страны земельными ресурсами, политическую ситуацию в государстве и т. д.
К полномочиям федерального органа законодательной власти в области землепользования можно отнести:
• принятие Земельного кодекса РФ и других федеральных актов, регулирующих земельные отношения;
• установление порядка отнесения земель к федеральным и распоряжения и управления ими;
• определение специального режима для отдельных категорий земель;
• утверждение единых принципов платы за землю, базовых ставок земельных платежей и регистрации прав на земельные участки в порядке ведения государственного земельного кадастра.
К компетенции Правительства РФ относятся:
• принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения;
• территориальное планирование землепользования;
• установление границ особо охраняемых территорий федерального значения; к
• распоряжение и управление землями федерального значения;
• выкуп земель, находящихся в частной или муниципальной собственности, для федеральных нужд;
• организация государственного контроля за использованием и охраной земель, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, лицензирование землеустроительных работ;
• разработка и реализация федеральных программ повышения плодородия, использования и охраны почв;
• иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством. Полномочия органов законодательной власти субъекта Российской Федерации в области землепользования следующие:
• принятие региональных законов в рамках федерального законодательства, регулирующих земельные отношения на территории субъекта РФ;
• утверждение порядка отнесения земель региона к государственной, муниципальной и частной собственности;
• установление платы за землю;
• установление минимальных и максимальных размеров земельных участков для различных видов землепользования;
• определение территорий с особым режимом землепользования;
• утверждение порядка распоряжения и управления землями субъектов РФ;
• утверждение и изменение границ административно-территориальных и муниципальных образований;
• утверждение региональных программ рационального использования и охраны земельных ресурсов и порядка их финансирования из бюджета субъекта РФ;
• иные полномочия в среде регулирования земельных отношений. К полномочиям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации следует отнести:
• принятие региональных организационно-правовых актов управления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта федерации;
• управление и распоряжение государственными земельными ресурсами, территориальное планирование их использования и зонирование;
• выкуп земель для нужд субъекта федерации;
• государственную регистрацию прав на земельные участки;
• организацию землеустройства, ведение земельного кадастра и мониторинга земель;
• участие в рассмотрении и утверждении генеральных планов городов, поселков и сел для учета интересов соседних поселений и планов территориального развития региона;
• иные полномочия в соответствии с земельным законодательством. К компетенции органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений следует отнести:
• принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения на территории муниципального образования при условии их соответствия федеральному и региональному земельному законодательству;
•планирование землепользования;
• организацию разработки проектной документации по планировке и застройке территорий;
• утверждение генеральных планов городов, поселков и сел; регламентацию использования земельных участков специального назначения;
• распоряжение и управление муниципальными землями;
• выкуп земель, находящихся в частной и государственной собственности, для муниципальных нужд;
• организацию контроля за использованием и охраной земель;
• разрешение споров между землепользователями;
• другие полномочия.
Экономические отношения между государственными и муниципальными органами власти в области землепользования складываются по следующим основным направлениям:
- организация использования земель для хозяйственных целей;
- распределение платежей за землю;
- экономический механизм регулирования земельных отношений и политики землепользования;
- финансовая поддержка муниципальных образований субъектами РФ;
- проведение инвентаризации земель и разграничение земель по формам собственности;
- комплексная оценка земель и формирование базовой реальной стоимости земли;
- распределение федеральных финансовых ресурсов, выделяемых на территориальное развитие;
- платежи за передачу земли из муниципальной собственности в государственную и наоборот.
Правовой механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в области землепользования включает Земельный кодекс РФ и систему нормативных правовых актов, разрабатываемых на федеральном, региональном и местном уровнях.
Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления - важнейшая многоплановая проблема, затрагивающая все стороны жизнедеятельности общества: политические, социально-экономические, финансовые и прочие. Достижение баланса во взаимоотношениях между органами различных властно-управленческих уровней требует от всех участников данного процесса сложных и комплексных решений на основе взаимного согласия и понимания роли и ответственности каждой из властных составляющих государственного и муниципального управления.
Контрольные вопросы
1. Что представляет собой муниципальное управление? Назовите особенности, отличающие его от государственного управления.
2. Какие существуют элементы механизма взаимодействия государственных и муниципальных органов власти?
3. В чем заключаются основные принципы взаимодействия государственного и муниципального управления?
4. По каким основным направлениям происходит взаимодействие государственных и муниципальных органов власти в области землепользования?
Нормативные акты
Указ Президента РФ № 1370 “Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации” от 15 октября 1999 г.
Литература
Великое Л.А. Основы городского хозяйства. -М., 1998.
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством: Учебное пособие. - М., 1998.
Зотов В.Б. Территориальное управление: методология, теория, практика. -М., 1998.
Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. - М., 1998. Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие теории и практики): Сб. науч. и учебно-методич. материалов. - М., 1998. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. - М., 1999.
§ 4. Муниципальная служба: правовые основы
Каждый святой сумеет сотворить чуло, но не каждый сможет прилично управлять гостиницей. Марк Твен
Муниципальная служба - принципы организации муниципальной службы - муниципальные служащие - статус муниципальных служащих - муниципальные должности
Практическое исполнение многих функций местного самоуправления возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с другой - институтом власти, она представляет собой социально организованный механизм претворения полномочий и компетенции местного самоуправления в процессе осуществления муниципального управления. Такая ее институциональная двойственность позволяет обеспечивать объективно необходимые потребности местных сообществ в эффективном управлении прежде всего социально-экономическими процессами и служить каналом “обратной связи” между обществом и структурами власти, начиная с самого первого уровня. От эффективности муниципальной службы во многом зависит социальная полезность образованных населением муниципальных структур.
Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы разделены между органами государственной власти: федеральными и субъектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к компетенции органов местного самоуправления.
Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с федеральным законодательством организация и функционирование муниципальной службы регламентируются законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. К ведению субъектов РФ относится законодательное обеспечение муниципальной службы на соответствующей территории. Субъекты РФ вправе издавать законы о муниципальной службе в пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка ее прохождения в данном регионе, определять общий статус муниципальных служащих и требования к муниципальным должностям. Вопросы о правовом положении муниципальных служащих могут содержаться также в уставах соответствующих муниципальных образований.
Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих установлены ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” от 8 января 1998 г. В соответствии с ним она основана на принципах: верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий; профессионализма и компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций; правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; внепартийности муниципальной службы.
Муниципальная служба определяется российским законом как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению полномочий муниципальных должностей, не являющихся выборными. Муниципальной признается должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, а также должность в органах местного самоуправления с установленным кругом обязанностей, прав и ответственности по исполнению и обеспечению полномочий данного органа. Такая должность включается в штатное расписание должностей муниципальной службы, утверждаемое главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепляемой в уставе муниципального образования.
Муниципальные должности подразделяются законом на: 1) выборные (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, избранные должностные лица, на которых действие настоящего закона не распространяется) и 2) иные, т.е. замещаемые путем заключения трудового договора гражданами, обладающими статусом муниципальных служащих. Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром таких должностей, утверждаемым законом субъекта федерации.
Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности и занимающиеся техническим обеспечением деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.
Признаки муниципальной службы можно обозначить: а) как особый вид публичной службы, т.е. службы в органах местной публичной власти; б) как профессиональную деятельность на постоянной основе и за денежное вознаграждение; в) как деятельность по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления.
Муниципальная служба имеет свои особенности прежде всего в территориальном масштабе, а также структурно-организационные. Ее территориальный масштаб не ограничивается административным делением той или иной местности. По ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” территориально-правовой структурой, обеспечивающей реализацию права граждан на местное самоуправление, является муниципальное образование. Его публично-правовой статус и критерии, по которым заселенная территория признается таковым, допускают, что муниципальное образование может создаваться в пределах городского, сельского поселений, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, где осуществляется местное самоуправление, имеются его выборные органы, муниципальная собственность и местный бюджет. Поэтому структурно-организационный масштаб муниципальной службы - органы местного самоуправления. Кроме того, по своему объему и численному составу муниципальная служба значительно превосходит многие из всех других видов службы, в том числе и государственную. Правда, в полной мере это произойдет после того, как муниципальная служба будет сформирована полностью во всех субъектах федерации и когда в состав муниципальных образований войдут учреждения и организации, работники которых приобретут статус муниципальных служащих. Можно выделить и другие отличия муниципальной службы: ее правовое регулирование ведется как государственное со стороны федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации и как собственное местное, локализованное в системе органов местного самоуправления. Формирование корпуса муниципальных служащих - прерогатива органов местного самоуправления.
Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти и субъектов РФ при определении минимальных объемов местных бюджетов.
Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются: соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям; квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные либо государственные должности, а также при увольнении с муниципальной службы. Условия предоставления муниципальным служащим отпусков, пенсионного обеспечения и порядок исчисления их стажа определяются федеральными законами и законами субъектов федерации. При этом стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы, а время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий законодательством о государственной службе. В соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливаются требования к муниципальным должностям, права и обязанности муниципальных служащих, порядок прохождения ими службы, управления ею, а также их поощрения, дисциплинарная ответственность, гарантии, денежное содержание.
Регулирование правового статуса муниципальных служащих относится к специальным нормативно-правовым актам. Так, правовые нормы о статусе муниципальных служащих установлены федеральным законодательством, в законах субъектов РФ о муниципальной службе, организуемой в органах местного самоуправления на территориях соответствующих муниципальных образований. На этой законодательной основе каждое муниципальное образование принимает свой устав, в котором закрепляются условия и порядок организации муниципальной службы. Помимо норм, определяющих правовое положение муниципального служащего, его статус содержит полномочия должностного лица в системе местного самоуправления. В наиболее общем виде они определяются федеральными законами, а более детально конкретизируются уставами муниципальных образований.
Неотъемлемым элементом правового статуса муниципального служащего являются ограничения, которые связаны с муниципальной службой. В целом для муниципальных служащих предусмотрены те же ограничения, что и для государственных служащих: не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой; не быть депутатом законодательных представительных органов, выборным должностным лицом; не быть поверенным по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему; не использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; не получать гонорары за публикации в качестве муниципального служащего; не участвовать в забастовках и др.
Местное население является основным потребителем муниципальных управленческих услуг. Поэтому оценка качества и результативности выполняемых муниципальной службой управленческих функций остается за местным сообществом, которое может влиять на ее организационную, кадровую политику, выражая свое мнение путем выборов, принятия решений на местном референдуме, отказывая в доверии тем или иным должностным лицам и др. Общим критерием эффективности работы муниципальных служащих может быть степень реального достижения поставленных целей при исполнении ими своих должностных обязанностей.
1. Каким образом ведется правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации; каким образом разграничиваются полномочия между органами власти федеральными и субъектов по вопросам регулирования муниципальной службы федерации?
2. Кто является муниципальным служащим и какова классификация муниципальных должностей?
3. Охарактеризуйте основы правового статуса муниципального служащего.
Нормативные акты
Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” от 8 января 1998 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 224.
Литература
Выдрин И.В., КокотовА.Н. Муниципальное право России. - М., 1999. КазанчевЮ.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. -М., 1998. ШугринаЕ.С. Муниципальное право. - М., 1999.