Глава 13. Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности
 
Слава, величие, могущество государства!
Как пусты и лишены смысля эти
слова рядом со словами свобода,
зажиточность и счастье граждан!
Л. Жокур
 
§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости
Путь к богатству страны состоит в экономном расходовании вещей и обеспечении достатка народу; кроме того, нужно уметь сохранять излишки вещей. Экономное расходование вещей должно определяться ритуалом, достаток народу должен быть обеспечен путем правильного управления государством. Сюнь-Цзы
Социально-экономические процессы: естественные, общественные - государственное управление социально-экономическими процессами: сущность, основные направления и функции -неоконсервативный подход - неокейнсианский подход - структурная политика - приватизация - конверсия - народнохозяйственные комплексы - государственное управление народнохозяйственными комплексами - казенный сектор - коммерческий сектор - государственное управление в сфере труда и занятости - трудовая теория экономического роста - генеральное соглашение - региональное соглашение - территориальное соглашение - отраслевое (тарифное) соглашение - коллективный договор - минимальный размер оплаты труда - занятость
Вопрос о необходимости и пределах государственно-управленческих воздействий на экономику имеет принципиальное значение. Часто употребляемое понятие “управление экономикой” в силу глобальности и неконкретности управляемого объекта вряд ли отвечает его реальному содержанию. Такое понятие отражает скорее дореформенную (советскую) практику централизованного государственного планирования и управления народным хозяйством страны и совершенно неприемлемо для объективного отражения изменившейся роли российского государства и его институциональных воздействий на экономику, по крайней мере в ее структурном смысле. С другой стороны, в современной практике промышленно развитых стран господствующее положение занимает идея экономического регулирования, т.е. делается акцент на том, что решение хозяйственных задач основывается на приоритете экономических критериев и методов, хотя такой подход не отрицает роли политических, социальных, организационных и других аспектов, связанных с его реализацией.
Обобщая отечественный и зарубежный опыт и учитывая взаимообусловленность экономических и социальных реформ, можно сделать вывод, что в условиях рынка наиболее адекватной формой управленческих воздействий государства, необходимых для формирования и поддержания стабильного курса экономического роста и социального развития, является управление экономическими и социальными процессами или, в общем виде, социально-экономическими процессами. Сочетая преимущества комплексного подхода к государственному управлению во всей полноте относящихся к нему функций (а не только регулирования) с определением конкретных экономических и социальных процессов как объектов реальных управленческих воздействий, концепция управления социально-экономическими процессами призвана служить теоретической основой создания эффективных средств институционального регулирования экономики. Для этого необходимо разобраться прежде всего в вопросах того, что представляют собой социально-экономические процессы, какова их природа и как можно управлять ими.
В экономике как общественной сфере трудовой и хозяйственной деятельности постоянно происходят два рода процессов, которые по своему характеру различаются соответственно как естественные и общественные. Естественные процессы совершаются между человеком и природой с помощью применяемых им средств труда в целях создания материальных (вещественных) или интеллектуальных продуктов. Общественные процессы характеризуют взаимоотношения между людьми по поводу обеспечения производства или приобретения указанных продуктов и их потребления. На основе интеграции естественных и общественных процессов, опосредствуемых процессами рыночного и институционального регулирования, формируются социально-экономические процессы, которые могут быть определены как совокупность процессов создания и функционирования социально-экономической системы, характеризующих динамику изменения ее параметров на том или ином уровне хозяйствования.
Государственное управление социально-экономическими процессами означает целенаправленное воздействие на естественные и общественные процессы для обеспечения желательных изменений в состоянии экономики и социальной сферы. Его сущность находит отражение в динамике изменения таких показателей, как объем реализованной продукции (в том числе на экспорт) и темпы ее обновления, уровень прибыли и платежеспособности, использования производственных мощностей и других ресурсов, валовой внутренний продукт (ВВП) с выделением в нем доли трудовых (и инвестиционных) доходов населения, ВВП на душу населения и на одного работающего, фонд заработной платы, индекс потребительских цен (инфляция), прожиточный минимум (в среднем на душу населения), численность населения с доходами ниже прожиточного минимума, уровень безработицы и др. На основе анализа и оценки показателей фактического состояния экономики и социально-трудовой сферы прогнозируются возможные изменения их с учетом научно-технологических и социальных факторов как в стратегическом плане, так и в тактическом, в зависимости от складывающихся тенденций в изменении рыночной ситуации, обусловленных реально происходящими социально-экономическими процессами.
В зависимости от функционального и целевого назначения можно выделить три основных направления государственного управления социально-экономическими процессами. Первое нацелено на процессы, обусловленные фазами экономического цикла или проведением экономических реформ и их социальными последствиями. В этом направлении государство воздействует на процессы посредством осуществления мер антикризисного регулирования — предотвращения и ликвидации неплатежеспособности и банкротства, преодоления спада производства и достижения стабилизации с последующим наращиванием объема конкурентоспособной продукции и услуг, снижения безработицы и роста доходов трудящихся. Второе направление - госуправление общеэкономическими процессами, обусловленными необходимостью оптимального использования таких эффективных регуляторов экономики, как ценообразование, налогообложение, кредитование и инвестиции в развитие предпринимательства и технологической базы товаропроизводителей. В третьем направлении государственное управление охватывает процессы, связанные с улучшением использования имеющихся природных, материальных, трудовых и финансовых ресурсов.
Экономические процессы формирования и складывающихся спроса и предложения на рынке товаров и услуг регулируются со стороны государства выбором той или иной стратегии решения этой задачи в зависимости от поставленной цели. В теории и практике этот вопрос решается по-разному, например, исходя из зрелости общества с точки зрения приверженности автократическим или демократическим традициям, степени использования рыночных механизмов и т.п. В странах с развитой рыночной экономикой различают два принципиально разных подхода. Первый основан на теории неоконсерватизма, развившейся на базе классической школы, которая ориентирует на регулирование совокупного предложения на микроуровне, отдавая предпочтение использованию мер по линии кредитно-денежной политики. Второй подход следует неокейнсианской теории приоритетной роли совокупного спроса на макроуровне с преимущественным использованием поощрительных мер государства в области налогово-бюджетной политики.
В отличие от классической концепции, отражающей точку зрения сторонников приоритета предложения, где закономерно реализуемая производственная функция, качественно-количественные показатели продукции и национальный доход зависят от факторов труда, модель Дж. Кейнса исходит из того, что объем продукции или национальный доход определяется совокупным спросом на товары и частными инвестициями, т.е. формально экономика находится в состоянии равновесия, если совокупное предложение исчерпывается совокупным спросом.
Практика показала, что и тот и другой подходы имеют существенные ограничения в условиях своего применения, определяемых проводимой политикой альтернативного выбора между двумя стратегиями: “предложение рождает спрос” и “спрос рождает предложение”. Эти ограничения связаны с характером товара, его принадлежностью к тому или иному сегменту рынка и динамикой соотношения спроса и предложения, а также с обеспеченностью производственной базой. Естественно считать, что при создании новых предприятий (или производства) необходима приоритетная поддержка спроса, а при наличии свободных производственных мощностей -поддержка предложения. Это значит, что обращение к той или иной стратегии может быть ограничено временем ее применения, соответствующим продолжительности конкретной ситуации. Во всех случаях необходима оценка социально-экономических последствий выбора стратегии регулирующих воздействий по критериям роста прибыли и улучшения занятости. Следовательно, в одной и той же экономической системе могут одновременно применяться различные подходы в рамках общей концепции регулирования спроса и предложения.
Экономический рост в условиях рынка непосредственно проявляется не только в увеличении предложения, т.е. количества и ассортимента производимых товаров и услуг, хотя такая односторонняя оценка нередко встречается на практике. Функциональная зависимость совокупного предложения от совокупного спроса, как и обратная их зависимость, обусловливает необходимость институциональной поддержки роста и предложения и спроса в их системной взаимосвязи. Основные меры государственного управления для решения этой задачи заключаются в создании политических и экономических условий, обеспечивающих:
• рост платежеспособности спроса населения на потребительские товары и услуги путем поэтапного повышения уровня реальных доходов (трудовых и социальных) и соответствующего расширения потребительской корзины, что будет стимулировать развитие отечественного производства этих товаров и услуг; повышение их качества, стабилизацию и последующее снижение цен на них;
• рост платежеспособности спроса товаропроизводителей на необходимые средства производства, промежуточные товары и услуги на основе стимулирования развития межотраслевых производств путем создания специализированных фирм со смешанным капиталом, интеграции крупного и малого предпринимательства в сфере производства, применения эффективных форм субконтрактных отношений;
• наиболее полное использование имеющихся производственных мощностей предприятий и фирм при проведении их приватизации, конверсии, процедур банкротства и других форм реорганизации в целях сохранения и роста предложения товаров и услуг и связанных с этим рабочих мест;
• сбалансированность спроса и предложения на муниципальном и региональном уровнях с учетом ориентации на экспорт и импорт товаров, самообеспечения производства и потребления путем установления соответствующих оптимальных пропорций.
Указанные меры требуют для своей реализации соответствующих законодательных актов, обеспечивающих надежную правовую основу экономических процессов в сочетании с политическими решениями, исходя из диалектического характера закономерности изменений спроса и предложения в их взаимообусловленности. Эти изменения, естественно, отражают интересы производителей и потребителей, что необходимо учитывать при определении приоритетных направлений политического курса в государственном регулировании экономической сферы общественной жизнедеятельности.
Заслуживает внимания вопрос о правоотношении государства с владельцами и руководителями предприятий (фирм). Такое положение, когда директор, работающий по найму, злоупотребляет своим служебным статусом и действует в своих личных интересах, т.е. отождествляя себя с предприятием, отражает отсутствие четкости в определении признанных законом собственников предприятий. Отсюда следует, что предпочтительным является такое государственное регулирование экономики, при котором государство, не вмешиваясь в оперативную деятельность предприятия, тем более в сферу внутрикорпоративных отношений, устанавливает необходимые правовые, экономические и социальные нормативы, вводя их в практику законодательным путем.
Функции государственного управления экономическими и социальными процессами определяются исходя из положения, что экономические и социальные процессы, отражая динамику состояния экономики, сами вместе с тем выполняют роль не только объектов управленческих воздействий, но и средств их осуществления. Кроме того, специфика государственного управления рассматриваемыми процессами, в отличие от управления производственными процессами, заключается в более широком аналитическом, исследовательском характере поиска государственных решений в сочетании с оперативностью их реализации. Это предопределяет необходимость подготовки экономистов-аналитиков широкого профиля, ориентированных на управление экономическими и социальными процессами во всех сферах экономики с учетом дальнейшей отраслевой специализации. Следует учесть возрастающее значение этой деятельности с точки зрения экономических и социальных последствий принимаемых решений.
Первая функция государственного управления экономическими и социальными процессами - анализ и оценка этих процессов с целью выявления фактического состояния регулируемой экономической системы (группы предприятий, фирм, отрасли, региона) по установленным позитивным и негативным критериям. Эта функция осуществляется путем систематического проведения мониторинга по данным статистической отчетности и непосредственного изучения экономических и социальных процессов на предприятиях и в фирмах с учетом действия факторов рыночного и институционального регулирования. При этом используются первичные и производные (расчетные) показатели, допускающие количественную оценку. К их числу относятся такие показатели, как валовой внутренний продукт в текущих и сопоставимых ценах; его структура по направлениям использования; соотношение спроса и предложения на потребительские и инвестиционные товары; рентабельность; капитальные вложения и их структура; объем продукции и ее реализации; индексы цен; удельный вес убыточных предприятий; сумма убытков; балансовая прибыль; налоги; задолженность покупателей поставщикам по кредитам банков, в том числе просроченная; прожиточный минимум; объем денежных доходов; среднемесячная заработная плата в расчете на одного работающего; численность трудовых ресурсов, занятых в экономике; численность работников, находящихся в отпусках по инициативе администрации; численность безработных; удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам и требованиям безопасности, и др. Кроме того, рекомендуется использовать качественные оценки факторов, не поддающихся количественному измерению.
Вторая функция - прогнозирование тенденций развития действующих экономических и социальных процессов, основанное на результатах их анализа и оценки. Разработка прогноза ожидаемых изменений состояния экономики на рассматриваемом уровне ведется в два этапа. На первом этапе рассчитываются ожидаемые показатели при сохранении существующих внешних условий (конъюнктуры рынка и политики институционального регулирования), а также внутренних факторов (структурных и технологических изменений), т.е. путем простой экстраполяции показателей, а на втором - с учетом указанных факторов. При наличии ряда вариантов прогноза каждый из них должен сопровождаться оценкой возможных экономических и социальных последствий в зависимости от срока, на который рассчитан прогноз, и от его назначения: долгосрочный, необходимый для выработки стратегических решений, или краткосрочный - для решений текущего, тактического характера.
Третья функция - стратегическое планирование развития экономических и социальных процессов. Эта функция имеет цель определить, обосновать и принять оптимальные решения по выбору приоритетных направлений положительного изменения динамики рассматриваемых процессов путем осуществления мер антикризисного регулирования для обеспечения курса экономического роста в прогнозируемом периоде. Первостепенное значение при этом имеют такие приоритетные направления, как приватизация и национализация, т.е. изменение форм собственности; конверсия предприятий, т.е. переориентация на выпуск другой, пользующейся спросом продукции с максимальным использованием имеющейся технологической базы и квалифицированных работников; реорганизация структур предприятий, их разукрупнение или слияние; создание субконтрактных систем, обеспечивающих взаимодействие больших и малых предприятий и фирм - поставщиков конечной и промежуточной продукции; развитие информационных, инновационных, производственных и социальных инфраструктур. Эффективность каждой из выбираемых мер оценивается их влиянием на динамику улучшения социально-экономических результатов деятельности предприятий и фирм, отраслей и регионов.
Четвертая функция - организация процессов экономического регулирования. Она заключается в разработке и совершенствовании экономических механизмов, предназначенных для целенаправленного изменения действующей практики в соответствии с принятыми направлениями стратегического планирования и исходя из реального состояния экономики страны. Экономические механизмы выражают своего рода экономическую технологию, т.е. последовательность операций регулирующих воздействий на естественные и общественные процессы в экономике в целях увеличения объема производства пользующихся спросом товаров и услуг, улучшения их качества с учетом потребительских свойств, обеспечения платежеспособности экономических субъектов и получения прибыли за счет минимизации затрат всех видов ресурсов на единицу реализованной продукции и создания гибких систем стимулирования экономического роста путем предоставления возможности дифференцированного регулирования уровня цен, налогов, кредитов, инвестиций, раздела продукции. Следовательно, исходя из принципов системного подхода, проектное решение по каждому экономическому механизму определяет цель его создания и функционирования, состав действующих в нем юридических и физических лиц с разграничением их прав и полномочий, применяемые формы и методы их согласованных действий по достижению поставленной цели с учетом взаимосвязи с другими экономическими механизмами. На этой основе создается и совершенствуется система нормативов, регламентирующих экономические, социальные и организационно-правовые отношения субъектов экономического регулирования.
Пятая функция — реализация проектных и нормативных решений, принятых для этой цели. Основная форма реализации - разработка и утверждение программ введения новых экономических механизмов (и корректировки действующих), а также связанных с ними процессов экономического регулирования с использованием нормативных методов (или аналитических - при отсутствии нормативов). Программы государственного управления экономическими процессами и создания необходимых для этого экономических механизмов целесообразно рассматривать в органическом единстве с государственными программами социально-экономического развития или программами оптимизации труда на всех уровнях хозяйствования при решении стратегических и тактических задач. Процесс реализации проектных и нормативных решений с необходимым программным, методическим и информационным обеспечением после соответствующего утверждения вводится в действие. При этом рассматриваемая функция в порядке обратной связи служит логической основой для контроля за ходом реализации решений, соответствующей корректировки и осуществления первой функции - анализа и оценки экономических и социальных процессов.
Важнейшим экономическим рычагом системы государственного управления в сфере экономики является структурная политика. Она определяет воздействие государства на всю совокупность структурных частей экономики, формирование и развитие отраслевых и межотраслевых структур, их территориальное размещение, организационно-институциональные пропорции, обеспечение ресурсами и функционирование в условиях рынка (как внутреннего, так и внешнего). Структурная политика направлена на создание гармонично развивающегося многоотраслевого высокотехнологичного комплекса товаропроизводственных структур (с учетом территориальных условий их функционирования), обеспечивающих рост благосостояния населения и занятость его социально активной части, укрепление безопасности страны и интеграцию российской экономики в систему мирохозяйственных связей. Эта политика исходит из принципов преемственности целей структурной перестройки в перспективах и среднесрочного периодов и необходимости соизмерения и сопряжения поставленных целей с реальными финансовыми возможностями и ограничениями, связанными с состоянием инфраструктуры экономики. В частности, целями проводимых Правительством России структурных преобразований по среднесрочной программе являются: повышение конкурентоспособности, “прозрачность” в деятельности и финансовой отчетности инфраструктурных монополий; интенсификация развития частного сектора; повышение эффективности налогово-бюджетной сферы; стабилизации благоприятных условий для развития финансового сектора и притока инвестиций. Преобразования в отраслях экономики, представляющих собой инфраструктурные (естественные) монополии, нацелены на повышение эффективности их функционирования и тем самым конкурентоспособности; укрепление платежно-расчетной дисциплины; сокращение роли бартера в структуре взаимных платежей.
По отдельным отраслям меры государственного управления по среднесрочной программе предусматривают: в электроэнергетике — оптимизацию управления и диверсификацию структуры собственности, обеспечивающие развитие конкурентных отношений и тем самым — достижение более высокой эффективности отечественной электроэнергетики; в газовой промышленности — создание привлекательного климата для дальнейших инвестиций; повышение эффективности во всех звеньях цепочки поставок газа; обеспечение “прозрачности” в деятельности и отчетности РАО “Газпром” и тем самым улучшение условий конкуренции; усовершенствование методов регулирования цен на продукцию и услуги отрасли; сокращение объемов сжигания газа в факелах до минимального уровня; в нефтяной промышленности - обеспечение недискриминационного доступа к трубопроводным мощностям, совершенствование государственного регулирования, создание благоприятного инвестиционного климата и, как результат, -повышение эффективности транспортировки добываемой в стране нефти; на железнодорожном транспорте — приспособление структуры российских железных дорог к рыночной экономике, обеспечение эффективного обслуживания клиентов по разумной цене, постепенную отмену перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых, создание условий для широкого участия частного сектора в деятельности предприятий, не связанных с организацией и обеспечением перевозок и аварийно-восстановительных работ; в жилищно-коммунапьном хозяйстве - устранение противоречий между коммерческой устойчивостью предприятий коммунального хозяйства, обслуживающих население, и возможностью оплаты коммунальных услуг со стороны малообеспеченного населения.
В ряду структурных мер по развитию частного сектора осуществляются: приватизация, призванная повысить эффективность имеющихся у предприятий активов, стимулировать инвестиции и тем самым способствовать экономическому росту, созданию новых рабочих мест, привлечению дополнительных доходов в федеральный бюджет; процедуры банкротства и реструктуризация промышленных предприятий (включая градообразующие) на основе стимулирования самих предприятий и повышения эффективности функционирования института банкротства; создание конкурентной среды и условий для выхода на рынок новых предприятий на основе активизации роли государства в развитии конкуренции, а также в формировании стимулирующих условий для создания новых предприятий частного сектора; корпоративное управление и защита прав инвесторов на основе применения санкций за нарушение этих прав при передаче активов материнским (аффилированным) компаниям, при неисполнении требований о раскрытии информации и за незаконный выпуск ценных бумаг, а также при ликвидации финансовых пирамид; развитие рынка труда и защита прав работников на основе Трудового кодекса Российской Федерации, призванного привести трудовое законодательство в соответствие с требованиями рыночной экономики; развитие рынка земли и недвижимости путем дальнейшей разработки законодательных и институциональных основ собственности на землю и объекты недвижимости; преобразование бухгалтерского учета и аудита на основе практического освоения международных стандартов и методов финансового учета и аудиторской деятельности; либерализация режима прямых иностранных инвестиций и режима внешней торговли на основе обеспечения справедливых условий иностранным инвесторам, устранения барьеров во внешней торговле в соответствии с мировой практикой.
Одной из важнейших сфер государственного управления социально-экономическими процессами является выработка и проведение политики конверсии военно-промышленного комплекса (ВПК). Конверсия представляет собой процесс перевода предприятий оборонных отраслей на выпуск гражданской продукции в целях предотвращения экономических и социальных издержек, связанных с их закрытием, обеспечения использования творческого потенциала высококвалифицированных кадров и передовой технологической базы этих предприятий при сохранении необходимой оборонной достаточности страны.
Основополагающий политический аспект проблемы конверсии состоит в разработке государственной военной доктрины, предусматривающей необходимый уровень обороноспособности страны, оснащенности вооруженных сил современной техникой, организацию ее производства и связанное с этим кадровое обеспечение. На этой основе разрабатываются аспекты политики регионов, областей и предприятий и соответствующие предметно-целевые программы конверсии. Для характеристики конверсионных процессов используются три показателя: глубина конверсии (удельный вес оборонной продукции в общем объеме производства), темп конверсии (изменение объема производства оборонной продукции по сравнению с данными прошлого года) и потенциал конверсии (размеры высвобождающихся финансовых и материальных ресурсов, которые могут быть переориентированы на другую продукцию). Применение “двойных” технологий позволяет установить рациональный критерий замещения технологий на уровне 50-70%.
Названные выше меры в основном направлены на создание финансовых предпосылок для разработки и осуществления структурных преобразований в экономике. Прежде всего в отраслях, представляющих собой инфраструктурные (естественные) монополии. Между тем современная концепция структурной перестройки экономики, исходя из принципов системного подхода, предполагает включение в ее орбиту всех необходимых отраслей экономики, развитие рыночной инфраструктуры, не ограничиваясь естественными монополиями (при всем их значении), формирование сетей взаимодействия товаропроизводителей и потребителей. Речь идет о формировании структуры экономики на всех уровнях хозяйствования, которая отличается в условиях рынка изменением отраслевых соотношений объемов производства различных видов продукции с учетом совокупного спроса и совокупного предложения в зависимости от проводимой государством экономической политики.
В существующей практике экономическая структура классифицируется с точки зрения основных пропорций на макроуровне (соотношения между потреблением и накоплением, ВВП и национальным доходом и т. д.), на межотраслевом уровне (соотношения между промышленностью и сельским хозяйством, материальным и нематериальным производством, добывающей и обрабатывающей промышленностью и т.д.), на внутриотраслевом уровне (например, между производством чугуна и стали, фуражного зерна и хлебобулочных изделий и т.д.). Лежащий в основе приведенной классификации отраслевой признак в условиях развития корпоративных форм хозяйствования приобретает все более условный характер, поскольку в рамках корпорации интегрируются производства разных отраслей. Поэтому классификация структур по отраслевому признаку должна быть дополнена признаком конечного продукта. Возникает соображение о целесообразности отнесения так называемых отраслей естественной монополии к отраслям производственной и социальной инфраструктуры, поскольку их продукция потребляется не только всеми отраслями и сферами экономики, но и непосредственно населением. Для максимального удовлетворения потребительского спроса на конечную продукцию необходимы два условия: должна повышаться ее доля в общем объеме продукции и она должна быть доступной для потребителя. Например, отсутствие достаточно развитой сети нефтеперерабатывающих заводов и внутреннего рынка нефтепродуктов приводит к возникновению топливного кризиса и росту цен на горючее, а на внешнем рынке - к снижению эффективности нефтяного бизнеса за счет роста экспорта сырья (и даже отдельных компонентов),
Определяя позицию в отношении структурной перестройки экономики, необходимо прежде всего задаться вопросами: в какой мере она необходима, чем она вызывается и какие последствия ее реализации можно прогнозировать? Например, в результате поспешной массовой приватизации и связанной с ней криминализации экономики целые отрасли почти полностью остались за бортом успеха на том основании, что производимая ими продукция не может конкурировать с аналогичными зарубежными образцами. Даже нередко из уст некоторых экономистов и политиков можно было услышать, что если мы не умеем делать хорошие автомобили, лекарства, продукты питания, то надо эти товары не производить, а импортировать - таков закон рынка (добавим - нерегулируемого государством). Такая линия наименьшего сопротивления привела к невосполнимым экономическим и социальным потерям. За прошедшие годы неуклонно снижался объем производства отечественных товаров и соответственно росла безработица при заполнении потребительского рынка продукцией иностранных фирм. Но этого можно было избежать, если бы вместо непоколебимой веры задававших тон реформаторов в возможность трансформации экономики путем преобразований на макроэкономическом (т.е. виртуальном) уровне была осознана та истина, что настоящая (реальная или физическая) экономика создается только товаро-производственными структурами (предприятиями, фирмами, корпорациями) в тесном взаимодействии и при поддержке со стороны территориальных или отраслевых структур.
Следовательно, принятию макроэкономических решений государства должен предшествовать микро- и мезоэкономический анализ, в результате которого наряду с оценкой платежеспособности каждой группы самоуправляемых предприятий и каждой самоуправляемой территории определяются возможности и условия их успешного функционирования на основе рационального использования имеющихся производственных мощностей и ресурсов. Для этого должны разрабатываться соответствующие проекты и сметы с их реализацией на конкурсной основе. В качестве потенциальных источников финансирования этих работ могут быть использованы средства фондов Мингосимущества (за счет увеличения балансовой стоимости находящихся в эксплуатации основных фондов) и фондов занятости (за счет средств, выделяемых на создание рабочих мест), а также средств самих собственников приватизируемых предприятий. Для этого необходимы механизмы использования указанных фондов с целью финансирования работ по восстановлению и реорганизации деятельности “ремонтопригодных” предприятий. Тем самым будет создана нормативная основа формирования рынка предприятий.
Организация государственного управления социально-экономическими процессами имеет своей целью выработку оптимальной стратегии и тактики (концепций, прогнозов, программ) развития экономики (в целом, по секторам и регионам) с подготовкой необходимых институциональных решений и действий. Эффективность осуществления государством его роли в экономике страны зависит от ее отраслевой и региональной структуризации, от квалификации государственных служащих.
Системная управленческая взаимосвязь органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления - необходимое условие их эффективного функционирования. Объединяющим началом здесь являются те или иные формы управленческих воздействий на экономику и социальное развитие страны. Наиболее общим определением сущности задач и функций рассматриваемых органов является управление социально-экономическими процессами соответственно в масштабах Российской Федерации, субъекта федерации либо города, района, других местностей. При разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления целесообразно использовать такой характерный признак, как соотношение (удельный вес) управленческой стратегии и тактики с учетом относительной стабильности социально-экономической системы на каждом уровне. Так, если на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации преобладающее значение (70-80% от общего объема деятельности) имеют стратегические решения нормативного характера, рассчитанные преимущественно на среднесрочную и долгосрочную перспективы, то на местном уровне в такой же степени преобладают тактические решения оперативного характера на основе использования нормативных решений, хотя и здесь разрабатываются программы социально-экономического развития на ближайшую и среднесрочную перспективу.
Сложность государственного управления процессами, происходящими в той или иной курируемой производственной отрасли экономики, обусловлена тем, что при этом необходимо учитывать процессы, происходящие за ее пределами - в сфере потребления продуктов и услуг. В этой связи рассматриваемые системы предъявляют особо высокие требования к уровню компетентности занятых в них руководителей и специалистов, качеству и эффективности их труда.
Применительно к макроуровню субъектом труда выступает институциональный орган, на который возложены функции расчета, анализа и прогнозирования экономического роста на основе разработки программ оптимизации экономической среды. Важным моментом при разработке технологий выполнения этих функций является максимально возможное сближение информационной базы и методов расчета показателей темпов экономического роста в целях обеспечения их взаимоувязки и сводимости на всех уровнях хозяйствования снизу доверху.
Становление цивилизованной, социально ориентированной рыночной экономики в России зависит от методов и способов государственного управления народнохозяйственными комплексами. Они представляют собой совокупности отраслей народного хозяйства (промышленный комплекс, топливно-энергетический комплекс, агрокомплекс, транспортный комплекс, комплекс связи и др.), подотраслей (например, в промышленности - машиностроительный комплекс, металлургический, нефтехимический и др.), в которых осуществляются производство промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, перевозка грузов, оказание информационных, транспортных и иных услуг и т.д.
Система государственного управления народнохозяйственными комплексами должна соответствовать принципам рыночной организации таким образом, чтобы она могла в полной мере задействовать не только механизм рыночной конкуренции, но и оказывать эффективное государственное регулирование. Такое регулирование осуществляется косвенно, через экономические рычаги, а также посредством координационно-организационного влияния со стороны государственных органов. Однако это не означает, что прямые государственные решения совсем отпадают. Они применяются и в рыночных условиях, но приобретают возможность целенаправленного воздействия на социально-экономические процессы.
В настоящее время государственное управление распространяется преимущественно на государственный сектор экономики, а по отношению к негосударственному применяется регулирование в основном через налоги, гарантии, дотации, таможенные тарифы, пошлины и т.д. Роль государственного управления народнохозяйственными комплексами в рыночных условиях в большей мере сводится к тому, чтобы создавать, организовывать и поддерживать благоприятные условия для всех субъектов экономической деятельности независимо от форм собственности. Целями государственного управления в этой сфере становятся обеспечение равных возможностей для самостоятельно хозяйствующих субъектов, для развития конкурентной среды на рынке товаров и услуг; защита прав потребителя; гарантирование нормального функционирования жизненно важных для всей страны народнохозяйственных комплексов, в том числе ВПК и топливно-энергетического комплекса (ТЭК), имеющих стратегическое и оборонное значение.
Задачи и функции, порожденные изменениями социально-экономической ситуации, предопределяют изменения в структуре, функциях и полномочиях органов государственной власти, главным образом, исполнительной, осуществляющих государственное управление в сфере хозяйственной деятельности: в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в связи и других областях народного хозяйства.
В структуре органов исполнительной власти общее управление народнохозяйственными комплексами осуществляется Правительством РФ, имеющим в своем составе экономические и отраслевые министерства. Так, социально-экономическую политику проводит Министерство экономического развития и торговли РФ, которое определяет пути и методы развития российской экономики. Полномочия по осуществлению государственного управления в ключевых направлениях этого развития закреплено за отдельными функциональными ведомствами. Например, управление конкретными отраслями народно-хозяйственных комплексов выполняют: Министерство путей сообщения РФ, Министерство по атомной энергии РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Министерство по связи и информатизации РФ и ряд других.
Организационной формой государственного управления отраслями ВПК является сеть специализированных федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию государственной политики в соответствующей отрасли. Например, Российское агентство по судостроению утверждено государственным заказчиком федеральной целевой программы “Российские верфи”, а также формирует совместно с Министерством обороны РФ и другими государственными заказчиками государственную программу вооружения, государственный оборонный заказ, включая проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по разработке нового вооружения и военной техники, подготовку их серийного производства, создание необходимой испытательной стендовой базы, организацию их исполнения. В ведении Российского агентства по судостроению находятся 76 государственных предприятий и организаций. Кроме того, определены 94 акционерных общества, в отношении которых агентство осуществляет единую государственную политику в сфере проведения работ по разработке, производству, ремонту и утилизации продукции военного и гражданского назначения.
Между государственным органом и находящейся в его ведении производственной сфере, в отличие от дореформенной практики применения административно-командных методов, в условиях рынка должны формироваться отношения делового партнерства как отношения между заказчиком и исполнителем. При этом имеются определенные отличия между казенными и коммерческими предприятиями. Предприятия казенного сектора, состоящего из некоммерческих предприятий и предприятий, ориентированных главным образом на государственный спрос или на выполнение общественно значимых функций, полная коммерциализация которых либо невозможна, либо нецелесообразна, должны находиться в непосредственном ведении соответствующих правительственных ведомств. Это предприятия базисной инфраструктуры, имеющие общенациональное значение и работающие в режиме фиксированных цен (предприятия электроэнергетики, железные дороги, аэропорты, морские и речные порты, трубопроводы, почта, телеграф, основные телекоммуникационные сети); предприятия оборонной промышленности, не подлежащие конверсии и ориентированные в основном на государственный спрос; некоторые предприятия, производящие товары медицинского и социального назначения (детское питание, инструменты для инвалидов). В силу некоммерческого характера этих предприятий, их социальной значимости и большого внешнего эффекта их функционирования контроль государственных органов за их управлением должен быть постоянным, а ответственность государства по их обязательствам - полной.
Остальные предприятия государственного сектора относятся к категории коммерческих и должны работать, исходя из тех же критериев эффективности производства, что и частные предприятия, самостоятельно обеспечивая свое выживание в условиях рыночной конкуренции. Отвечающие за их состояние государственные органы ограничиваются контролем за деятельностью администрации с точки зрения общепринятых критериев эффективности производства и фактически выполняют функции акционеров. Это относится к предприятиям как полностью находящимся в государственной собственности, так и с долевым государственным участием.
К коммерческому сектору могут быть отнесены все предприятия, ориентирующиеся на платежеспособный спрос и способные к самостоятельному воспроизводству. Такие предприятия могут работать практически во всех отраслях производственной сферы. Государство несет ограниченную ответственность по обязательствам этих предприятий в размере вложенной в них государственной собственности. Они могут существовать в форме унитарных или арендных предприятий, акционерных обществ. В последнем случае степень государственного контроля пропорциональна доле государственной собственности, оформленной в виде обыкновенных акций или паев. В собственности государства может быть и “золотая акция”, дающая право вето по ключевым решениям акционеров. Если государству принадлежит контрольный пакет или “золотая акция”, соответствующий государственный орган фактически будет контролировать деятельность предприятия и полностью ее определять, если нет - государство будет лишь одним из акционеров. Казенное предприятие должно полностью контролироваться соответствующим государственным органом, пользуясь в то же время оперативной самостоятельностью в повседневной хозяйственной деятельности. Назначение руководителя такого предприятия в зависимости от его важности может производиться правительством или курирующим правительственным ведомством самостоятельно или по согласованию с соответствующим фондом государственного имущества. При этом руководитель обязан заключить с курирующим ведомством целевой срочный контракт, в соответствии с которым устанавливаются обязательства в отношения увеличения стоимости реальных активов предприятия, уточнения стратегии его развития, повышения уровня занятости, инвестиций, цен на производимую продукцию и оплаты труда против соответствующих обязательств государства в поддержку планов развития производства. Такие контракты не должны регламентировать весь объем деятельности предприятия, предоставляя ему большие возможности самостоятельно развиваться в рыночной среде.
Общепризнанная в мире возрастающая роль человеческого фактора в развитии экономики определяет и роль государственного управления в сфере труда и занятости. Эти вопросы в условиях социально-экономического кризиса, охватившего Россию в 90-е гг. XXв., приобретают особо важное значение. Конституция РФ безусловного права на труд не провозглашает, но подчеркивает право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискредитации; устанавливает введение федеральным законом минимального размера оплаты труда, ниже которого оплата запрещена; право на защиту от безработицы; право на индивидуальные и коллективные споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения; признает право работающих на забастовку.
Целями государственного регулирования трудовых отношений являются содействие трудоустройству безработных и их материальная поддержка, повышение квалификации трудового потенциала страны и согласование решений в области развития экономики с основными мерами по регулированию рынка труда и социальной поддержки безработных. Исходя из принципов социального партнерства эти вопросы решаются на федеральном уровне. В роли основных субъектов принятия решений выступают Правительство РФ, Министерство труда и социального развития РФ и Всероссийский совет независимых профсоюзов с их отраслевыми и региональными службами и подразделениями, а также другие заинтересованные органы государственной власти и местного самоуправления, общественные организации и объединения. Общее управление в области труда и занятости возложено на Министерство труда и социального развития РФ, которое вместе с подведомственными ему организациями, учреждениями и соответствующими органами субъектов федерации образует единую государственную систему управления социально-трудовыми отношениями и разъяснения по применению нормативных актов в области труда и социальных вопросов в Российской Федерации.
В качестве методологической основы государственного управления в сфере труда и занятости, ориентированной на социально-экономическое развитие, может быть представлена трудовая теория экономического роста, построенная на следующих принципиальных положениях.
1. Экономический рост рассматривается как цель и критерий создания материальной основы процветания социально-экономического общества. Исходя из этого, трудовая теория экономического роста определяет его главным источником всемерное развитие производства материальных и интеллектуальных продуктов на основе максимального использования человеческого капитала трудоспособной части общества и создания условий для эффективного, приносящего доход труда.
2. Проблемы экономического роста должны быть предметом изучения и практических решений не только на макроуровне, но и на уровне предприятий и фирм, муниципальных органов власти в предвидении у достижения согласованных решений хозяйствующих субъектов всех уровней - товаро-производственного, предпринимательского и институционального - на основе разграничения, преемственной связи и интеграции их функций. Несмотря на различие функционального назначения и роли указанных субъектов, объединяющим моментом является то, что все они заняты тем или другим видом интеллектуальной трудовой деятельности.
3. Приобщение субъектов микроэкономики к решению проблем экономического роста обусловлено их влиянием на формирование соответствующих макроэкономических показателей. В частности, уровень инфляции, безработицы, дефицит бюджета, государственные расходы в немалой степени зависят от экономического поведения предприятий и фирм. Трудовая теория экономического роста ориентирована на системное рассмотрение их деятельности на принципах делового партнерства в целях сбалансирования интересов всех уровней хозяйствования, включая государственный аппарат.
4. Экономический рост обусловлен увеличением объема производственных мощностей и эффективностью их использования. Как известно, производственная мощность связана с наличными возможностями вещественных условий производства, в первую очередь тех, которые зависят от орудий труда, при ведущей роли труда работников, непосредственно использующих их. Поэтому трудовая теория экономического роста не только рассматривает проблему увеличения объема производственных мощностей в условиях полной занятости (что носит в известной мере абстрактный характер), но и ориентирована на обеспечение соизмеримости имеющихся мощностей (прежде всего технологического оборудования) с трудоемкостью производимой на них продукции. На этом принципе, как показала практика, может успешно решаться задача поиска поставщиков и потребителей, размещения заказов на производство продукции при максимальном согласовании интересов субъектов спроса и предложения.
5. Трудовая теория экономического роста выдвигает на первый план его интеллектуальное обеспечение на основе системного решения проблем технологии, организации и стимулирования трудовой деятельности в рамках предприятия, фирмы, отрасли, региона, имея в виду переход к высокой технологии, прогрессивным формам организации эффективного груда, поощрение творческой активности всех участников совместного труда по обеспечению конкурентоспособности продукции, проведение инвестиционной политики, ориентированной на оптимальное сочетание экономических и социальных критериев, а также на повышение доходности интеллектуального труда и цены интеллектуального товара в сопоставлении с материальным.
Правовой основой государственного управления в сфере труда и занятости являются соответствующие федеральные законы. Так, российское законодательство о труде закрепляет и конкретизирует систему трудовых прав и свобод, устанавливает государственные гарантии их соблюдения и защиты, регулирует отношения работников и работодателей, возникающие в связи с заключением и реализацией трудовых договоров, коллективных договоров и соглашений. В частности, предусмотрены: участие Правительства РФ вместе с общероссийскими объединениями профсоюзов и общероссийскими объединениями работодателей в качестве сторон генерального соглашения, устанавливающего общие принципы регулирования социально-трудовых отношений; участие работников в управлении организацией и в ее прибыли;основные государственные гарантии по оплате труда работников; нормирование труда и обеспечение нормальных условий работы, соответствующих требованиям охраны труда и безопасности производства.
В условиях рыночной экономики, а также в силу социальной важности трудовые отношения нуждаются в квалифицированном государственном регулировании и обеспечении социального партнерства со стороны государства на принципах равноправия сторон, взаимной заинтересованности и ответственности за выполнение принятых решений. Механизмом такого регулирования, устанавливающим основные принципы и условия проведения согласованной социально-экономической политики, стали двух- и трехсторонние комиссии по разрешению трудовых споров. Интересы трудящихся представляют общероссийские профсоюзы и другие уполномоченные работниками общероссийские представительные органы; предпринимателей представляет совет объединений работодателей, координирующий действия предпринимателей в сфере социально-трудовых отношений; государство представлено органами исполнительной власти и Федеральным Собранием РФ. Каждая сторона разрабатывает комплексные меры, необходимые для реализации принятых на себя обязательств, контролируемые секретариатом Российской трехсторонней комиссии.
При формировании и регулировании социально-трудовых отношений существенное влияние оказывают меры институционального воздействия, направленные на социальное развитие, социальное обслуживание и социальную защиту работающих, широкое применение принципов социального партнерства путем разработки и введения в действие соответствующих законодательных актов. Основной задачей регулирования социально-трудовых отношений является согласование интересов участвующих в них субъектов, прежде всего собственников средств производства и рабочей силы. В случае несовпадения интересов или нарушения обязательств сторон возникают трудовые конфликты все чаше перерастающие в социально-трудовые конфликты, разрешение которых требует разработки соответствующей технологии, основанной на использовании специальной отрасли социальной науки - теории конфликтологии.
Преодоление пороков, присущих распределительным принципам хозяйствования при решении экономических и социальных задач (как-то: концентрация прав принятия оперативных распределительных решений в одних руках, необоснованный рост управленческого аппарата, коррупция и бюрократизм должностных лиц, пренебрежение интересами работников и потребителей), зависит от степени развития демократических принципов во всей системе общественных, прежде всего социально-трудовых, отношений. Для предотвращения возможности волевых и бесконтрольных решений и действий должностных лиц, нарушающих общепризнанные нормы социальной справедливости - свободу выбора профессии и предоставления возможности получения соответствующего образования, обеспечения занятости с приемлемыми условиями труда, заработной платы и социального обслуживания, необходимо широко использовать зарекомендовавшие себя в практике методы демократизации социально-трудовых отношений, включая переход от бюрократических (многозвенных) структур управления к демократическим (без промежуточных звеньев, посредников), совмещение работающими их основных функций с управленческими и обслуживающими функциями, демократизацию процессов обсуждения и принятия решений о деятельности предприятия, обеспечение прямой заинтересованности работающих в результатах деятельности предприятия путем их участия в прибылях.
В процессе реализации социального партнерства в отечественной практике сложилось определенное разделение функций между государством, предприятиями (работодателями) и профсоюзами, которое не всегда строго соблюдается. Результативность трехстороннего диалога возможна при четком разделении функций и ответственности партнеров. Так, в функции государства входит создание законодательных актов, предусматривающих соблюдение минимальных норм и гарантий оплаты и условий труда, занятости, социальной защиты. Функции предпринимателей (работодателей) заключаются в создании благоприятных условий труда работников, расширении занятости и обеспечении ее продуктивности, увеличении доли оплаты труда в себестоимости продукции (услуг) при соблюдении установленных норм и гарантий. В функции профсоюзов входит защита экономических и социальных интересов трудящихся во всем их комплексе.
В России с 1992 г. введена практика ежегодного заключения генеральных соглашений по социально-экономическим вопросам между федеральным правительством, общероссийскими объединениями профсоюзов, иными уполномоченными работниками общероссийскими, представительными органами и общероссийскими объединениями работодателей. Такое соглашение призвано ограничивать уровень безработицы в Российской Федерации. Для обеспечения реализации Генерального соглашения Правительство РФ разрабатывает план мероприятий, обязательный к исполнению всеми федеральными органами власти. Контроль за выполнением плана мероприятий Правительства РФ возложен на Министерство труда и социального развития РФ, которое ежеквартально информирует Российскую трехстороннюю комиссию о ходе его выполнения. В отдельных отраслях заключаются отраслевые соглашения, для чего формируются отраслевые комиссии в составе соответствующих представителей профсоюзов и их объединений, с одной стороны, и представителей объединения работодателей - с другой, на принципах паритетного и полномочного представительства. На отраслевом уровне признано целесообразным заключать трехсторонние отраслевые (тарифные) соглашения между общероссийскими отраслевыми профсоюзами, иными уполномоченными работниками, общероссийскими органами представительной власти, работодателями (объединениями работодателей), которым делегированы права на ведение переговоров и заключение отраслевых (тарифных) соглашений Министерством труда и социального развития РФ. Отраслевые соглашения регулируют вопросы социальных гарантий, занятости, условий труда, направления социально-экономического развития и заработной платы. На уровне субъекта федерации действуют региональные соглашения, регулирующие социально-трудовые отношения и контролируемые соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ. На уровне административно-территориального образования условия труда, социальные льготы и гарантии, связанные с его территориальными особенностями, регулируются территориальными соглашениями, заключаемыми с участием соответствующего органа местного самоуправления. На уровне предприятий, в учреждениях и организациях - коллективными договорами. При этом уровень минимальных гарантий последовательно повышается: от исходного, наиболее низкого - в генеральном соглашении, несколько более высокого - в отраслевых тарифных соглашениях, еще более высокого - в территориальных соглашениях и до максимального - в коллективных договорах предприятий.
Велико влияние государства на отношения в области оплаты труда между отраслями и категориями работников с помощью тарифной системы, трансфертов и других рычагов.
Минимальный размер оплаты труда устанавливается Федеральным Собранием РФ с целью защиты работников с низкой квалификацией и обеспечения минимального прожиточного минимума. Однако минимальный уровень заработной платы фактически упал ниже стоимости минимальной потребительской корзины, учитывающей лишь самые основные потребности человека, и даже ниже уровня бедности, определяемого физиологическим минимумом потребления. Так, на январь 1995 г. минимальная заработная плата обеспечивала лишь 12% физиологического минимума и перестала быть фактором социальной защиты населения, утратив функцию обеспечения минимального прожиточного минимума.
В целях обеспечения государственного контроля за соблюдением законодательства о труде создана Федеральная инспекция при Министерстве труда и социального развития РФ, образующая совместно с отраслевыми и государственными инспекциями труда субъектов РФ, районов и городов единую систему контроля и надзора за выполнением трудового законодательства всеми предприятиями всех форм собственности. Подразделения трудовой инспекции контролируют соблюдение законодательства о социальном страховании, об охране труда, о занятости, о возмещении вреда, причиненного здоровью работника, о коллективных договорах и соглашениях. На эти подразделения возложена защита работников от незаконных действий со стороны работодателей и должностных лиц, в том числе приостановление работы подразделений при выявленных нарушениях и наложение на виновных штрафов.
Проблемы труда неотделимы от проблем занятости. Эта связь выражается в том, что занятость есть форма реализации совокупной способности людей к трудовой деятельности. Исходя из этого, занятость как социально-экономическая категория характеризует различные формы участия трудоспособной части населения в общественно полезной деятельности с получением соответствующих доходов. Федеральным законом “О занятости населения” установлено исключительное право граждан распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду. Принуждение (в какой-либо форме) к труду не допускается, за исключением случаев, особо оговоренных законодательством. В то же время установлена ответственность государства за создание условий для реализации права граждан на труд.
Большую значимость имеет Федеральная служба занятости России, комитеты и центры занятости субъектов РФ, центры занятости районов и городов, не являющиеся структурными подразделениями исполнительных органов власти на местах. Они призваны осуществлять государственную политику занятости населения и смягчать проблемы безработицы .'Особое внимание государственные органы должны уделять поддержке людей с ограниченной трудоспособностью, инвалидов, длительно безработных, женщин, молодежи, лиц, освобожденных из мест заключения, и других менее защищенных и более всего нуждающихся в этом групп населения. Для повышения занятости этих социальных групп применяется стимулирование работодателей за счет средств фонда занятости населения и квотирования для них рабочих мест. С этой целью государственные органы организуют общественные работы и предоставляют налоговые льготы предприятиям, содействующим их осуществлению.
Для оказания помощи гражданам по содействию занятости создан Государственный фонд занятости населения РФ, формируемый за счет обязательных страховых взносов работодателей, заработков работающих, ассигнований из федерального и других бюджетов, размеры которых утверждаются федеральным законодательством. Государство регулирует также трудоустройство граждан России за рубежом путем лицензирования.
Дисбаланс между спросом и предложением на рынке труда всегда означает отступление от условий полной и эффективной занятости. Если предложение превышает спрос, то имеет место явная безработица, а при превышении спроса над предложением и реальной потребностью - скрытая безработица. Следовательно, занятость и безработица — взаимообусловленные социально-экономические категории.
Исходной базой анализа и регулирования рынков труда является оценка фактического уровня безработицы в зависимости от отнесения его к одной из трех зон. Первая зона - от 1,0 до 2,0% - естественный уровень безработицы, Принадлежность к этой зоне характеризует нормальное состояние рынка труда с учетом экономической, социальной и демографической структуры региона, а также проводимой политики в отношении стабилизации и текучести персонала предприятий. Вторая зона - свыше 2,0 до 10% - допустимый уровень безработицы, характеризующийся наличием инфляционных процессов на рынке труда, т.е. снижением цены рабочей силы по мере увеличения разрыва между предложением рабочей силы и платежеспособным спросом на нее, но в пределах сохранения стабильности общей экономической ситуации путем институционального регулирования. Третья зона - свыше 10% -социально опасный уровень безработицы, который приобретает характер неуправляемой гиперинфляции рабочей силы, ее обесценения, обвальной безработицы.
Значительные различия в уровне и условиях социально-экономического развития регионов России вызывают необходимость дифференцированного подхода к установлению допустимого уровня безработицы в зависимости от таких факторов, как: удельный вес населения в трудоспособном возрасте (чем он больше, тем труднее найти работу); занятость трудоспособного населения в сельском хозяйстве (чем она выше, тем больше вероятность безработицы из-за сезонности работы); доля трудоспособного населения, занятого в домашнем хозяйстве (чем она выше, тем меньше безработица); уровень производительности труда, определяемый отношением ВВП к численности занятых (при его повышении и неизменном объеме производства численность занятых сокращается); уровень дохода на душу населения (чем он выше, в частности, чем выше уровень социальной помощи безработным, тем может быть выше и безработица); уровень располагаемых средств фонда занятости (чем он выше, тем безработица ниже).
Система анализа и регулирования рынков труда имеет целью улучшение занятости работников на предприятиях для обеспечения эффективного использования трудового потенциала и предотвращения безработицы сверх допустимого уровня в целом по региону. При разработке и осуществлении соответствующих мероприятий предприятия нуждаются в организационной и экономической поддержке со стороны местных и региональных органов власти по двум взаимосвязанным направлениям: первое - содействие в поиске заказчиков - потребителей производимой продукции и поставщиков материалов, а также в предоставлении налоговых льгот и кредитов в целях развития производства; второе - помощь в укомплектовании недостающими работниками и в трудоустройстве высвобождаемых. Тем самым обеспечивается взаимодействие систем анализа и регулирования региональных рынков труда с системами управления персоналом на предприятиях при осуществлении функций определения структуры персонала и потребности в работниках, подбора и укомплектования личного состава работников, организации служб управления персоналом на предприятиях.
Контрольные вопросы
1. В чем сущность социально-экономических процессов как объектов государственного управления?
2. Охарактеризуйте функции государственного управления социально-экономическими процессами.
3. Каковы основные направления структурной перестройки экономики?
4. В чем отличие роли государственного управления в централизованной и рыночной экономике?
5. Как осуществляется государственное управление в сфере труда и занятости? ,
Нормативные акты
Федеральный закон “О занятости населения в Российской Федерации” от 20 апреля 1996 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 17. Ст. 1915.
Литература
Глазьев С. Экономика и политика (эпизоды борьбы). - М, 1994.
Парсаданов Г.А., Жилкина А.Н., Антонов В.А. Введение в государственное
управление. Кн. 2. Экономика и финансы. -М., 1998.
Слезингер Г.Э. Труд в условиях рыночной экономики: Учебное пособие. -
М., 1996.
Эффективность государственного управления / Пер. с англ.; под общ. ред.
С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. - М., 1998.
§ 2. Государственное управление социально-культурной сферой
Социально-культурная сфера - социальная политика государства - социальная защита - социальное страхование - критерии и ориентиры социальной политики государства - уровень жизни - минимальный потребительский бюджет - потребительская корзина - прожиточный минимум - органы государственной власти в социально-культурной сфере - государственное управление здравоохранением, культурой, образованием, наукой - национальные отношения - национальная политика - государственно-церковные отношения
Конституция Российской Федерации провозглашает ее социально-ориентированным государством, призванным обеспечить достойную жизнь и свободное развитие каждого человека. Она гарантирует основные социальные права граждан: право на труд и отдых, фиксированную продолжительность рабочего дня, защиту материнства и детства и др. Государство призвано защитить права своих граждан на бесплатное образование и здравоохранение, способствовать развитию социальных услуг. Многообразие всех этих задач государственного управления находит отражение в социально-культурной сфере, под которой понимается система разносторонних отношений между людьми, принимающими участие в социально-духовной жизни, широкий круг общественных (национальных, межнациональных, религиозных, творческих и т.д.) отношений, при которых удовлетворяются интересы людей и решаются их проблемы в области образования, науки, культуры и искусства, здравоохранения, социальной защищенности, проведения досуга, творческой деятельности и др.
Значение государственного управления в социально-культурной сфере состоит в регулировании с помощью правовых, экономических и административных рычагов социально значимых процессов, оказывающих влияние на жизненные ситуации людей. Государственное управление в этой сфере общественной жизнедеятельности должно быть направлено на утверждение такого образа жизни, который способствует полноценному развитию личности, на поддержание на должном уровне общественно-полезной активности и мотивации населения, на создание равных условий для удовлетворения интересов и потребностей разных групп населения и конкретно каждого человека, на формирование морально и психологически устойчивой, социально дееспособной и ответственной личности как основы здорового и благополучного общества. К основным функциям государственного управления социально-культурной сферой относятся: создание благоприятных условий для воспроизводства населения страны, сохранения здоровья и работоспособности населения; организация профессиональной подготовки кадров для народного хозяйства; укрепление семьи и забота о подрастающем поколении; сохранение и приумножение культурного достояния; организация отдыха и досуга населения; создание благоприятных условий для занятий наукой, туризмом, спортом и т.д.
Для достижения этих целей с помощью целенаправленной социальной политики, должно происходить снятие социальных деформаций и своевременное разрешение социальных конфликтов с тем, чтобы соблюдались основные параметры социальной справедливости, шло снижение издержек от противоречий между частной экономической выгодой и общественной пользой. Для успешной реализации поставленных целей в социальной сфере чрезвычайно важно наличие реалистичной концепции государственного регулирования и сбалансированной системы эффективного использования имеющихся ресурсов (интеллектуальных, организационных, материально-финансовых и др.). Здесь важно также органически соединить деятельность федеральных, региональных и местных органов власти.
Социальная политика государства — это целенаправленная деятельность государственных органов по управлению социально-культурной сферой общества, направленная на все более полное удовлетворение его нужд, повы-' шение благосостояния населения и соблюдение основополагающих принципов социальной справедливости. Социальную политику нельзя оторвать от устоявшихся в обществе представлений и ценностей. Она влияет на отношения между государством и человеком через регулирование взаимодействия государства и общества, составляющих его социальные групп, принадлежность к которым определяет содержание социальных интересов людей.
Одним из механизмов такой гармонизации отношений и сочетания общественных интересов является социальная защита. Социальная защита -это комплекс мер, осуществляемых государством в различных сферах деятельности, обеспечивающих доступ каждого члена общества к минимально необходимому комплексу социальных благ, способствующих преодолению социального неравенства и поддержке наиболее уязвимых слоев населения, семей, граждан. В настоящее время институт социальной защиты включает в себя социальное страхование, социальную помощь, государственное обеспечение и государственные и частные фонды.
В своей деятельности государственные органы в области социальной защиты руководствуются законами, устанавливающими государственные стандарты обслуживания населения, нуждающегося в социальной поддержке, например, “Об основах социального обслуживания населения”, “О ветеранах” и такими федеральными целевыми программами, как: “Социальная поддержка инвалидов”, “Развитие социального обслуживания семьи и детей”. Субъектами социальной защиты являются не только государственные, но и муниципальные органы, частные организации, учреждения и институты, осуществляющие и контролирующие процессы защиты населения.
В переходный период, характеризующийся тяжелым экономическим кризисом, государство оказалось перед необходимостью сокращения форм социальной защиты и передачи части задач общественным фондам и организациям. Вместе с тем, государство контролирует деятельность всех организаций, учреждений и фондов социальной защиты при помощи административных, правовых и экономических рычагов воздействия. Оказание помощи пенсионерам, инвалидам, людям, потерявшим работу и находящимся ниже черты бедности, - в этот период одна из самых основных задач правительства, призванного смягчать негативные социальные последствия реформ для широких слоев населения, подразумевая, что по мере улучшения ситуации в экономике, повышения доходов и жизненного уровня населения, расширения занятости и собираемости налогов возможно постепенное все более полное решение насущных общественных проблем. В этих условиях ориентация с принципа социального равенства меняется на принцип равных возможностей. Однако в общем социальная политика, осуществляемая государством в переходный период, представляется как мозаичное сочетание старых порядков и элементов новизны. В переходное время, чтобы защитить обездоленных, пришлось усиливать налоговый пресс, а это способствовало еще большему давлению на налогоплательщика, разорению предприятий и подрыву налоговой базы, что, в свою очередь, ведет к появлению дополнительной массы неимущих, которым нужна социальная помощь, и т.д. Поэтому в этот период необходимо избегать слишком щедрых программ социальных выплат, тяжелым бременем ложащихся на федеральный бюджет и препятствующих сокращению бюджетного дефицита. Стержнем социальной помощи в переходный период являются не сколько дотации и программы помощи, сколько повышение производительности труда и улучшение положения в экономике. Обеспечить эффективную поддержку социально незащищенных слоев можно только в условиях экономического роста и при повышении личной ответственности граждан за свое материальное благополучие. Система предоставляемых государством льгот и субсидий должна постепенно переходить от роли социальной защиты к роли социального стимулирования.
Государство не может не сохранять важного положения в социальной сфере. Предусмотренные бюджетом расходы на социальные программы не подлежат секвестру. Большая часть средств на поддержку социально уязвимых групп населения - престарелых, инвалидов, безработных - выделяется через социальные внебюджетные фонды: фонд социального страхования, фонд медицинского страхования, пенсионный фонд, фонд занятости. В приоритетном порядке выделяются средства на реализацию федеральных программ: по социальной поддержке инвалидов, развитию социального обслуживания семьи и детей и т.д. С целью повышения действенности социальной помощи семьям сочетание трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей и воспитанием детей реализуется президентская программа “Дети России”.
Важной частью государственного управления социальной сферой продолжает оставаться руководство системой социального страхования как по страховым случаям и временной потере нетрудоспособности, так и по пенсионному обеспечению. Государство способствует введению системы дополнительного пенсионного обеспечения из негосударственных пенсионных фондов. Несмотря на наличие этих крупных программ социальных выплат значительная часть населения не охватывается ими в достаточной мере, а некоторые вообще не получают никакой государственной помощи. Попытки правительства сформировать комплексную систему социальной защиты не дали ощутимых результатов. Уровень жизни россиян в 1990-е гг. продолжал неуклонно падать. Об этом свидетельствуют статистические данные,составляющие в своей совокупности критерии и ориентиры социальной политики государства, которые выражаются в общепринятых в мировой практике показателях социального развития, таких как: индекс человеческого развития, уровень образования, средняя продолжительность жизни, соотношение рождаемости и смертности, естественный прирост населения, калорийность питания, уровень бедности, безработицы, структура потребления, государственные расходы по направлениям социальной сферы и т.д. Они используются государством в качестве инструментов социальной политики. С их помощью ведется оценка уровня жизни, определяются минимальные размеры заработной платы, пенсий, других социальных выплат и пособий. Они служат критерием малообеспеченное и адресной поддержки самых уязвленных групп населения.
Уровень жизни — важнейший показатель, характеризующий потребление населением материальных и духовных благ и степень удовлетворения потребностей в этих благах, отражающий благосостояние населения, благополучие общества в целом и каждого человека в отдельности. Уровень жизни характеризуется системой количественных и качественных показателей объемов реальных доходов на душу населения, уровнем и структурой потребления продовольствия, товаров и услуг, уровнем и динамикой цен на основные предметы потребления, размером квартплаты, коммунальных платежей, налоговых выплат, транспортных расходов, социальных выплат, жилищно-бытовыми условиями, возможностью пользоваться общедоступными благами, уровнем образования, медицинского обслуживания,средней продолжительностью жизни, удельным весом населения, находящимся за чертой бедности. К концу 1990-х гг. около 35 млн россиян, что составляет более четверти всего населения, находилось за чертой бедности. Эта черта характеризуется такими показателями, как минимальный потребительский бюджет, потребительская корзина и прожиточный минимум.
Минимальный потребительский бюджет включает более 300 наименований продуктов питания, непродовольственных товаров, услуг, а также налоги и другие обязательные платежи и исчисляется на основе потребительской корзины, представляющей нижнюю границу нормального потребления в представлении населения и необходимых биологических потребностей человека. В середине 1990-х гг. в Российской Федерации было введено понятие “прожиточный (физиологический) минимум”, этот минимум должен использоваться для планирования поддержки малообеспеченных слоев населения и расчета минимальной оплаты труда и пенсий.
Прожиточный (физиологический) минимум - это стоимостная оценка минимально необходимых продуктов питания и услуг, которые нужны для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности; она не пользуется для фиксации официальной черты бедности. Данный минимум включает стоимость набора из 35 минимально необходимых видов продуктов питания и расходы на непродовольственные товары, исчисляемые по отношению к стоимости продовольственной корзины.
Практика второй половины 1990-х гг. показала, что размеры установленных пенсий и минимальной заработной платы значительно отстают от прожиточного минимума, что грубо нарушает законодательство. Так, по данным Госкомстата РФ прожиточный минимум в 1996 г. составлял 312 тыс. рублей, в то время как минимальная заработная плата составляла всего 183,5 тыс. рублей, а максимальная пенсия - всего 330 тыс. рублей. В ситуации, когда механизм зарабатывания средств на социальные нужды не сложился и правительство не в состоянии обеспечить прожиточный минимум, приоритетной целью его социальной политики должна стать ликвидация разрыва между прожиточным минимумом и доходами наиболее нуждающихся слоев населения. Для укрепления социальной защиты населения необходимо пересматривать одновременно как размеры социальных пособий, так и масштабы их применения. Крайне необходимо поднять минимальный размер пенсий до уровня прожиточного минимума, что воплощено в законе о пенсионном обеспечении, но на практике не выполняется.
Пособия на детей - также важный источник социальной помощи государства многим бедным семьям, хотя эти пособия выплачиваются всем семьям с детьми, а не только социально уязвимым. Целесообразно было бы разработать и осуществить программу социальных выплат для наиболее нуждающихся с тщательно проработанным механизмом ее адресной направленности. Правительство должно взять на себя обеспечение минимальных социальных гарантий - увязку в законодательном порядке минимальных размеров заработной платы и других социальных выплат с прожиточным минимумом, а также предоставление бесплатных и льготных гарантированных социальных услуг в области здравоохранения, образования, культуры, содержания жилья для малоимущих слоев населения.
Для Российской Федерации социальная политика государства в сфере защиты малоимущего и нетрудоспособного населения должна ориентироваться на выравнивание межрегиональных различий в доходах, социальной инфраструктуре, жилье, во введении единых государственных социальных стандартов. Программы поддержки депрессивных регионов должны предусматривать принятие дополнительных мер по социальной поддержке населения и объектов социальной инфраструктуры.
В реализации вопросов социального обеспечения участвуют органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. К их ведению отнесено формирование и осуществление единой государственной политики в области социального обеспечения и поддержки тех групп населения, которые нуждаются в защите со стороны государства; разработка и реализация федеральных и отраслевых программ по социальной поддержке инвалидов, пожилых, малообеспеченных и многодетных семей; управление учреждениями социального обслуживания; разработка социальных норм и нормативов; лицензирование деятельности по социальному обслуживанию; создание совместно с органами исполнительной власти государственной системы социального обслуживания населения и содействие развитию негосударственных организаций, действующих в сфере социального обслуживания населения. Между Российской Федерацией и субъектами РФ разграничивается ответственность за финансирование расходов в социальной сфере. При решении социальных проблем координируется взаимодействие органов власти на уровнях федеральном, субъектов федерации и местного самоуправления. Однако эффективность всей существующей системы социальной защиты подрывается недостатками, связанными с ее финансированием, низкими реальными размерами пособий и задержками с их выплатами, общей неэффективностью системы адресной помощи и неполным охватом нуждающихся слоев населения.
Федеральным органом исполнительной власти, непосредственно осуществляющим руководство деятельностью по претворению единой государственной политики в области социального обеспечения и поддержки тех групп населения, которые нуждаются в защите со стороны государства, является Министерство труда и социального развития РФ. Совместно с органами социального обеспечения субъектов РФ и Пенсионным Фондом РФ оно разрабатывает также государственную политику в области пенсионного обеспечения и контролирует назначение, перерасчет и выплаты государственных пенсий.
Конституция РФ гарантирует каждому гражданину право на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальную защищенность в случае утраты здоровья. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, согласно Конституции РФ, оказывается бесплатно за счет средств бюджета, страховых взносов и других поступлений. Вместе с тем здравоохранение России переживает в настоящее время глубокий кризис, связанный как с тяжелым социально-экономическим положением страны в целом, с трудностями перехода к рыночной экономике, с недооценкой органами государственной власти роли здравоохранения в развитии общества, проявляющейся в “остаточном” финансировании, не обеспечивающем нормальное функционирование отрасли, так и с недостатками в управлении организацией планирования деятельности органов и учреждений самого здравоохранения в новых экономических условиях, с неудовлетворительной межведомственной и внутриведомственной координацией медицинского обслуживания населения с учетом изменившихся особенностей.
“Остаточный” принцип финансирования здравоохранения привел к снижению объема медицинской помощи и качества ее оказания. Продолжительность жизни россиян к концу 1990-х гг. снизилась до 62 лет. С конца 1991 г. растет естественная убыль населения, достигнувшая в 1995 г. 1 млн человек. В этих условиях основными направлениями реформирования отечественного здравоохранения провозглашаются: переход от бюджетного к бюджетно-страховому финансированию, изыскание дополнительных источников финансирования; совершенствование организации управления здравоохранением в условиях развития рыночных отношений; обеспечение многообразия форм собственности и форм хозяйствования при приоритетном развитии государственной и муниципальной систем здравоохранения; совершенствование форм медицинского обслуживания; управления медперсоналом с помощью экономических и организационных методов; разработка федеральных и территориальных программ здравоохранения, их согласованность, исключающая дублирование и нерациональное использование средств; государственная поддержка отечественной медицинской и фармацевтической промышленности, государственный контроль за качеством и ценами на продукцию медицинской и фармацевтической промышленности; развитие рынка платных медицинских услуг при обеспечении населения бесплатной медицинской помощью в социально гарантируемых объемах. Важной проблемой государственного управления является сохранение санаторно-курортной базы, приведение ее в соответствие с новыми программами в области здравоохранения.
Реформирование здравоохранения России в связи с формированием рыночных экономических отношений должно быть направлено прежде всего на улучшение медицинского обслуживания, повышение его качества, обеспечение доступности для населения медицинской помощи. Всемирная организация здравоохранения рекомендует создание смешанной системы здравоохранения, при которой доля государственных расходов должна составлять не менее 60%, доля медицинского страхования - не более 30%, доля частной медицины - не более 10%. Для реализации этой задачи в Российской Федерации введено обязательное и добровольное медицинское страхование, осуществляемое в соответствии с Законом РФ “О медицинском страховании граждан в Российской Федерации”, гарантирующим объем и условия бесплатной медицинской помощи в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Добровольное медицинское страхование осуществляется на основании программ добровольного медицинского страхования за счет средств организаций и личных средств граждан. Государство осуществляет контроль за деятельностью медицинских страховых компаний. Вместе с тем крайне необходимо внести изменения в законодательную базу обязательного медицинского страхования, направленные на уменьшение количества создаваемых и уже созданных посреднических структур, отвлекающих на себя значительные финансовые средства. Важной формой контроля государства является государственное лицензирование. Все учреждения здравоохранения выполняют свои функции только при наличии сертификатов соответствия условий их деятельности установленным стандартам согласно решениям лицензионных комиссий, создаваемых соответствующими государственными органами. Необходима оптимальная модель сочетания механизмов государственного регулирования с управлением в частном секторе медицины.
В систему здравоохранения входят лечебные, лечебно-профилактические, научно-исследовательские, санитарно-эпидемиологические, аптечные, родильные, образовательные учреждения, предприятия по производству медицинской техники, лекарств и органы управления здравоохранением. Общие вопросы здравоохранения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Организационные начала государственного, муниципального и частного здравоохранения и вопросы компетенции Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в вопросах здравоохранения и его финансирования закреплены в “Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан”, принятых 22 июля 1993 г. Государственное управление здравоохранением регламентируется законами РФ: “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 19 апреля 1991 г., устанавливающим формы специализированного административного надзора; “О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека” от 24 февраля 1995 г.,предоставляющего гарантии государства по профилактике ВИЧ, бесплатной медицинской помощи инфицированным, социально-бытовой помощи им и т. д.; “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании” от 2 июля 1992 г. и др.
Для разрешения проблем в деле осуществления здравоохранения населения принят ряд государственных программ: в декабре 1992 г. - “Защита населения России”; 14 ноября 1994 г. - “Безопасное материнство”, ориентированная на разработку дополнительных мер, снижающих риск для здоровья и жизни беременных женщин; 5 июня 1994 г. - “Вакцино-профилактика”, ставящая целью преодолеть ухудшение эпидемиологической обстановки в отношении целого ряда инфекционных заболеваний и повысить эффективность вакцинации населения; 30 июля 1994 г. - “Совершенствование оказания скорой и неотложной медицинской помощи населению Российской Федерации”, направленная на решение задач, укрепляющих и развивающих службу скорой медицинской помощи. С целью улучшения состояния здоровья населения и обеспечения санитарно-эпидемиологического и ветеринарного благополучия 5 июня 1994 г. утверждена Федеральная целевая программа по охране страны от завоза и распространения особо опасных инфекционных заболеваний людей, животных и растений, а также токсичных веществ. Кроме того, принят целый ряд других значимых актов, таких как: Указ Президента РФ “О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы” от 17 февраля 1995 г.; Федеральная целевая программа развития и совершенствования Всероссийской службы медицины катастроф от 30 июля 1994 г.; Положение о порядке установления ВТ'ЭК степени утраты трудоспособности от 23 апреля 1994 г. и др.
В настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на медицинском обслуживании населения. Поэтому важнейшей задачей является упрочнение позиций государственных органов. Вместе с тем в связи с изменениями функций органов управления здравоохранением, переходом от распределительных к координирующим, организующим требуется структурная перестройка органов управления здравоохранением. В условиях расширения прав и полномочий административно-территориальных образований необходима определенная вертикальная со-подчиненность всех звеньев здравоохранения в целях устранения внутриведомственной разобщенности.
К государственной системе органов управления в области здравоохранения относится Министерство здравоохранения Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти в области управления и охраны здоровья. Оно разрабатывает основы государственной политики здравоохранения; реализует федеральные целевые и государственные научно-технические программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, помощи инвалидам, обеспечению населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения; обеспечивает санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; контролирует качество предоставляемой медицинской помощи; организует лицензирование и сертификацию медицинской и фармацевтической деятельности; разрабатывает нормативы и стандарты в области здравоохранения и обеспечивает контроль за их выполнением; организует подготовку и повышение квалификации кадров и научно-исследовательскую деятельность; осуществляет финансово-экономическую, инвестиционную политику и некоторые другие виды деятельности; координирует взаимодействие систем здравоохранения, в том числе и ведомственного.
Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Российской Федерации, представляющая собой систему органов, предприятий и учреждений, обеспечивает санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, профилактику заболеваний, выявление и ликвидацию вредного влияния среды обитания человека на его здоровье. Важной ее функцией является государственный надзор за соблюдением санитарного законодательства Российской Федерации.
В субъектах РФ нет единообразия в формах органов управления здравоохранением. Действуют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения, что объяснимо распределением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, статусом и территориальными масштабами деятельности их органов. На них возложены: контроль за выполнением федерального законодательства; реализация на практике федеральных программ по развитию здравоохранения; разработка и реализация региональных программ; развитие в регионах сети учреждений государственной системы здравоохранения; координация деятельности государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. Органы управления здравоохранением субъектов федерации лицензируют деятельность медицинских и фармакологических учреждений на их территории, контролируют деятельность муниципальных комиссий, выдают разрешения на применение новых методов диагностики и лечения.
На уровне местного самоуправления органы управления здравоохранением осуществляют задачи и функции, подобные возложенным на государственные органы, контроль за соблюдением законодательства в области здравоохранения, в том числе занимаются развитием и определением характера деятельности сети учреждений муниципальной системы здравоохранения; созданием условий для развития частной системы здравоохранения; контролем соблюдения стандартов качества медицинской помощи; обеспечением на своей территории граждан лекарственными средствами; проведением профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемиологи-ческих мероприятий; координацией деятельности государственных и муниципальных систем здравоохранения; осуществлением мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства. По поручению органов власти субъектов РФ органы местного самоуправления лицензируют на своей территории медицинскую и фармацевтическую деятельность.
Конституция РФ предоставляет каждому гражданину право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям. Она гарантирует свободу литературного, художественного и других видов творчества и преподавания; обеспечивает охрану законом интеллектуальной собственности. Конституция обязывает каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Приоритетные направления государственного управления в сфере культуры определены “Основами законодательства Российской Федерации о культуре” от 9 октября 1992 г. К главным целям относятся: предоставление для всех без исключения граждан возможностей творческого развития и доступа к культурным ценностям, создание условий для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих в Российской Федерации, развитие творческого потенциала российского общества и охрана историко-культурного наследия.
Государственная поддержка учреждений культуры направлена прежде всего на повышение эффективности ресурсов, выделяемых на развитие культуры и на преодоление разрыва между культурными потребностями общества и возможностями их реализации из-за ограниченности их материально-технической базы. Государственное финансирование культуры определено законодательством Российской Федерации в размере 2% от расходной части федерального бюджета.
Важное значение для государственного управления в сфере культуры имеют законы: “О средствах массовой информации” от 27 декабря 1991 г., регламентирующий деятельность СМИ; “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации” от 1 декабря 1995 г.; “Об информации, информатизации и защите информации” от 25 января 1995 г.; “О государственной поддержке кинематографии” от 22 августа 1996 г. и “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации” от 5 декабря 1994 г. Контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей также регулируется так называемых законом о реституциях. Руководство федеральными библиотеками реализуется в соответствии с ФЗ “О библиотечном деле” от 23 ноября 1994 г.
Важная роль в поддержке культуры со стороны государства отводится Федеральной целевой программе “Развитие и сохранение культуры и искусства”, финансируемой в основном за счет федерального бюджета и обеспечивающей государственную поддержку и развитие материально-технической базы учреждений культуры, доступность услуг для населения учреждений культуры и сохранение национальных культур народов России.
Организационно-правовой статус федеральных объектов культуры определяется Правительством РФ, которым утверждено также положение о государственном своде особо важных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.
Государственное управление культурой осуществляется на основе взаимодействия органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Предусматривается также участие и негосударственных организаций, фондов, творческих союзов.
Министерство культуры Российской Федерации разрабатывает и осуществляет государственную политику в области культуры; создает условия для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих на территории Российской Федерации; осуществляет государственную политику охраны историко-культурного наследия, а также гражданам в реализации конституционных прав в области культуры; содействует развитию сферы досуга; развивает и координирует международные культурные связи; осуществляет подготовку творческих кадров высшей квалификации. Оно осуществляет возложенные на него задачи во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, творческими союзами, другими общественными организациями, деятелями культуры, как самостоятельно, так и через органы управления культурой, созданных в субъектах РФ, в чьем непосредственном ведении находятся большинство объектов культуры.
В системе федеральных органов исполнительной власти вопросами культуры ведают: Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещанию и средствам массовой коммуникации', Федеральная архивная служба, являющаяся федеральным органом исполнительной власти, находящаяся в ведении Правительства РФ и Президента РФ, регулирующая и координирующая деятельность государственных и ведомственных архивов, а также контролирующая соблюдение действующего законодательства в области архивного дела; Федеральная служба России по сохранению культурных ценностей, являющаяся специально уполномоченным органом государственного контроля в сфере культуры и регулирующая вопросы ввоза и вывоза культурных ценностей.
Исполнительные органы субъектов РФ участвуют в реализации федеральных и региональных программ с учетом местных и национальных особенностей; содействуют развитию культуры в муниципальных образования; формируют территориальные органы государственного регулирования в области культуры; создают организации культуры соответствующего подчинения и т.д.
Органы местного самоуправления в области культуры создают условия для деятельности муниципальных учреждений культуры и средств массовой информации; принимают участие в формировании местных фондов развития культуры; создают, регистрируют и ликвидируют муниципальные учреждения культуры; организуют строительство муниципальных учреждений культуры и контролируют условия их аренды; руководят работой местных периодических изданий, местных теле- и радиостудий. На них возложен контроль за сохранением памятников истории и культуры.
Конституция РФ провозглашает право каждого гражданина на образование, причем государство гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. При этом общее образование является обязательным. Право на получение бесплатного высшего образования осуществляется на конкурсной основе в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Конституция РФ провозглашает установление федеральных государственных образовательных стандартов и поддержку различных форм образования и самообразования, в том числе в разного рода негосударственных образовательных учреждениях. Общие вопросы управления образованием отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Реализация конституционного права на образование предусмотрена специальным комплексным правовым актом - ФЗ “Об образовании” в редакции от 12 июля '1995. Основой государственной политики в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом, базирующаяся на образовательных стандартах, включающих федеральные и национальные компоненты.
Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществляется в соответствии с государственной политикой в области образования согласно потребностям городского и сельского населения в сочетании с региональными, национальными, демографическими особенностями. Образование осуществляется в учреждениях различных типов: дошкольных; общеобразовательных; начального, среднего и высшего профессиональных; других учреждениях, осуществляющих образовательный процесс.
Деятельность образовательных учреждений регулируется типовыми положениями и разработанными на их основе уставами, а также положениями о лицензировании, аккредитации и аттестации. Лицензирование проводится государственным органом управления образованием или уполномоченным органом местного самоуправления на основании Временного положения о лицензировании учреждений среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации от 7 июля 1994 г. Аккредитация образовательного учреждения ведет к признанию его юридических прав. Государственная аккредитация проводится уполномоченными органами государственного управления на основании результатов проводимой аттестации, устанавливающей содержание, качество, уровень образования и соответствие образовательного учреждения государственным стандартам.
Министерство образования Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в области общего, начального, среднего, высшего и послеву-зовского профессионального и дополнительного образования. Оно разрабатывает и обеспечивает выполнение программ в сфере образования; устанавливает требования к содержанию образования и учебных планов и программ. Ведомственные органы управления образованием осуществляют руководство образовательными учреждениями, министерство же осуществляет только общее руководство ими; разрабатывает совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами и реализует целевые федеральные и международные программы, федеральные компоненты соответствующих государственных стандартов; устанавливает контрольные цифры приема слушателей и общий порядок приема граждан в государственные учреждения образования; осуществляет межотраслевое и межрегиональное регулирование системы соответствующих видов образования и их лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию.
Важную роль в решении задач, стоящих перед вузами, играет Высший аттестационный комитет Российской Федерации, являющийся федеральным органом исполнительной власти и осуществляющий присуждение научным и научно-педагогическим кадрам ученых степеней и присвоение научным работникам ученых званий.
Органам образования субъектов РФ (в республиках это министерства или комитеты, в других субъектах РФ - департаменты, главные управления или отделы образования), являющимся единственными специализированными органами, занимающимися вопросами образования на всей территории субъекта федерации, подконтрольны подведомственные им образовательные учреждения всех видов. К компетенции органов управления образованием субъектов федерации относятся: осуществление федеральной политики в области образования на территории субъекта РФ, разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных особенностей; формирование государственных органов управления образованием и назначение их руководителей; создание, ликвидация и лицензирование образовательных учреждений; установление национально-региональных компонентов государственно-образовательных стандартов; организация издания учебной литературы, подготовки и переподготовки педагогических кадров; обеспечение соблюдения законодательства в области образования и т. д.
К компетенции органов местного самоуправления относятся: создание и ликвидация муниципальных органов управления образованием и школьных округов, в некоторых случаях назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений; планирование, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных органов управления образованием и образовательных учреждений по осуществлению государственной политики в области образования на соответствующей территории; обеспечение возможности выбора проживающими гражданами общеобразовательного учреждения; создание и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; решение вопросов финансирования образования, собственности, строительства и др.
Конституция РФ возлагает на РФ задачу проведения единой государственной политики в области науки и управления федеральными научными учреждениями. Вместе с тем общие вопросы науки отнесены к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В зависимости от характера решаемых задач наука делится на: а) фундаментальную, финансируемую из бюджета, б) прикладную, организация управления которой осуществляется соответствующими отраслями, и в) вузовскую.
Большую роль в регулировании научной деятельности играют: Патентный Закон РФ от 23 сентября 1992 г., Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации” от 25 января 1995 г., Указ Президента РФ “О государственных научных центрах Российской Федерации” от 22 июня 1993 г. и ряд принятых во исполнение этого указа постановлений Правительства РФ, решающих конкретные вопросы организации и функционирования научных центров.
Министерство промышленности, науки и технической политики Российской Федерации, являющееся федеральным органом исполнительной власти, обеспечивает формирование и практическую реализацию научно-технической политики, осуществляет мероприятия по сохранению и развитию научно-технического потенциала Российской Федерации. В своей деятельности оно активно взаимодействует с Российской Академией наук, отраслевыми академиями, другими научными сообществами, заинтересованными органами федеральной и региональной исполнительной власти, научной гуманитарной и инженерно-технической общественностью.
Важную роль в организации науки играют Российская Академия наук, являющаяся общероссийской самоуправляющейся организацией, действующей на основе законодательства Российской Федерации, и отраслевые академии наук, действующие на основе уставов, утвержденных Правительством РФ.
Комитет по патентам и товарным знакам решает комплекс вопросов, связанных с патентованием и правами на использование изобретений.
Высший аттестационный комитет Российской Федерации осуществляет контроль и координацию деятельности в области аттестации научных кадров и проводит экспертизу научных и технических программ и проектов.
Ведомственные научные учреждения проводят исследования по прикладным направлениям науки, осуществляя свою деятельность в рамках научно-исследовательских и других учреждений, входящих в систему соответствующих министерств и других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Свой вклад в развитие науки вносят также высшие учебные заведения, выполняющие научную работу по договорам с министерствами и ведомствами на основе сотрудничества с учреждениями Российской Академии наук. Они руководят подготовкой научно-преподавательских кадров и используют научно-технический потенциал для решения задач обновления производства и проведения социально-экономических преобразований.
Эффективная организация научной деятельности упирается в выбор между жестким управлением и гибкой самоорганизацией. Первый тип целенаправленной организации науки преследует строго определенные цели, средствами достижения которых служат государственное финансирование и планирование результатов (например, программы космических исследований, ядерной энергетики и т.п.), что более характерно для госучреждений. Ему альтернативен второй тип - различные формы самоорганизации, в частности, Российский научный гуманитарный фонд (РГНФ), целью которого является поддержка исследователей на конкурсной основе. Нельзя отдать однозначное предпочтение тому или другому из указанных типов, у каждого из них есть свои достоинства и недостатки. Следует помнить, что тотальное государственное управление абсолютно всем было одной из главных причин краха социалистической системы. Учитывая последующий десятилетний опыт рыночных отношений, нельзя отказываться от государственного регулирования, но надо разумно сочетать его методы с механизмами самоорганизации и позитивной автономии учреждений науки, как, впрочем, образования, культуры и других учреждений социально-культурной сферы.
В области национальных отношений, участие государства проявляется в его воздействии через систему органов и должностных лиц на развитие и гармонизацию национальных отношений в процессе реализации национальной политики. Она представляет собой систему мер, проводимых государством в отношении наций и народностей, этнических общностей и групп. Ее реализация в процессе государственного управления должна быть направлена на создание условий для их полноценного социально-экономического и национально-культурного развития, разрешения межэтнических противоречий, упрочнения гражданской и духовно-нравственной общности, поддержание межнационального мира и согласия в достижении реального равноправия всех наций и народностей, проживающих на территории государства.
Процесс разработки и принятия государственных решений в области национальных отношений представляет собой социальную технологию, включающую совокупность конкретных шагов, связанных с выявлением реально существующего положения в национальных отношениях и определением актуальных проблем в этой области. Государственное регулирование в области национальных отношений совершается в рамках федеративных отношений в пределах разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти. На уровне субъектов федерации регулирование национальных отношений отнесено к их внутренним делам. Принимаемые органами власти субъектов РФ решения, как показывает практика, чаще всего опираются на собственное видение существующих проблем, без прямого регулирования со стороны федеральных органов, что в некоторых случаях ведет к обострению межэтнической напряженности. Другой проблемой является децентрализованность и множественность структур, регулирующих и контролирующих вопросы управления в области национальных отношений на федеральном уровне, между которыми отсутствует необходимая координация. Так, на федеральном уровне одно время действовали Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям; Министерство по региональной политике; Комитет Российской Федерации по делам Севера. Предметы их ведения часто дублировали друг друга из-за недостаточно четкого их определения, что усложняло процедуры принятия согласованных управленческих решений как на местах, так и на федеральном уровне. Поэтому они были упразднены, а их функции переданы вновь образованному Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ.
Проблема поиска стабильного регулирования межнациональных отношений является основополагающей для бесконфликтного существования государства. Речь идет о путях выработки консенсусных форм разрешения этнополитической напряженности в стране. В демократическом государстве должен действовать механизм, основанный на законе и работающий на согласие социальных и этнических групп, достижение межнационального консенсуса, согласование национальных интересов с помощью властных органов. Построение российского федеративного государства с гармонично учтенными интересами всех этнических общностей невозможно без деятельности, направленной на восстановление исторической справедливости и создание системы государственной защиты национальных меньшинств. Задача государственных структур в данном случае состоит в том,чтобы создать оптимальные условия для интерактивных связей между государством и национальностями, что позволит развиваться конструктивному межнациональному сотрудничеству.
В 1995 г. был принят федеральный закон “О национально-культурной автономии”. Основная его направленность - обеспечение реального равноправия различных этнических общностей в последовательной реализации прав и свобод человека, связанных с его национальной принадлежностью. Закон позволяет более полноценно реализовывать механизм регулирования национальных отношений и достижения этнополитической стабильности в российском обществе.
Особая роль в оптимизации отношений между государством и нациями принадлежит Концепции национальной политики РФ. Основные ее положения демонстрируют преемственность исторических традиций в решении национальных проблем. В содержательную ткань Концепции органически включено положение об исторически складывающемся взаимодействии двух начал - этнического и территориального. Реализация Концепции национальной политики дает возможность сконцентрировать усилия государства и национальных общностей на достижении компромисса в их взаимоотношениях. Важными инструментами в ее осуществления служат федеральные законы, обеспечивающие воплощение принципов электоральной демократии: “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Выборы в органы власти РФ и ее субъектов, а также в органы местного самоуправления проводятся с учетом региональных и национальных условий, состояния нормативной базы и этнополитической обстановки. Этнополитический диалог способствует перерастанию положений Концепции национальной политики в плоскость этносоциальных норм. Создается ситуация,при которой формируется правовая культура всего многонационального российского народа, способствующая стабилизации общественно- политической ситуации в стране, а значит и межнациональному миру.
При реализации Концепции национальной политики следует учитывать специфику современности. Основными источниками реальных угроз обострения межнациональных отношений на современном этапе являются попытки формирования на территории Российской Федерации анклавов по этническому принципу; углубление социально-экономического неравенства различных народов, этнических групп, рост этнических перемещений, миграция беженцев и вынужденных переселенцев; массовое нарушение прав и свобод в отдельных регионах федерации. Пагубное влияние на этот процесс оказывает сохранение стремления некоторых национальных элит к переделу территории, большему суверенитету и расширению границ власти. Сюда следует отнести и то, что усиливает межнациональную напряженность, препятствуя реализации программ по локализации этнополитических конфликтов. Нельзя не замечать, что в ряде регионов, особенно в крупных городах, допускаются случаи некорректного отношения к гражданам “некоренной” национальности, их необоснованного задержания представителями правоохранительных органов. Такие действия формируют у населения образ “криминального этноса”. Немалую лепту в нагнетание межнациональной напряженности вносят некорректные выступления средств массовой информации, игнорирующие необходимость проявлений особой взвешенности, такта, деликатности в том, что касается национальных чувств, национального достоинства народов, межнациональных отношений и конфликтов. Дело зачастую доходит до грубых оскорблений и унижений, попрания национального самосознания народов, разжигания межнациональной розни.
Большую роль играют неудачи и провалы экономического реформирования: резкий спад производства и на этой основе заметное понижение жизненного уровня, безработица усиливают неприятие проводимой государством экономической политики и обусловливают, особенно в республиках и национальных автономиях, низкий “рейтинг” принимаемых федеральными органами власти решений, стимулируя центробежные тенденции, сепаратизм не только национальный, но и региональный, создающий угрозу единству и целостности России.
Необходимыми условиями для межнационального согласия являются: создание соответствующей этнополитической идеологии, нахождения консенсуса в качестве общенациональной идеи; устранение асимметричности в положении субъектов федерации и реальном воплощении конституционного принципа их равноправия; разрешение противоречий между центром и регионами и проблем национального суверенитета на принципах экстерриториальной и национально-культурной автономии, законодательного закрепления их; внедрение в практику механизмов предотвращения и урегулирования межнациональных конфликтов; всесторонний учет национальных факторов в ходе осуществления различных государственных реформ.
Деятельность государства в области национальной политики сможет быть результативной и конструктивной, если она будет исходить из принципов уважения самостоятельности сложившихся национально-государственных, национально-территориальных и других образований; признания реального равноправия всех народов России во всех областях общественной жизни; исключения жесткой регламентации и конструирования универсальных схем жизнедеятельности субъектов федерации; добровольности участия наций в интеграционных процессах и недопустимости волюнтаризма в национальных вопросах.
Конституция РФ 1993 г. отводит свободе совести важное место в системе гражданских прав и свобод. Российская Федерация провозглашается светским государством, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Конституция запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, национальной, расовой, языковой или религиозной принадлежности. Государство обязуется уважать убеждения своих граждан в соответствии с конституционным принципом свободы совести, если эти убеждения не противоречат закону и не ущемляют права и интересы других граждан.
Исторический путь каждой религии и каждого государственного образования строится на специфических особенностях их взаимоотношений. Если иметь в виду исторический опыт России, можно отметить следующие этапы в государственно-церковных отношениях:
1) религиозная монополизация государственной и общественной жизни (X1V-XVIвв.);
2) борьба за преобладание светской власти над духовной (XVI-XVIIвв.);
3) контроль со стороны государства за духовной жизнью страны -привилегированное положение православия при определенной доле веротерпимости - признание права исповедовать некоторые другие религии (XVI11-XXвв.);
4) провозглашение в РСФСР свободы вероисповедания и свободы совести.
Принятый в январе 1918 г. “Декрет о свободе совести, церковных и религиозных обществах” объявлял об отделении церкви от государства, школы от церкви и формально провозглашал свободу вероисповедания как свободу в выборе религий и отправления религиозных обрядов, свободу совести как свободу веры или атеизма. Однако явно превалировало стремление придать атеизму господствующее положение. Согласно бытовавшему стереотипу само существование религии в советском обществе рассматривалось как сохранение “родимых пятен” предыдущей эпохи. В советский период деятельность религиозных организаций регулировалась различными нормативными актами, основная часть которых была принята в 20-30-е гг. XXв. Многие нормы этого права исходили из волюнтаристского представления о неизбежном скором отмирании религии как таковой. Как показало время, установка на быстрое “изживание” религии оказалась на практике бессмысленной.
В октябре 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон “О свободе вероисповеданий”, при всех его недостатках выражающий более трезвый взгляд на реально существующее положение вещей. Свобода вероисповедания гарантируется этим законом и основывается на пяти определяющих принципах:
- равноправие граждан независимо от их отношения к религии;
- отделение религиозных и атеистических объединений от государства;
- светский характер государственного образования;
- равенство всех религиозных объединений перед законом;
- наличие специальных законодательных актов, обеспечивающих реализацию свободы вероисповеданий и устанавливающих ответственность за их нарушение.
Но реальность внесла свои коррективы. Сложившаяся в этой сфере в начале 1990-х гг. бесконтрольность со стороны государства привела к тому, что какая угодно религиозная или псевдорелигиозная организация оказалась в состоянии пропагандировать свои доктрины и создавать организационные структуры, развертывать образовательные программы. В стране появились тоталитарные секты, проповедники и миссии, преследующие коммерческие и неблаговидные цели, порой нарушающие законы, пропагандирующие религиозную и национальную рознь.
В этих условиях 1 октября 1997 г. вступил в силу новый Федеральный закон “О свободе совести и о религиозных объединениях”, подготовленный комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, явившийся плодом разумного компромисса, сочетающего интересы государства и требования религиозных организаций с учетом правовой и исторической ситуации, сложившейся в России. Закон призван усовершенствовать процедурную часть взаимоотношений государства с религиозными объединениями. Православие упомянуто в преамбуле закона в особой строке, что подчеркивает его вклад в становление государственности России. В преамбуле выделены также ислам, буддизм и иудаизм, “составляющие неотъемлемую часть исторического наследия народов России”. Закон подтверждает право на свободу вероисповедания, не предусматривает никаких радикальных перемен в положении конфессий, но меняет заявительный принцип регистрации религиозных объединений на разрешительный. Это увязывается с необходимостью проведения религиоведческой экспертизы с целью изучения новых религиозных организаций, впервые заявляющих о себе на территории Российской Федерации, чтобы исключить легализацию тоталитарных сект и нерелигиозных организаций, пытающихся зарегистрироваться как религиозные, стремясь таким образом получить льготы в налогообложении. Устанавливается 15-летний срок пребывания религиозной организации на территории России, для того чтобы она могла приобрести статус юридического лица и действовать на общих основаниях.
Закон требует от новых религиозных групп, которые хотят действовать официальным образом, устав и возможность контролировать исполнение этого устава. Государство в соответствии с законом получило право в будущем воспрепятствовать деятельности религиозных групп, проповедующих распад семьи, ненависть к родителям, практикующих поборы со своих адептов, наносящих им психологические травмы и занимающихся другой деятельностью под видом религиозной. С другой стороны, выделенные в качестве традиционных конфессий и проверенные вероисповедания могут претендовать на особый статус по отношению к государству и на определенные финансовые и налоговые льготы.
С 1995 г. действует Совет при Президенте Российской Федерации по взаимодействию с религиозными объединениями, являющийся консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов и подготовку для президента предложений, касающихся его взаимодействия с религиозными объединениями. Он работает на общественных началах и не выступает цензором, ограничивающим деятельность каких-либо конфессий, как это было с Советом по делам религии при Совмине СССР.
Контрольные вопросы
1. Назовите основные задачи государственного управления в социально-культурной сфере.
2. Какими средствами реализуется социальная политика государства и какие критерии характеризуют уровень жизни?
3. В чем заключается специфика государственного управления в областях: образования, науки и техники, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения?
4. Какие государственные органы компетентны в вопросах государственного управления в разных областях социально-культурной сферы?
5. Каков характер государственного регулирования в области национальных и религиозных отношений в Российской Федерации?
Литература
Взаимосвязь социальной работы и социальной политики / Пер. с англ.; под ред. Т. Шанина. - М., 1997.
Государственное регулирование экономики и социальный комплекс. - М., 1997.
Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 1990-х годах. - СПб., 1998.
Кадомцева С.В. Экономические основы системы социальной защиты. - М., 1997.
Религия, свобода совести, государственно-церковные отношения в России. -М., 1997.
Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике / Под ред. Н.С. Слепцова. - М., 1998.
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния / Пер. с фр. - М., 1997.
Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения: Сб. статей; под ред. А. Ослунда и М. Дмитриева. - М., 1996. Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы.-М., 1996.
§ 3. Государственное управление административно-политической сферой
Цель государствя — главным образом обеспечение безопасности.
Т. Гоббс
Административно-политическая сфера - оборона - Вооруженные силы РФ - Министерство обороны РФ - Генеральный штаб - военный округ - мобилизация - гражданская оборона -безопасность - Совет безопасности РФ - органы безопасности -внутренние дела - органы внутренних дел — Министерство внутренних дел РФ - милиция - область юстиции - органы юстиции -служба судебных приставов - нотариат - иностранные дела -Министерство иностранных дел РФ - посольство
Государственное управление административно-политической сферой имеет ряд существенных особенностей. Оно в основном находится в исключительном ведении Российской Федерации. Действительно, ст. 71 Конституции РФ относит к ведению РФ внешнюю политику и международные отношения; оборону и безопасность; определение статуса и защиту государственной границы. Правда, отдельные вопросы государственного управления в данной сфере остаются предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ это обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.
Исключительными управленческими полномочиями в административно-политической сфере в соответствии с Конституцией РФ и законодательством обладает Президент РФ. Согласно ст. 32 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ глава государства руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих, в частности, вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Данное положение отражается в указах Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти. Так, Президенту РФ непосредственно подчинены Министерство внутренних дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности
РФ, Федеральная пограничная служба РФ и некоторые другие федеральные органы исполнительной власти. Наблюдается тенденция по расширению полномочий Президента РФ в административно-политической сфере за счет переподчинения ему отдельных федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента РФ от 7 декабря 1998 г. № 1483 главе государства были переподчинены Министерство юстиции РФ и Федеральная служба налоговой полиции РФ, ранее находившиеся в ведении Правительства РФ. Тем самым компетенция Правительства РФ как органа, осуществляющего исполнительную власть, в административно-политической сфере заметно сужена. Это обстоятельство - важнейшая особенность рассматриваемой сферы государственного управления. Таким образом, административно-политическая сфера представляет собой комплексную сферу государственного управления, охватывающую оборону, безопасность, внутренние дела, юстицию, иностранные дела, которая обеспечивает защиту прав и свобод личности (в том числе путем применения мер административного принуждения), поступательное развитие гражданского общества, стабильный экономический порядок и демократический политический режим российского государства.
В рамках изучения государственного управления административно-политической сферой традиционно рассматривалась оборона. В любую историческую эпоху для государства, общества, каждого гражданина существует необходимость защиты от внешней военной угрозы. Для России с ее протяженными границами, сложной геополитической обстановкой на многих сопредельных территориях оборона всегда оставалась одним из самых приоритетных направлений деятельности государства. Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона “Об обороне” от 31 мая 1996 г. № 61 -ФЗ под обороной понимается система политических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. В целях обороны создаются Вооруженные Силы Российской Федерации (ВС РФ), устанавливаются воинская обязанность граждан РФ и военно-транспортная обязанность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и различных организаций независимо от форм собственности, а также собственников транспортных средств. ВС РФ - государственная организация, которая составляет основу обороны страны. Согласно Указу Президента РФ от 16 июля 1997 г. № 725с с 1 января 1999 г. численность военнослужащих ВС РФ установлена в 1,2 млн человек. ВС РФ предназначены для отражения внешней агрессии, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории страны, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами РФ. К обороне также привлекаются Пограничные войска РФ, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, войска гражданской обороны. Кроме того, для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти, Служба внешней разведки, органы федеральной службы безопасности.
В соответствии с ч. 1 ст. 87 Конституции РФ Президент РФ является Верховным Главнокомандующим ВС РФ. Он осуществляет руководство ВС РФ, издает в пределах своих полномочий обязательные для исполнения ВС РФ приказы и директивы. Управление ВС РФ осуществляет министр обороны РФ через Министерство обороны РФ и Генеральный штаб ВС РФ, которые являются основными органами военного управления ВС РФ. Особое место в системе государственного управления обороной принадлежит Министерству обороны РФ. Согласно ст. 14 ФЗ “Об обороне” данное министерство обеспечивает мобилизационную готовность ВС РФ; координирует и финансирует работы, выполняемые в целях обороны; разрабатывает концепцию строительства ВС РФ; заказывает и финансирует производство и закупку вооружений и военной техники, продовольствия, вещевого и другого имущества для ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов; а также осуществляет иные функции. Обширными управленческими полномочия в области обороны наделен Генеральный штаб ВС РФ, функции которого определены в ст. 15 ФЗ “Об обороне”. В частности, Генеральный штаб ВС РФ разрабатывает предложения по военной доктрине РФ и планы строительства ВС РФ; осуществляет разведывательную деятельность в целях обороны и безопасности; устанавливает количественные нормы приема граждан РФ на военную службу, военных сборов и призыва по мобилизации от субъектов РФ; разрабатывает План применения ВС РФ, Мобилизационный план ВС РФ и Федеральную государственную программу оперативного оборудования территории РФ в целях обороны; организует мобилизационное и стратегическое развертывание ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов.
Для организации управления обороной имеет значение дислокация ВС РФ. В соответствии с Указом Президента РФ “О военно-административном делении Российской Федерации” от 27 июля 1998 г. № 900 в РФ образованы семь военных округов (Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), а также самостоятельная военно-административная единица - Калининградский особый район в административных границах Калининградской области, который не входит в состав военных округов Вооруженных Сил РФ. Положение о военном округе Вооруженных Сил РФ утверждено Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. № 981. Военный округ является основной военно-административной единицей РФ, общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным объединением ВС РФ. Он предназначен для осуществления мер по подготовке к вооруженной защите и для вооруженной защиты РФ, целостности и неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности. Границы ответственности военного округа устанавливаются Генеральным штабом ВС РФ. В состав военного округа как объединения ВС РФ входят органы военного управления, объединения, соединения,воинские части, организации ВС и военные комиссариаты на его территории. Военным округам придан статус оперативно-стратегических командований ВС РФ на соответствующих стратегических направлениях. В пределах своих границ они осуществляют функции оперативного руководства объединениями, соединениями и воинскими частями видов и родов войск ВС РФ.
Часть 1 ст. 59 Конституции РФ устанавливает обязанность гражданина РФ защищать Отечество. В соответствии с ч. 1 ст. 1 ФЗ “О воинской обязанности и военной службе” от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ в РФ действует воинская обязанность граждан, которая предусматривает воинский учет; обязательную подготовку к военной службе; призыв на военную службу; прохождение военной службы по призыву; пребывание в запасе; призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе. Первоначальная постановка на воинский учет граждан мужского пола осуществляется в период с 1 января по 31 марта в год достижения ими возраста 17 лет. Граждане мужского пола состоят на воинском учете до достижения ими возраста 60 лет. Комплектование ВС РФ осуществляется по призыву и по контракту. Призыву на военную службу подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет на основании указов Президента РФ. Перспективной задачей военной реформы, проводимой в РФ, является переход к профессиональной армии. Комплектование ВС РФ и других войск должно осуществляться по контракту с отменой призыва на военную службу. Указ Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 722 предусматривал завершить эти мероприятия к весне 2000 г.
Значение эффективного управления обороной резко повышается в военное время, в период действия режима военного положения. Это требует концентрации для нужд обороны всех ресурсов государства и общества. С этой целью проводится мобилизация. Согласно ч. 1 ст. 1 ФЗ “О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ” от 23 февраля 1997 г. № 31-ФЗ под мобилизацией понимается комплекс мероприятий по переводу экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени, а ВС РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований - на организацию и приведение их в полную боевую готовность к ведению военных действий. Мобилизация может быть общей или частичной. Призыв граждан на военную службу по мобилизации проводится в соответствии с федеральными законами. Статья 12 ФЗ “О мобилизационной подготовке и мобилизации” предусматривает создание мобилизационных органов, которые организуют мероприятия по мобилизационной подготовке и мобилизации, организуют контроль за их проведением. Согласно ч. 4 ст. 12 ФЗ “Об обороне” для мобилизационного развертывания ВС РФ создается запас военнообученных людских ресурсов. Руководство мобилизационной подготовкой и мобилизацией осуществляет Правительство РФ.
Составной частью государственного управления обороной являются мероприятия по организации и ведению гражданской обороны. Правовой основой для их проведения является ФЗ “О гражданской обороне” от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ. Согласно ст. 1 данного закона гражданская оборона представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Среди основных задач гражданской обороны можно выделить такие, как эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты; борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий; срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время.
План гражданской обороны, структура и состав войск гражданской обороны, их штатная численность, а также Положение о войсках гражданской обороны утверждаются Президентом РФ. Организацией и ведением гражданской обороны руководит Правительство РФ. Органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются специально уполномоченные на решение этих задач федеральные органы исполнительной власти; структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти; структурные подразделения (работники) организаций. В структуру федеральных органов исполнительной власти входит Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ). На территориях субъектов РФ и муниципальных образований руководство гражданской обороной осуществляют главы региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которые по должности являются начальниками гражданской обороны. Кроме того, ч. 2 ст. 12 ФЗ “О гражданской обороне” предусматривает возможность создания на территории субъектов РФ органов управления гражданской обороной. Эти органы комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, их руководители назначаются министром МЧС РФ по согласованию с начальником гражданской обороны соответствующей территориальной единицы. Также предусматривается создание сил гражданской обороны, в которые входят воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также гражданские организации гражданской обороны.
Наряду с обороной, в административно-политическую сферу входит безопасность, которая также представляет собой не менее значимую область государственного управления. Сфера государственной безопасности - это комплексная область деятельности, обеспеченная законодательством и системой специальных органов исполнительной власти, построенной на его основе. Следует особо отметить: именно безопасность государства является одним из основных условий нормального развития человека и общества. Согласно ст. 1 Закона РФ “О безопасности” от 5 марта 1992 г. № 2446-1 под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы представляют собой совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Обеспечение безопасности не отождествляется только со сферой государственной безопасности, как это было в СССР. Вот почему в Советском Союзе существовал единый орган управления в области безопасности - Комитет государственной безопасности (КГБ) СССР. После его реформирования в 1991 г., из состава КГБ СССР были выведены отдельные самостоятельные подразделения. Они во многом составили прообраз современной системы государственных органов управления в области безопасности. В настоящее время в рассматриваемой сфере управления действуют следующие органы исполнительной власти: Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ РФ); Служба внешней разведки РФ (СВР РФ); Федеральная служба охраны РФ (ФСО РФ); Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ); Федеральная пограничная служба РФ (ФПС РФ). В постсоветский период также был создан государственный орган по вопросам безопасности, ранее аналогов не имевший, - Совет безопасности Российской Федерации (СБ РФ), который в соответствии с п. ж ст. 83 Конституции РФ формирует и возглавляет Президент РФ.
Статус СБ РФ должен определяться федеральным законом, который пока не принят. СБ РФ действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1024. СБ РФ является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Постоянные члены СБ РФ назначаются Президентом РФ по представлению секретаря СБ РФ.Решения СБ РФ принимаются на его заседаниях постоянными членами простым большинством голосов. СБ РФ в соответствии с основными задачами его деятельности образует постоянные межведомственные комиссии (ст. 19 Закона РФ “О безопасности”). Согласно Указу Президента РФ от 19 сентября 1997 г. № 1037 образованы 10 межведомственных комиссий СБ РФ: по проблемам оборонно-промышленного комплекса; по оборонной безопасности; по охране здоровья населения; по федеральной конституционной безопасности; по информационной безопасности; по пограничной политике; по экологической безопасности; по международной безопасности; по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией; по экономической безопасности. Деятельность СБ РФ обеспечивает его аппарат, который действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 24 марта 1998 г. № 294. Аппарат СБ РФ является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В его структуру входят секретарь СБ РФ, его заместители, руководитель аппарата СБ РФ, семь управлений (внутренней государственной и общественной безопасности; международных отношений; экономических проблем безопасности; оборонно-промышленной безопасности; военного строительства; военной инспекции; информационных проблем безопасности), Секретариат СБ РФ, отделы. ,
Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности образуются государственные органы обеспечения безопасности (ст. 4 Закона РФ “О безопасности”). Руководство деятельностью органов федеральной службы безопасности РФ осуществляют Президент РФ и Правительство РФ. Правовую основу деятельности органов безопасности составляет ФЗ “Об органах федеральной службы безопасности в РФ” от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ. Согласно ст. 2 данного Закона органы федеральной службы безопасности представляют собой единую централизованную систему, в которую входят: Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ РФ); управления (отделы) ФСБ РФ по отдельным регионам и субъектам РФ (территориальные органы безопасности); управления (отделы) ФСБ РФ в Вооруженных Силах РФ, войсках и иных воинских формированиях, а также в их органах управлениях (органы безопасности в войсках). Территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках находятся в прямом подчинении ФСБ РФ. Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по двум основным направлениям: контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью. Под контрразведывателъной деятельностью понимается деятельность ФСБ по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности РФ. Органы федеральной службы безопасности также осуществляют разведывательную деятельность в целях получения информации об угрозах безопасности РФ. Эта деятельность ведется во взаимодействии с органами внешней разведки РФ.
ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности. ФСБ РФ в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в сфере обеспечения безопасности, координирует контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление. ФСБ РФ возглавляет директор на правах федерального министра, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Он несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на ФСБ РФ и органы федеральной службы безопасности. Должности Директора ФСБ РФ соответствует воинское звание генерал армии. ФСБ РФ действует на основании положения, утвержденного Указом Президента РФ от 6 июля 1998 г. № 806. Руководство ФСБ РФ и подразделения, непосредственно входящие в ее структуру, составляют центральный аппарат. Среди подразделений, входящих в структуру центрального аппарата службы, можно выделить департаменты: контрразведки; по борьбе с терроризмом; экономической безопасности; анализа, прогноза и стратегического планирования.
Особым направлением обеспечения безопасности, актуальность которого в современной России исключительно велика, является борьба с терроризмом. Правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в РФ, порядок координации деятельности государственных органов и должностных лиц в данной сфере определяются ФЗ “О борьбе с терроризмом” от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ. Статья 6 данного закона устанавливает круг субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом. Основным субъектом руководства борьбой с терроризмом является Правительство РФ. Субъектами, непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом, являются ФСБ РФ, МВД РФ, СВР РФ, ФСО РФ, Министерство обороны РФ, ФПС РФ, ФАПСИ. Предусматривается возможность создания Федеральной антитеррористической комиссии и аналогичных координационных органов на региональном уровне.
Наряду с безопасностью неотъемлемой составляющей административно-политической сферы государственного управления являются внутренние дела. Период экономических и политических реформ в России сопровождается объективными трудностями переходного периода: безработица, невыплата заработной платы, падение реальных доходов населения и как следствие - снижение уровня жизни и люмпенизация значительной части населения, образование многочисленных маргинальных групп. Подобное положение вполне закономерно порождает рост общего количества правонарушений, многие из которых совершаются организованной преступностью. Объектами противоправных посягательств чаще всего становятся личность, собственность, общественный порядок. В подобных условиях демократические институты государства подвергаются серьезным испытаниям. При этом особая нагрузка ложится на органы внутренних дел, деятельность которых традиционно была направлена на защиту граждан, общественного порядка от любых форм противоправных посягательств. Поэтому обеспечение эффективности государственного управления внутренними делами - актуальней-шая задача российского государства.
Полномочиями общего характера в сфере управления внутренними делами обладают Президент РФ и российское Правительство. Так, согласно ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и ст. 19 ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 г. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно-опасными явлениями. Кроме того, Правительство РФ также разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов. Непосредственное государственное управление внутренними делами возложено на систему органов внутренних дел. В нее входят Министерство внутренних дел РФ (МВД РФ); министерства, главные управления, управления, отделы внутренних дел субъектов РФ; органы внутренних дел городов, районов, районов в городах; управления (линейные управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; управления (отделы) на особо важных и режимных объектах; региональные управления по борьбе с организованной преступностью; Государственная противопожарная служба; территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности; окружные управления материально-технического и военного снабжения, а также иные подразделения, предприятия, учреждения, организации. В систему МВД РФ входят внутренние войска.
Центральное звено системы органов управления внутренними делами -МВД РФ, которое действует на основании положения, утвержденного Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039. МВД РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные планы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. Министерство подчиняется Президенту РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией и законодательными актами РФ, а также Правительству РФ. МВД РФ выпол-няетет обширные функции, которые наглядно характеризует структура центрального аппарата министерства. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г. № 433 среди подразделений центрального аппарата можно выделить: главные управления - 1) внутренних дел на транспорте 2) государственной инспекции безопасности дорожного движения 3) обеспечения охраны общественного порядка 4) противопожарной службы 5) а также паспортно-визовое управление; 6) главное командование внутренних войск и др. МВД РФ организует и непосредственно осуществляет оперативно-розыскную и экс-пертно-криминалистическую деятельность, меры по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, незаконными вооруженными формированиями.
В качестве самостоятельного подразделения в систему МВД входит Государственная противопожарная служба (ГПС МВД РФ), действующая на основании Положения, утвержденного постановлением Совета Министров -Правительства РФ от 23 августа 1993 г. № 849. Служба создана с целью защиты жизни и здоровья людей, материальных ценностей от пожаров, организации и осуществления государственного надзора за пожарной безопасностью населенных пунктов, а также предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм. В систему органов ГПС входят: Главное управление ГПС МВД РФ; управления (отделы) ГПС органов внутренних дел субъектов РФ; подразделения и иные органы управления ГПС. Органами управления государственной противопожарной службой являются: Главное управление ГПС; Специальное управление ГПС, входящее в состав Главного управления ГПС; управления, отделы, отделения и войсковые части Специального управления ГПС. Среди наиболее значимых функций ГПС можно выделить организацию и осуществление тушения пожаров и проведение связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных ме-'-роприятий; производство дознания по делам о пожарах и о нарушении пра-? вил пожарной безопасности; надзор за соблюдением законодательства в об-'• ласти пожарной безопасности и требований пожарной безопасности, стандартов, норм и правил; выдачу лицензий на отдельные виды деятельности в области пожарной безопасности. В качестве перспективной задачи реформирования системы органов государственного управления внутренними делами рассматривается переподчинение ГПС МВД РФ государственной противопожарной службе МЧС РФ.
В систему МВД РФ входит милиция. В соответствии со ст. 1 Закона РСФСР “О милиции” от 18 апреля 1991 г. милиция представляет собой систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения. В своей деятельности милиция подчиняется МВД РФ. Руководство милицией осуществляет министр внутренних дел. Задачами милиции являются: 1) обеспечение личной безопасности граждан; 2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; 3) раскрытие преступлений; 4) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 5) оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов в пределах установленных Законом РСФСР “О милиции”.
Согласно ст. 7 вышеназванного закона милиция подразделяется на криминальную и общественной безопасности (местную милицию). Основными задачами криминальной милиции являются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия. Кроме того, криминальная милиция организует и осуществляет розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством. В состав криминальной милиции входят оперативно-розыскные, научно-технические и иные подразделения, необходимые для решения поставленных перед ней задач и оказания помощи милиции общественной безопасности (местной милиции). Численность криминальной милиции устанавливается Правительством РФ. Милиция общественной безопасности наиболее приближена к нуждам граждан. Ее основными задачами являются обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступлений, по которым производство предварительного следствия не обязательно, оказание в пределах своей компетенции помощи гражданам, предприятиям, организациям, учреждениям.
Наряду с Законом РСФСР “О милиции” от 18 апреля 1991 г. правовую основу ее деятельности составляет Положение, утвержденное Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209. Среди подразделений, входящих в состав милиции общественной безопасности, можно выделить такие, как: дежурные части; участковые инспекции; изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц; специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; подразделения патрульно-постовой службы, в том числе отряды ОМОН; подразделения государственной инспекции безопасности дорожного движения; подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью. Согласно ч. 2 ст. 6 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ к вопросам местного значения относятся охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Поэтому милиция общественной безопасности находится в двойном подчинении. По вопросам организации охраны правопорядка и безопасности отделы внутренних дел муниципальных образований одновременно подчиняются вышестоящим органам внутренних дел и органам местного самоуправления.
Начальники отделов милиции общественной безопасности назначаются и освобождаются от должности по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Перспективной задачей по совершенствованию государственного управления в области внутренних дел остается формирование муниципальных органов охраны общественного порядка. В целях ее реализации согласно Указу Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 в ряде муниципальных образований проводится эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления (например, на территории Республики Карелия, Новгородской и Саратовской областей, в городах: Ставрополь (Ставропольский край), Иркутск и Братск (Иркутская область), Тольятти (Самарская область) и ряде других).
В систему МВД РФ входят внутренние войска МВД РФ (ВВ МВД РФ). В соответствии со ст. 2 ФЗ “О внутренних войсках Министерство внутренних дел Российской Федерации” от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ ВВ МВД РФ совместно с органами внутренних дел участвуют в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения, а также реализуют другие задачи, возложенные на них законодательством. Общее руководство ВВ МВД РФ осуществляет Президент РФ, непосредственное - министр внутренних дел. Глава государства утверждает состав, численность и структуру ВВ МВД РФ. Закон предусматривает должность Главнокомандующего внутренними войсками, который одновременно является заместителем министра внутренних дел, осуществляющим управление внутренними войсками. В центральном аппарате МВД РФ предусмотре-. но такое структурное подразделение, как Главное командование ВВ МВД РФ. На территории России создано семь округов внутренних войск, которые являются оперативно-территориальными объединениями ВВ МВД РФ. На 1 января 1999 г. их численность составляла 203 тыс. человек. Основы (концепция) государственной политики по военному строительству на период до 2005 г. предполагают реформирование внутренних войск и создание в перспективе на их базе Федеральной гвардии.
Составной частью административно-политической сферы государственного управления является область юстиции. По мере развития правовой системы России, укрепления в нашей стране демократических институтов, последовательно возрастает роль и значение органов юстиции, расширяется сфера их деятельности. Данный процесс происходит не только за счет появления у органов юстиции новых полномочий, обусловленных изменениями законодательства, но и за счет перераспределения в пользу Министерства юстиции РФ (Минюста РФ) полномочий, ранее входивших в компетенцию других федеральных органов исполнительной власти, таких, например, как МВД РФ и Министерство экономики РФ. Одновременно Минюст РФ утратил функцию организационного обеспечения деятельности судов, которая перешла к Судебному департаменту при Верховном Суде РФ, образованному в соответствии со ст. 31 ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ. Тем не менее четко просматривается тенденция укрепления в России системы органов юстиции, которые реализуют задачи по укреплению законности, обеспечивают защиту конституционных прав и свобод граждан. Минюст РФ действует на основании Положения, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. № 1187. Минюст РФ и входящие в его систему органы обеспечивают реализацию государственной политики в сфере юстиции. На них возлагаются следующие основные задачи: организационно-правовое обеспечение судебной реформы; организация и развитие системы юридических услуг; государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, общественных объединений, включая религиозные, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; юридическая экспертиза правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ; руководство пенитенциарной системой; организация нотариальной службы и ряд других.
После вступления в силу ФЗ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ на учреждения юстиции возлагается функция государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Согласно ч. 1 ст. 2 данного закона государственная регистрация - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация проводится учреждением юстиции на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества. Порядок создания и структура учреждений юстиции по регистрации прав, а также принципы их размещения определяются субъектами РФ по согласованию с Министерством юстиции РФ. Примерное положение о данном учреждении юстиции утверждено постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 288. На территории регистрационного округа действует только одно соответствующее учреждение юстиции. Создание системы учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должно осуществляться субъектами федерации поэтапно с учетом их условий и должно было бы завершиться к 1 января 2000 г. Так, в российской столице в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 8 апреля 1998 г. № 341-РМ также принята Программа поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на период до 2000 года, в рамках которой образован Московский городской комитет по государственной регистрации. Регистратор прав на недвижимое имущество и сделок с ним является государственным служащим, который назначается на должность и освобождается от должности Минюстом РФ по согласованию с органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав. Регистрация удостоверяется свидетельством. За нее взимается плата. Правила ведения реестра и форма свидетельства утверждены постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219. Контроль за соблюдением учреждениями юстиции указанных правил осуществляет Минюст РФ. Государственная регистрация носит открытый характер. Информация о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества предоставляется учреждениями юстиции за плату, размер которой устанавливается субъектами РФ, однако он не может превышать максимальный размер, установленный Правительством РФ.
Многие федеральные законы не являются правовыми актами прямого действия. Они предполагают издание органами исполнительной власти подзаконных правовых актов, конкретизирующих их положения. В рамках собственной исполнительно-распорядительной деятельности органы исполнительной власти также издают значительное количество правовых актов управления, в том числе нормативного характера. Ведомственное нормо-творчество получило в России широкое распространение. Поэтому важнейшим направлением деятельности Минюста РФ является государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов. В соответствии с Указом Президента РФ “О мерах по развитию органов юстиции РФ” от 2 мая 1996 г. № 642 на Министерство юстиции РФ возложены функции контроля за соответствием ведомственных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, правовым актам Президента РФ и Правительства РФ. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Государственной регистрации в Минюсте РФ подлежат только те нормативные правовые акты, которые затрагивают права и обязанности человека и гражданина; устанавливают правовой статус организаций; имеют межведомственный характер.
Государственная регистрация нормативного правового акта - это совокупность неразрывно связанных между собой действий регистрирующего органа. Она включает в себя юридическую экспертизу соответствия правового акта законодательству РФ; принятие решения о необходимости его государственной регистрации; присвоение регистрационного номера; занесение правового акта в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Ведение Государственного реестра осуществляет Минюст РФ. Государственная регистрация правовых актов производится Минюстом РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на 10 дней. Зарегистрированному нормативному акту присваивается регистрационный номер. Его копия подлежит официальному опубликованию. В государственной регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при юридической экспертизе будет установлено его несоответствие законодательству РФ. Отказ в государственной регистрации должен быть мотивированным.
После вступления России в Совет Европы началась передача уголовно-исполнительной системы МВД РФ в ведение Минюста РФ. Она проводится в соответствии с рекомендациями Кабинета Министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах. Начало было положено Указом Президента РФ “О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД РФ” от 8 октября 1997 г. № 1100, согласно которому была создана специальная правительственная комиссия. В дальнейшем Указом Президента РФ от 28 июля 1998 г. № 904 уголовно-исполнительная система МВД РФ с входящими в ее состав центральными и территориальными органами, предприятиями, организациями и имуществом окончательно передавалась в ведение Министерства юстиции РФ в срок до 1 сентября 1998 г. Данный шаг направлен на гуманизацию современной российской пенитенциарной системы. Это тем более важно, что количество отбывающих наказание в виде лишения свободы, в России весьма велико и составляет на 1 января 1999 г. 719,5 тыс. человек.
Неотъемлемым атрибутом демократического государства является свободная, основанная на законе деятельность общественных объединений. Именно они обеспечивают идеологическое и политическое многообразие гражданского общества. Конституция РФ закрепляет среди прав человека и гражданина право на объединение (ч. 1 ст. 30), а также провозглашает равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13). Демократизация всех сфер общественной деятельности привела к резкому росту числа общественных объединений, повышению их роли и значения в политической жизни страны. Так, по данным Минюста РФ только за период с 1991 по 1997 г. было зарегистрировано 65 597 общественных объединений, из которых более 5 тыс. - это партии и движения. Государство не вмешивается в деятельность общественных объединений. Однако очевидно, что она должна строиться на прочной правовой основе и нуждается в определенном упорядочении. В этой области заметно выросло значение органов юстиции. В соответствии с ФЗ “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г. № 85-ФЗ на них возлагается функция государственной регистрация общественных объединений и контроль за их деятельностью. Правда, закон позволяет общественным объединениям действовать без государственной регистрации, но в этом случае они не приобретают статус юридического лица. Согласно ст. 5 указанного закона под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. По территориальной сфере деятельности общественные объединения делятся не общероссийские, межрегиональные, региональные, местные. Кроме того, в РФ могут создаваться и действовать международные общественные объединения. Государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Минюстом РФ. Государственная регистрация межрегионального общественного объединения производится органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего органа общественного объединения, а регионального и местного — органами юстиции соответствующих субъектов РФ.
Зарегистрированные общественные объединения включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию, является свидетельство о государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован в суде. Следует также отметить, что в соответствии со ст. 38 ФЗ “Об общественных объединениях” органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, осуществляют контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Они вправе запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы, направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях. В случае выявления нарушений общественным объединением законодательства и совершения действий, противоречащих уставным целям, регистрирующий орган юстиции вправе вынести руководящему органу общественного объединения письменное предупреждение с указанием конкретных оснований его вынесения. Предупреждение может быть обжаловано в суде. После двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были признаны судом не основанными на законе, орган юстиции вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественного объединения.
Утверждение в России конституционного принципа разделения властей привело к укреплению и развитию судебной системы, повышению ее значения и авторитета в жизни общества и государства. Судебная система должна стать эффективным инструментом защиты прав и свобод граждан, приоритет которых провозглашает Конституция РФ. Однако ожидаемый результат судебной реформы вряд ли будет достигнут,, если не будет создан действенный механизм исполнения судебных решений, вступивших в законную силу. С этой целью создана служба судебных приставов. В соответствии со ст. 5 ФЗ “О судебных приставах” о 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ Минюст РФ образует службу судебных приставов, которая входит в систему его органов. Она состоит из департамента судебных приставов Минюста РФ, службы судебных приставов Управления военных судов Минюста РФ, службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ, а также районных, межрайонных и соответствующих им подразделений судебных приставов. Службу судебных приставов возглавляет главный судебный пристав РФ, который по должности является заместителем министра юстиции РФ. Его назначает Правительство РФ по представлению министра юстиции РФ. Минюст РФ осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов через главного судебного пристава. Судебные приставы в зависимости от исполняемых обязанностей подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и судебных приставов — исполнителей, претворяющих в жизнь вступившие в законную силу судебные решения.
Повышение роли личности в обществе, кардинальное изменение всего уклада общественных отношений, прежде всего отношений собственности, которые произошли в постсоветский период, закономерно привели к бурному развитию гражданского законодательства, совершенствованию правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, что в свою очередь потребовало принципиального пересмотра статуса нотариальной службы, значение которой резко возросло. Нотариат призван обеспечить защиту прав и свобод граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени РФ. Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (далее - Основы) закрепили параллельное существование государственных нотариальных контор и нотариусов, занимающихся частной практикой. Вместе с тем государство сохранило обширные полномочия по организации и регулированию деятельности нотариата, которые осуществляет Министерство юстиции РФ. Правда, управление нотариатом в настоящее время имеет существенную особенность. Дело в том, что Минюст РФ в основном осуществляет свои полномочия в данной сфере при участии профессиональных объединений нотариусов. Таковыми являются нотариальные палаты в субъектах РФ, а также Федеральная нотариальная палата, представляющая собой объединение нотариальных палат субъектов РФ. Нотариальные палаты являются некоммерческими организациями. Так, согласно ст. 3 Основ нотариальная деятельность подлежит лицензированию. Соответствующая лицензия выдается уполномоченными органами юстиции субъектов РФ лицам, прошедшим стажировку и успешно сдавшим квалификационный экзамен. Квалификационная комиссия образуется при органах юстиции субъектов РФ с участием представителя нотариальной палаты соответствующего субъекта РФ. Одновременно при Минюсте РФ на паритетных началах с Федеральной нотариальной палатой образуется Апелляционная комиссия по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий. Положения о квалификационной и апелляционной комиссии утверждаются Минюстом РФ совместно с Федеральной нотариальной палатой. В соответствии со ст. 12 Основ должность нотариуса учреждается и ликвидируется органом юстиции совместно с нотариальной палатой. Количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется органом юстиции совместно с нотариальной палатой. Наделение нотариуса полномочиями производится на основе рекомендации нотариальной палаты Минюстом РФ или по его поручению органом юстиции субъекта РФ на конкурсной основе из числа лиц, имеющих лицензии. Нотариальный округ образует в соответствии с административно-территориальным делением РФ. Открытие и упразднение государственных нотариальных контор является прерогативой Минюста РФ. Значимой проблемой является контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей. Статья 34 Основ устанавливает, что применительно к нотариусам, работающим в государственных нотариальных конторах, его осуществляют органы юстиции, а нотариусов, занимающихся частной практикой, контролируют нотариальные палаты. Проверка организации работы нотариуса проводится один раз в четыре года. Очевидно, что Минюст РФ и его органы в наибольшей степени регулируют только деятельность государственных нотариальных контор.
Неотъемлемой составляющей административно-политической сферы государственного управления является область иностранных дел, которая характеризуется заметной особенностью. Несмотря на явное ослабление позиций России на международной арене, которое произошло в постсоветский период, наша страна как постоянный член Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, государство, обладающее ядерным оружием и огромным научно-техническим потенциалом, прежде всего в военной области, продолжает оказывать определяющее влияние на мировую политику. Окончание военного противостояния двух общественно-политических систем и прекращение холодной войны привели к коренному изменению международной обстановки. Члены мирового сообщества постепенно приходят к осознанию необходимости формирования многополярного мира, повышению статуса ООН и других международных организаций, в том числе региональных, таких, например, как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совет глав государств Содружества Независимых Государств. Поэтому, для поддержания подобающего статуса Российского государства объективно повышается потребность в эффективном управлении иностранными делами.
Управление иностранными делами всегда было прерогативой высшего политического руководства страны. Конституция РФ наделяет Президента РФ исключительными полномочиями в области проведения внешней политики, составной частью которой является управление иностранными делами.
В соответствии со ст. 86 Конституции РФ глава государства осуществляет руководство внешней политикой; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ и ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. В значительной степени конституционные полномочия Президента РФ в сфере внешнеполитической деятельности обеспечивает Управление Президента РФ по внешней и оборонной политике. Оно является самостоятельным структурным подразделением президентской Администрации, которое действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 19 сентября 1997 г. № 1030. Среди основных задач Управления Президента РФ по внешней и оборонной политике можно выделить: представление Президенту РФ для подписания верительных и отзывных грамот; участие в подготовке содержательной части зарубежных визитов Президента РФ; контроль за выполнением указов и распоряжений Президента РФ по оперативным внешнеполитическим вопросам; участие в подготовке предложений по кадровым вопросам, касающимся сферы внешней политики. Одним из наиболее приоритетных направлений российской внешней политики является углубление сотрудничества и дальнейшее развитие интеграции с бывшими республиками СССР, входящими в Содружество Независимых Государств. Главу Российского государства в отношениях с органами государственной власти стран Содружества представляет полномочный представитель Президента РФ, действующий на основании Положения, утвержденного президентским Указом от 9 июля 1998 г. №812.
Обширными полномочиями по управлению иностранными делами обладает Правительство РФ и Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России). Полномочия Правительства РФ очерчены в ст. 21 ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 г. Правительство РФ осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений РФ с иностранными государствами, международными организациями; обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров и их обязательств; отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее территории и ряд других. МИД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями. Оно действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 14 марта ,1995 г. №271.
Основными задачами МИД России являются: разработка общей стратегии внешней политики РФ и представление соответствующих предложений Президенту РФ; реализация внешнеполитического курса РФ; координация международных связей субъектов РФ; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов России на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами, сношений с международными организациями; координация деятельности и контроль за работой других федеральных органов исполнительной власти в целях проведения единой политической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и международными организациями. Кроме того, согласно ФЗ “О международных договорах Российской Федерации” от 10 июля 1995 г. № 101-ФЗ МИД России предоставлены широкие полномочия по обеспечению заключения РФ международных договоров. В частности, МИД РФ представляет предложения Президенту РФ и Правительству РФ по вопросам, входящим в их компетенцию; ведет единую государственную регистрацию и учет международных договоров РФ; осуществляет в установленных случаях функции депозитария многосторонних международных договоров. Министр иностранных дел РФ скрепляет своей подписью ратификационные грамоты международных договоров РФ, подписанных Президентом РФ.
В систему МИД России входят дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, представительства РФ при международных организациях, представительства министерства на территории РФ, иные предприятия, учреждения и организации, созданные для обеспечения его деятельности. При решении задач, находящихся в его компетенции, МИД РФ прежде всего опирается на систему зарубежных органов. Организационными формами дипломатических представительств являются посольства и миссии. Они образуются'в тех странах, с которыми у РФ установлены дипломатические отношения. Низовым звеном системы государственного управления иностранными делами является посольство. Его деятельность осуществляется на основании Положения о Посольстве РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497. Посольство является государственным органом внешних сношений, который осуществляет представительство РФ в государстве пребывания. Оно обеспечивает проведение единой политической линии РФ в отношениях с государством пребывания. Можно выделить следующие основные задачи и функции посольства в государстве пребывания: представительство РФ в государстве пребывания; обеспечение национальных интересов, реализация внешнеполитического курса РФ в государстве пребывания; сбор информации о государстве пребывания; защита в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц РФ, а также имущественных прав и интересов РФ с учетом законодательства государства пребывания, и ряд других. Посольство возглавляется чрезвычайным и полномочным послом РФ. Он является высшим официальным представителем РФ, аккредитованным в государстве пребывания.
Рассмотрение организации государственного управления отдельными областями деятельности, составляющими административно-политическую сферу российского общества, позволяет сделать некоторые выводы и обобщения. Прежде всего ясно, что административно-политическая сфера не однородна. Она объединяет тесно связанные между собой и взаимодополняющие области государственного управления: оборону, безопасность, внутренние дела, юстицию, иностранные дела. Учитывая специфику данных областей, исключительными управленческими полномочиями в административно-политической сфере обладает Президент РФ, который осуществляет руководство деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти (Минобороны РФ, ФСБ РФ, МВД РФ, Минюста РФ, МИД РФ). Очевидно, что такое положение сужает в данной сфере компетенцию Правительства РФ, которое согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ осуществляет исполнительную власть. В административно-политической сфере сохраняется жесткое централизованное управление. Более того, в период экономической нестабильности переходного периода, локальных вооруженных конфликтов, роста националистических настроений и политического экстремизма, наконец, сложной, и в целом неблагоприятной для России внешнеполитической обстановки конца 90-х гг. XXстолетия вполне оправданным выглядит не только его сохранение, но и дальнейшее усиление. Еще одной существенной особенностью административно-политической сферы является широкая возможность государственных органов, действующих в ее рамках, использовать меры административного принуждения. Поэтому актуальна проблема контроля и надзора за законностью и обоснованностью их применения.
В общем, эффективное государственное управление административно-политической сферой имеет решающее значение для обеспечения прав и свобод личности, поступательного развития гражданского общества, нормальной работы государственных институтов, а в конечном счете - для стабильного положения в любой другой сфере государственного управления.
Контрольные вопросы
1. В чем состоят особенности государственного управления административно-политической сферой в России?
2. Чем обусловлена важность государственного управления обороной и безопасностью страны и как оно организовано?
3. Каково значение милиции в системе органов государственного управления внутренними делами?
4. В чем проявляется возрастание роли государственного управления юстицией в Российской Федерации?
5. Что представляет собой Министерство иностранных дел как орган государственного управления иностранными делами; каковы его задачи, функции, система?
Литература
Агапов А. Б. Федеральное административное право; Курс лекций. — М, 1997.
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. — М., 1999.
БахрахД.Н. Административное право. Особенная часть. - М., 1997.
Белъский К.С. Феноменология административного права. - Смоленск, 1995.
Габричидзе Б.Н. Елисеев Б.А. Российское административное право. - М., 1998.
Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное
право.-М., 1997.
ОвсянкоД.М. Административное право. Учебное пособие. - М., 1997.
Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности РФ.
Автореферат дис. ...докт. юрид. наук. - СПб., 1994.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.