Глава 4. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД
4.1 КРИЗИС ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ
Для Российской Федерации 90-е гг. XXв. означают переходный период от командной экономики к смешанной, они характерны созданием разнообразных форм и типов хозяйствования, формированием инфраструктуры рыночной экономики и присущих ей механизмов, началом действия законов спроса и предложения, конкуренции, преодолением всеобщего огосударствления экономики. Начавшееся движение потребовало высокую цену, которую вынуждено платить общество в переходный период к рыночным отношениям. Ни на Западе, ни на Востоке не существует готовых рецептов проведения быстрых, соответствующих интересам всех слоев населения экономических реформ, поэтому не следует надеяться на поиски беспроигрышных решений, обеспечивающих благополучие и динамичное развитие без огромных усилий всех и каждого в течение достаточно длительного времени. Профессор Бирмингемского университета из Центра русских и восточноевропейских исследований Дж.Бэтт отмечает в связи с этим: "Если поворот в политике может быть осуществлен за месяцы, то на экономическое возрождение уйдет несколько лет. Необходимость преодоления "долины слез", возникающей в результате глубоких экономических и социальных сдвигов в переходный период, предопределяет очень высокие требования к политическому руководству" [1].
Состояние экономики России, а следовательно, и государственных финансов, которые играют важную роль в проведении экономических реформ, успешном осуществлении начатых преобразований, в 90-е гг. характеризуется как кризисное. Отличительными чертами этого периода являются спад производства и инвестиционной активности, разрушение хозяйственных связей между предприятиями (как внутри России, так и с партнерами, находящимися в республиках бывшего СССР), развал финансовой системы, потеря контроля над кредитно-денежной сферой. Накануне 1992г. экономика слабо реагировала как на административные, так и на рыночные сигналы, поскольку плана уже не было, а рынок не сформировался.
Важнейшей частью проводимых реформ, наряду с либерализацией внешнеэкономических связей и привлечением иностранного капитала, выступила либерализация цен. С января 1992г. большая часть продукции и услуг начала реализовываться по свободным ценам. В течение 1992-1994гг. из сферы прямого регулирования цен были исключены нефть и нефтепродукты, большая часть продуктов питания, транспортных услуг, освобождены цены на уголь. Сохранилось регулирование цен на оборонную продукцию и продукцию естественных монополий (газ, электро- и теплоэнергию, железнодорожный и трубопроводный транспорт), а также на отдельные виды услуг (жилищно-коммунальные, услуги связи и др.). Рост цен на потребительском рынке к концу 1992г. в 26раз, а в промышленности -в 34раза продемонстрировал, что сама по себе либерализация цен без проведения достаточно жесткой финансово-бюджетной политики, институциональных преобразований не может решить всех накопившихся проблем [2].
Важнейшие показатели социально-экономического развития Российской Федерации в 1991-1995гг. приведены в табл. 4.1.
Таблица 4.1
ВАЖНЕЙШИЕ ПОКАЗАТЕЛИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в 1991-1995гг. (в %к предыдущему году)
| | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995,оценка | 1995,оценка
к 1990 |
| Валовой внутренний продукт | 95,0 | 85,5 | 91,3 | 87,4 | 96,0 | 62,0 |
| Сводный индекс потребительских цен за период (раз) | 2,6 | 26,1 | 9,4 | 3,15 | 2.35 | 4722,0 |
Продолжение
| | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995.оценка | 1995,оценка к 1990 |
| Объем промышленной продукции | 92,0 | 82,0 | 86,0 | 79,0 | 97,0 | 50,0 |
| Валовая продукция сельского хозяйства по всем категориям | 95,0 | 91,0 | 96,0 | 88,0 | 90,0 | 65,7 |
| Объем инвестиций за счет всех источников финансирования | 85,0 | 60,0 | 88,0 | 76,0 | 87,0 | 30,0 |
Ввод в действиежилых домов за
счет всех источников финансирования | 80,0 | 84,0 | 100,7 | 94,0 | 107,0 | 68,0 |
| Розничный товарооборот на всех каналах реализации | 97,0 | 97,0 | 102,1 | 00,1 | 94,0 | 90,3 |
| Реальные располагаемые денежные доходы | 116,0 | 52,0 | 110,0 | 116,0 | 89,0 | 68,5 |
| Уровень безработицы(по кругу лиц, имеющих статус безработного) к численности трудовых ресурсов (%) | | 0,7 | 1,0 | 1,5 | 2,4 | |
| Внешнеторговый оборот со странами дальнего зарубежья | 62,0 | 83,0 | 89,5 | 110,0 | 124,0 | 63,0 |
| экспорт | 72,0 | 83,0 | 104,5 | 113,0 | 126,0 | 89,0 |
| импорт | 54,0 | 83,0 | 72,0 | 106,0 | 122,0 | 42,0 |
| Среднегодовой курс доллара | | 335,9 | 446,3 | 217,5 | 206,0 | |
| Источник. Россия в цифрах. 1995: Краткий статистический сборник / Госкомстат России. М.: 1995 г. – С. 146, 202; Цены в российской Федерации: Статистический сборник/Госкомстат России. М.: 1995 г. – С. 9. Деньги и Кредит. – 1995. - № 12. С. 7. |
Из приведенных в таблице данных видно, что объем ВВП в 1995г. составил 62%уровня 1990г. "При этом, -считает В.Волков, заместитель начальника Департамента макроэкономического прогнозирования
Министерства экономики РФ, -Госкомстат России уточнил макроэкономические показатели за 1991-1994гг., основываясь на более полном и отвечающем мировым стандартам учете... С учетом оценки итогов 1995г. сокращение ВВП за годы реформ (1995г. по сравнению с 1991г.) составляет не 42%,как официально оценивалось ранее, а 35%" [3].
Спад в промышленности оказался более глубоким, чем спад ВВП: объем промышленного производства сократился за 1991-1995гг. на 50%,в том числе на крупных и средних предприятиях -более чем на 53%. Наиболее сильно пострадали предприятия обрабатывающих отраслей промышленности, особенно производящие продукцию с высокой добавленной стоимостью, наукоемкие и высокотехнологичные. Огромные масштабы спада производства в легкой промышленности - 80,5%,машиностроении и металлообработке -почти 52,5%.В тяжелейшем положении находится большинство предприятий оборонного комплекса. Усиливается сырьевая направленность экономики.
Спад производства по важнейшим макроэкономическим показателям носит не структурный, а всеобщий характер. В современных условиях потеря объемов производства означает потерю рынков, как мирового, так и внутреннего, при этом образовавшиеся ниши немедленно заполняют товаропроизводители-конкуренты.
Кризис государственных финансов явился отражением общеэкономического кризиса. В 1992-1995гг. его проявлениями стали хронический дефицит государственного бюджета из-за подорванности доходной части в результате несобираемости налогов, кризис неплатежей (табл. 7Приложения), "война бюджетов" между центром и регионами. В 1994г. дефицит госбюджета достиг размера 10,5%к ВВП, в 1995г. -снизился до 7,9%, в 1996г. запланирован в размере 88,55трлн.руб., или 3,85%к ВВП [4].В развитых странах положение считается нормальным лишь тогда, когда дефицит бюджета ниже 3%валового внутреннего продукта.
Кризис государственных финансов отразился на финансировании экономических и социальных программ. Невыплата заработной платы, задержки с платежами за продукцию, заказываемую государством, стали повседневным явлением. Кризис государственных финансов привел к сокращению инвестиций во все сферы экономики, к наступлению "инвестиционной паузы". Только в 1992-1993гг. объем инвестиций в российскую экономику сократился более чем вдвое, что означает невозможность проведения структурной перестройки, старение производственного потенциала страны.
В связи с высоким уровнем инфляции предоставление кредитных ресурсов носило в 1992-1994гг. в основном краткосрочный характер. Кризис способствовал росту внешнего и внутреннего долгов страны.
В докладе отделения экономики Российской академии наук и международного фонда "Реформа" "Социально-экономические преобразования в России: современная ситуация и новые подходы", опубликованном .в начале 1994г. и подводившем некоторые итоги "шоковой терапии" в 1992-1993гг., отмечалось: "Развал финансовой системы и потеря контроля за денежным обращением -таков один из итогов политики "шоковой терапии" и методов ее реализации. За два года (1992-1993гг.) так и не удалось нормализовать бюджетную систему, несмотря на привлечение для покрытия дефицита бюджета огромных кредитов Центрального банка, искусственное изъятие средств из Пенсионного фонда. Вызванный непродуманными действиями платежный кризис и неспособность обеспечить нормальное поступление налогов лишь подорвали доходную базу бюджета и обусловили его хронический дефицит.
В тяжелейшем положении находится финансовая система народного хозяйства в целом (включая финансовое положение предприятий и регионов). Происходит систематическое "проедание" основных фондов. Амортизация утратила свойство одного из важнейших и надежных источников инвестиций и не в состоянии обеспечить даже простое воспроизводство основных фондов.
Платежный кризис или беспрецедентный по своим масштабам развал платежных отношений начался на фоне кампании по либерализации цен и ужесточения бюджетной и кредитной политики. Если вначале он сопровождался сокращением объемов производства, то к концу 1993г. он приобрел новые черты и выразился в массовой остановке предприятий (в том числе заводов-гигантов), не связанной с процедурой банкротства.
Правительство широко использовало эмиссию для выполнения популистских заявлений и как своеобразный наркотик для "взбадривания" производства. На протяжении 1992-1993гг. оно было основным заемщиком средств Центрального банка. Начавшийся выпуск государственных краткосрочных обязательств покрывает лишь 2%дефицита консолидированного бюджета, основная же его часть по-прежнему финансируется (по льготной ставке 10%)за счет кредитов Центрального банка.
Эмиссия наличных средств возросла с 1,5трлн.руб. в 1992г. до 10,1трлн.руб. в 1993г., а их доля в совокупной денежной массе выросла с 24до 37%.
...Расстройство финансовой системы, "война бюджетов" между центром и многими регионами, платежный кризис и неуправляемая эмиссия -все это свидетельствует о выходе денежного обращения из-под государственного контроля.
Спровоцированный либерализацией цен рост инфляции не прекращается в течение 1992-1993гг.... Безуспешность борьбы с инфляцией объясняется непониманием ее природы в российской экономике (недооценка ее высокомонополизированной структуры, игнорирование фактора инфляции издержек и др.) и соответственно выбором неадекватных, чисто монетаристских средств ее сдерживания путем спросовых ограничений.
Все сказанное выше позволяет сделать вывод о том, что надежды на финансовую стабилизацию без преодоления спада производства оказываются иллюзорными и теоретически несостоятельными" [5].
Кризис государственных финансов, отражающий общеэкономическое состояние страны, вызван многими причинами, среди которых немаловажную роль сыграли представления, а затем и попытки решить все проблемы перехода к рыночным отношениям наскоком, одним махом, молниеносно. Разъясняя основные положения "шоковой терапии", Е.Гайдар, будучи редактором газеты "Правда" по отделу экономической политики, в статье "Прыжок к рынку" подчеркивал: "Суть шокотерапии отнюдь не в размораживании цен (в ряде случаев, наоборот, требуется их замораживание), а в резком ограничении совокупного спроса. Ее отличие от более консервативных рекомендаций, обычно предлагаемых специалистами Международного валютного фонда, состоит в том, что сокращение дефицита государственного бюджета, темпов роста денежной массы обеспечивается не за 1,5-2года, а в течение считанных недель. Такой подход привлекает возможностью достижения немедленных результатов, но и предъявляет особо жесткие требования правительству, пытающемуся ее использовать... К сожалению, политическая неуверенность отражается и в логике предлагаемых реформ. Размораживать цены при нынешних темпах роста денежной массы страшно. Но это можно сделать разовым решением. Надо лишь крепко зажмуриться и прыгнуть в неизвестность" [6].Как известно, идея блицкрига потерпела неудачу, а результаты декабрьских выборов 1993г. подтвердили неприятие подавляющей массы населения России идеи и методов "шоковой терапии".
Следует заметить, что многие ученые на Западе предупреждали о возможных последствиях "шоковой терапии". Так, известный американский экономист Дж.Гэлбрейт, выступая в Вене в 1993г. с докладом об основных тенденциях в мировой экономике, выразил критику в адрес ряда восточноевропейских стран, в том числе России, избравших методы "шоковой терапии". По мнению американского профессора, наиболее подходящим решением сложных экономических вопросов является постепенная либерализация экономики, как это было сделано в Китае.
Государства Восточной Европы, считает Дж.Гэлбрейт, не должны впадать в иллюзию и рассчитывать на быстрый успех в переходе к рыночной экономике. Самым опасным при этом может быть "шоковая терапия", которая накладывает нежелательный отпечаток на социально-политический климат в стране. В этой связи страны Запада должны оказать финансовую поддержку государствам, вставшим на путь крупных политических и экономических преобразований, иначе в странах этого региона возникнет опасность возвращения к авторитарным методам правления. Для демократии, по мнению Гэлбрейта, нет ничего более опасного, чем экономические спады [7].Ученый сравнил ситуацию, сложившуюся в странах бывшего Советского Союза, с кризисными явлениями, характерными для Германии и Австрии в послевоенный период.
Вашингтонский обозреватель газеты "Файнэншл Тайме" М.Праус в марте 1992г. опубликовал пространную статью под заголовком "Недостатки шоковой терапии", в которой отмечалось: ..."В России и Восточной Европе западные советники экспериментируют сегодня с экономической формой шоковой терапии. Эксперимент состоит в проведении жесткой финансовой и денежной политики с целью обуздания спроса наряду с возможно более быстрым освобождением цен и рынков, чтобы повысить эффективность. Модная точка зрения такова, что капитализм лучше всего может быть достигнут одним большим ударом...
Экономическая шокотерапия, несомненно, произвела сильные потрясения. В Восточной Европе она привела к падению производства на треть или более, огромному росту безработицы и жестокой нужде самых слабых слоев общества, таких, как пенсионеры. Возросли неравенства имущественные и доходов...
Цели шоковой терапии не ставятся под сомнение: мы все хотим видеть сильные рыночные экономики, появляющиеся в Восточной Европе и бывших советских республиках. Но некоторые опытные экономисты начинают проявлять беспокойство в отношении того, а не было бы более эффективным применение другой тактики.
Наиболее очевидная опасность состоит в том, что экономическое расстройство подорвет прогресс, вызвав политическую реакцию. Это уже произошло в Польше, которая отступила от программы регулирования МВФ. Обеспокоена Чехословакия..." [8].
М.Праус приводит высказывание Э.Бернштейна, участника Бреттон-Вудской конференции в 1944г. и первого директора по исследованиям Международного валютного фонда, о том, что ..."шокотерапевты проделали "ничтожную работу" в Восточной Европе, потому что они забыли уроки послевоенного восстановления Западной Европы. Самым важным уроком было то, что либерализация должна была проводиться размеренными шагами. Полная обратимость валют, например, не была достигнута вплоть до конца 50-х гг. Это отражало необходимость воссоздать промышленную мощность, прежде чем открывать шлюзы потребительскому импорту. Только представьте, -отмечает Э.Бернштейн, -как шли бы дела в Великобритании, если бы она отменила все нормирование и контроль в конце 40-х гг. в попытке немедленно достичь американских экономических свобод".
Автор статьи приводит высказывание Ю.Лари, возглавлявшего до последнего времени деятельность Всемирного банка в Восточной Европе: ..."темп некоторых реформ был слишком стремительным, а реформаторы показали себя "чересчур пуристами" в защите всеохватывающего свободно-рыночного либерального капитализма. По мнению Ю.Лари, выходца из Италии, субсидии, дефициты бюджета, большой государственный сектор хотя и достойны сожаления, тем не менее не исключают быстрого роста".
"Шокотерапевты, -подчеркивает М.Праус, -отклоняют сравнение нынешней ситуации с восстановлением Западной Европы на том основании, что бывшие коммунистические страны нуждаются в основном каркасе рыночной экономики. Суть быстрой торговой либерализации -импортировать цену и стимулирующую структуру. Но этот вывод можно использовать и так, и этак. Тот факт, что централизованно плановые экономики нуждаются в учреждениях, умении и юридическом остове капитализма явно усиливает доводы в пользу постепенных реформ. Так поступает и Венгрия, которая выбрала путь постепенной экономической реформы, воздерживаясь от шоковой терапии после коллапса коммунизма. Она продолжает питать государственный сектор, рассудительно приватизирует и сохраняет валютный контроль. Результат -меньшее падение уровня жизни, чем где бы то ни было и большие иностранные инвестиции".
По мнению М.Прауса, "Восточная Европа и бывшие советские республики могут также извлечь урок из экономического развития в Восточной Азии. Южная Корея и другие страны были крайне бедны и также нуждались в инфраструктуре развитой рыночной экономики. Избрали ли они шоковую терапию? Конечно, нет. Политика была направлена на постепенное укрепление искусства бизнеса реального мира и, в особенности, на усиление обрабатывающих секторов, отчасти путем прямого стимулирования эскпорта. Импорт, внутреннее потребление и финансы внимательно контролировались в течение десятилетий.
Существует огромная разница между этим путем спланированного развития, побуждающим к осторожному использованию рынков, и стремительным движением к идеализированному миру учебников о свободном рынке. Бывшие коммунистические экономики должны проложить свою собственную борозду, но им следует осознать, что шокотерапия далека от того, чтобы быть доказанным средством. Небольшая скромность со стороны терапевтов была бы кстати" [9].
Член Исполнительного директората Международного валютного фонда Жак де Кроот в интервью бельгийской газете "Суар" заявил, что ..."рыночные фундаменталисты хотели навязать российской экономике формулу крайнего либерализма, недостаточно учитывая отсутствие в этой стране базовых рыночных институтов и структур" [10].На вопрос о субсидиях, которые правительство В.Черномырдина собирается предоставить промышленности и сельскому хозяйству, де Кроот ответил, что дело заключается в том, будут ли они постоянны или временны. По его мнению, главной причиной инфляции, от которой страдает Россия, является не столько чрезмерная денежная эмиссия, сколько реакция производителей на либерализацию ценообразования, позволившую государственным предприятиям поднимать монопольные цены.
"Под влиянием идеологических концепций группы американских экономистов, -заявил де Кроот, -мы совершили ошибку, стремясь слишком быстро подтолкнуть некоторые страны к принятию глобальных радикальных мер, не оказав им помощи в создании предпосылок для успеха такой эволюции" [11].По его мнению, успех реформ в России невозможен, с одной стороны, без массированной помощи Запада -своего рода "плана Маршалла", с другой стороны, Международный валютный фонд не может финансировать программы, не внушающие доверия.
Действительно, масштабы финансовой помощи странам Западной Европы по плану Маршалла были значительными, -пишет де Кроот. Прямые ассигнования США за период с апреля 1948г. по декабрь 1951г. составили 12,4млрд.долл,, что соответствовало 1,5%ВВП США на тот момент. В 1995г. 1,5%ВВП США должны достигнуть 105,1млрд.долл., а американская помощь всем государствам СНГ составит лишь 900 млн.долл. Кроме того, как подчеркивают в МВФ, основной объем "помощи" России может быть оформлен в виде займов, а не безвозвратных ссуд. Это значительно отразится на внешней задолженности России, которая по линии МВФ в 1994г. достигла 2,8млрд.долл.... По мнению западных финансовых экспертов, чрезмерно жесткая позиция международных финансово-кредитных институтов, в первую очередь МВФ, по отношению к России явилась одной из причин обвала рубля 11октября 1994г. По оценке Джеффри Сакса, в событиях "черного вторника" на 50%виновен МВФ, эксперты которого теперь наблюдают за плодами своей работы -темпы инфляции в России возрастут как минимум до 10%" [12].
Ставка на массированную помощь Запада, на которую рассчитывало российское правительство в 1992г. (речь тогда шла о 24млрд.долл.), неоднократные призывы и обращения к главам западных государств и правительств с просьбой о необходимости подкрепить экономические реформы в стране финансовыми ресурсами, себя не оправдала. Да и не могла оправдать. По оценкам мирового банка, России до конца текущего столетия нужны для развития только нефтяной промышленности 50 млрд.долл., для восстановления и модернизации обрабатывающих отраслей - 50-60 млрд.долл., для конверсии оборонных производств еще 25-30млрд.долл. (13).
Без роста инвестиций в российскую экономику в переходный период разговоры о проведении экономических реформ теряют смысл. Россия, способная привлекать в год до 10-12млрд.долл. иностранных инвестиций, с трудом получает 1-2 млрд.долл. Причем около 78%из них вложено в топливно-энергетический комплекс, еще 7% -в торговлю и общественное питание, а производственные отрасли российской экономики вызывают значительно меньший интерес зарубежных инвесторов. "Причин подобного поведения, -по мнению "Независимой газеты", -несколько: высокая монополизация экономики во всех ведущих отраслях промышленности, слабость законодательной базы в сочетании с недееспособностью государственных структур и, наконец, крайне запутанная и малоэффективная система налогообложения... Пока Россия не готова конкурировать с другими государствами за иностранные инвестиции, поскольку не создала благоприятных условий для их приема. У нее крайне низкий инвестиционный рейтинг (53-е место из 56учитываемых международной статистикой)" [14].
Таблица 4.2
ПРЯМЫЕ ИНОСТРАННЫЕ ИНВЕСТИЦИИ В ПОСТСОЦИАЛИСТИЧЕСКИЕ СТРАНЫ
| Страна | 1989-1994гг. накопительным итогом (млн.долл.) | 1994 (млн.долл.) | На душу населения в 1994г. (долл.) |
| 1.Азербайджан | 70 | 50 | 7 |
| 2.Албания | 130 | 53 | 16 |
| 3.Армения | 3 | 3 | 1 |
| 4.Белоруссия | 85 | 10 | 1 |
| 5.Болгария | 202 | 105 | 12 |
| 6.Венгрия | 6913 | 1146 | III |
| 7.Казахстан | 803 | 330 | 19 |
| 8.Латвия | 249 | 155 | 57 |
| 9.Литва | 173 | 60 | 16 |
| 10.Польша | 1523 | 542 | 14 |
| 11.Россия | 1800 | 1000 | 7 |
| 12.Словакия | 355 | 88 | 44 |
| 13,Узбекистан | 144 | 87 | 4 |
| 14,Украина | 46! | 91 | 2 |
| 15.Хорватия | 183 | 98 | 20 |
| 16.Чехия | 2981 | 850 | 83 |
| 17.Эстония | 471 | 253 | 158 |
| Источник. Коммерсанть-Дэйли. 1996.- 23янв. |
Из приводимых в табл. 4.2данных видно, что по объему прямых иностранных инвестиций в постсоциалистические страны в период 1989-1994гг. первое место занимает Венгрия (6,9млрд.долл.), второе -Чехия (около 3млрд.долл.), третье -Россия (1,8млрд.долл.); по показателю объема инвестиций на душу населения на первом месте -Эстония (158долл.), на втором -Венгрия (111 долл.), на третьем -Чехия (83долл.). Россия с Азербайджаном занимают 12место (7долл. на душу населения).
Между тем объем российского капитала в зарубежных инвестициях составил, по заявлению директора Рабочего центра экономических реформ при Правительстве России С.Павленко, 43млрд.долл. на конец 1994г. -начало 1995г. Он пояснил, что "убежавший" капитал делится на легальный и нелегальный. Легальный - 25млрд.долл., или 15%ВВП страны -состоит
из валютных депозитов предприятий-резидентов в российских коммерческих банках и наличной долларовой массы, принадлежащей главным образом частным лицам, в том числе работающим в "серой" (полулегальной) экономике. Крупное накопление депозитов в твердой валюте происходило в 1992г., а накопление наличных долларов -в 1994г. Нелегальный капитал -примерно 18млрд.долл. -это активы, находящиеся в основном за границей в форме наличных денег, ценных бумаг и недвижимости. Эти активы существенно росли в 1992-1993гг. В 1994г. их рост происходил в основном за счет накопления процентов, в то время как отток новых нелегальных капиталов был небольшим [15].
По данным журнала "Ю.С.Ньюс энд Уорлд Рипорт", "...из России, которая сама остро нуждается в капитале, ежегодно вывозится 15млрд.долл." [16]. Главные причины постоянного оттока валюты за рубеж, помимо не всегда продуманной либерализации внешнеэкономических связей, заключаются в отсутствии политической, экономической и финансовой стабильности в России, которые порождают неверие российских предпринимателей и банкиров в возможность установления благоприятного инвестиционного климата. Фактически Россия снабжает валютными ресурсами иностранные банки, которые наживают на них неплохие прибыли.
Профессор Е.Халевинская в статье "Отвечает ли инвестиционная политика национальным интересам?" пишет: ..."утверждение о том, что в России отсутствуют национальные финансовые ресурсы, не соответствует действительности. Проблема в том, что мы не умеем мобилизовать их через финансовую инфраструктуру. Иностранный капитал необходим в первую очередь в форме передачи знаний, опыта, технологий, ноу-хау, современных методов управления" [17].Автор делает вывод: сначала нужно научиться эффективно использовать свой национальный капитал, а уж затем привлекать иностранный.
Даже на пятом году экономических преобразований не потеряла своей остроты проблема взимания налогов. В настоящее время недоимка становится одной из главных причин низкого поступления налогов, при этом наиболее тревожная ситуация с их непоступлением сложилась по предприятиям сырьевых отраслей промышленности и транспорта. На эти отрасли приходится половина всей задолженности.
Большой проблемой является уклонение от налогообложения. По некоторым оценкам примерно 40%доходов "уходит" от налогов, в связи с чем налоговая служба занимается выявлением всех налогоплательщиков, не состоящих на налоговом учете, контролем за прохождением платежных документов в банках, за выполнением ими распоряжений налогоплательщиков о перечислении платежей в бюджетную систему, выявлением фактов укрытия доходов хозяйственными субъектами, осуществляющими внешнеэкономическую деятельность [18].Массовый характер носит в настоящее время использование наличного денежного оборота для создания возможностей ухода от налогообложения. Такие же возможности дает предпринимательская деятельность граждан без образования юридического лица.
Несмотря на имеющиеся в 1995г. определенные положительные тенденции с поступлением налогов в федеральный бюджет, по-прежнему продолжался рост недоимки по налоговым платежам. По состоянию на 1декабря 1995г. общий размер задолженности федеральному бюджету по этим платежам достиг 33,8 трлн.руб. и увеличился с начала года на 24,5 трлн.руб., или в 3,6раза. Прирост недоимки составил почти 18,8% к сумме фактически поступивших за этот период налогов [18].Следует заметить, что рост недоимки в значительной степени был предопределен увеличением объемов отсроченных платежей, составивших на 1декабря 1995г. 22,7трлн.долл., или 67,0%общей суммы недоимки федеральному бюджету на эту дату. При этом отсроченные платежи, вызванные применением льготного механизма бронирования средств для выплаты заработной платы и на другие неотложные нужды предприятиями, имеющими задолженность перед бюджетом, составили 17,5трлн.руб., или 77%в общем объеме отсроченных платежей, а по отношению к общей сумме задолженности на эту дату федеральному бюджету - 51,6%.
Доначисления по всем видам налогов в результате проведенной налоговыми органами в 1995г. контрольной работы составили, примерно, 30трлн.руб. Однако налоговым органам не удалось обеспечить полное поступление в бюджет доначислений, предъявляемых налогоплательщикам, ввиду их неплатежеспособности. Поступило в бюджеты всех уровней не более 35%доначисленных сумм [20].
Кризис экономики, государственных финансов не мог не отразиться на экономическом положении населения Российской Федерации. "К сожалению, -отмечает президент Академии экономических наук и предпринимательской деятельности В.Кириченко, -страна все дальше уходит от провозглашенной целевой функции преобразований, от формулировавшегося идеала -"социально ориентированной рыночной системы". Реальные доходы населения, упавшие в 1992г. на треть, продолжали и продолжают падать. Углубилось имущественное неравенство: Россия становится уникальной по степени дифференциации доходов страной (различие по доходам крайних децильных групп населения превысили 16раз), около четверти ее населения имеет доходы ниже прожиточного минимума" [21].
Автор приводит итоги обследования домашних хозяйств, согласно которым на величину среднемесячного душевого денежного дохода в 1994г. можно было приобрести в сравнении с 1990г. мяса и мясопродуктов на 45%меньше, молока и молочных продуктов -на 57%, яиц -на 35%,рыбы и рыбопродуктов -на 55%,хлебных продуктов -на 65%.Доля затрат на питание возросла в структуре потребительских расходов населения в 1,3 раза. Это позволило как-то сопротивляться ценовому шоку, но проблемы не решило. Так, в 1994г. относительно 1990г. душевое потребление молока и молочных продуктов, мяса и мясопродуктов, яиц сократилось в диапазоне от 28до 22%,а по рыбе и рыбопродуктам -вдвое; калорийность питания набиралась (хотя и не в полной мере) путем увеличения потребления картофеля и хлебных продуктов. По мнению В.Кириченко, "...продолжаются негативные процессы вымывания так называемого среднего класса и люмпенизации части населения: социальная база рыночных реформ сужается" [22].
Из данных о расходах государственного бюджета Российской Федерации на социально-культурные мероприятия (табл. 4.3)видно, что в период 1990-1994гг. доля расходов на социальное обеспечение в этом блоке ассигнований снизилась с 43,2до 6,1%,в то время как в бюджетах развитых стран она неуклонно повышается. 160
Таблица 4.3
РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ (в фактически действовавших ценах; млрд.руб.)
| | 1990 г. | 1991 г. | 1992 г. | 1993 г. | 1994 г. |
| Расходы всего | 65,2 | 103,1 | 1383,1 | 14336,6 | 55286,9 |
| (в % к итогу)в том числе | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| На просвещение 1 | 22,3 | 50,0 | 679,4 | 6917,8 | 27452,7 |
| (в % к итогу) | 34,2 | 48,5 | 49,1 | 48,3 | 49,7 |
| На культуру и средства массовой информации | - | 7,4 | 116,2 | 1047,4 | 4626,4 |
| (в % к итогу) | - | 7,2 | 8,4 | 7,3 | 8,4 |
| На здравоохранение, физическую культуру и спорт | 14,7 | 33,8 | 467,8 | 5414,6 | 19706,9 |
| (в % к итогу) | 22,6 | 32,8 | 33,8 | 37,8 | 35,6 |
| На социальное обеспечение 2 | 28,2 | 11,9 | 119,7 3 | 939,6 | 3372,8 |
| (в % к итогу) | 43,2 | 11,5 | 8,7 | 6,5 | 6,1 |
| Финансирование мероприятий в области молодежной политики | - | - | 0,0 | 17,2 | 110,1 |
| (в % к итогу) | - | - | 0,0 | 0,1 | 0,2 |
1 До 1991 года в соответствии с бюджетной классификацией выделялись ассигнования на развитие: образования, профессиональной подготовки кадров; культуры, искусства и средств массовой информации: науки. В связи с изменением бюджетной классификации с 1990 г. расходы на науку исключены из расходов на социально-культурные мероприятия. Начиная с 1991 года из расходов на просвещение выделены расходы на культуру и массовую информацию; с 1992 с года включена дополнительная статья финансирования мероприятий в области молодежной политики.2 До 1991 года с учетом выплат государственных пособий многодетным и одиноким матерям.
3Включая средств бюджета, передаваемые в пенсионный фонд.
Источник. Россия в цифрах. 1995. Краткий статистический сборник/Госкомстат России. М., 1995. С. 172. |
Острое положение в социальной сфере сохраняется, в частности, в области занятости, доходов и обеспечения социальных гарантий населению, условий работы организаций здравоохранения, образования, науки. В марте 1995г. реальная заработная плата работников сократилась к уровню того же месяца 1994г. на 31%.По официальной статистике, численность населения с доходами ниже прожиточного минимума в марте 1995г. достигла 43,9млн.человек, что составляет около 30% всей численности населения страны. Растут масштабы безработицы. Общая численность безработных на начало апреля 1995г. составила 5,6млн.человек, это на 15% больше, чем на ту же дату 1994г., в том числе численность официально зарегистрированных безработных (1,9млн. человек) возросла в 1,9раза [23].
"Приходится констатировать, -отмечал в конце 1995г. В.Шумейко, будучи Председателем Совета Федерации РФ, -что до завершения основной задачи первого этапа создания социальной базы реформ еще очень далеко. Практически бесплатная раздача государственного имущества, проведенная на первом этапе приватизации через новые бюрократические распределители, не приблизила общество к провозглашенной цели -формированию экономически продуктивного и социально стабильного слоя собственников. Тот крайне узкий слой реальных, а не номинальных собственников, который сейчас имеется, благоденствует главным образом на за счет своего труда, предпринимательской активности, практической сметки, инициативы, а благодаря близости к бюрократическим структурам, "ведающим" приватизацией, экспортными квотами, таможенными льготами и другими привилегиями. Не может не тревожить и тот факт, что экономические потери и социальные издержки, связанные с экономическими реформами, концентрируются прежде всего ничем не сдерживаемой эксплуатацией природных богатств России" [24].
Если оценивать и осмысливать по их результатам рыночные преобразования, начавшиеся на первом, "романтическом" этапе и продолжающиеся на нынешнем, то, по мнению В.Шумейко, выводы неутешительны: в России происходит еще большая, нежели раньше, деградация структуры национальной экономики, наблюдается скатывание к экономике полуколониального, сырьевого типа". Стране не нужны книжно-умозрительные рыночные преобразования, она нуждается в рыночных реформах, базирующихся на принципах подлинного федерализма. А для этого одновременно с законодательным оформлением государственности необходимо выработать экономический механизм федеративных отношений с учетом общероссийских реалий" -считает В.Шумейко [25].Стратегический просчет при выборе курса демократических реформ был допущен в том, что фактически игнорировались существенные различия между регионами Российского государства.
По мнению В.Родионовой, в условиях кризиса государственных финансов остро стоит проблема, с одной стороны, жесткого отбора лишь тех статей, которые реально обеспечены источниками финансирования. С другой стороны, необходим не менее жесткий контроль за тем, насколько эффективно используются ограниченные средства, выделяемые на финансирование тех или иных расходных статей бюджета. Анализ федеральных программ на 1995г. показал, в частности, что средства, выделенные на финансирование затрат по народному хозяйству, были буквально "размазаны" по 47федеральным программам. Отсутствие приоритетов, концентрации финансовых усилий на важнейших направлениях и, как следствие, снижение эффективности расходования бюджетных средств -это болезни бюджетов последних лет.
"Другая беда, -подчеркивает В.Родионова, -в том, что выделение бюджетных средств снова осуществляется на затраты, а не на конечные цели. В частности, на финансовую поддержку фермерских хозяйств в 1995г. было предусмотрено выделение 1,5трлн.руб. На основе каких критериев фермерские хозяйства будут отбираться и как все-таки можно проследить за эффективностью использования этих бюджетных средств?...
...Опыт работы с системой трансфертов выявил много недостатков и вызвал немало критических замечаний и вопросов... В мировой практике система трансфертов -это система оказания помощи. Но в Российской Федерации эта помощь оказывается 67регионам из 89!Если говорить не о помощи, а о перераспределении финансовых ресурсов, то это нормально. Дело не в самой системе трансфертов, а в несовершенстве системы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы, уровнями власти" [26].
В недавнем прошлом практиковалось привлечение финансовых ресурсов коммерческих банков при исполнении бюджета. По мнению министра финансов В.Панскова, увлекаться практикой привлечения ресурсов коммерческих банков для финансирования затрат бюджета-96, как это было ранее, не следует. Кредиты коммерческих банков можно привлекать тогда, когда это выгодно государству, например, для кредитования строительства жилья для воинов, уволенных в запас, или для закупок продовольствия для? вооруженных сил в определенные периоды времени. "Я категорически против того, -заявил В.Пансков, -чтобы брать кредиты в коммерческих банках в широких масштабах. Если это будет происходить, то наступит крах финансовой системы" [27].Кредиты этих банков должны привлекаться в крайних случаях, после тщательных расчетов и обоснований и только внутри одного бюджетного года. В том же году их необходимо погасить.
Итак, в переходный период кризис государственных финансов преодолеть не удалось. Слабой оставалась доходная часть бюджета как от сокращения доходов в результате снижения объемов производства, так и из-за несовершенства налоговой системы, уклонения юридических и физических лиц от налогообложения. Дефицитность бюджета -один из факторов инициирования инфляции. В 1992-1994гг. дефицит бюджета покрывался растущей денежной эмиссией, а также сокращался искусственно путем применения мер административного воздействия (задержки в перечислении средств бюджетным организациям, секвестирование незащищенных статей бюджетных расходов). Следствием бюджетного дефицита, помимо инфляции, явилось увеличение государственного долга и расходов по его обслуживанию. Результатом критической оценки пройденного пути стало практически всеобщее признание необходимости корректировки концептуальной основы и практики проведения реформ.
ПУТИ ФИНАНСОВОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ
После непрекращающегося спада производства с августа 1994г. ситуация начала в определенной мере стабилизироваться. В ряде отраслей отмечено увеличение объемов производства; при проведении умеренно жесткой финансовой политики удалось снизить темпы инфляции, делаются попытки создания условий для стимулирования вкладов населения в банки, общая сумма которых в конце 1994г. превысила 16трлн.руб. [28].
В Постановлении правительства Российской Федерации "О мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России" и о программе Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах" (31марта 1995г.) отмечалось, что "...в 1994г. и 1квартале 1995г. продолжалось осуществление экономических преобразований, результатом которых явилось снижение среднегодовых темпов инфляции, проведение широкомасштабной приватизации, диверсификация структуры экономики по формам собственности, замедление темпов экономического спада, активизация институциональных преобразований, дальнейшее развитие нормативно-правовой базы реформ" [29].В 1994г. российская экономика стала более открытой, существенно изменились условия и мотивация хозяйственной деятельности. "Однако, -подчеркивалось в Постановлении, -положение экономики Российской Федерации остается сложным и противоречивым, по ряду направлений экономических и социальных преобразований продвижение было недостаточным. При сохранении низкой инвестиционной активности не удалось ускорить структурную перестройку экономики, что ухудшило ситуацию прежде всего в наукоемких отраслях промышленности. Отсутствие действенного механизма регулирования рынка ценных бумаг сдерживало инициативу потенциальных инвесторов. Неотлаженная система регулирования деятельности государственных предприятий снижала результативность усилий, направленных на стабилизацию объемов производства. Медленно осуществлялась аграрная реформа. Продолжала нарастать напряженность на рынке труда, усилилась дифференциация в уровнях доходов различных групп населения.
Серьезную опасность для дальнейшего продвижения по пути реформ представляют рост организационной преступности, коррупция и криминализация предпринимательства" [30].
Особое внимание в Постановлении Правительства было уделено состоянию финансов Российской Федерации. "Низкая степень исполнения федерального бюджета не позволила улучшить финансовое положение страны и увеличила размеры внутреннего и внешнего долга, -отмечалось в Постановлении. -По-прежнему неудовлетворительной оставалась финансовая дисциплина хозяйствующих субъектов, что явилось одной из основных причин кризиса платежеспособности" [31]. Правительство обязало федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, руководствуясь Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России", осуществить, в частности, разработку и проведение мероприятий, направленных на скорейшее достижение финансовой стабилизации, укрепление финансовой дисциплины в стране.
Таким образом, финансовая стабилизация -одна из главных задач, которую надо решить в процессе экономической реформы.
Наметившиеся положительные сдвиги во многом стали возможными благодаря финансовой политике, проводимой Правительством и основанной на контроле за размером дефицита федерального бюджета, отказе от предоставления льготных кредитов и введении реальной положительной процентной ставки Центрального банка.
Достижению финансовой стабилизации призвана способствовать бюджетно-налоговая реформа в Российской Федерации, которую предполагается завершить в 1996г. Реформа направлена, во-первых, на укрепление доходной базы бюджетной системы; во-вторых, на существенное повышение качества планирования и финансирования государственных расходов; в-третьих, на создание необходимых механизмов контроля за эффективностью использования государственных финансовых ресурсов. Цель бюджетно-налоговой реформы -снижение дефицита федерального бюджета до уровня менее 3%ВВП с тем, чтобы его финансирование за счет всех источников (внутренних и внешних) не тормозило экономическое развитие страны. Правительством поставлена задача, начиная с 1998г. выйти на нулевой дефицит федерального бюджета. Остановить инфляцию можно только с помощью жесткой финансовой политики и безинфляционного финансирования бюджетного дефицита.
Предельный размер дефицита федерального бюджета на 1996г. был установлен в сумме 88,6трлн.руб., или 3,85%к ВВП. Для его покрытия предусмотрены два неинфляционных источника: внутреннее и внешнее заимствование. На покрытие дефицита федерального бюджета на 1996г. за счет источников внутреннего финансирования будет направлено 56,1трлн.руб., за счет источников внешнего финансирования - 32,5трлн.руб. Статья 2федерального закона "О федеральном бюджете на 1996год" устанавливает предельный размер государственных внешних заимствований Российской Федерации в 1996г. в сумме 9,2млрд.долл. [32].
Федеральный бюджет активизирует проведение операций на финансовом рынке с целью привлечения ресурсов для финансирования дефицита бюджета. В 1994г. началось размещение государственных краткосрочных обязательств (ГКО). Необходимы уточнение положения об этих ценных бумагах, изменение структуры эмиссии ГКО, усовершенствование торговой системы, увеличение привлечения средств населения как непосредственно, так и через банки-дилеры. Подход к размещению ГКО должен быть осторожным и комплексным, поскольку ряд регионов начал проводить аналогичную работу.
В 1996г. Министерство финансов Российской Федерации продолжит проведение политики безинфляционного финансирования дефицита бюджета. В бюджете на 1996г. доходы от эмиссии государственных ценных бумаг утверждены в сумме 56,1трлн.руб. Рынок свободных средств населения рассматривается как один из наиболее перспективных источников финансирования дефицита федерального бюджета в 1996г.
На заседании коллегии Министерства финансов РФ по проблемам финансово-бюджетной политики в 1995г. было высказано пожелание обратить внимание на поиски решений, дающих дополнительные источники доходов для федерального и местных бюджетов, прежде всего -по региональным займам. Накопленный в этом отношении опыт нужно распространять как можно шире. Новым источником бюджетных поступлений должна стать денежная приватизация. Любые обращения за дополнительной помощью, отмечалось на заседании, не обеспеченной дополнительными финансовыми источниками, нереальны. Пора перестать воспринимать Министерство финансов РФ как какую-то всероссийскую бухгалтерию. Министерство должно стать и в какой-то степени уже является идеологом экономических преобразований в стране.
Оно должно предлагать меры, позволяющие преобразовать всю экономическую ситуацию в стране [33].На заседании отмечалось, что бюджет 1995г. -радикальный шаг по пути реформы. Руководители финансовой системы в центре и в регионах должны стать теми, кто реализует эти действия, кто убеждает в их правильности. Именно эти люди выносят на себе наибольшую нагрузку за сложившуюся бюджетную ситуацию. Ранее были допущены ошибки с прогнозной оценкой ВВП и динамики инфляции, а также доходной части бюджета. Если сегодня уровень исполнения бюджета оценивается в 60-65%,то становится понятным допущение принципиальных ошибок, состоящих в необоснованном завышении расходной части бюджета, в уступке тем давлениям, которым Правительство и Минфин подвергались. Нельзя повторить все это в 1996г. Правительство приняло предложения по бюджету 1995г., которые разработал Минфин.
Статья 1федерального закона "О федеральном бюджете на 1996год" устанавливает, что доходы федерального бюджета на 1996г. составят 347,2трлн.руб. и формируются за счет:
75%доходов от налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации; 100%доходов от налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, а также на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;
67%доходов от специального налога с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей по оборотам товаров, работ, услуг, осуществленным до 1января 1996г. на территории Российской Федерации; 100%доходов от указанного налога на товары, ввезенные на территорию Российской Федерации; 100%доходов от указанного налога по реализации драгоценных металлов и драгоценных камней из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации по оборотам, осуществленным до 1января 1996г.;
100%доходов от акцизов на нефть (включая газовый конденсат), газ, бензин автомобильный и автомобили; 100%доходов от акцизов на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации;
50%доходов от акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, производимые на территории Российской Федерации;
лицензионного сбора за право производства, розлива и хранения алкогольной продукции;
налога на прибыль (доходы) предприятий и организаций -по установленным ставкам в соответствии с действующим законодательством;
10%поступлений от подоходного налога с физических лиц;
таможенных (ввозных и вывозных) пошлин и прочих поступлений от внешнеэкономической деятельности;
отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (за исключением отчислений, оставляемых в распоряжении горнодобывающих предприятий для самостоятельного финансирования геологоразведочных работ, части отчислений, оставляемых в распоряжении субъектов Российской Федерации для целевого финансирования работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы в соответствии с территориальными программами геологического изучения недр, а также отчислений по общераспространенным полезным ископаемым);
средств земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков и земли сельскохозяйственного назначения, аккумулируемых в федеральном бюджете для финансирования централизованных мероприятий;
платежей за пользование природными ресурсами (в том числе платежей за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия);
доходов от приватизации: средств, поступающих от продажи находящегося в государственной и муниципальной собственности недвижимого имущества, в том числе земельных участков, на которых расположены приватизированные предприятия; от приватизации предприятий на аукционе или по конкурсу, а также поступающих от продажи акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, -по установленным нормативам;
доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;
прибыли Центрального банка Российской Федерации за 1995г.;
налога на операции с ценными бумагами; средств, перечисляемых субъектами Российской Федерации для финансирования целевых бюджетных фондов Государственной налоговой службы Российской Федерации и Департамента налоговой полиции Российской Федерации, в объеме 0,9%суммы фактических поступлений налогов и других обязательных платежей в их бюджеты, контроль за зачислением которых осуществляется налоговыми органами;
прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в федеральный бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации. В доходы федерального бюджета на 1996г. включаются средства целевых бюджетных фондов: Федерального дорожного фонда Российской Федерации, Федерального экологического фонда Российской Федерации, Фонда социального развития Департамента налоговой полиции Российской Федерации, Централизованного фонда социального развития Государственной налоговой службы Российской Федерации, Фонда развития таможенной системы Российской Федерации, Государственного фонда борьбы с преступностью.
Поступление доходов по основным источникам характеризуется следующими данными:
| | (млрд. руб.) |
| НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, всего | 282478,4 |
| В том числе: | |
| Налог на прибыль (доходы) предприятийи организаций | 55518,9 |
| Подоходный налог с физических лиц | 5039,2 |
| Налог на добавленную стоимость | 126928,3 |
| Акцизы | 44127 0 |
| Специальный налог с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей (по оборотам 1995г.) | 1150,9 |
| Лицензионный сбор за право производства, розлива и хранения алкогольной продукции | 3548,2 |
| Платежи за пользование природными ресурсами | 8136,2 |
Из них.
| |
| Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы | 3382,0 |
| Средства земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков и земли сельскохозяйственного назначения, перечисляемые в Федеральный бюджет по установленным нормативам для финансирования централизованных мероприятий | 1099,1 |
| Ввозные таможенные пошлины | 15192,8 |
| Вывозные таможенные пошлины | 21931,6 |
| Прочие налоги, сборы и пошлины | 905,3 |
| Перечисление налоговых доходов в целевые бюджетные фонды | - 2061,4 |
| НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, всего | 40075,3 |
| из них: | |
| Доходы от имущества, находящегося в федеральной собственности | 5326,0 |
| Из них | |
| Прибыль Центрального банка РоссийскойФедерации | 5000,0 |
| Доходы, поступающие от приватизации | 12387,0 |
| Доходы от внешнеэкономической деятельности | 13641,0 |
Продолжение
| (млн. руб.) |
| ПРОЧИЕ НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | 4026,4 |
| ДОХОДЫ ЦЕЛЕВЫХ БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ, всего | 26707,7 |
| В том числе: | |
| Федеральный дорожный фонд Российской Федерации | 18345,5 |
| Централизованный фонд социального развития Государственной налоговой службы Российской Федерации | 3733,4 |
| Фонд социального развития Департамента налоговой полиции Российской Федерации | 746,6 |
| Фонд развития таможенной системы Российской Федерации | 3520,6 |
| Федеральный экологический фонд Российской Федерации | 59,8 |
| Государственный фонд борьбы с преступностью | 301,8 |
Таким образом, налоговые доходы в федеральном бюджете на 1996г. составляют 282,5трлн.руб., или 81,4%поступлений доходов по основным источникам, неналоговые доходы (в том числе доходы от имущества, находящегося в федеральной собственности, прибыль Центрального банка РФ, доходы, поступающие от приватизации, доходы от внешнеэкономической деятельности) - 40,1трлн.руб., или 11,5%,средства целевых бюджетных фондов (в том числе федерального дорожного фонда РФ, федерального экологического фонда РФ, фонда социального развития Департамента налоговой полиции РФ, централизованного фонда социального развития, Государственной налоговой службы РФ, фонда развития таможенной системы РФ, Государственного фонда борьбы с преступностью) - 26,7трлн.руб., или 7,7%.
Согласно Закону о федеральном бюджете на 1995г. Центральный банк РФ обязывался предоставить Правительству Российской Федерации кредит в размере 5,0трлн.руб. на покрытие внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами федерального бюджета на 1995г. под 10%годовых на срок до шести месяцев. Центробанку разрешено было покупать в исключительных случаях государственные ценные бумаги при их первичном размещении в пределах указанных 5,0трлн.руб.
В процессе исполнения федерального бюджета в 1995г. впервые на практике удалось выдержать курс на отказ от использования при формировании ресурсов бюджета такого источника, как кредит Центрального банка РФ. В течение многих лет несбалансированность бюджета приводила к необходимости привлечения этих кредитов, вследствие чего резко возрастало инфляционное давление на экономику.
Расходы федерального бюджета на 1996г. по разделам функциональной классификации в соответствии с Законом представлены следующим образом:
РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 1996Г.
| | (трлн. руб.) |
| 1. | Государственное управление | 6,749 |
| 2. | Международная деятельность | 28,037 |
| 3. | Национальная оборона | 80,185 |
| 4. | Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства | 35,115 |
| 5. | Федеральная судебная система | 2,250 |
| 6. | Фундаментальные исследования и содействие НТП | 11,565 |
| 7. | Промышленность, энергетика и строительство | 49,510 |
| 8. | Сельское хозяйство и рыболовство | 14,484 |
| 9. | Охрана окружающей природной среды и | |
| | природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия | 2,131 |
| 10. | Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика | 0,956 |
| 11. | Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий | 5,880 |
| 12. | Образование | 15,189 |
| 13. | Культура и искусство | 2,686 |
| 14. | Средства массовой информации | 2,413 |
| 15. | Здравоохранение и физическая культура | 7,475 |
| 16. | Социальная политика | 12,594 |
| 17. | Обслуживание государственного долга | 58,144 |
| 18. | Пополнение государственных запасов и резервов | 9,996 |
| 19. | Прочие расходы | 63,684 |
| 20. | Расходы целевых бюджетных фондов | 26,708 |
Выступая в конце 1994г. на расширенном заседании коллегии Министерства финансов Российской Федерации, министр финансов В.Пансков подчеркнул: ..."очень важно, чтобы вся система финансовых органов, и в центре и на местах, серьезное внимание уделяла проблеме рационального использования тех средств, которые выделяются из бюджета всем уровням системы управления. В этом направлении начали работать органы казначейства. В 1994г. ими было выявлено 46тыс. нарушений коммерческими банками порядка и сроков перечисления средств налогоплательщиков в федеральный и региональный бюджеты почти на 300млрд.руб. Причем эта работа только разворачивается" [34].Отраслевым департаментам министерства предстоит проработать предложения по усилению контроля за эффективностью использования бюджетных средств, так как фактов о том, что средства расходуются не по назначению (аккумулируются в коммерческих банках на депозитах и т.п.) предостаточно.
В ходе проведенных 43тыс. проверок в 1995г. выявлено 217тыс. фактов нарушений на общую сумму 1,8трлн.руб. Предъявлено штрафных санкций на сумму 242,4млрд.руб.
Проведение реформ вызвало необходимость введения новой бюджетной классификации, так как существовавшая устарела, она не давала полного представления о расходах бюджета, не позволяла анализировать их направления, а также эффективность. Новая классификация введена для составления и исполнения бюджета 1995г.
В Российской федерации создано несколько органов по контролю за использованием бюджетных средств: налоговые органы, налоговая полиция, казначейство, финансовые органы, контрольно-ревизионное управления. Все они занимаются проблемами, связанными с расходованием бюджетных средств.
В последние годы значительно увеличился аппарат федеральных органов управления, в том числе и аппарат финансовых и налоговых органов. Так, в России функционируют 24министерства, 25госкомитетов и комитетов, 15федеральных служб, 1департамент, 2федеральных агентства и одно главное управление. Общая численность управленческого персонала составляла на
1.01.1995г. 1,66млн.человек, причем 825тыс. работают в органах государственной власти и 835тыс. -в других бюджетных организациях. По сравнению с 1989г. управленцев в стране стало больше в 1,7раза, 2/3прироста дали территориальные органы управления, подчиненные федеральной исполнительной власти. Доля расходов на содержание аппарата (без правоохранительных органов) увеличилась в консолидированном бюджете с 3,2%в 1993г. до 3,4% -в 1994г.
Проект, представленный Правительству межведомственной рабочей группой по совершенствованию структуры федеральных органов исполнительной власти, предусматривал сокращение армии управленцев: было предложено упразднить 1министерство, 14комитетов, 2федеральных службы, 1департамент. Численность центрального аппарата при этом сокращалась на 30%,уменьшались и расходы на его содержание [35].
Статья 22Закона "О федеральном бюджете на 1996 год" предусматривает сокращение с 1января 1996г. численности работников аппаратов Администрации Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти на 15%.Правительству РФ предложено не принимать в 1996г. решений, приводящих к увеличению численности работников федеральных органов исполнительной власти. Сокращение бюджетных расходов, контроль за целевым использованием средств будут способствовать достижению сбалансированности бюджета и финансовой стабилизации в стране.
Бюджет на 1996г. сохраняет прежнюю общую структуру поступлений при незначительно измененной структуре расходов. Остается жесткой основа намечаемой экономической и бюджетной политики. В расходные статьи практически не внесено существенных изменений, за исключением роста расходов на обслуживание государственного долга и очень значительного -на государственное управление и правоохранительную деятельность. По мнению председателя бюджетного комитета Государственной Думы М.Задорнова, "...первостепенную важность приобретает принцип формирования федерального бюджета. Речь идет, во-первых, о подготовке бюджетных проектировок хотя бы на три года вперед; во-вторых, это нормальный контроль за фактическим расходованием средств по утвержденному бюджету; в-третьих, большую роль призван. сыграть закон о бюджетной классификации, который способен сделать бюджет более открытым и доступным эффективному контролю. Наконец, нужен закон о бюджетном процессе и бюджетном устройстве, который сделал бы механизм бюджета полностью управляемым" [36].
Важнейшим источником бюджетных доходов являются налоги. В России уже более четырех лет действует новая система налогообложения, введенная в начальный период перехода от командной к рыночной экономике. В целом удалось добиться нормативного обеспечения новой налоговой системы, несмотря на то, что создавалось оно в спешке при неблагоприятных обстоятельствах. В тот период основной задачей было достижение хоть какой-то сбалансированности финансового положения государства, тогда же формировался новый финансовый механизм сбора, распределения и перераспределения налоговых доходов, появилась организационная инфраструктура налогообложения. В настоящее время несовершенство, запутанность и противоречивость современной налоговой системы препятствуют достижению финансовой стабилизации в стране. Специалисты ассоциации "Налоги России" предприняли попытку подсчитать, какие же налоги приходится платить среднестатистическому российскому предприятию, и получили следующие данные:
I.На прибыль
В том числе:
1)на прибыль государственных, кооперативных, общественных, акционерных предприятий;
2) на прибыль предприятий с иностранными инвестициями;
3)на прибыль игорного бизнеса, видеосалонов и прокатов;
4)на прибыль от посреднической деятельности;
5)на доходы банков;
6)на доходы от страховой деятельности;
7)налог с биржевой деятельности;
8)на превышение оплаты труда;
9)на добавленную стоимость;
10)подоходный налог;
11)на имущество;
12)акцизы;
13)дополнительные платежи по налогу на прибыль;
14)на внешнеэкономическую деятельность;
15)специальный налог;
16)пенсионный налог;
17)социальное страхование;
18)медицинское страхование;
19)фонд занятости.
II.Платежи в дорожные фонды
В том числе:
20)налог на реализацию горюче-смазочных материалов;
21)акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан;
22)налог на пользователей автодорог;
23)налог с владельцев транспортных средств;
24)налог на приобретение автотранспортных средств.
III.Платежи за пользование недрами и природными ресурсами В том числе:
25)за право на добычу общераспространенных полезных ископаемых;
26)за право на добычу углеводородного сырья;
27)за право на добычу других полезных ископаемых, кроме общераспространенных;
28)за пользование акваторией и участками морского дна;
29)за выдачу лицензий на право пользования недрами;
30)на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
31)лесные подати;
32)плата за воду, забираемую промышленными предприятиями;
33)плата за сбросы вредных веществ, размещение отходов;
34)лесной сбор;
35)земельный налог;
36)государственная пошлина;
37)транспортный налог;
38)сбор на образование;
39)на содержание жилищного фонда и социальной сферы;
40)сбор на содержание милиции;
41)сбор на благоустройство;
42)на операции с ценными бумагами;
43)лицензионный сбор за право производства и торговли спиртными напитками.
IV.Другие налоги и сборы
В том числе:
44)на рекламу;
45)на перепродажу автомобилей и вычислительной техники;
46)на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне;
47)сбор за право использования местной символики;
48)сборы, взимаемые автомобильной инспекцией;
49)сбор за аттестацию специалистов на .право совершения операций с ценными бумагами:
50)сбор со сделок, произведенных на товарных биржах и при продаже и покупке валюты;
51)сбор за уборку территорий населенных пунктов;
52)за лицензирование биржевой деятельности на рынке ценных бумаг;
53)за лицензирование деятельности инвестиционных институтов на рынке ценных бумаг;
54)за опробование и клеймение изделий и сплавов из драгоценных металлов;
55)за содержание воспитанников спецшкол и СПТУ;
56) регистрационный сбор и госпошлина за регистрацию предприятий;
57)лицензионный сбор за охранную деятельность;
58)сбор за право торговли товарами, облагаемыми акцизами;
59)сбор за выдачу лицензий на право нотариальной деятельности;
60)плата за лицензирование подакцизных товаров;
61)патентные пошлины;
62)сбор за парковку автотранспорта.
По данным ассоциации "Налоги России", сегодня на налоги уходит около 64%всего дохода предприятия, в то время как мировая практика показывает, что уровень налогового изъятия в 45%дохода служит границей, за которой под угрозой оказывается даже простое воспроизводство. Более того, в перечне приведены далеко не все виды налогов, сборов и других платежей, уплачиваемых предприятиями (есть еще список налогов на граждан). За исключением налогов на прибыль, НДС, подоходного, на превышение оплаты труда, отчислений в пенсионный и дорожный фонды, множество других налогов составляют десятые доли процента каждый, а расходы по их обслуживанию намного превышают сборы по ним [37].
В проведении налоговых преобразований были допущены ошибки. Так, не было уделено должного внимания развитию местной системы налогообложения, регионам из центра были переданы большие налоговые полномочия, в то время как они слишком ограничены у местных органов самоуправления (основная часть финансовых ресурсов, более 50%,сосредоточивается сейчас на уровне субъектов федерации, при этом более 90% социальных федеральных программ финансируется из городских муниципальных и местных бюджетов). Здесь нельзя согласиться с положением, при котором муниципальный бюджет, как и прежде, представляет собой как бы не имеющий прав филиал бюджета субъекта федерации.
Новая российская Конституция, законодательно зафиксировавшая основные положения по реформированию налоговой системы, определила четкую федеративную направленность налоговой реформы. Налоговой политикой в России занимаются: Комиссия по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы, Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию Совета Федерации, Государственная налоговая служба, Департамент налоговых реформ Министерства финансов, а также Финансово-бюджетное управление Президента РФ.
В России намечено проведение комплекса мероприятий, что фактически равносильно налоговой реформе. Среди них предусматриваются не какие-либо радикальные изменения, а совершенствование налоговой системы -это напрямую связано с укреплением российского государства.
Налоговая реформа должна пройти два этапа. С принятием Государственной Думой поправок к федеральному закону "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также Налогового Кодекса РФ, работа над которым ведется, завершится первый этап налоговой реформы. К основным задачам первого этапа относятся: ослабление налогового бремени и упрощение налоговой системы за счет отмены малоэффективных налогов и отчислений во внебюджетные фонды; расширение налоговой базы в результате отмены ряда налоговых льгот, а также круга плательщиков и облагаемых налогом доходов в соответствии с принципом "налоговой справедливости"; постепенное перемещение налогового бремени с предприятий на физических лиц; решение комплекса проблем, связанных со сбором налогов и контролем за соблюдением налогового законодательства [39].
Налоговый Кодекс Российской Федерации станет всеобъемлющим документом, регламентирующим взаимоотношения государства и налогоплательщиков. "Налоговый кодекс, -по мнению В.Гусева, руководителя Государственной налоговой службы Российской Федерации, -призван решить ряд важнейших задач: создание в границах Российской Федерации единой налоговой системы, установление общих принципов налогообложения и построения налоговой системы. Кодекс должен определить перечень налогов, объекты и субъекты налоговых отношений, порядок установления, изменения и отмены налогов, правовое положение налогоплательщиков и налоговых органов, правила ведения налогового учета. Будет определен механизм ответственности за нарушения налогового законодательства, четко прописаны все санкции и процедурные вопросы. Исключительно важно и то, что при подготовке Налогового кодекса учитывалось требование единства и четкости всех насыщающих его понятий и терминов" [39].
В 1995г. были пересмотрены также принципы регулирования амортизационной политики предприятий, законодательно закреплены основы таможенно-тарифной политики России.
Второй этап реформирования призван учесть и устранить негативы сложившейся налоговой системы (сепаратистские тенденции отдельных субъектов Федерации в сборе налогов, сведение всего налогового механизма к фискальным мероприятиям по покрытию налоговыми доходами растущих федеральных бюджетных расходов, укрытия больших сумм доходов от налогообложения и др.).
По мнению В.Панскова и Д.Игнатьева, российскому государству до 2000г. необходимо ставить стратегические цели в области планирования налогообложения: ужесточение налоговой дисциплины, формирование цивилизованного института налогоплательщиков, упрощение налоговой системы, налоговое стимулирование производства и реализации конкурентоспособных российских товаров, совершенствование принципов федерализма, развитие в стране муниципальных налоговых систем [40].
В 1996-1997гг. предполагается повысить качество работы органов, занимающихся сбором государственных доходов, для чего будут укреплены центральные аппараты налоговых и таможенных служб, расширены' их функции, усилена аналитическая, кадровая, методическая, разъяснительная работа. Кроме того, предстоит создать информационные системы о налогоплательщиках (предприятиях, физических лицах) с тем, чтобы на основе имеющейся информации и баз данных можно было бы контролировать реальные денежные доходы налогоплательщиков.
Единство и прочность любого государства, особенно федеративного, во многом определяются его бюджетным устройством, принципами и механизмами бюджетных взаимоотношений между различными уровнями власти и управления. В 1994г. Российская федерация перешла к новой системе федерального и региональных бюджетов с соответствующим разделением прав и ответственности между различными уровнями власти за формирование и исполнение бюджетов.
"В этом смысле, -считает первый заместитель Министра финансов Российской Федерации В.Петров, -в бюджетной системе произошла революция -центр перешел от бюджетных отношений с регионами на основе индивидуальных переговоров с каждым из них на общие принципы взаимоотношений по единой формуле" [41].Сделан значительный шаг вперед по сравнению с 1991-1993гг., когда в бюджетном устройстве России сочетались плохо совместимые друг с другом принципы бюджетного унитаризма и бюджетного конфедерализма. В результате реформы межбюджетных отношений процесс федерализации распространился и на бюджетную систему страны.
Сущность реформы межбюджетных отношений заключалась в том, что, во-первых, субъекты Федерации получили право самостоятельно устанавливать ставку по одному из федеральных налогов -налогу на прибыль (в части, зачисляемой в их бюджеты); во-вторых, предполагалось ввести единый норматив распределения всех без исключения федеральных налогов, в том числе налога на добавленную стоимость, между федеральным бюджетом и бюджетами территорий; в-третьих, в составе федерального бюджета создан фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, средства которого должны были распределяться между регионами по объективным критериям и специальным формулам.
Действующая система межбюджетных отношений выглядит так: по доходам -в налоговом и бюджетном законодательстве определены налоги, зачисляемые только в федеральный бюджет, бюджеты субъектов федераций, а также нормативы и ставки федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов федерации; по расходам -определены направления расходования бюджетных средств, перечисляемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации. Средства перечисляются в виде трансфертов, определяемых по единым принципам оказания текущей финансовой по
мощи и имеющих цель покрыть путем дотаций минимально-обоснованные расходы, а также в виде субвенций, направляемых при финансировании федеральных программ на капитальные затраты для выравнивания уровней социально-экономического развития регионов.
Изменились принципы определения дотаций, формируемых по системе трансфертов. При этом, по мнению О.Богачевой, ..."чрезвычайно важно разработать качественно новую систему трансфертов" [42].
Реформа фактически означала прекращение практики "согласования" бюджетов регионов с Министерством финансов, повысилась самостоятельность региональных властей в проведении налоговой и бюджетной политики. Вместе с тем новую систему межбюджетных отношений нельзя признать совершенной. Она свойственна переходному периоду, поскольку более отвечает скорректированным запросам регионов (в расчетах используются фактические данные о расходах регионов), чем отражает реальную оценку их экономической обеспеченности, финансового состояния региональных органов управления. Наиболее тревожным итогом 1994г. явилось то, что не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе страны. В четырех республиках: Карелии, Татарии, Башкирии, Якутии -по-прежнему действовал особый налогово-бюджетный режим, установленный в 1991-1993гг. В результате подписанных в 1994г. договоров о разграничении полномочий во втором полугодии из Татарии и Башкирии начали поступать налоги в федеральный бюджет. Единственным субъектом Федерации (не считая Чечни), с территории которого в 1994г. в федеральный бюджет не поступило ни рубля налогов, была республика Саха (Якутия).
По мнению главного аналитика Аналитического управления Президента Российской Федерации А.Лаврова, ..."по самым скромным оценкам, только прямые налоговые потери Федерации по четырем "привилегированным" республикам составили не менее 2трлн.руб., или 2,3%доходов федерального бюджета. В расчете на одного человека бюджеты "привилегированных" республик получили в 1994г. за счет налоговых льгот не менее чем по 200тыс.руб. В конечном счете все эти льготы оплачивают налогоплательщики других субъектов
Федерации" [43].Отдельной строкой в федеральном бюджете было выделено финансирование программы развития республики Коми (единственного удостоившегося такой чести субъекта Федерации), появилась "зона экономического благоприятствования Ингушетия", продолжалась бессистемная раздача льгот и дотаций различным регионам. В интервью, данном журналу "Российская Федерация", глава администрации Красноярского края (края "донорского") В.Зубов назвал неравенство территорий неравенством граждан [44].
Причины этих процессов в основном политические, но свой "вклад" в эти тенденции внесли и недостатки нового механизма межбюджетных отношений. По мнению В.Родионовой, ..."принципы бюджетного федерализма предполагают не только самостоятельность всех уровней бюджетной системы, не только очень четкое членение всей бюджетной системы по уровням государственного управления, но и еще очень важное сочетание интересов центра, субъектов Федерации и местных органов самоуправления при обязательном сохранении преобладающей роли федерального бюджета. Не важно, какую долю будет занимать этот федеральный бюджет, но стратегические направления развития страны должны обязательно быть отражены в этом федеральном бюджете.
Речь идет о том, что все споры по поводу того, сколько и какую долю должен забирать в свое распоряжение федеральный бюджет и концентрировать своими распоряжениями в центре, должны сводиться к тому, чтобы оптимально распределить ресурсы и посмотреть, как это деление, исходя из оптимальной модели, наиболее полно и наиболее правильно, последовательно реализуется непосредственно в хозяйственной жизни, приводя к определенному результату. Единство классификаций, единство подходов к распределению доходов и расходов -это еще не единство бюджетной системы. Единство классификаций, единство подходов есть в любом федеративном государстве, но там совершенно четко зафиксировано в бюджетном законодательстве, что каждый орган власти самостоятелен, он имеет свой собственный бюджет, он в этом случае даже автономен. Что же касается сегодняшней бюджетной системы, то все ее уровни недовольны сложившимся положением" [45].
В 1994г. основная часть финансовых потоков между уровнями бюджетной системы по-прежнему проходила вне сферы нормативно-расчетного регулирования. Всего из федерального бюджета субъектам Федерации было направлено 27трлн.руб., т.е. примерно 30%"условных", включающих косвенные дотации регионам, доходов федерального бюджета. Из них распределяемые по формулам трансферты фонда поддержки регионов составили лишь 25%,а остальные поступили в бюджеты субъектов Федерации, главным образом по взаимным расчетам, хотя в законе о федеральном бюджете на 1994г. не были определены процедуры проведения этих взаиморасчетов и распределения выделяемых при этом средств по регионам.
Кроме того, в связи с невыполнением плана налоговых поступлений абсолютные размеры фонда финансовой поддержки субъектов Федерации оказались почти в 1,7раза меньше, чем предусматривалось при утверждении федерального бюджета на 1994г., что подорвало доходную базу регионов, имевших право на получение трансфертов из фонда поддержки. Наконец, разделение трансфертов на прямые и косвенные имело отрицательные последствия. Так, возросли территориальные различия в распределении налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами регионов (например, в бюджет Нижегородской области зачислялось 58% собранных на ее территории налогов, а в бюджет соседней Мордовии - 78%).Оказались нарушены заложенные в федеральный бюджет пропорции распределения федеральной помощи между регионами, а также произошла резкая дифференциация соотношения между прямыми и косвенными трансфертами (например, в Тульской области доля прямых трансфертов в общих трансфертах из фонда поддержки субъектов Федерации составила 69%,а в Тверской области - 42%).
Доля прямых и косвенных федеральных трансфертов всех видов в бюджетных доходах регионов возросла с 19%в 1993г. до 22%в 1994г., усилилось расслоение на "богатые" и "бедные" регионы. В среднем в бюджеты субъектов Федерации в 1994г. возвращено 45%перечисленных в федеральный бюджет налогов (в 1993 -37%).Среди основных регионов-доноров -Москва, Санкт-Петербург, Московская, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Челябинская области. Красноярский, Краснодарский и Приморский края, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В совокупности 10-12субъектов Федерации, население которых составляет около 1/3населения страны, в 1994г. обеспечили почти 60%налоговых поступлений в федеральный бюджет [46].К негативным моментам относится также распыление федеральной помощи по территории страны (бюджетные взаимоотношения между Федерацией и субъектами Федерации в 1994г. отражены в табл. 8Приложения).
В законе о федеральном бюджете на 1995г. существовавший механизм межбюджетных отношений существенных изменений не претерпел, а в бюджете на 1996г. задача совершенствования межбюджетных отношений рассматривается как одна из наиболее важных. В среднесрочной перспективе предстоит создать механизм постепенного поэтапного перехода к новой системе (так как многие расходы регионов не могут быть остановлены одновременно), учитывающий необходимость выравнивания реальной бюджетной обеспеченности регионов. Надо распространить единые принципы межбюджетных отношений на все субъекты Федерации без каких-либо исключений, положить конец практике "выбивания" регионами различных индивидуальных льгот и привилегий за счет федерального бюджета, отказаться от индивидуальных соглашений с регионами, приостановить подписание с отдельными субъектами федерации соглашений по налоговым и бюджетным вопросам. Предстоит отказаться от принципа "базы", пересмотреть группировки регионов, согласовать методы и возможности контроля федеральных властей за расходованием средств бюджетов регионов, получающих поддержку, определить принципы разработки, утверждения и финансирования федеральных целевых программ по регионам. В настоящее время остро стоит проблема регионов, находящихся в депрессии.
Для достижения финансовой стабилизации необходима реформа межбюджетных отношений, но механизм межбюджетных отношений должен быть адаптирован к программе финансовой стабилизации. С точки зрения межбюджетных отношений особенность современной ситуации состоит в том, что бюджетный дефицит целиком сосредоточен на уровне федерального бюджета, в то время как значительная часть подлежащих сокращению экономически и социально неоправданных дотаций и субсидий различным отраслям хозяйства -на уровне территориальных бюджетов. Поэтому для успешной реализации программы финансовой стабилизации федеральное правительство должно, с одной стороны, обладать финансовыми рычагами для стимулирования региональных органов власти и управления сокращать нерациональные расходы, с другой стороны, иметь возможность использовать возникающую в нижних звеньях бюджетной системы экономию для сокращения дефицита федерального бюджета.
Для решения этих задач возможно использование различных способов. Один из них -перевод финансирования подлежащих ликвидации дотаций в федеральный бюджет с соответствующим перераспределением в его пользу налоговых поступлений. Другой -состоит в организации долевого финансирования сокращаемых дотаций и субсидий из федерального и территориальных бюджетов, при этом в федеральном бюджете появится статья расходов, ассигнования по которой будут передаваться регионам в виде целевых субвенций. В рамках действующей модели межбюджетных отношений могут применяться как чисто административные (например, исключение региона из числа "нуждающегося" или "особо нуждающегося" в поддержке в случае несоблюдения им графика сокращения дотационности отрасли), так и финансовые меры (сокращение суммы трансфертов на величину превышения регионом установленных затрат на субсидирование отрасли и т.п.).
Наконец, федеральные власти могут проводить постепенное перераспределение налоговых поступлений в пользу федерального бюджета и сокращение общего объема передаваемых регионам из федерального бюджета трансфертов, обосновывая эти меры сокращением, по мере снижения дотационности народного хозяйства, нагрузки на региональные бюджеты.
Как отмечалось в газете "Финансовые известия", ..."оптимальным вариантом, видимо, является гибкое сочетание различных подходов в зависимости от меняющейся экономической и социальной ситуации, темпов институциональных преобразований, особенностей снимаемых с бюджетного субсидирования отраслей, динамики межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности и т.д. Его разработка и обоснование должны составить специальный блок федеральной программы финансовой стабилизации" [47).Кстати, мировая практика, которая базируется на принципах самостоятельности каждого звена бюджетной системы, применяет три метода разграничения доходных источников по звеньям бюджетной системы. Первый метод -это распределение самих видов налоговых поступлений: в развитых странах налоговые поступления по этому принципу подразделяются на федеральные, территориальные, местные. Второй метод -квотирование, т.е. закрепление доли ставки определенного налогового поступления за соответствующими уровнями бюджетной системы (этот метод активно использовался в Российской Федерации в 1993-1994гг.). Третий метод -установление местных надбавок к федеральным и территориальным налогам (применялся в России после октябрьской революции 1917г., но в связи с проведением налоговой реформы в 1930г. этот метод разграничения доходов и формирования доходной базы местных бюджетов был отменен). Современная практика развитых стран свидетельствует о применении не одного, а комбинации методов разграничения доходных источников по звеньям бюджетной системы.
В 1996бюджетном году возможно начать переход к новому этапу реформы межбюджетных отношений, основными элементами которого могут стать внедрение в бюджетный процесс среднесрочной программы корректировки разделения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в соответствии с требованиями программы Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997годах", распространение нормативно-расчетных методов регулирования основных финансовых межбюджетных потоков, ужесточение критериев предоставления финансовой поддержки регионам, использование в качестве ее основной формы целевых субвенций, учет проводимой региональными властями налоговой и бюджетной политики при распределении федеральной помощи. Несмотря на то что сокращение бюджетных
расходов -процесс всегда болезненный, без подключения субъектов Федерации к программе сокращения бюджетного дефицита и реорганизации межбюджетных отношений невозможно вести речь о достижении финансовой стабилизации в стране.
Итак, перед финансовой системой России в 1996-1997гг. стоят ответственные задачи: она призвана сыграть большую роль в финансовой стабилизации в стране, которую можно назвать "краеугольным камнем выполнения правительственной программы". Министр экономики Е.Ясин считает, что это..."первое, над чем сейчас нужно работать" [48).Основная задача бюджета, по мнению В.Панскова, -борьба с инфляцией, поскольку только это может обеспечить экономический подъем в Российской Федерации. Если России удастся ограничить в ближайшем будущем уровень инфляции, то нормальный процесс инвестирования в экономику начнет восстанавливаться.
Что касается приоритетов финансирования в 1996г., то ими являются социальная сфера и инвестиции в экономику. Социальная сфера финансируется приоритетно потому, что это связано с уровнем жизни, с благосостоянием населения страны. От роста инвестиций в отраслях материального производства зависит увеличение объема производимых материальных благ и предоставляемых услуг. Это ведет к росту доходов, прибыли и соответственно -к увеличению массы уплачиваемых в бюджет налогов, а это, в свою очередь, позволяет полнее финансировать социальную сферу и добиваться повышения уровня жизни населения.
ЛИТЕРАТУРА К ГЛАВЕ 4
1.Вatt J.
East Central Europe from Reform to Transformation.- L. - N.Y„ 1991. P. 73.
2. Цены в Российской Федерации: Статистический сборник/Госкомстат России: М., 1995.С. 5.
3.
Деньги и кредит. 1995.
-№ 12.
4.
Финансы. 1996. - № 1.
5.
Независимая газета. 1994. - 3февраля.
6.
Правда. 1990. - 16апреля.
7.
Российская газета. 1993. - 12марта.
8.
Financial Times. 1992. - March 2.
9.Там же.
10.
Бизнес и банки. 1994. - № 8.
11.Там же.
12.
Business MN. 1994. - October 26. - № 40.
13.
Моя газета. 1995. -
№ 38.
14.
Независимая газета. 1995. - 17октября.
15.
Биржевые ведомости. 1995. - № 17.
16. U-S-News
& World Report. 1994. - March 7. - P. 37.
17.
Вестник Российской Академии наук. Т. 65. - 1995. - № 3. -С. 205.
18.
Финансы. 1994. -
№ 12.
19.
Налоговый вестник. 1996. -
№ 1.
20.Там же.
21.Российский экономический журнал. 1995. - № 12.
22.Там же.
23.
Россия в цифрах. 1995.Краткий статистический сборник/ Госкомстат России. М., 1995.С. 13-14.
24.
Экономист. 1995. - № II.
25.Там же.
26.
Финансы. 1994. - № 12.
27.
Финансы. 1996. - № 1.
28.
Финансы. 1994. - № 12.
29.
Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 1995г. № 305 "О мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России" и о программе Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997годах".//Российская газета. - 1995. - 12апреля.
30.Там же.
31.Там же.
32.
Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1996 год".//Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 1. С. 193(Официальное издание).
33.
Финансы. - 1994.
-№ 12.
34.Там же.
35.Сегодня. - 1995. - 13января.
36.
Финансовые известия. - 1995.
-№ 66.
37.
Известия. -1995. - 15июня.
38.
Российский экономический журнал. -1995. - № 4.
39.
Налоговый вестник. -1996. - № 1.
40.
Российский экономический журнал. -1995. - № 4.
41.
Финансы. - 1995.
-№ 9.
42.
Мировая экономика и международные отношения. - 1995. -№ 9.
43.
Сегодня.
- 1995. - 7июня.
44.
Российская Федерация. - 1995.
-№ 3.
45.
Материалы международной конференции по бюджетному федерализму. -М., Финансовая Академия при Правительстве РФ, 1995. С. 9-10.
46.
Сегодня - 1995.
- 7июня.
47.
Финансовые известия. - 1995. - 27июня.
48.
Экономика и жизнь (Московский выпуск). - 1995. -сентябрь,