Тема 2.УТОЧНЕНИЕ ТЕРМИНОВ: ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ЗНАЧЕНИЕ
Для размышления: Совет Европы — "клуб" демократических государств континента.
Совет Европы, его цели и задачи.После Второй мировой войны Европа мучительно отходила от нацистского кошмара. Европейцы убеждали себя в том, что закончившаяся война будет для континента последней. Гитлеровская диктатура в очередной раз убедила мировую общественность в важности демократических принципов: человечество на практике ощутило, что отказ от безусловного уважения прав человека, от свободы слова, от политического плюрализма череват кровью. С целью укрепления демократических институтов несколько европейских стран решили создать межправительственную политическую организацию, задачами которой стали бы защита и укрепление демократических начал и прав человека И такая организация появилась — в мае 1949 года был учрежден Совет Европы. В настоящее время он объединяет почти все европейские страны, включая 40 государств с демократической формой правления. Штаб-квартира Совета находится в Страсбурге (Франция).
Среди прав и свобод человека, которые активно отстаивает Совет Европы, заметное место занимает и право на самоуправление. Развитию самоуправленческих начал большое внимание уделяют и Комитет министров, и Парламентская Ассамблея — два основных рабочих органа Совета Европы. (Следует отметить, что Комитет министров — это исполнительно-распорядительный орган, принимающий решения от имени Совета Европы. В его состав входят министры иностранных дел государств-членов или их заместители. Что же касается Парламентской Ассамблеи, то она является совещательным органом, состоящим из 286 членов, представляющих национальные парламенты Европы (Россия представлена в Парламентской Ассамблее 18 членами, ''.1из которых направляются в Страсбург Государственной Думой, а 6 - Советом Федерации.)
Для размышления: европейские принципы местного самоуправления отныне распространяются и на Россию.
Европейская Хартия местного самоуправления и ее основные идеи. Европейская Хартия местного самоуправления является одним из главных источников муниципального права европейских государств. Именно этот документ намечает пути развития местного самоуправления в современной Европе. В основу его положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века (хотя к активной его реализации приступили лишь в нынешнем столетии). Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускается лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам ". Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 году, поскольку в 1996 году Россия стала полноправным членом этого "клуба демократических наций", положения Хартии местного самоуправления немаловажны и для нас.
Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Почему это важно? Ответ очевиден: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение и гарантии этого права позволяют обеспечивать и реализацию иных зав: к примеру, если столичное ведомство решило построить около вашего поселка аэропорт, а вы не в силах этому воспрепятствовать и ваше мнение ничего не будет значить, то под угрозой окажутся не только ваше право на отдых, но и право на саму жизнь. Вот почему рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую состоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.
Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. В документе вновь и вновь подчеркивается, что право на местное самоуправление — одно из важнейших гражданских прав, что подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места.
Часть 1 Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Согласно Хартии, "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения". Важно отметить, что настоящее самоуправление немыслимо без свободных выборов — не случайно оно "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования". В ряду прочих тут предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих внутренних административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов.
Часть II Хартии устанавливает обязательства государств, ее подписавших. Абсолютно одинаковых стран в мире нет, и, учитывая особенности каждого члена Совета Европы, в Хартии предусмотрено довольно широкое разнообразие моделей местного самоуправления. Наиболее важным в этом ее разделе является определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в каждой стране, входящей в европейское сообщество.
Часть III носит чисто технический характер — в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу.
Для размышления: Совет Европы создал особый орган, занимающийся развитием местного самоуправления в европейских государствах.
Конгресс местных и региональных властей Европы. Занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы не ограничивается только "бумажной" стороной дела. Важную роль в том, чтобы принятые документы воплощались в жизнь, играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Этот консультативный орган в 1994 году заменил бывшую Постоянную конференцию местных и региональных властей Европы, работавшую с 1959 года. В нем представлены местные и региональные органы государств-членов Совета Европы. Конгресс состоит из того же числа членов, что и Парламентская Ассамблея. Делегатов сюда направляют местные и региональные власти со всего континента. Конгресс осуществляет свою работу в двух палатах: Палате местных властей и Палате регионов. Наряду с прочими в палатах Конгресса теперь работают и российские представители - их 18.
Текущей работой Конгресса руководит Постоянный комитет, в который входят представители всех стран — членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса проводятся ежегодно во Дворце Европы в Страсбурге. Для большей гибкости и эффективности работы Конгрессом предусмотрено создание небольших рабочих групп по изучению конкретных вопросов.
В то время как Совет Европы заботится о демократии в целом, Конгресс местных и региональных властей занимается лишь одним из ее проявлений — правом на местное самоуправление. Его главной целью является обеспечение участия местных и региональных властей в процессе объединения Европы, а также в работе Совета Европы. К приоритетным задачам Конгресса наряду с этим относятся содействие развитию демократии на региональном и местном уровнях, укрепление межрегионального сотрудничества, помощь новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах.
Для размышления. Право на местное самоуправление — одно из демократических прав человека.
Местное самоуправление как важный элемент демократии. Анализ принципов, заложенных в Хартии, свидетельствует о том, что современная Европа видит в местном самоуправлении важнейший элемент демократии. Сводя роль государства к необходимому минимуму, устраивая свою повседневную жизнь без назиданий и одергиваний со стороны чиновников, люди приобщаются к ценностям народовластия. Навыки самоуправления воспитывают у населения чувство гражданской ответственности: в случае необходимости граждане, прошедшие подобную школу, способны дать отпор чрезмерным притязаниям государственной власти и предостеречь ее от тиранических замашек.
В демократическом обществе местное самоуправление "уравновешивает" власть государства, ограничивает ее, не допускает произвола с ее стороны. Передача властных полномочий на места позволяет также избежать перегрузки центрального правительства несущественными и частными проблемами. Органы местного самоуправления выполняют роль посредника между личностью и государством. И в городах, и в сельской местности работа местных советов затрагивает буквально каждого — зачастую она представляется гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей.
Хорошо зная положение дел на местах, органы местного самоуправления способны более эффективно и рационально, чем столичные чиновники, решать те или иные местные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации и конфликты. Возможности для экспериментов и нововведений у местных властей значительно шире — ведь центральные власти внедряют новации, как правило, в общенациональном масштабе, и издержки вероятных неудач здесь достаточно велики.
Муниципальные выборы проводятся чаще, чем общенациональные, что дает населению дополнительную возможность воспользоваться своими гражданскими правами и выразить отношение к тем или иным вопросам.
Именно поэтому проблемы местного самоуправления в послевоенной Европе вышли на первый план. Более того, по мере стремления континента к политическому, финансовому, культурному объединению роль коммунальных, самоуправленческих начал будет лишь возрастать: громадное административное и экономическое целое, в которое шаг за шагом превращается Европейский союз, требует все более мощных ограничителей и противовесов. А создать их способны только местные самоуправляющиеся общины.
Основные понятия
Совет Европы; субсидиарность; Европейская Хартия местного самоуправления; Конгресс местных и региональных властей Европы; местные, региональные и центральные власти.