Тема 3. СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ ЗАРУБЕЖНОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Для размышления: все многообразие современных форм местного самоуправления сводится к нескольким базовым моделям.
Основные модели современного самоуправления. Способы и методы самоуправления, используемые в современном мире, довольно разнообразны. Систематизация их зависит от выбираемого нами критерия. Взяв за основу страноведческий принцип, мы не слишком продвинемся вперед, ибо самоуправление в каждой стране несет на себе отпечаток ее культуры, истории, географического положения, прочих факторов, В полученных таким образом описательных картинах трудно будет выделить главное, типичное. Более перспективен подход, подчеркивающий различия в происхождении, а следовательно, и в правовых основаниях муниципальных систем. Классик муниципальных исследований русский ученый Л.А.Велихов в своей книге "Основы городского хозяйства" различал "два характерных типа муниципальной организации: один — возникший стихийно в эволюционном развитии местных сил (английский) и другой — построенный по определенному принципу и заданию (французский). Остальные муниципалитеты приближаются то к первому, то ко второму типу". Разумеется, при этом ни одна из форм не существует в чистом виде: между ними можно найти великое множество промежуточных и посредующих типов. Но все же большинство из них так или иначе вписывается в две хрестоматийные модели местного самоуправления, первой из которых является "англосаксонская", второй — "континентальная". Последовательно рассмотрим каждую из них.
Для размышления; англосаксонская модель предоставляет органам местного самоуправления максимальную свободу и сводит государственный контроль над ними к минимуму.
Англосаксонская модель. Для англосаксонской модели, утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, характерны следующие особенности.
Во-первых, избираемые населением представительные органы местного самоуправления здесь самостоятельны,это означает, что ни одна государственная инстанция не вправе указывать им или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции.
Во-вторых, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим по каким бы то ни было вопросам; каждая местная община — это отдельный мир, живущий по своим собственным законам и обычаям (при этом государство предъявляет единственное требование: чтобы эти законы и обычаи не нарушали общегосударственное законодательство).
В-третьих, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько профильным комитетам и комиссиям, формируемым депутатами этого органа; именно эти комитеты и комиссии решают, например, открывать ли в населенном пункте новый детский сад и принимать ли на постоянное жительство иммигрантов.
Эта модель — в отличие, к примеру, от континентальной — не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Разумеется, здесь есть свои формы государственного контроля: работа местных властей контролируется в основном косвенно, через столичные министерства, а также суды. Население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и ряд должностных лиц, хотя и не входящих в этот орган, но принимающих участие в местном самоуправлении. Например, в США местное население избирает шерифа, казначея и некоторых других функционеров.
Для размышления: в рамках континентальной модели местное самоуправление осуществляется под государственным контролем.
Континентальная модель. В большинстве стран мира, в особенности в странах континентальной Европы, франкоязычных странах Африки, а также странах Латинской Америка, Ближнего Востока утвердилась иная модель местного самоуправления. Эту модель принято называть континентальной. В чем же ее особенности и отличия от англосаксонской модели?
Во-первых, при континентальной модели предусматривается наличие на данной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Это принципиально отличает континентальную модель от англосаксонской.
Во-вторых, в рамках континентальной модели обычно сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. В Италии, например, области следят за тем, чтобы нормативные акты, принимаемые органами самоуправления территориальных единиц, входящих в данную область (провинций, коммун и прочих), не противоречили действующему законодательству, а также определяют основные направления развития данных территорий, распределяют между ними деньги, поступающие от центральных властей.
В-третьих, в отличие от стран с англосаксонской моделью местного самоуправления, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента), поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий. Для выборов сенаторов в каждом из департаментов (так во Франции именуются административно-территориальные единицы регионального уровня) образовывается специальная коллегия выборщиков. Она состоит из депутатов Национального собрания (нижней палаты парламента) от соответствующего департамента, членов представительного органа департамента — генерального совета, а также делегатов, избранных муниципальными советами коммун (низовых административно-территориальных единиц).
Следует иметь в виду, что различия между двумя рассмотренными моделями в настоящее время не носят принципиального характера. И англосаксонская, и континентальная традиции базируются на множестве сходных принципов; фундамент местного самоуправления и там, и здесь составляют представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов.
Для размышления: местное самоуправление создается в соответствии с административно-территориальным делением государства.
Местные органы и административно-территориальное деление. Как правило, система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением государства, которое сложилось под влиянием различных политических, исторических и социально-экономических факторов.
Что же такое "административно-территориальное деление"? Административно-территориальное деление — это предпринимаемое для удобства государственного и муниципального управления распределение населения страны по территориальным единицам. Оно устанавливается уполномоченными на то органами центральной власти, хотя при этом может учитываться мнение населения. Поскольку Россия является федеративным государством, административно-территориальное деление здесь относится к исключительному ведению субъектов Федерации.
Конечно, "карликовые" государства могут вообще не иметь административного деления - там просто нет территории, которую можно было бы разделить. Но зачастую и в этих государствах существует местное самоуправление на уровне небольших населенных пунктов (деревень, маленьких городов и т.п.) или городских районов. Даже крошечная Андорра имеет в своем составе 7 самоуправляющихся общин, а в небольшом княжестве Монако насчитывается целых три города.
Низовые звенья административно-территориальной управленческой структуры образуют органы местного самоуправления небольших по территории и количеству жителей населенных пунктов (город, деревня, поселок) или группы деревень (например, в Бангладеш). В крупнейших городах мира таким низовым звеном может быть городской район. Своеобразной низовой единицей является кочевое племя или род в африканских странах. Среднее звено составляют органы управления вышестоящих, более крупных территориальных единиц (провинции и области в Италии, префектуры в Японии). А венчают эту пирамиду центральные органы государственной власти.
Далеко не в каждой административно-территориальной единице имеются представительные органы местного самоуправления. Как правило, их нет в небольших по размеру территориях с малой численностью населения: наиболее важные вопросы местной жизни здесь решают с помощью непосредственной демократии — общих собраний, референдумов и т.п. Такие органы могут отсутствовать и на среднем — региональном — уровне. Их нет, например, во французских кантонах и округах, болгарских областях, польских воеводствах. Объясняется это, как правило, особенностями той или иной страны и существующими различиями между "искусственно" (то есть законодательным путем) созданными территориальными единицами и "естественно" сложившимися образованиями (например, город, как правило, — естественное образование, которое лишь признается центральной властью, в то время как границы провинций часто устанавливаются "искусственно"). Наличие или отсутствие представительных органов местного самоуправления в тех или иных административно-территориальных образованиях иллюстрирует многообразие управленческих форм не только в разных странах, но и на разных "этажах" управленческих систем.
Для размышления: крупным городом можно управлять так же, как целым регионом.
Совмещение различных управленческих уровней в крупных городах. В ряду прочих административно-территориальных единиц особняком стоят крупные города. Во многих из них региональный и низовой уровни управления совмещаются. К примеру, Париж одновременно является и коммуной (низовой единицей местного самоуправления), и департаментом (региональной единицей). Делами обоих образований руководит один и тот же орган — Совет Парижа. Аналогичным образом осуществляют функции городских и региональных собраний представительные органы скандинавских столиц — Стокгольма, Осло и Хельсинки. В федеративных же государствах крупнейшие города зачастую совмещают полномочия субъекта федерации и местного самоуправления (таковы Берлин, Бремен, Гамбург, Вена). Общинный совет Вены, например состоящий из 100 членов, избираемых сроком на пять лет, одновременно является ландтагом земли (то есть парламентом субъекта федерации) и городским советом.
Крупные города обычно делятся на меньшие территориальные единицы (округа, районы и т.п.), где функционируют свои собственные органы самоуправления. В таких городах (Париж, Брюссель, Вена, Торонто) имеется, как правило, два уровня самоуправления: общегородской и районный. Весьма своеобразно осуществляется управление Лондоном: реально оно функционирует лишь на окружном уровне, ибо никакого координирующего центра здесь просто нет. (Лондон разделен на 32 округа, управляемых муниципальными советами, а общегородской орган самоуправления — Совет Большого Лондона — был упразднен в 1985 г. по инициативе правительства консерваторов.) С точки зрения организации городского хозяйства деление городов на меньшие территориальные единицы (районы, округа, муниципалитеты и т.д.) имеет как свои достоинства (небольшой территорией легче управлять), так и недостатки (например, необходимо координировать и обеспечивать деятельность различных служб, имеющих общегородское значение — транспорта, канализации, водопровода, связи и т.д.). Видимо, поэтому в небольших городах предпочитают такого деления не проводить.
Для размышления: иногда местное самоуправление работает под присмотром представителей центральных властей.
Государственная администрация на местах. Конкретные комбинации различных форм государственного управления и самоуправления определяются историческими, географическими и иными особенностями страны. Как уже отмечалось, для континентальной модели местного самоуправления характерна активная роль назначаемых сверху представителей государственной администрации на местах (своеобразного "государева ока"). В одних государствах такие "наместники" направляются во все без исключения административно-территориальные единицы, как, скажем, во многих развивающихся странах. В других странах представитель центральной власти направляется только в достаточно крупные территориальные образования, как правило, в административно-территориальные единицы среднего звена (государства континентальной Европы). В Италии, например, представителем центра в области является правительственный комиссар. Он имеет резиденцию в областной столице, руководит деятельностью чиновников государственной администрации и координирует ее с работой областных органов власти и управления. В итальянских провинциях (область в Италии состоит из нескольких провинций) действуют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность государственных служб на соответствующей территории, осуществляют надзор над местными представительными органами, контролируют процесс управления в таких сферах, как юстиция, полиция, железные дороги. Тем же занимаются префекты во Франции, Греции, Румынии, губернаторы в Швеции, Испании.
В Индии во главе области (самого крупного территориального подразделения индийского штата, являющегося субъектом федерации) стоит комиссар, а во главе округа (область делится на несколько округов) — коллектор (заместитель комиссара), назначаемый губернатором штата по указанию правительства штата. На низовом уровне интересы государства представляют назначаемые властями соответствующего штата комиссар муниципальной корпорации (в наиболее крупных городах) или же секретарь (в остальных городах). Комиссар же Делийской корпорации — органа самоуправления индийской столицы — назначается непосредственно центральным правительством. Обычно комиссар корпорации занимает свой пост в течение фиксированного срока, но может быть отозван досрочно в случае, если правительство штата сочтет, что он не справляется со своими обязанностями. Его смещение возможно и по инициативе городского совета; для этого не менее 3/5 членов представительного органа должны потребовать его отставки,
В качестве примера африканской страны с континентальной моделью местного самоуправления можно сослаться на Центрально-Африканскую Республику. Государственная администрация на местах здесь представлена префектами и супрефектами, назначаемыми правительством и непосредственно подчиняющимися министру внутренних дел. Префекты руководят деятельностью государственных чиновников, обеспечивают сбор налогов, принимают решения об открытии (закрытии) того или иного предприятия, магазина, составляют списки призывников на военную службу, разрабатывают ежегодные планы общественных работ. Супрефекты наделены аналогичными полномочиями в рамках руководимых ими супрефектур, на которые делятся префектуры. Супрефекту подчинены старшины, возглавляющие сельские коммуны, которым, в свою очередь, подчиняются старосты входящих в коммуны деревень.
Почему многие страны поощряют подобное "местничество"? Значение представителя государственной администрации на местах заключается прежде всего в том, что он укрепляет связь государственной власти с местным самоуправлением, нацеливая коммуны и муниципалитеты на решение не только локальных, но и выдвигаемых центральной властью общенациональных задач. Недостатком в данном случае является то, что представители государственной администрации порой пытаются подчинить себе местное самоуправление. В итоге снижается демократический потенциал всей политической системы, она становится менее гибкой и эффективной.
Для размышления: в некоторых странах для удобства местного самоуправления создаются специальные округа.
Специальные округа. Важную роль в местном самоуправлении некоторых зарубежных стран играют специальные округа. С их помощью осуществляется управление как целыми отраслями местной жизни, так и отдельными службами. Наиболее широкое распространение данная практика получила в США. Там насчитывается два десятка разновидностей специальных округов: среди них школьные, пожарные, санитарные, природоохранные, водоснабжения, электроснабжения, здравоохранения и т.д. Всего же таких округов в США около 50 тыс. (в том числе школьных примерно 14,5 тыс.), причем расположены они неравномерно. Половина всех специальных округов приходится на восемь штатов: Калифорния, Пенсильвания, Техас, Канзас, Миссури, Иллинойс, Небраска и Вашингтон.
В каждом специальном округе формируется руководящий совет из трех — пяти человек, который либо избирается населением, либо назначается штатными или местными властями. Назначение преобладает в таких штатах, как Алабама и Миссури, выборы — в Орегоне и Аризоне. В штате Юта равно используются оба метода. Обычно члены руководящего совета занимают свои посты по совместительству, а его заседания проводятся не чаще двух раз в месяц. Как правило, член руководящего совета избирается на три-четыре года, причем сроки полномочий различных членов нередко перекрещиваются, что способствует преемственности и стабильности работы совета.
Для чего же создаются специальные округа? Школьные округа, например, создаются для руководства школами и их финансирования — в эти округа объединена большая часть начальных и средних учебных заведений страны. Причем различаются два типа школьных округов — независимые и зависимые. Независимые округа — их в США большинство — функционируют автономно от каких-либо иных органов управления как в административном, так и в финансовом отношении. Зависимые округа, напротив, лишены всякой самостоятельности и всецело находятся в ведении местных властей.
Границы специальных округов порой не совпадают с традиционными административно-территориальными границами: один округ может включать в себя небольшую сельскую территорию, а может выходить за пределы целого штата. Это очень важно, так как подобное несовпадение позволяет специальным округам выполнять довольно серьезную задачу — самим своим существованием они укрепляют единство страны, "сшивая" государственное пространство дополнительными и весьма прочными узами.
В финансовом отношении специальные округа самостоятельны. Их бюджет не нуждается в одобрении местных властей. Деятельность таких округов финансируется за счет потребителей оказываемых ими услуг — им платят за транзитный проезд, пользование мостами, тоннелями, домами отдыха и т.п.. Школьные, а также некоторые другие специальные округа (например, канализационные и парковые) вправе взимать налоги с недвижимости, находящейся на их территории. Более того, округа могут выпускать облигации для финансирования капитального строительства школ, мостов, аэропортов, получать денежные субсидии от вышестоящих организаций.
К недостаткам специальных округов обычно относят "закулисный" характер их деятельности — ведь они фактически не подотчетны населению. Кроме того, большой проблемой является неравенство в доходах различных округов. Те из них, которые обладают постоянными источниками доходов (например, от крупных мостов и тоннелей), находятся в более выгодном положении. При этом какой-либо механизм перераспределения излишков отсутствует. В итоге богатые округа становятся еще богаче и используют имеющиеся средства на выплату немалых процентов от выпускаемых ими облигаций или же на строительство новых, совсем не обязательных, но финансово выгодных и престижных объектов. Кроме того, наличие округов затрудняет осуществление единой и согласованной муниципальной политики.
Специальные округа есть не только в США. В Великобритании по специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения, а также рядом иных отраслей. В Канаде создаются как школьные, так и специальные округа по руководству полицией, здравоохранением, водоснабжением и т.д. Но в отличие от американских округов, они лишены самостоятельных источников финансирования. Их деятельность оплачивается провинциальными и местными властями и в силу этого осуществляется под жестким административным контролем.
Для размышления: самоуправление в сельской местности не всегда похоже на самоуправление в городе.
Местное управление в сельских районах. Для государств, придерживающихся континентальной модели, типична унифицированная (единообразная) система местного самоуправления. Здесь все низовые территориальные единицы управляются по единому образцу. Все общины, как городские, так и сельские, независимо от размера территории и численности населения, пользуются правами муниципалитета — опять-таки равными. В странах с англосаксонской моделью муниципалитеты, как правило, создаются только в городах, в то время как для сельского самоуправления используются иные организационные ячейки. Так, например, в США самоуправление в сельской местности осуществляется в основном в региональных административно-территориальных единицах — графствах (на один штат в среднем приходится 63 графства). В одних штатах графства являются низовым звеном сельского местного самоуправления, в других — подразделяются на тауны и тауншипы (оба слова происходят от английского town —небольшой город).
Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии — района, расположенного на северо-востоке США (Коннектикут, Род-Айленд, Массачусетс, Вермонт, Нью-Гэмпшир и Мэн), где в свое время зародилась данная форма местного самоуправления. Тауны управляются на основе решений, принятых собраниями взрослых жителей или их представителей. Такие собрания обычно проводятся ежегодно, хотя при необходимости могут созываться и чаще. На них избирается совет в составе трех — пяти человек (количество его членов может доходить и до девяти), который, действуя в качестве своеобразного исполнительного комитета, осуществляет общий политический курс, одобренный на собрании, выдает различные разрешения, заключает контракты, поддерживает собственность тауна в надлежащем состоянии, организует проведение общих собраний и выборов. На собраниях также утверждается бюджет тауна, избираются отдельные должностные лица.
Тауншипы получили распространение в штатах Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Канзас, Мичиган и некоторых других. В области организации самоуправления тауншипы во многом схожи с таунами Новой Англии. Здесь также периодически проводятся собрания местных жителей, однако, полномочия этих собраний ограничены, а посещаемость невысока — порой в этих мероприятиях участвуют лишь местные должностные лица, которые принимают решения от имени всего тауншипа. В тауншипах некоторых штатов общие собрания жителей вообще не проводятся. Должностные лица здесь выбираются населением на избирательных участках согласно обычной избирательной процедуре, а все важнейшие вопросы местной жизни решаются посредством референдумов.
По мнению многих американцев, подобная форма самоуправления в большей или меньшей степени подходит для сообществ с невысоким уровнем развития коммуникаций, функционирующих на основе достаточно архаичных социальных связей. Зачастую их жители неспособны выполнять функции выборных должностных лиц. В современной Америке наблюдается упадок этой формы организации местной жизни, что выражается, в частности, в передаче ряда традиционных полномочий таунов и тауншипов графствам.
В Англии, начиная с XVI века, сельское самоуправление осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии — общины). В то время приход представлял собой низшую ячейку самоуправления, группировавшуюся вокруг местной церкви и состоявшую из прихожан, уплачивавших сборы на ее нужды. В настоящее время приходы управляются приходскими советами, которые в обязательном порядке формируются в поселениях, где проживает более 200 человек, имеющих право голоса. В тех приходах, где нет своего совета, общее собрание должно проводиться не реже двух раз в год, хотя на практике указанное положение соблюдается не всегда. Приходское собрание может назначить специальную комиссию для ведения текущих дел прихода.
Для размышления: традиционные вожди активно участвуют в местном самоуправлении, причем не только в развивающихся странах.
Традиционные вожди. В ряде африканских стран, а также в странах Океании в управлении местными делами официально участвуют традиционные вожди. Несмотря на предпринимаемые время от времени центральными властями усилия по ограничению влияния феодальной и родоплеменной верхушки на местах, традиционные институты оказались весьма живучими. Причины очевидны — высокий авторитет вождей среди населения и неумение новых органов власти эффективно пользоваться отбираемыми у них функциями. Опыт независимого развития Африки показал, что есть вопросы (например, распределение земли), которые невозможно решить, не обращаясь к историческим формам местного самоуправления. Кроме того, вожди более успешно собирают налоги. Эти обстоятельства заставляют молодые государства пересматривать прежние негативные оценки феодальной и родоплеменной аристократии и ее роль в осуществлении местного самоуправления.
Общинные (племенные) органы самоуправления имеются и у коренных народов Америки. Однако, если в Южной Америке индейское население во многом сохранило традиционные институты вождей, родовых и племенных советов и т.д., а также традиционные способы разрешения внутриобщинных конфликтов, то в Северной Америке такие органы были созданы государством, а затем внедрены в индейские общины. Естественно, от традиционных институтов в подобных случаях почти ничего не осталось. Так, в США индейское общинное самоуправление организовано в соответствии со специальным федеральным законом, принятым в 1934 году. Тогда министерство внутренних дел разработало для индейских общин, проживающих в резервациях, типовые конституции или хартии, которые затем представлялись на рассмотрение населения резерваций. Для вступления подобного документа в силу требовалось, чтобы он был одобрен большинством в 2/3 голосов населения резервации. Принятая конституция (хартия) вновь поступала в министерство внутренних дел США, где утверждалась окончательно.
Сегодня организация самоуправления в индейских общинах, находящихся на территории Соединенных Штатов, в основном однотипна. Совершеннолетние избиратели (с 21 года) избирают совет и его председателя. Совет образует комиссии, комитеты, бюро, управления. Он собирается в сессионном порядке не реже четырех раз в год. Совет также создает общинные суды, которые отправляют правосудие по гражданским, уголовным и административным делам в пределах, установленных законодательством США. Общинным судам подчиняется и полиция резерваций.
В Канаде общинное самоуправление индейцев организовано в соответствии с Индейским актом — федеральным законом, принятым в 1951 году. Каждая община избирает одного вождя и совет. Величина совета зависит от численности населения общины: один член совета избирается от каждых 100 жителей, но общее количество его членов не может составлять менее двух и более 12 человек. В выборах принимает участие население не моложе 21 года. Правда, в Индейском акте предусмотрена возможность избрания вождей и членов совета согласно обычаям общины, но только в том случае, если нельзя обеспечить формирование органов самоуправления индейских общин описанным выше способом. С 1972 года финансирование административной деятельности советов взяло на себя министерство по делам индейцев и северных территорий. Однако там, где для этого есть возможности, индейские общины могут использовать собственные источники финансирования (различные сборы, доходы от использования общинного имущества и т.п.); они также вправе получать из государственного бюджета целевую финансовую поддержку разработанных и реализуемых общинами программ социально-экономического и культурно-образовательного характера.
Для размышления: местное самоуправление как единство представительных и исполнительных органов.
Структура органов местного самоуправления за рубежом. Напомним, что в наши дни понятие "местное самоуправление" включает в себя два вида органов:
• во-первых, представительный (совет, собрание, ассамблея и т.п.), избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам-,
•во-вторых, исполнительный (единоличный — мэр, бургомистр и др., либо коллегиальный — комитет, магистрат и т.д.), призванный выполнять решения заседающих в совете (собрании, ассамблее) депутатов и осуществлять повседневное управление.
Для размышления: представительные органы местного самоуправления создаются не только на уровне нацеленных пунктов, но и на уровне целых регионов.
Региональные представительные органы. Обычно представительные органы местного самоуправления формируются как на низовом, так и на среднем (региональном) уровне. Региональные представительные органы, как правило, избираются на срок от двух до шести лет. Так, в Швеции срок полномочий ландстингов (областных представительных органов) установлен в три года. Местные собрания в германских уездах (крайстаги) избираются на четыре года, а генеральные советы французских департаментов — на шесть лет. Региональные советы чаще всего координируют работу представительных органов низового звена и решают крупномасштабные задачи, которые не под силу муниципалитетам.
Представительные органы среднего звена могут формироваться и косвенным путем. Так, в Венгрии члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов (по принципу: один советник от 10 тыс. жителей). В Тунисе же, например, региональные советы состоят из представителей регионов в национальном парламенте, президентов (мэров) муниципалитетов региона, а также президентов сельских советов. Возглавляются такие советы назначаемыми сверху губернаторами.
Весьма своеобразно строится управление графствами в канадских провинциях Онтарио и Квебек. Графство здесь является как бы вторым, надстроечным элементом местного самоуправления, где координируется деятельность низовых муниципальных единиц. В административном и финансовом отношении оно производно от муниципалитетов, расположенных на его территории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не имеют собственных финансовых полномочий, и их бюджеты состоят из взносов соответствующих муниципалитетов.
В однородных региональных единицах некоторых стран могут формироваться различные типы представительных органов. В упомянутых выше американских графствах, например, создаются в основном два типа советов: комиссионерный совет и совет контролеров. Комиссионерные советы (от английского слова commissioner,что означает "представитель", "уполномоченный") получили распространение приблизительно в 80 процентах графств. Они избираются непосредственно населением, чаще всего в составе трех — семи человек. Причем жители, избранные в комиссионерный совет, не могут занимать иные государственные должности. Что же касается советов контролеров, то они формируются из выборных должностных лиц муниципалитетов и тауншипов, входящих в графство. В среднем такой совет состоит из 20 членов,
Для размышления: в некоторых странах муниципалитеты образуются как в городах, так и в сельской местности, в то время как в других — толь ко в городах.
Муниципальные представительные органы. На низовом уровне главным действующим лицом местного самоуправления является самоуправляющаяся община или муниципалитет, то есть орган местного самоуправления, обладающий статусом юридического лица. Как уже отмечалось, в рамках континентальной модели местного самоуправления муниципалитеты образуются как в городах, так и в сельской местности. В государствах же с англосаксонской моделью местного самоуправления муниципалитеты создаются только в городах. Это означает, что город и село здесь управляются по-разному, хотя в настоящее время различия между ними постепенно стираются. В результате интенсивного строительства большие города стали утрачивать былую компактную форму, они "расползаются" вширь, превращаясь в огромные урбанизированные районы, не имеющие четких естественных границ. Главным критерием отличия города от сельского населенного пункта в настоящее время выступает численность населения. Так, в частности, обстоит дело в Канаде. Минимальное количество жителей, необходимое для того, чтобы населенный пункт считался городом, законодательством провинции Онтарио определяется в 15 тыс. человек, Манитобы — 10 тыс., Квебека — 6 тыс., Саскачевана и Альберты — 5 тыс.
Несколько труднее получить статус города в многомиллионной Японии. Для этого населенный пункт обязан отвечать следующим требованиям: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% всех жилых строений населенного пункта должны находиться в его центральной части; по крайней мере 60% жителей должны быть заняты в промышленности, торговле или являться лицами свободных профессий (к которым относятся юристы, журналисты, деятели искусства и т.п.); населенный пункт обязан иметь ряд городских служб, перечень которых определяется вышестоящей префектурой.
Для размышления: и численность, и сроки полномочий муниципальных советов в разных странах различны.
Особенности формирования и сроки полномочий представительных органов местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления обычно избирается населением соответствующей административно-территориалъной единицы путем прямых выборов. От числа жителей зависит и количественный состав местного совета. Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек). Исключение было сделано для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, численность муниципальных советов которых составляет соответственно 163, 101 и 73 члена. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии —от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии — от 13 до 85, в Дании — от 5 до 35.
Срок полномочий органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые канадские провинции), два (Мексика, Боливия), три (Швеция, Эстония), четыре (Норвегия, Венгрия, Япония) года, пять (Турция, Кипр) или же шесть (Франция, Бельгия, Люксембург) лет. Вопрос о том, какой срок оптимален для муниципальных советов, остается предметом постоянных дискуссий. Каждая позиция здесь имеет как слабые, так и сильные стороны. Если срок полномочий невелик, у избирателей появляется возможность довольно жестко контролировать своих избранников. С другой стороны, за короткое время муниципальные советники зачастую не успевают войти в курс дела, должным образом освоить секреты и навыки новой работы. В такой ситуации им нелегко планировать свою деятельность на более или менее отдаленную перспективу — ведь ни один советник не знает, будет ли он переизбран вновь. Кроме того, частые выборы обходятся недешево. С финансовой и организационной точки зрения более длительный срок работы советов предпочтительнее — он позволяет депутатам отвлечься от неприятных дум о предстоящих выборах и сосредоточиться на повседневных обязанностях.
Для размышления: сессии как основная форма работы местных представительных органов.
Сессии представительных органов местного самоуправления, порядок их проведения. Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В низовых административно-территориальных единицах они созываются, как правило, чаще, чем в вышестоящих. Так, во Франции советы коммун собираются на очередные сессии четыре раза в год, а советы департаментов — два раза. В Швеции число сессий представительных органов низового звена устанавливается ими самими, в то время как сессии советов среднего звена должны проводиться не реже четырех раз в год.
Кроме очередных, могут созываться и внеочередные (чрезвычайные) сессии. Как правило, они проводятся для обсуждения экстренных вопросов, решение которых не терпит отлагательства. Порядок созыва таких сессий везде определяется по-разному. Но обычно они проводятся по требований правительства, соответствующего представителя государственной администрации на местах, определенного числа депутатов, а также по инициативе местного исполнительного органа. На таких сессиях чаще всего рассматриваются лишь те вопросы, для решения которых они специально созывались.
 Для размышления: в то время как на сессиях муниципальных советов решаются стратегические и наиболее важные вопросы, вся повседневная работа осуществляется ими в комитетах и комиссиях.
Комиссии (комитеты) представительных органов местного самоуправления и их разновидности. Занимаясь повседневными делами, представительные органы местного самоуправления могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают постоянными и временными, обязательными и факультативными, а также отраслевыми, функциональными и территориальными. Постоянные комитеты формируются сразу же после избрания данного представительного органа и функционируют в течение всего периода его полномочий или какого-либо иного фиксированного срока (в Великобритании, например, комитеты формируются на один год). Временные (специализированные) комитеты и комиссии создаются по мере необходимости для решения или изучения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после выполнения своей задачи. Обязательные комитеты назначаются в соответствии с требованиями законодательства той или иной страны. Шведские муниципалитеты, например, должны формировать комитеты по образованию, окружающей среде и охране здоровья, строительству, а также комитет по выборам и комитет социального благосостояния.
Отраслевые комитеты создаются по какому-либо конкретному направлению муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т.п.), в то время как функциональные комитеты выполняют обслуживающие функции по отношению к другим комитетам совета и решают комплексные, специальные вопросы (юридический, финансовый, кадровый комитеты и т.п.). Территориальные же комиссии объединяют членов совета, избранных от какого-либо определенного района, и отвечают за его общее развитие.
Кроме того, могут образовываться различные консультативные комиссии, в состав которых входят не только муниципальные советники, но и представители населения. Во Франции, например, такие комиссии называются "внемуниципальными". Они позволяют членам местных советов и простым гражданам обмениваться мнениями по различным актуальным проблемам. Эти комиссии не считаются официальными органами коммуны и являются средством вовлечения населения в рассмотрение различных вопросов местного самоуправления.
В странах с англосаксонской моделью местного самоуправления (и особенно в Великобритании) практикуется образование "комитета всего совета". Это дает совету возможность провести свое заседание (или его часть) в качестве комитета и не руководствоваться строгими правилами, предписываемыми для ведения заседаний муниципальных советов, что позволяет более оперативно рассмотреть тот или иной вопрос. В таком случае мэр обычно покидает свое председательское кресло, и заседание ведет лицо, временно избранное советом.
В странах с континентальной моделью местного самоуправления компетенция комитетов чаще всего ограничивается только подготовительными и контрольными функциями, в то время как в странах с англосаксонской моделью комитеты могут наделяться и распорядительными функциями. В Великобритании, например, комитеты руководят многими направлениями муниципальной работы, фактически выполняя роль исполнительных органов — совет просто передает (делегирует) им многие свои полномочия. Процедура заседаний местного совета здесь зачастую сводится к заслушиванию отчетов соответствующих комитетов и принятию или отклонению подготовленных ими рекомендаций.
Комитетская система, при которой основная работа проводится в комитетах, наделенных при этом достаточно широкими полномочиями, имеет ряд достоинств, к которым в первую очередь следует отнести следующие:
— она позволяет совету организовывать работу сессий более рационально, то есть не перегружать ее обсуждением деталей, а сконцентрироваться на решении общих вопросов;
— система комитетов налаживает разделение труда между членами совета, обеспечивая специализацию советников по конкретным вопросам жизни общины в зависимости от их интересов; — при осуществлении контрольных функций комитетами, члены которых специализируются в той или иной области, значительно повышается эффективность контроля.
Вместе с тем не стоит забывать и о том, что деятельность многочисленных комитетов зачастую снижает роль самого совета как ядра, основы всего механизма муниципального самоуправления, приводит к распылению его властных полномочий, способствует навязыванию комитетами своей воли совету.
Для размышления: исполнительные органы местных советов отвечают за реализацию решений, принимаемых представительными органами.
Исполнительные органы как составная часть местного самоуправления. Важной составной частью местного самоуправления являются исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами и реализацию решений представительных органов. Иногда они выполняют также и определенные общегосударственные функции. В Германии, Японии, Франции, Италии исполнительные органы местного самоуправления занимают двойственное положение: с одной стороны, они решают повседневные проблемы коммуны или муниципалитета, а с другой — выступают низовым звеном исполнительной вертикали власти, ответственным за реализацию поступивших сверху указаний.
Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Они могут избираться советом или населением, назначаться вышестоящими властями, а также образовываться с использованием различных комбинаций избрания и назначения (часть должностных лиц назначается, а часть избирается).
Для размышления: исполнительные органы могут формироваться различными способами; один из типичных способов — избрание исполнительного органа депутатами.
Исполнительные органы, избираемые советом. Иногда исполнительное звено местного самоуправления формируется из депутатов, избранных в местный представительный орган. В некоторых городах США мэр города избирается из числа депутатов городского совета самими же депутатами. В этом случае имеет место так называемая система "слабый мэр — совет", зародившаяся в XIX веке. Она предполагает, что совет руководит местными делами в основном через профильные комитеты. Главной ее отличительной чертой является не столько способ избрания мэра, сколько ограниченность административных полномочий последнего. "Слабый" мэр обычно имеет право не согласиться с тем или иным решением совета и наложить на него вето (которое зачастую легко преодолевается простым большинством голосов членов совета). Кроме того, мэр вправе предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов. Он также председательствует в совете. В то же время назначать и смещать глав муниципальных департаментов (то есть членов своеобразного "муниципального правительства") он может лишь с одобрения совета (порой такие назначения производятся самим советом). В рамках системы "слабый мэр — совет" ряд исполнительных функций чиновники, избираемые непосредственно населением (казначей, атторней (атторней — здесь: стряпчий, доверенное лицо; в других значениях — прокурор, адвокат, клерк), могут осуществлять самостоятельно. Бюджет муниципалитета чаще всего разрабатывается и принимается самим советом (при активном участии его финансового комитета). Право вето "слабого" мэра обычно не распространяется на принятый советом бюджет. Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться. Основной недостаток данной системы очевиден: в ее рамках фактически отсутствует должностное лицо, несущее персональную ответственность за состояние местных дел. Практика свидетельствует, что система "слабый мэр — совет" может успешно работать лишь в небольших сообществах, основанных на неформальных и добрососедских связях. Для крупных городов, нуждающихся в политическом и административном лидере, она едва ли пригодна.
В Великобритании муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, которые, подобно "слабым" мэрам в США, лишены реальных исполнительных функций. Они не оказывают серьезного влияния на работу административного аппарата муниципалитета, поскольку руководство отраслями муниципального хозяйства здесь также сосредоточено в руках комитетов, формируемых советом. Роль председателя обычно сводится к ведению заседаний совета и осуществлению представительских функций — участию от имени совета в публичных мероприятиях.
В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) глава местного исполнительного органа — бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. человек он называется обер-бургомистром) — также избирается советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Это, в частности, определяется тем, что бургомистр имеет право опротестовывать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь зачастую не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других германских землях непосредственно населением.
Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно и для таких стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Во Франции, например, муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. Данная практика получила распространение и в латиноамериканских странах (Мексика), а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).
В отдельных странах способ избрания исполнительного органа (советом или же населением) зависит от количества жителей на соответствующей территории. В Венгрии, например, главы местной администрации — бургомистры — избираются представительными органами в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тыс. человек (в остальных - непосредственно населением),
Местные советы могут избирать из своего состава не только должностных лиц, единолично осуществляющих исполнительные функции, но и коллегиальные исполнительные органы. В Италии областной совет на первом же своем заседании избирает председателя и членов джунты - исполнительного комитета совета. Джунта реализует решения совета, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, программ развития, следит за их выполнением, управляет областным имуществом. В германских землях Гессен, Бремен, а также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.) на низовом уровне образуется коллегиальный исполнительный орган — магистрат. Он избирается местным представительным органом из своего состава и включает от 6 до 12 членов, в том числе бургомистра.
В Финляндии коммунальный представительный орган — собрание уполномоченных — избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел. Исполнительным органом коммуны считается, однако, не мэр, а коллегиальный орган — коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных. До 1977 г. председателем правления был коммунальный руководитель, однако затем посты председателя правления и мэра были разделены в целях децентрализации властных полномочий и демократизации коммунальной администрации. Коллегиальные исполнительные органы местных советов функционируют также в Бельгии, Голландии, Швеции, Финляндии, крупных городах Дании.
Весьма своеобразный исполнительный орган — контрольный совет (совет контролеров) — образуется муниципальными советами канадской провинции Онтарио. В городах с населением не менее 100 тыс. жителей такие советы формируются в обязательном порядке и состоят из мэра и четырех контролеров. В городах с меньшим количеством населения контрольные советы формируются с согласия местных жителей (в территориальных подразделениях с населением менее 45 тыс. человек такой совет состоит из мэра и двух контролеров). Контрольный совет на коллегиальной основе руководит текущей деятельностью всего муниципального аппарата, назначает глав департаментов муниципалитета, представляет совету проект муниципального бюджета. Члены контрольного совета, как правило, возглавляют отдельные комитеты муниципального совета. Весомая роль данного оргара в местном управлении обеспечивается и тем, что муниципальный совет может отменять решения контрольного совета лишь большинством в 2/3 голосов.
Коллегиальные исполнительные органы местных советов типичны и для "советской" модели местного самоуправления. Так, на Кубе провинциальные и муниципальные ассамблеи народной власти из числа своих членов избирают исполнительные комитеты. Члены исполнительного комитета, в свою очередь, избирают председателя, заместителя председателя и секретаря, которые утверждаются ассамблеей и являются одновременно председателем, заместителем председателя и секретарем самой ассамблеи.
Для размышления: исполнительные органы местного самоуправления могут избираться и самими гражданами.
Исполнительные органы избираемые населением. В некоторых странах мэр (бургомистр, градоначальник) избирается самим населением. Это обстоятельство определяет его сильные позиции в системе местного самоуправления и порой создает серьезные проблемы во взаимоотношениях с депутатами. В большинстве крупных городов США действует система "сильный мэр — совет", которая начиная со второй половины XIX века стала вытеснять систему "слабый мэр — совет". Как правило, совет при данной системе немногочислен: это пять — девять человек. Мэр, напрямую избираемый гражданами, имеет право не согласиться с тем или иным решением представительного органа, то есть наложить вето, которое обычно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством депутатов (как правило, эта величина составляет 2/3 от общего их числа), Мэр также готовит рекомендации относительно того, какие законы и постановления совету надлежит принять в первую очередь, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, самостоятельно решает многие текущие вопросы управления.
Как показывает практика, система "сильный мэр — совет" подходит в первую очередь к условиям большого города, где население неоднородно, а сложность управления требует концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Сильный лидер здесь призван обеспечивать согласие между отдельными слоями населения, служить арбитром в противоборстве различных групп интересов. Разумеется, у этой системы тоже есть недостатки. В частности, в нее изначально "встроена" возможность конфликта между мэром и советом, а в ситуациях такого рода очень легко дестабилизировать механизмы муниципального управления. Эта система также предполагает, что мэр должен быть одновременно и политическим лидером, и умелым администратором, а это не всегда совмещается в одном человеке. Кроме того, политикам зачастую не хватает технических знаний, необходимых для компетентного руководства администрацией современного мегаполиса.
Похожая система действует в германских землях Бавария и Ба-ден-Вюртемберг, где она получила название "южно-германского совета". Главой исполнительного аппарата и одновременно председателем местного совета здесь является избираемый населением бургомистр, обладающий широкими правами в области планирования и финансов, а также самостоятельно решающий многие кадровые вопросы. В Бразилии, также придерживающейся схемы "сильный мэр — совет", население муниципий (это единственный уровень местного самоуправления в данной стране) напрямую избирает префекта (мэра) и муниципальную ассамблею.
Непосредственно населением избираются и многие мэры муниципальных советов Канады. Срок их полномочий (в отличие от американских мэров), как правило, не превышает одного-двух лет, да и характерный для американских городов запрет на неоднократное переизбрание одного и того же лица на пост мэра для Канады нетипичен. Согласно существующей традиции канадскому мэру обычно предоставляется возможность выдвинуть свою кандидатуру на следующий срок, если только он не проявил на этом посту явную некомпетентность. Административные полномочия мэра в Канаде не столь внушительны, как в США. Можно сказать, что они занимают промежуточное положение между американскими "сильными" мэрами и председателями британских муниципальных советов. Власть канадских мэров обычно базируется не столько на юридических полномочиях, сколько на личном влиянии и авторитете.
В Японии населением избираются главы исполнительной власти всех административно-территориальных единиц (так называемые главные исполнители") — губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. Японский глава местной исполни тельной власти обладает значительной самостоятельностью по отношению к соответствующему совету и часто выступает в роли представителя центрального правительства. В случае, если "главный исполнитель" сочтет это необходимым, он вправе взять на себя те или иные функции совета. При возникновении разногласий с последним он вправе распустить совет. Местный представительный орган, в свою очередь, может отстранить губернатора (мэра) от должности большинством в 3/4 голосов.
Гораздо реже население избирает коллегиальный исполнительный орган. В Португалии, например, граждане, проживающие на соответствующей территории, избирают членов муниципальной палаты, которая является исполнительным органом местного самоуправления. В ее составе от 5 до II членов (исключение сделано лишь для столицы — Лиссабона, муниципальная палата которого состоит из 17 членов). Председателем палаты здесь становится лицо, возглавляющее список кандидатов победившей на таких выборах политической партии.
Для размышления: исполнительные органы местного самоуправления не всегда избираются населением или советом; в некоторых странах они назначаются сверху.
Назначаемые исполнительные органы. Практика назначения исполнительных органов не характерна для развитых демократических государств и встречается в основном в странах Востока. Правда, есть исключения: так, в Бельгии, Голландии и Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства — монархом — по предложению соответствующего муниципального совета. Такой способ формирования исполнительного органа здесь призван подчеркнуть значимость мэра не только как главы местной администрации, но и как представителя центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении контроля над местными органами власти.
Для размышления: при формировании исполнительных органов местного самоуправления можно комбинировать назначение и избрание.
Исполнительные органы, формируемые комбинированным способом. Одним из комбинированных способов формирования исполнительных органов стала американская система "совет — управляющий". При такой системе мэр, избираемый чаще всего муниципальным советом (а порой и населением), председательствует в сравнительно небольшом по численности совете и выполняет преимущественно представительские и церемониальные функции. Каких-либо значимых административных полномочий он лишен, права вето у него также нет. А для повседневного руководства совет нанимает профессионального управляющего, отвечающего за практическую реализацию принимаемых депутатами решений. Управляющий, как правило, наделен полномочиями, которыми в других городах обладает "сильный" мэр (назначение муниципальных чиновников, подготовка бюджета и т.п.). В отличие от "сильного" мэра управляющий освобожден от церемониальных функций, что дает ему возможность сосредоточить свое внимание на административных вопросах. Главным достоинством системы "совет — управляющий" является ее эффективность, так как исполнительные функции тут осуществляются профессионалом, хорошо разбирающимся в муниципальных вопросах.
Однако сила этой системы, а именно то, что она предполагает наличие хороших высокопрофессиональных управленцев, в некоторых случаях оборачивается ее слабостью: при отсутствии таковых система "совет — управляющий" работает неэффективно, что может пагубно сказаться на всех областях жизни самоуправляющейся общины. Именно поэтому такой системы избегают в больших городах. Существенным ее недостатком является также то, что управляющий, назначенный советом, не подотчетен населению. При этом он может оказывать значительное влияние на совет, состоящий преимущественно из непрофессионалов, совмещающих деятельность в исполнительном органе со своей основной работой. Подобное положение дел не может не приводить к определенному искажению воли избирателей.
Помимо США, институт муниципальных управляющих функционирует также в Канаде, Германии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Финляндии. Так, в Германии он используется в землях Северный Рейн — Вестфалия и Нижняя Саксония, где общинный совет избирает из чиновников-профессионалов директора общины, а уездный совет(крайстаг) — уездного директора. Директора пребывают в должности весьма длительный срок (обычно 8 — 12 лет), что значительно усиливает их самостоятельность по отношению к представительному органу.
Особенность института управляющего в Ирландии заключается в том, что, считаясь муниципальным чиновником, он назначается не местным советом, а специальной правительственной комиссией по местным назначениям. Депутаты не могут самостоятельно сместить управляющего. Совет способен лишь временно приостановить по инициативе 2/3 своих членов деятельность управляющего и обратиться к министру местного управления с просьбой о его смещении.
В рамках "комиссионной" системы местного самоуправления совет комиссионеров, избираемый населением в составе трех — семи человек, одновременно играет роль и представительного, и исполнительного органа. Каждый комиссионер при этом руководит одним или несколькими направлениями муниципальной деятельности. При этой системе отсутствует специальное должностное лицо, выполняющее функции главы городской администрации, хотя обычно кто-либо из комиссионеров наделяется титулом мэра. Мэр здесь выполняет лишь представительские функции и председательствует на заседаниях совета.
В штате Алабама (США), к примеру, совет комиссионеров обычно состоит из трех членов. Один из них становится председателем совета (мэром), однако голосует в совете на равных основаниях с другими его членами. Между тремя комиссионерами обязанности чаще всего распределяются следующим образом: первый руководит вопросами общественной безопасности, второй — административными вопросами (включая финансы и коммунальные услуги), а третий комиссионер отвечает за общественные работы. Срок полномочий совета составляет три или четыре года. В первом случае обычно ежегодно переизбирается один комиссионер, а во втором весь состав совета комиссионеров переизбирается одновременно.
Впервые данная система была опробована в американском городе Галвестон (штат Техас) в самом начале XX века, после того как здесь произошло сильное наводнение, вызванное мощным ураганом. Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города, преимущественно бизнесменов, образовать новое городское правительство (в форме совета комиссионеров), которое возглавило работы по преодолению последствий стихийного бедствия. Деятельность совета была признана успешной, и опыт Галвестона стал заимствоваться другими городами. Наиболее широкого распространения комиссионная форма городского самоуправления достигла к концу второго десятилетия нынешнего века. В 1917 году она действовала в 500 городах, как правило небольших. Весьма скоро, однако, проявился такой важный недостаток данной системы, как бесконтрольность и круговая порука среди комиссионеров. Очень часто в их взаимоотношениях главенствовал принцип "не трогайте мой департамент, и я не буду трогать ваш". Отсутствие полновесного главы исполнительной власти лишало муниципалитет единого политического и административного руководства, затрудняло координацию деятельности различных департаментов. Комиссионерам же зачастую не хватало должной квалификации, конкретных технических знаний, необходимых для качественного руководства муниципальными департаментами. Будучи профессиональными политиками, они редко являлись хорошими администраторами.
Неудивительно, что популярность комиссионной системы постепенно стала падать, и начиная с 30-х годов американские города начали отказываться от нее. В настоящее время эта система продолжает действовать приблизительно в 5% городов США, в основном отличающихся слабо выраженными социальными противоречиями, невысоким уровнем культуры и мобильности населения.
Весьма своеобразно строится управление такими крупными городами Канады, как Калгари, Эдмонтон и Виннипег, представляющее собой своеобразный синтез трехклассических американских форм муниципального управления (систем "мэр — совет", "совет — управляющий", а также комиссионной системы). Наиболее важные решения здесь принимает муниципальный совет, возглавляемый мэром, которого избирает население. Кроме того, образуется совет комиссионеров (два — пять человек), который, фактически выполняя функции управляющего, обеспечивает руководство деятельностью административного аппарата муниципалитета. Комиссионерами в этих городах становятся профессиональные менеджеры, нанимаемые муниципалитетом по контракту. Каждый из комиссионеров руководит рядом муниципальных служб, взаимодействуя с комитетами совета и выполняя их указания. В качестве коллегиального органа совет комиссионеров несет коллективную ответственность перед муниципальным советом.
Для размышления: важнейшую роль в муниципальном управлении играет чиновничий аппарат.
Чиновничий аппарат муниципального управления. Важным элементом управления вообще и муниципального управления — в частности является чиновничий аппарат, то есть различные департаменты, отделы, бюро и т.п. Подобно комитетам совета, департаменты могут быть отраслевыми и функциональными. В Великобритании, например, формируются отраслевые департаменты образования, библиотек и музеев, жилищного строительства, пожарной безопасности, транспорта и т.д. функциональные отделы оказывают разнообразную техническую помощь отраслевым департаментам (юридические консультации, подготовка договоров, выдача заработной платы, приобретение канцелярских товаров и др.),
В германских городах чиновничий аппарат строится на принципах, общих для всех земель, и все департаменты имеют единую нумерацию. Городская администрация обычно включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальных проблем, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта. Департаменты французских муниципалитетов называются дирекциями. Обычно насчитывается семь—восемь дирекций, в том числе образования, спорта, культуры, отдыха, санитарии, социальных дезурбанизации.
В небольших муниципалитетах штат сотрудников исполнительного аппарата невелик, причем отдельные должности могут замещаться по совместительству с какой-либо иной работой. В некоторых сельских коммунах Франции, например, функции секретаря мэрии, занятого неполный рабочий день, выполняет местный учитель. В небольших коммунах имеются и такие своеобразные должности, оплачиваемые на сдельной основе, как церковный звонарь, мастер по ремонту башенных часов и др.
Чиновники местных органов чаще всего назначаются и смещаются главой местной администрации или же муниципальным советом. В Великобритании каждый департамент возглавляется так называемым "главным чиновником" — специалистом в области, соответствующей профилю департамента. В последние десятилетия в британских муниципалитетах, как и в отдельных американских, все более выделяется фигура так называемого "главного исполнительного чиновника", призванного осуществлять общее руководство деятельностью всех главных чиновников и возглавляемых ими департаментов. Хотя такая должность формально не является обязательной, в настоящее время она имеется приблизительно в 90% британских муниципалитетов, причем роль главного исполнительного чиновника может варьироваться от "первого среди равных" до фактически главного управляющего муниципалитетом.
В США отдельные категории муниципальных чиновников избираются непосредственно населением, что ставит их в достаточно независимое положение по отношению к совету и, как правило, гарантирует относительную свободу действий.
Основные понятия
Англосаксонская модель; континентальная модель; административно-территориальное деление; местная власть; центральная власть; представительные и исполнительные органы местного самоуправления; муниципалитет; системы "сильный мэр — совет", "слабый мэр — совет", "совет — управляющий"; специальные округа.