Глава 10. ПЕРЕСТРОЙКА СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
Об успехе или провале перехода к рынку в конечном счете будут судить по тому, что произошло с уровнем жизни населения в результате реформ. При этом важно не только то, что произойдет со “среднестатистическим” жителем страны, но и как распределятся выгоды и лишения переходного периода между различными группами населения. Качество жизни определяется не только уровнем доходов, но и справедливостью их распределения.
Производительность труда, имеющая решающее значение для экономического роста, зависит от знаний, квалификации, мотивации и состояния здоровья работников. Поэтому активная социальная политика, направленная на борьбу с нищетой, и совершенствование здравоохранения и образования, ориентированное на сохранение человеческого капитала и приспособление его к нуждам рыночной экономики, способствуют и экономическому росту, и социальной справедливости, и политической стабильности. Социальная политика—не вынужденная “надстройка” над комплексом экономических реформ, а их активная составляющая, во многом определяющая исход преобразований.
Бедность и неравенство: социальные противоречия перехода к рынку
Модель социальной защиты в плановой экономике
Пожалуй, ни в одной из областей экономической стратегии государства ломка сложившейся системы не оказалась такой болезненной и чреватой потрясениями, как в перестройке социальной сферы. Падение объемов производства, структурные дисбалансы в экономике и кризис государственных финансов резко сократили возможности маневра в социальной политике и объемы ресурсов, которые можно перераспределять между ее отдельными направлениями. Это привело во многих странах к замедлению реформ социальной сферы, чреватому серьезными последствиями для стабильности общества в целом.
Модель социальной защиты в социалистических экономиках органично вписывалась в комплекс отношений планового хозяйства. Она обладала рядом черт, которые делают ее несовместимой с рыночной экономикой. Прежде всего это преобладание в доходах населения трудового дохода, получаемого на предприятиях государственного сектора. Поэтому государственная политика регулирования заработной платы была основным инструментом сглаживания неравенства в распределении доходов. Пенсионная система по сути представляла собой канал перераспределения трудового дохода между поколениями и не являлась “накопительной”, ориентированной на создание на личных сбережений.
Во-вторых, политика заработной платы была направлена на стимулирование как можно более полного использования трудовых ресурсов. При отсутствии открытой безработицы доля экономически активного населения была необычайно высокой.
В-третьих, государство всячески поощряло коллективные формы потребления, зачастую—в ущерб частным (например, ясли и детские сады усиленно финансировались, в то время как законодательство об отпуске по рождению ребенка долгое время жестко ограничивало все перерывы в трудовом стаже). При этом основным каналом распределения коллективно потребляемых благ были государственные предприятия, игравшие очень существенную роль в социальной политике. Акцент делался прежде всего на натуральных формах потребления—предоставлении жилья, отдыха, социальных услуг,—также в ущерб более “рыночным” денежным трансфертам.
Все три элемента системы социальных гарантий плановой экономики в процессе перехода к рынку практически оказались ликвидированными. Однако новая модель находится еще только в стадии формирования, и образовался своеобразный вакуум, в котором конкретные политические решения принимаются не столько в рамкахпродуманной стратегии, сколько в “пожарном порядке”. Мы попытаемся рассмотреть основные формы, в которых проявляется кризис социальной сферы, и обратимся прежде всего к тому, что было и остается главным источником средств существования в переходных экономиках-к трудовым доходам и занятости. Затем мы остановимся на инструментах социальной политики, которые находятся в распоряжении государства. Наконец, мы обратимся к политике государства в переходной экономике по отношению к социальной сфере в узком смысле этого слова—к здравоохранению и образованию. Кризис социальной сферы—как в широком смысле, обозначающем в целом факторы благосостояния населения, так и в узком смысле,—проявляется как кризис финансирования социальных программ. Между тем, как мы увидим, за этим часто скрывается непоследовательность в проведении реформ или отсутствие концепции перестройки на новых принципах, адекватных новым экономическим отношениям.
Падение занятости и реальных доходов населения в процессе перехода к рынку
Вопреки ожиданиям и радужным надеждам, переход к рынку оказался чреватым глубочайшим спадом производства и доходов населения. Масштабы сокращения доходов (в соответствии с официальной статистикой) были поистине катастрофические: от предреформенного пика до самой низкой точки спада (которая еще не пройдена в некоторых экономиках) реальные доходы населения в большинстве стран упали на 10—60%,при этом реальные доходы на душу населения упали в Восточной Европе в среднем на15%,а в странах СССР— более, чем на50%.
В том, как этот спад ударил по разным слоям населения, обнаруживается закономерность, которая многое говорит о путях развития переходной экономики. Чисто теоретически возможны два крайних сценария “сжатия” потока доходов. Первый заключается в том, что весь груз перестройки ложится на плечи тех, кто лишается работы. При этом реальные доходы занятых не падают, и вся сила удара по благосостоянию населения определяется именно сокращением занятости. На другом полюсе находится сценарий, при котором практически никто не теряет работу, но бремя спада ложится на занятых в форме падения средней реальной заработной платы.. На рис.10-1показано, что большинство стран Восточной Европы тяготеют к первому сценарию, в то время как страны бывшего СССР во многом идут по второму варианту развития событий. Крайние примеры динамики занятости и доходов—Восточная Германия, где реальная заработная плата не сократилась, а безработица достигла35%и Украина, где реальная зарплата упала на70%,а безработица не достигла и3%.
Рис.10-1.
Сокращение занятости и доходов при переходе к рынку
Примечание: Данные из World Employment 1996/7. ILO. 1997. Расчеты автора. Польша 1991 по сравнению с 1989; Россия 1992 по сравнению с 1990.
Такие различия в приспособлении занятости к падению производства имеют далеко идущие последствия, на которых мы остановимся позже. Пока же отметим, что одновременное сокращение занятости и средней заработной платы в большинстве бывших республик СССР привело к падению доли трудовых доходов в и так сильно сократившемся ВВП. Напротив, в большинстве стран Восточной Европы эта доля увеличилась. В России, например, доля фонда оплаты труда наемных работников в ВВП за 1992—95гг. сократилась с36,7%до30%,а в Польше-возросла с27%до32% (1).
1 Данные по России - Россия в цифрах. Официальное издание, М. 1996, стр. 169; данные по Польше (за 1988-1993)- Milanovic В. Income, Inequality and Poverty During the Transition. World Bank. 1997, p. 40.
Заработная плата—не единственная форма доходов населения. Наряду с трудовым доходом, в них включаются еще4 элемента:
1)социальные выплаты (пенсии, пособия, стипендии и т.д.);
2)доходы от самозанятости (включая прибыль и предпринимательский доход);
3)стоимость услуг образования и здравоохранения, которые предоставляются бесплатно и представляют собой, таким образом, “доход в натуре”;
4)доход в натуральной форме от личного подсобного хозяйства и жилья, находящегося в собственности или в пользовании населения (в макроэкономической статистике включается в ВВП методом начисления).
Падение заработной платы может быть компенсировано увеличением как доли, так и суммы прочих составляющих доходов. Нельзя, исходя из чисто априорных соображений, сказать, каким оказалось воздействие экономической реформы на совокупные доходы населения. Дело в том, что доходы от самозанятости быстро увеличивались под воздействием либерализации экономической жизни; государственные расходы на образование и здравоохранение сокращались под воздействием бюджетного кризиса; социальные выплаты колебались в процессе политического маневрирования правительств (2). Какова равнодействующая этих разнонаправленных сил, покажет только анализ данных. Но прежде чем мы рассмотрим ситуацию в конкретных странах, заметим, что еще рано говорить о завершении перехода к рынку, и все количественные параметры благосостояния населения еще будут неоднократно меняться.
2 Услуги жилищного фонда - наиболее инерционная составляющая, которая не претерпела существенных изменений за годы перехода к рынку, поэтому в дальнейшем мы не будем затрагивать ее специально. Доля потребления от личного подсобного хозяйства резко возросла, однако из-за недостатка данных мы не в состоянии на сегодняшний момент детально рассмотреть эту форму не денежного дохода.
Таблица10-1
Состав и изменение доходов населения за годы реформ, в%к ВВП
| Заработнаяплата | Социальные выплаты | Самозанятостьи прочие | Здравоохранение иобразование | Bceгo Доходы | ВВП,% спада | Динамикадоходов, в % | ||||||||||||
| Период (годы) | 80-е | 90-е | 80-е | 90-е | 80-е | 90-е | 80-е | 90-е | 80-е | 90-е | ||||||||
| Венгрия | 32 | 35 | 13 | 19 | 10 | 15 | 7 | 13 | 63 | 82 | -15 | +1 | ||||||
| Польша | 27 | 32 | 9 | 20 | 22 | 28 | 7 | 9 | 65 | 88 | -12 | +18 | ||||||
| Россия | 41 | 22 | 8 | 10 | 3 | 25 | 5 | 6 | 57 | 63 | -38 | -32 | ||||||
| Эстония | 46 | 35 | 9 | 10 | 8 | 10 | 11 | 7 | 73 | 63 | -35 | -44 | ||||||
Таблица10-1представляет предварительные результаты воздействия перехода к рынку на реальные доходы населения в целом. Представлены основные составляющие доходов в предреформенный период(1987—88)и приблизительно в конце первого этапа реформ(1992—95).Для Польши это1993, Венгрии- 1992,России- 1995,Эстонии- 1993.Кроме этого, все доходы населения представлены как доля ВВП, и показано их изменение в реальном выражении за годы реформ.
Данные, представленные в таблице, позволяют сделать ряд наблюдений. Во-первых, в большинстве стран произошло увеличение доли доходов населения в ВВП (в нашей таблице исключением является Эстония (сходная ситуация наблюдалась во всех государствах Балтии (3)). Страны Восточной Европы вышли на очень высокие показатели этой доли в ВВП, что во многом объясняет рост доходов населения за годы реформ. Во-вторых, в большинстве стран падение трудовых доходов во многом было компенсировано увеличением частных предпринимательских доходов. В-третьих, социальные трансферты претерпели весьма различные изменения в странах бывшего СССР и в Восточной Европе: стабильность или слабый рост в первой группе стран и заметное увеличение в последней. Учитывая большие масштабы падения ВВП в новых независимых государствах, реальное сокращение социальных выплат оказалось чрезвычайно болезненным. Наконец, наибольшие потери понес, очевидно, социальный сектор в узком смысле слова— здравоохранение и образование.
3 Исключение дохода от приусадебных участков и прочих доходов в натуре в статистике доходов населения в Эстонии, Латвии и Литве в отличие от других государств бывшего Советского Союза дает основания воздержаться от далеко идущих сопоставлений между странами Балтии и прочими новыми независимыми государствами.
Более или менее сильное сокращение средней реальной заработной платы и падение реальных доходов населения на первом этапе перехода к рынку в целом оказались не единственными факторами нарастания напряженности в социальной сфере. Бремя этого сокращения оказалось распределенным далеко не равномерно между разными группами населения, а выигрыши от последующего роста делятся также далеко не поровну, в результате чего возрастает неравенство и социальное расслоение обществ.
Рост неравенства распределения доходов
Социалистическая экономика отличалась достаточно выраженным неравенством в распределении денежных доходов. Хотя политика заработной платы последовательно направлялась против “уравниловки”, вместе с тем, существовало представление, что очень высокие доходы просто несовместимы с социализмом, ибо в конечном счете ведут к накоплению собственности. Поэтому дифференциация доходов в верхней части их “спектра” подавлялась. Кроме того, в области распределения социальных благ существовала ориентация на возможно большую уравнительность.
Бытует мнение, что страны в ходе рыночных реформ за какие-то5—6лет перешли от явно подавленной в плановой экономике социальной поляризации к чуть ли не самым высоким в мире показателям неравенства. Таблица10-2показывает распределение доходов между основными группами населения, отличающимся по уровню среднедушевых доходов:20% наиболее богатых,60%,составляющих “средний класс”, и20% с наименьшими доходами. В таблице приводятся данные по тем же странам, что и в таблице10-1.Кроме того, в последней строке приведен показатель поляризации доходов—децильный коэффициент, который показывает, во сколько раз доходы наиболее богатых людей(10%населения, имеющего самые высокие среднедушевые доходы) превосходят доходы сопоставимой по размеру группы бедных(10%населения с самыми низкими среднедушевыми доходами). Чем выше этот показатель, тем большим неравенством отличается распределение доходов. Для сравнения, в последних двух колонках приведены аналогичные показатели для страны, отличающейся одним из самых высоких уровней неравенства в мире—Бразилии, и страны с наиболее “рыночной” структурой распределения доходов—США.
Эта обобщенная картина динамики неравенства в переходных экономиках показывает, что относительного успеха в борьбе с поляризацией общества добились страны Восточной Европы (точнее—страны Вышеградской группы). Почему же другим странам не удалось удержать рост неравенства под контролем? Ответ на этот вопрос позволит нам сравнить две модели социальной политики в процессе перехода к рынку, их выгоды и издержки. Но прежде чем мы перейдем к рассмотрению этих моделей, остановимся на негативных последствиях роста неравенства.
Таблица10-2
Распределение общего объема доходов населения и уровень поляризации
| Доли в доходе | Венгрия | Польша | Россия | Эстония | Бразилия | США" | ||||
| 87 г. | 93 г. | 87 г. | 93 г. | 88 г. | 95 г. | 88 г. | 93 г. | 89 г. | 92 г. | |
| 20% самыхбедных | 11% | 11% | 10% | 8% | 10% | 6% | 10% | 6% | 2% | 4% |
| 60% “среднегокласса” | 57% | 55% | 55% | 53% | 56% | 47% | 57% | 48% | 31% | 52% |
| 20% самыхбогатых | 32% | 34% | 35% | 39% | 34% | 47% | 33% | 46% | 67% | 44% |
| Децильныйкоэффициент | 3.8 | 4.5 | 5.2 | 7.9 | 4.7 | 13 | 4.4 | 12.5 | 73 | 15 |
Источник: Milanovic В. Income, Inequality and Poverty during the Transition. World Bank. 1997. Appendix Table 1., От плана к рынку. Доклад о мировом развитии, 1996. Статистическое приложение. Statistical
Abstract of the US, 1996. Bureau of the Census, Washington, D.C.; Россия в цифрах. Официальное издание. 1996; расчеты автора.
Как видно из приведенной таблицы, изначально страны с переходной экономикой отличались поразительно схожими параметрами распределения доходов. При этом в ходе реформ Восточноевропейские страны стремились всячески сдержать рост неравенства, в других же странах это либо не осознавалось как цель политики, либо этого не удалось добиться. Но часто повторяемый тезис о том, что степень поляризации доходов в переходных экономиках новых независимых государств достигла остроты, присущей Бразилии, пока далеки от истины. Вернее будет сказать, что еще не достигнут даже уровень неравенства, характерный для либеральных рыночных экономик, в таблице представленных США.
Следует самое пристальное внимание обратить на средний ряд таблицы—долю “среднего” класса в доходах. Средний класс, как известно, во многом является опорой демократического общества и питательной средой предпринимательства и гражданских институтов. Поэтому стабильность и весомость доходов этой группы населения особенно важна с политической точки зрения. Что характерно, Восточноевропейские страны смогли предотвратить сильное падение доходов средних слоев и размывание “центра” общества. Совершенно иная картина наблюдается в большинстве экономик бывшего СССР: средний класс сильно сдал свои позиции в распределении совокупного дохода. Объясняется это тем, что основной “удар” при перестройке структуры доходов пришелся на заработную плату—основной источник средств существования именно средних слоев в переходной экономике.
Углубление неравенства, особенно в странах бывшего СССР произошло в предельно сжатые сроки и привело к глубоким различиям в распределении бремени сокращения доходов по группам населения. Если богатые в России практически сохранили свой уровень доходов в реальном выражении на прежнем уровне, реальные доходы бедных20%населения сократились почти в3раза! А это уже представляет собой степень дифференциации, угрожающую политической стабильности общества
Не менее опасна и региональная дифференциация доходов, которая приводит к глубоким различиям в уровне жизни в различных регионах и создает питательную среду для экономической дезинтеграции единого экономического пространства. Особенно велика подобная угроза в больших государствах. В России в1992г. соотношение среднедушевых денежных доходов в самом богатом регионе (столице) и в одном из самых бедных (Калмыкии) составляло2,5:1.В1995г. это соотношение увеличилось до7:1.В1995в Алтайском крае и Бурятии70%населения оказалось за чертой бедности, а в Москве, Санкт-Петербурге и Мурманске-менее10%.В июне1995года богатейшие20%территорий России получили44%от общего объема доходов, а на долю беднейших20%территорий пришлось всего лишь5%;всего три года назад эти доли составляли соответственно33%и12% (4).
Иными словами, бедные территории стали беднее, богатые—богаче. Естественно, в такой стране, как Россия, региональное неравенство неизбежно, но подобные масштабы неравенства указывает на полный провал политики перераспределения средств в пользу “бедных” регионов через государственный бюджет: различия в уровне жизни населения лишь в малой степени сглаживаются такими трансфертами. В конце концов, необходимость у кого-то забрать средства с целью перераспределения—дополнительный источник противоречий между субъектами Федерации, причем тем более острый, чем больше нужда в такого рода действиях.
4 Данные приведены на основе: “От плана к рынку. Отчет о мировом развитии 1996.” Всемирный банк. стр. 98.; Социальная сфера России. Официальное издание. Госкомстат России. 1995, стр. 72.
Помимо потенциальной опасности политической нестабильности неравенство таит в себе и опасности, которые могут проявиться лишь через некоторое время. Как показывает опыт стран Латинской Америки, экономический рост в поляризованном обществе часто приносит выгоды лишь зажиточным слоям населения, еще больше усугубляя поляризацию. Так, в Бразилии экономический рост в 70-е годы привел к углублению и изначально острого неравенства и к росту нищеты, все выгоды роста благосостояния достались наиболее зажиточным слоям населения. Напротив, страны Юго-Восточной Азии, которые изначально отличались гораздо большим равенством в распределении дохода, добились исключительно больших успехов в росте благосостояния самых широких слоев населения. Чтобы не быть голословными, приведем лишь один пример. В1970г. жизненный уровень58%населения Индонезии был ниже черты бедности. К1993г. доля бедных снизилась до 8% (5)!А ведь Индонезия не относится к группе самых богатых стран региона.
Наиболее опасным последствием роста неравенства при сокращении доходов является угроза нищеты, которая нависает над многими семьями. Бедность за годы перехода к рынку стала широко распространенным явлением. Какие опасности таит в себе этот процесс распространения бедности?
Проблема бедности в переходных экономиках
Вероятно, одно из самых очевидных проявлений рыночной экономики является относительное изобилие товаров, которым не был избалован средний потребитель в странах с плановой экономикой. Как оказалось, потребности не замедлили последовать вслед за предложением, а вот реальные доходы, в лучшем случае, остались на прежнем уровне. Не случайно поэтому, что многие люди почувствовали себя беднее. Но реальная бедность определяется иными факторами. Уже более100лет в экономической литературе бедным называется домашнее хозяйство, уровень расходов которого не обеспечивает всем членам семьи достижения специфической нормы потребления продуктов питания, необходимой для нормального существования организма. Эти наборы отличаются по странам и во времени, но объединяет их одно общее свойство, а именно то, что они отражают структуру потребления наименее обеспеченных слоев населения и .едва-едва обеспечивают сносное существование.
Итак, бедность определяется двумя факторами: распределением населения по уровню расходов и тем, сколько стоит минимальная потребительская корзина (черта бедности) относительно среднего уровня достатка. Расходы же есть не что иное, как обратная сторона доходов. Поэтому распределение доходов оказывается важнейшим фактором, определяющим долю бедных в населении в каждый данный момент времени. Для динамики бедности большое значение имеет изменение
5 Ravallion М. Poverty Comparisons. Harwood Press, 1994.
цен на товары корзины бедности во времени. Если их рост опережает рост доходов, при неизменном распределении доходов произойдет увеличение количества бедных, и наоборот. В годы перехода к рынку оба фактора действовали в одном направлении: падали доходы наименее обеспеченных слоев и ускоренными темпами росли цены на товары первой необходимости. Поэтому численность населения за чертой бедности возросла во всех странах. Насколько большим оказался этот прирост?
Долгое время само существование бедности при социализме оспаривалось. Ряд неофициальных оценок показывал, что в СССР максимум10%населения попадало за черту бедности, причем бедность была “неглубокой”, т.е. доходы таких семей лишь немногим не “дотягивали” до черты (6). В1995г. по обследованию Госкомстата четверть населения России не могло приобрести минимум товаров, необходимых для сносного существования (7). При этом у10%средства не позволяли приобрести половину минимальной потребительской корзины, т.е. были ниже физиологически необходимого минимума (8).
При этом Россия не представляет собой исключения, как показывает приводимая таблица10-3.Бедность в большинстве стран затрагивает существование почти четверти населения. В относительно бедных странах Средней Азии эта пропорция выше. Поскольку определение черты бедности учитывает конкретные условия каждой страны, а точное определение числа бедных возможно лишь в результате выборочных обследований доходов и расходов населения, в таблице приведены данные, полученные с использованием сходной методологии. Все использованные опросы проводились под эгидой Всемирного банка по сходной методике, черта бедности была определена как прожиточный минимум, официально устанавливаемый органами социальной защиты каждой страны.
6 Данные по другим странам подтверждают эту оценку: так, в Венгрии в 70-е годы доля бедных в населении составляла 8% (см. Hungary: Poverty and Social Transfers. World Bank Country study. 1996)
7 Заметим, что бедность снизилась по сравнению с годом реформ - 1992, - когда за чертой бедности оказалась треть населения России.
8 Данные приводятся по изданию Госкомстата России “Мониторинг социально-экономического положения семей” М. 1996.
Таблица10-3
Доля населения за чертой бедности,1993—1994
| Страна | Бедные в %ко всему населению |
| ВенгрияКиргизия Польша Россия Румыния | 25,3 45,4 23,8 30,9 21,5 |
Итак, тяготы перехода к рынку легли на плечи лишь части населения. Причем для многих—как минимум10%населения—это означало переход от сносного существования к лишениям бедности. Картина безрадостная, но при всем этом далекая от безнадежности. Страны с переходной экономикой по масштабам бедности оказались в несколько худшем положении, чем развитые страны, но в относительно более благоприятном по сравнению с развивающимися странами со средним уровнем доходов. Следует признать, что правительства большинства государств в ходе перехода к рынку делали все, что было в их силах, чтобы снизить остроту бедности и предотвратить ее угрожающий рост. Но эффект от этих усилий изначально был ограничен неприспособленностью существующих механизмов социальной защиты к условиям рыночной экономики. То, что при солидных расходах, как мы увидим в следующей части, четверть населения все же оказалась за чертой бедности, показывает, что существует много людей, которые просто выпали из сферы внимания государственных социальных служб.
Но в любом случае, подобные масштабы бедности вполне поддаются воздействию с помощью продуманных мер социальной защиты. Чтобы это воздействие было максимально эффективным, необходимо достичь адресности социальной помощи. Кому следует помогать? Каковы характеристики бедности в переходной экономике? Отличается ли она от бедности в рыночных экономиках и от бедности слаборазвитых стран?
Прежде всего, в процессе перехода к рынку появились “новые бедные”, то есть те, кто раньше относился к среднему классу. Именно эта группа имеет преобладающий вес в общем числе бедных. При этом для большинства малоимущих бедность не является совсем безвыходным состоянием: многим удается самостоятельно вырваться из бедности. В России, например, менее2/5общего числа бедных семей в1995г. оставались за чертой бедности на протяжении всего года (9). Таким образом, бедность по преимуществу является переходным, временным состоянием. Но одновременно многие семьи становятся бедными на какой-то срок: больше половины населения в странах, переходящих к рынку, хоть на какое-то время испытали состояние бедности. Если исходить из того, что большинство этих людей способны помочь себе сами, то первая группа, которая требует пристального внимания,—хронически бедные семьи, доля которых в населении составляет около10%.
Следующей особенностью населения за чертой бедности является необычно высокая, по международным меркам, доля работающих бедных. Типичная бедная семья отнюдь не является семьей безработных или пенсионеров. Причина такого бедственного положения работающих— низкая реальная заработная плата во многих секторах экономики, которой едва хватает на содержание одного человека. Поэтому появление в такой семье иждивенца сразу же низводит ее за черту бедности. Приведем в качестве иллюстрации структуру бедного населения Венгрии в1993 году. (см. Рис.10-2).
Хотя риск бедности в Венгрии был наиболее высок среди безработных (свыше50%безработных оказались за чертой бедности) и достаточно высок—среди пенсионеров (около 35%при среднем риске бедности в25%для всего населения), не менее20%семей с постоянно работающими взрослыми (а эти семьи составляли65%населения страны) оказались за чертой бедности, несмотря на наличие регулярного трудового дохода.
9 Госкомстат России 1996. Мониторинг социально-экономического положения семей.
Когда главной причиной бедности является не отсутствие регулярных доходов как таковых, а их крайне низкий уровень, больше всего оказаться за чертой бедности рискуют большие семьи, прежде всего—многодетные. Не случайно поэтому риск бедности среди детей оказывается гораздо выше, чем среди трудоспособных взрослых или пенсионеров. Эту закономерность иллюстрирует таблица10-4.В ней приведен состав населения, проживающего в крайне бедных семьях, средства которых не дотягивали даже до половины черты бедности.
Рис.10-2.
Структура бедного населения Венгрии,1993г.
Источник:Hungary: Poverty and Social Transfers. World Bank, 1996
Таблица10-4
Россия: риск крайней бедности для различных групп населения в конце1995г.
| Доля в населении | Доля среди бедных | Риск оказаться за чертой крайней бедности | |
| Дети (до 18 лет) | 26,2% | 35,5% | 18,1% |
| из них: до 6 лет | 7,0% | 11,8% | 22,5% |
| от 6 до 18 | 19,2% | 23,7% | 16,5% |
| Население в трудоспособном возрасте | 52,2% | 51,5% | 13,2% |
| Пенсионеры | 21,6% | 13,0% | 8,0% |
Сравнительно низкая доля пенсионеров среди беднейшего населения характерна для всех стран с переходной экономикой. Дело здесь, конечно же, не в том, что пенсионеры быстрее, чем прочие группы населения, приспособились к условиям рыночной экономики, а в том, что государство в силу тех или иных причин львиную долю средств социального бюджета направляло именно на защиту этой группы населения. Сравнительно высокая защищенность пенсионеров как раз показывает, что государство в переходной экономике обладает достаточным потенциалом для решения многих социальных проблем. Высокая же доля детей среди бедного населения указывает на неэффективность политики семейных пособий и на их безадресный характер.
Итак, за годы реформ сформировалась достаточно большая группа населения, которая оказалась не в состоянии приспособиться к рыночным условиям. Экономический рост и повышение доходов способно снизить бедность значительной части, и особенно—работающего населения. Но не ликвидировать бедность, ибо останется достаточно большая доля бедных, благосостояние которых целиком определяется тем, насколько эффективно государство способно оказать помощь: престарелые, многодетные семьи, одинокие родители, инвалиды.
Это наблюдение приводит нас к необходимости анализа перспектив борьбы с бедностью в переходных экономиках. По силам ли этим странам решить эту проблему или хотя бы свести долю бедного населения до уровня, характерного для развитых стран? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно знать не только масштабы бедности, но и насколько бедны малоимущие, на сколько нужно увеличить их доход, чтобы “поднять их” над чертой бедности. Этот показатель можно назвать дефицитом доходов. Кроме этого, для общества относительное бремя расходов на искоренение бедности определяется тем, насколько богаты небедные слои, насколько высоко над чертой бедности стоит средний гражданин. Иными словами, осуществимость политики по искоренению бедности определяется тем, насколько велик дефицит доходов по отношению к ВВП.
До сих пор мы обращали внимание на черты сходства в общей картине бедности между переходными экономиками. Анализируя глубину бедности в переходных экономиках, мы впервые сталкиваемся с двумя различными типами бедности. Не удивительно, что распространенность этих типов прямо связана с двумя моделями перестройки социальной сферы при переходе к рынку, на которые мы уже обратили внимание выше: “Восточноевропейский”и характерный для бывших стран СССР. Если в странах Восточной Европы бедность в среднем не является глубокой, а среднедушевой доход населения довольно-таки существенно превышает черту бедности, в новых независимых государствах наблюдается прямо противоположная картина.
Так в Польше и Венгрии бедные в среднем находятся на уровне80%от линии бедности, в России в среднем бедному не хватает более40%,чтобы достичь черты; в Эстонии этот показатель составляет более25%.Кроме того, средняя заработная плата в России в1995г. лишь в два раза превышала минимальный потребительский бюджет, в Венгрии средняя заработная плата превышала черту бедности в4,5раза, а в Польше—в3,5раза. В результате совокупный дефицит доходов населения по отношению к ВВП составляет в Польше всего лишь0,6%,в Венгрии— 0,2%;в России этот показатель равен3%,в Эстонии2,7% (10).Конечно же, некоторые страны занимают промежуточное положение между двумя типами, например, в большинстве стран Южной Европы ситуация больше сходна с новыми независимыми государствами, а в странах Средней Азии показатели дефицита доходов превышают уровни стран России в1,5—2раза. Но в данном случае это в большей степени обусловлено общим уровнем экономического развития этих стран, чем моделью социальной политики.
Показатель дефицита доходов по отношению к черте бедности на уровне3%ВВП отнюдь не означает, что, израсходовав такие средства, можно покончить с бедностью. Важно не просто израсходовать средства на социальную поддержку, но обеспечить адресность всех пособий, поступление их именно бедным семьям. А адресность требует расходования средств на содержание самой системы социальной защиты и ее административного аппарата. Опыт стран с налаженной системой социальной поддержки показывает, что до непосредственных получателей доходит максимум половина средств, выделяемых из бюджета. Однако, даже эти уровни эффективности пока еще недостижимы для стран с переходной экономикой, поэтому пока ликвидация бедности по финансовым соображениям—непосильная задача, и будет оставаться таковой, по крайней мере для новых независимых государств, еще долгое время. Но что можно сделать в рамках продуманной социальной политики...так это снизить масштабы и остроту проблемы бедности.
10 cm. Milanovic В. Цит. соч., Табл. 6.2, 5.4.
Тем более, страны, осуществляющие рыночные реформы, находятся в относительно благоприятных условиях по сравнению с развивающимися странами. Традиционно образование и здравоохранение отличались высоким уровнем развития и были общедоступны. Более того, на обеспечение населения жильем были затрачены большие средства; в итоге даже среди самых бедных процент бездомных, к счастью, весьма невелик. Высокий уровень развития социальной сферы—ценный капитал, который следует сохранить в годы реформ. Если этот доступ бедных к социальным благам удастся хотя бы частично сохранить, то бедность для конкретной семьи никогда не станет безысходной, то есть уделом многих поколений. Поэтому важность политики развития образования, здравоохранения и жилищного хозяйства нельзя переоценить. Социальные расходы государства являются одним из важнейших факторов, определяющих уровень жизни населения и благосостояние наименее обеспеченных слоев. Каковы же были тенденции изменения социальных расходов за годы реформ?
Социальная политика: в поисках действенных решений
Государственные социальные расходы: масштабы падения
Как уже было отмечено ранее, в процессе перехода к рынку резко сократился объем всех расходов государства. Не явились исключением и расходы на социальные нужды. Их объем в реальном выражении снизился во всех странах Восточной Европы и СНГ. Но это сокращение затронуло различные статьи социального бюджета в разной степени.
В эволюции расходов на социальные нужды можно условно выделить два этапа. В период высокой инфляции шло быстрое обесценивание всех социальных выплат; государство предпринимало попытки защитить по крайней мере наиболее социально значимые статьи. Как правило, это были пенсии и денежные пособия (в большинстве стран—стипендии и семейные пособия), которые имели конкретных получателей, и потому их сокращение должно было быть самым болезненным. Однако масштабы спада бюджетных ресурсов в реальном выражении были столь велики, что не удалось предотвратить существенной эрозии даже этих “защищенных” статей бюджета. Наибольшему сокращению подверглись капитальные статьи расходов, особенно в здравоохранении и образовании. Их оказалось секвестировать легче всего, так как последствия этого сокращения проявляются не сразу и сопротивление оказывается наименьшее.
На втором этапе разворачивается борьба различных групп за восстановление прежнего уровня трансфертов. В ответ на забастовочное движение в образовании, здравоохранении и других отраслях социальной сферы государство пытается маневрировать весьма ограниченными средствами. Временно нарастает бюджетная доля расходов на здравоохранение и образование, идущая главным образом на поддержание зарплаты учителей и врачей на приемлемом уровне. Разворачивается кризис поступлений (взносов) в социальные фонды, связанный с растущим уходом реальной экономики “в тень”. Это налагает дополнительное бремя на бюджет. Одновременно разворачивается подготовка радикальной реформы основных социальных программ (пенсий, пособий по безработице, семейных пособий), ужесточение условий их получения и рационализация (сокращение круга пособий и унификация механизмов получения).
Вставка10-1.Пример России
В России социальные расходы по сути дела направляются по двум основным каналам. Первый канал выплат—это “прямые социальные расходы” на выплату пособий, пенсий и прочее, на финансирование социальной сферы-образование и здравоохранение. Кроме прямых социальных расходов сохраняется большая группа субсидий, которые нацелены на решение социальных проблем,-субсидии жилищно-коммунальному хозяйству и общественному транспорту.
Прямые социальные расходы финансируются как из центрального бюджета, так и из внебюджетных фондов и местных бюджетов. Сходным образом, не существует единого источника финансирования субсидий: традиционно, жилищное хозяйство и значительная доля общественного транспорта содержались на балансах предприятий. Быстрое сокращение народнохозяйственных субсидий из центрального бюджета и падение спроса привели к тому, что многие предприятия оказались не в состоянии финансировать жилищно-коммунальные объекты в прежних объемах. В результате увеличилась нагрузка на местные бюджеты.
Таблица10-5
Социальные расходы в России в предреформенный период и в годы экономической реформы, в%к ВВП (консолидированный бюджет)
| Статьи расходов | 1980 | 1990 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 |
| Образование" | 4,03 | 3,46 | 3,58 | 4,03 | 4,36 | 3,40 |
| Здравоохранениеи физ. культура | 2,08 | 2,27 | 2,45 | 3,58 | 4,09 | 3,41 |
| Пенсионноеобеспечение'" | 3,94 | 4,37 | 4,83 | 6,06 | 5,92 | 5,33 |
| Занятость ибезработица | 0,0 | 0,06 | 0,22 | 0,38 | 0,33 | |
| Культура, искусствои средства массовой информации | 0,61 | 0,61 | 0,73 | 0,42 | ||
| Субсидии ЖКХ | 0,83 | 1,30 | н.Д. | н.д. | 4,60 | 3,66 |
| Прочие социальные выплаты(детские пособия и пр.) | 1,48 | 1,16 | 1,51 | 2,39 | 2,25 | |
| Всего расходы насоциальные цели (исключая субсидии ЖКХ и общественному транспорту) | 11,53 | 10,10 | 12,69 | 16,01 | 17,87 | 15,14 |
** - До 1992 - просвещение (включая расходы на науку и культуру) *** - После 1992 - исключая пенсии, выплачиваемые непосредственно из государственного бюджета, в 1990 - включая прочие социальные выплаты. н.д. - нет данных.
Источник: публикации Госкомстата, М.Дмитриев Бюджетная политика России в условиях финансовой стабилизации. 1996.
Чтобы представить более наглядно, как происходило изменение структуры государственных расходов (включая расходы государственных предприятий) на социальные нужды, в таблице10-5приведены государственные расходы в процентах к ВВП в доперестроечный период (для всего СССР в1980г.), в предреформенный год-1990г. и в годы экономической реформы-с1992по1995г.
Динамика социальных расходов в годы экономической реформы в России, как и в большинстве других стран с переходной экономикой, продемонстрировала два ярко выраженные этапа. На первом этапе социальные расходы консолидированного бюджета и внебюджетных фондов в увеличились в1992—1994более, чем на5процентных пунктов ВВП—почти до18%ВВП. Если учесть, что всего совокупные государственные расходы в процентах к ВВП в течение 1992-94гг. оставались приблизительно на одном уровне, то становится понятным, почему доля расходов на социальные нужды в общем объеме государственных расходов в течение этих трех лет возросла почти в полтора раза. Главными факторами быстрого роста социальных расходов бюджета в процентах к ВВП были сворачивание социальных программ предприятий и стремление предотвратить значительное снижение социальных расходов в реальном выражении в условиях резкого спада объемов производства. Несмотря на эти усилия, объем социальных трансфертов, перераспределяемых через государственный бюджет всех уровней, снизился в реальном выражении на15%.
Начиная с1995года социальные расходы по отношению к ВВП начинают снижаться, как, впрочем, и другие статьи государственных расходов. В сочетании с продолжающимся спадом производства это привело к дальнейшему сокращению социальных расходов в реальном выражении. Наиболее существенно сократились субсидии жилищно-коммунальному хозяйству и расходы на образование. При этом социальные выплаты—пенсии и пособия—подверглись наименьшему сокращению. Соответственно возросла доля прямых денежных социальных трансфертов в государственных социальных расходах. Подобная закономерность проявлялась и в других странах, осуществляющих реформы.
Финансирование социальных расходов во многом являлось приоритетным для большинства стран. Но вот реальный эффект от них, похоже, был ниже ожидаемого. Как мы уже видели, в большинстве стран, Осуществляющих реформы, дети составляют значительную долю бедного населения. Покажем на этом примере, как меры по борьбе с бедностью отражались на государственном бюджете и каков был достигнутый эффект.
Вставка10-2.Пример пособий на детей
Большинство стран с переходной экономикой достаточно весомую часть бюджета расходуют на пособия семьям с детьми. Как правило, эти пособия являются универсальными, т.е. не зависят от уровня дохода семей-получателей. Поэтому размер пособия прямо зависит от того, сколько бюджет расходует по этой статье, что иллюстрирует таблица10-6.
Таблица10-6
Пособия на детей: доля в ВВП и средний размер(1994г.)
| Среднее пособие к средней заработной плате,% | |||
| ВенгрияРоссия Чешская Республика Эстония | 3,3% 0,8% 3,8% 1,7% | 14,64,5 4,9-10,3 12,2 | |
Таблица указывает и на введение адресных пособий на детей в Чехии: для семей с доходами ниже официального минимума пособие выплачивается в размере10,3%от средней заработной платы, для всех прочих-в размере4,9%.По пути такой дифференциации пытается идти большинство стран, но дополнительные издержки на проверку нуждаемости при назначении адресных выплат могут съесть высвобождаемые средства. В результате, за редкими исключениями, все подобные пособия являются безадресными с точки зрения борьбы с бедностью. Поэтому Венгрия, например, расходуя более3% ВВП на эти нужды, увеличивает доход тех, кто больше всего нуждается в такой поддержке, лишь в незначительной степени; для богатых же пособия составляют лишь малую толику их доходов и вряд ли оказывают существенное влияние на демографическую ситуацию. В результате в1994в Венгрии лишь20%семей с1-2детьми были бедными, в то время как30%семей с двумя детьми и70%семей с 4и более детьми оказались за чертой бедности (11). Действительно, до тех пор пока пособия на детей будут сохранять универсальный характер, любое перераспределение средств в пользу малоимущих будет иметь минимальный эффект и вряд ли способно стать действенным средством борьбы с бедностью даже при значительном увеличении их доли в бюджете.
11 Hungary: Poverty and Social Transfers. World Bank 1996, p. 18.
Выводом из нашего краткого обзора может стать следующее. На социальные программы расходуются значительные средства. Проблема заключается в том, как увеличить эффективность использования этих средств. А для этого необходимо четко разделять адресность разных пособий. Часть из них носит превентивный характер и направлена на предотвращение временной бедности. Другая часть должна быть направлена на снижение остроты хронической бедности и обеспечение сносных условий существования тем, кто в силу тех или иных причин не может самостоятельно вырваться из состояния бедности. Сравнительно низкая распространенность хронической бедности и сохранение достаточно эгалитарного доступа к медицинским услугам, образованию и жилью выдвигало пока на первый план задачу предотвращения временной бедности. Она более или менее успешно решалась с помощью целого комплекса мер: детских пособий, пособий по безработице, субсидирования квартплаты, индексации пенсий и др. Но со временем на первый план выйдет задача создания пособия гарантированного социального минимума. Конкретная форма такого пособия во многом будет определяться моделью финансирования образования и здравоохранения.
Кризис образования и здравоохранения
Кризис финансирования особенно негативно отразился на здравоохранении и образовании. При поверхностном взгляде на цифры, приведенные в таблице10-5,может сложиться впечатление о завидной стабильности финансирования этих отраслей социальной сферы. Их доля в ВВП России составляет в настоящее время порядка6% —столько же, сколько она составляла до начала реформ. Но при этом надо иметь в виду, что ВВП в реальном выражении сократился более, чем на треть. Соответственно, сократилось и. реальное наполнение бюджетного финансирования этих отраслей. В других переходных экономиках новых независимых государств наблюдалась сходная картина: например, в Литве в1994г. по сравнению с 1990г. расходы на здравоохранение сократились более, чем на половину (12). Наверное, для читателя уже не составит неожиданности то, что в странах Восточной Европы наблюдалась иная картина: в Чешской республике расходы на здравоохранение за те же годы увеличились в реальном выражении на 20%,в Венгрии-возросли на5%,а в Польше—сократились лишь незначительно.
12 Trends in Health Status, Services, and Finance. The Transition in Central and Eastern Europe. World Bank, 1996, Vol. 1, p. 23.
Во многом межстрановые различия были связаны с различными механизмами финансирования сферы здравоохранения. Так, существенный рост расходов в Чехии свидетельствует не столько об улучшении качества медицинского обслуживания, сколько о поспешном и непродуманном введении в 1992г. медицинского страхования и финансирования из страховых фондов медицинских услуг в соответствии с фактическими издержками. Как и следовало ожидать, это быстро привело к раздуванию затрат на лечение в приватизированных учреждениях медицинского комплекса и росту, в конечном счете, нагрузки на налогоплательщиков.
Но как бы то ни было, ситуация примерно стабильного притока финансовых ресурсов и ситуация, в которой он сокращается на треть или даже более,—принципиально различны и ведут к разным исходам. При этом существенно изменилась структура расходов на здравоохранение. Практически во всех странах, даже в тех, где наблюдался рост расходов, существенно, более, чем на четверть, сократились капитальные расходы и возросли расходы на заработную плату. Но даже несмотря на это, относительная зарплата в здравоохранении осталась на низком уровне в большинстве стран. Характерен пример России: в1992—1995гг. средняя заработная плата в здравоохранении была на треть ниже средней заработной платы по стране.
Одним из самых драматических и непредсказуемых последствий экономических реформ оказался резкий рост смертности, особенно среди мужского населения и особенно в трудоспособном возрасте. Эта “демографическая катастрофа”, как ее окрестили журналисты, лишь в слабой степени оказалась связанной с падением расходов на нужды здравоохранения. Во-первых, это снижение продолжительности жизни было зафиксировано только в четырех странах (из14,по которым имеются официальные данные). Во-вторых, в двух из четырех стран-Венгрии и Болгарии—реальные расходы на здравоохранение за годы реформы не снизились. Существенно, что многие прочие показатели состояния здоровья населения не ухудшились даже в странах, испытавших демографический шок, как показывает таблица10-7.
Таблица10-7
Показатели здоровья населения: сравнение1989и1994гг.
| Уровеньсмертности' | Показатель младенческойСмертности''' | Показатель материнской смертности ''' | Ожидаемая продолжительность жизни | |||||
| 1989 | 1994 | 1989 | 1994 | 1989 | 1994 | 1989 | 1994 | |
| Болгария | 11,9 | 13,2 | 14,4 | 16,3 | 18,7 | 20,1 | 71,3 | 70,9 |
| Венгрия | 13,7 | 14,3 | 15,7 | 11,6 | 15,4 | 10,6 | 69,6 | 69,4 |
| Литва | 10,3 | 12,5 | 10,7 | 16,5 | 28,7 | 16,3 | 68,7 | 68,7 |
| Польша | 10,0 | 10,2 | 16,0 | 13,3 | 10,7 | 11,7 | 71,1 | 71,7 |
| Россия | 10,7 | 15,7 | 18,1 | 18,6 | 49,0 | 52,3 | 69,6 | 64,1 |
| Украина | 11,7 | 14,7 | 13,0 | 14,3 | 32,7 | 32,8 | 70,9 | 68,4 |
| Чешская Республика | 12,3 | 11,8 | 10,0 | 8,5 | 13,0 | 12,0 | 71,8 | 72,9 |
| Средняя по ЕЭС | 10,1 | 6,8 | 6,7 | 76,9 | ||||
Следовательно, дело не просто в том, сколько денег расходуется на здравоохранение, а в том, как они расходуются. В Литве, где расходы на здравоохранение сократились в два раза, удалось существенно снизить материнскую смертность, а в Болгарии, несмотря на стабильность расходов, ухудшились практически все показатели здоровья населения.
Бросаются в глаза глубокие различия между странами в уровне реальной эффективности медицинских услуг. При этом практически все страны осуществляли реформу образования и здравоохранения, руководствуясь сходными принципами: перевод на обязательное медицинское страхование и самофинансирование целого спектра медицинских услуг, отказ от субсидий на лекарственные препараты и т.д. Не следует преувеличивать потенциал этих мер. Во-первых, доля частных расходов в оплате медицинских услуг изначально была отнюдь не низкой: в1990г. в России почти50%стоимости всех медицинских услуг оплачивались непосредственно их получателями; в странах с развитой рыночной экономикой этот показатель составлял 62% (14). Во-вторых, как показывает опыт развитых стран, те из них, кто финансирует сферу здравоохранения через систему специальных фондов или частное страхование, тратят больше (при сопоставимом результате), чем те, в которых здравоохранение финансируется прямо из государственного бюджета. Так, Великобритания с ее системой преимущественно государственного медицинского обслуживания тратит на здравоохранение6%ВВП, а США—с преимущественно частной системой— 12%.
В сфере образования кризис имел весьма сходные черты. Сокращение финансирования сказалось прежде всего на падении доходов работников, резком сокращении капитальных расходов и попытках найти новые источники средств. При этом как численность работников, так и эффективность их работы во многом остались без изменения. Как ни печально, резкое падение охвата произошло именно там, где эффективность затрачиваемых средств на последующее развитие детей максимальна,—в дошкольном образовании. Высшее образование, где имеется в наличии потенциал платности, практически осталось большей частью на бюджетном финансировании, и перестройка в этой области шла самыми медленными темпами. Опять-таки, негативные тенденции особенно отчетливо проявились в новых независимых государствах. С1990по1995г. доля детей, посещающих дошкольные учреждения, сократилась в России с66%до55%,на Украине —с57до41%;в Венгрии эта доля возросла с85до87%,в Чехии снизилась лишь незначительно —с90до89% (14).
13 G. Psacharopulos and Nguen N.X. The Role of Government and the Private Sector in Fighting Poverty. World Bank, 1997, p. 79. 14 Kuddo A. Op. cit. p. 11.
По-прежнему выпускники школ в бывших социалистических странах отличаются одними из самых высоких уровней знаний, особенно в точных науках, и явно неадекватными навыками их применения, особенно в незнакомой ситуации (15). Практически без должного внимания остается сфера переобучения. Между тем, человеческий капитал стран с переходной экономикой—поистине их основное богатство. Но во многом он требует адаптации к новым условиям. Сравнительно небольшие расходы на приобретение новых навыков способны резко поднять отдачу и производительность. Взрывообразный рост предложения частных услуг в сфере переобучения, появление многочисленных бухгалтерских, компьютерных и прочих курсов—отражение этой ситуации. Однако многие, особенно те, кому сложно адаптироваться к новым условиям, не располагают даже сравнительно небольшими средствами на переобучение, а государственные программы переобучения в большинстве стран явно неадекватны, страдают бюрократизацией и неповоротливостью.
В конечном счете, причины неурядиц в собственно социальных отраслях заключаются не просто в том, что стало не хватать средств. Особенность текущего кризиса заключается в том, что исчерпаны прежние источники финансирования социальной сферы и не достаточно разработаны новые. Государственная политика регулирования и финансирования этой сферы тоже еще не выработала ясных приоритетов. Концепция реформы также не учитывает всю сложность решения двоякой задачи: повышения финансовой стабильности социальной сферы и роста поступлений от продажи ее услуг, с одной стороны, и необходимости обеспечения доступа малоимущих к жизненно важным как для отдельных семей, так и для общества в целом социальным благам, с другой стороны.
Изменение модели системы социальной защиты населения. Финансовый кризис пенсионной системы
Пенсионную систему иногда называют часовой бомбой под финансовой стабильностью государств с переходной экономикой. На первый взгляд, не понятно, почему будущее пенсионных систем рисуется в столь мрачных тонах. Несомненной заслугой большинства государств, осуществляющих реформы, была достаточно успешная борьба с бедностью пенсионеров. В чем же внутренние противоречия пенсионной системы, и почему многие аналитики считают ее динамически неустойчивой?
15 См. об этом подробее: Barr N. People in Transition: Reforming Education and Health Care. Finance and development, Sept. 1996.
Пенсионная система во всех государствах, осуществляющих рыночные реформы, отличалась сходными чертами: текущие государственные пенсии финансировались за счет текущих обязательных отчислений работников. В этом смысле система была централизованной и перераспределительной, в отличие от децентрализованной накопительной системы частных отчислений и частных пенсий, выплачиваемых на основе индивидуальных пенсионных счетов. Из всех областей пенсионная система отличается наибольшей инерционностью: как бы ни хотелось наиболее горячим реформаторам немедленно перейти к накопительной системе, на ее создание уйдут по меньшей мере три—четыре десятилетия. Пока же все страны продолжают жить и принимать существенные политические решения в рамках прежней распределительной системы.
Суть ее, как мы заметили, в универсальности: средства поступают в один общий “котел” или фонд и распределяются между пенсионерами. Главное отличие между разными существующими в мире системами заключается в типе взносов и формах распределения. Для социалистических стран была характерна система дифференцированных взносов—чем выше зарплата, тем больше платежи—и пенсий, которые зависели от уровня заработной платы. Многие страны с рыночной экономикой, которые полагаются на государственную систему пенсионного обеспечения, исходят из эгалитарного принципа—взносы примерно равны для всех плательщиков, размер пенсий также слабо дифференцирован. То, какую систему может выбрать страна, определяется не волей ее правительства или населения, а финансово-экономическим потенциалом и демографической структурой. В конечном счете, платить ли всем одинаковые или разные пенсии определяется числом пенсионеров и финансовыми ресурсами пенсионного фонда. Попробуем разобраться с этой арифметикой подробнее, что позволит нам понять, что же произошло с пенсионной системой в ходе перехода к рынку.
Как мы уже заметили, арифметика предельно проста: сколько средств поступило от плательщиков взносов, столько может быть распределено между пенсионерами. Доля расходов на пенсии в ВВП определяется по простой формуле:
Первая часть формулы показывает, каково число пенсионеров-“иждивенцев” на одного работающего, производящего отчисления. Очевидно ее величина зависит от двух основных факторов. Во-первых, от того, насколько “старо” население— какова доля людей пенсионного возраста в населении. Чем больше эта доля, тем больше средств придется расходовать на пенсии. Во-вторых, она зависит от того, какова доля плательщиков в трудоспособном населении. Чем меньше людей платит взносы, тем большая нагрузка приходится на каждого плательщика.
Вторая часть формулы показывает, насколько “щедра” пенсионная система. Она в свою очередь зависит от двух факторов: от соотношения средней заработной платы и средней пенсии и от доли заработной платы в ВВП. Чем “щедрее” система, тем большую долю ВВП надо израсходовать на пенсии; чем меньше доля заработной платы в ВВП, тем меньше ресурсов можно потратить на выплату пенсий.
Доходная часть пенсионного бюджета зависит от того, насколько высок налог—ставка отчислений в пенсионные фонды; кроме этого, она определяется дисциплиной платежа—сколько взносов реально поступает в казну по сравнению с планируемой величиной.
Итак, у нас в руках имеются все составляющие для анализа пенсионных бюджетов стран с переходной экономикой. Начнем с обобщенной картины: доли расходов на пенсии в ВВП в1990и1993г. и дефицита пенсионного фонда (превышения платежей над расходами).
Таблица10-8
Пенсии и дефицит пенсионного фонда, к ВВП
| Пенсии к ВВП, % | Дефицит к ВВП,% | |||
| 1990 | 1993 | 1990 | 1993 | |
| Венгрия | н.д. | 10,6 | н.д. | 1,8 |
| Польша | 7,6 | 13,4 | -1,5 | 1,6 |
| Россия' | 7,6 | 5,3 | -2,1 | 0 |
| Чешская Республика | 7,7 | 8,0 | н.д. | 1,4 |
Данные, приведенные в таблице10-8,указывают, что во многих странах от состояния профицита пенсионные системы перешли к дефициту, причем достаточно существенному. Тенденции, наметившиеся в начале 90-х годов, набирают силу... в Польше уровень расходов достиг к настоящему времени16% ВВП, а в России на смену балансу пенсионного фонда в1996 году пришел дефицит. Каковы же причины столь существенного ухудшения финансового состояния пенсионной системы? Практически все факторы, о которых шла речь выше, сыграли свою роль. Во-первых, возросло число пенсионеров. Особенно в начале перехода к рынку многие страны решали задачу сокращения излишней занятости за счет предоставления досрочных пенсий. Во-вторых, сократилось число плательщиков взносов в пенсионные фонды. Здесь свою роль сыграл и рост безработицы (подробнее об этом см. след. параграф), и рост занятости в неформальном секторе, работники которого не делают взносов в государственные пенсионные фонды. Так, в Венгрии в1993на одного человека старше60лет приходилось3,2человека трудоспособного возраста, но всего лишь1,5 плательщика взносов в пенсионные фонды ; в России на одного пенсионера приходилось2,9человека трудоспособного возраста, но только1,9платили взносы. Для сравнения в среднем по странам ОЭСР из3,6лиц трудоспособного возраста, приходящихся на одного пенсионера, платят взносы2,6 (16).В-третьих, единственным несущественным фактором оказался демографический. Более того, из-за роста смертности в некоторых странах доля лиц пенсионного возраста в населении даже несколько сократилась.
В большинстве стран пенсия по отношению к средней заработной плате снизилась. Чуть ли не единственным исключением является Польша, где подобное развитие событий и привело к невиданному росту доли пенсионных выплат в ВВП. В других же странах пенсии сильно снизились относительно заработной платы и практически на нет сошла их дифференциация.
Образуется замкнутый круг. Когда на одного пенсионера приходится от силы два плательщика, получающих и так невысокую зарплату, обеспечить хотя бы сносный уровень жизни пенсионеров можно только обложив высоким налогом зарплату плательщиков. Такой налог вызывает стремление скрыть часть зарплаты от налогообложения, что, в свою очередь, заставляет еще больше повышать отчисления, чтобы как-то свести концы с концами. При этом получаемого дохода едва хватает, чтобы выплачивать всем пенсионерам пенсию, лишь слегка превышающую границу бедности. Так, в России к концу1995г. средняя пенсия составляла233тыс. руб., а прожиточный минимум пенсионера- 230тыс. руб. Минимальная пенсия составляла половину прожиточного минимума. Ни о какой серьезной дифференциации пенсий уже речи быть не может. Экономически активное население, особенно наиболее высокооплачиваемая его часть, наблюдая столь безрадостную картину положения пенсионеров, отнюдь не испытывает желания аккуратно платить взносы с целью получения максимально возможной государственной пенсии, зная, что эта пенсия едва обеспечит сносное существование.
В итоге во всех странах с переходной экономикой доходы пенсионных фондов снизились. Причиной этого послужило как снижение налогооблагаемой базы—доли фонда заработной платы в ВВП, так и уклонение от уплаты налогов. Так, в Польше ставка платежей в пенсионные фонды составляет36% заработной платы; фактически в фонд поступало30%;в Венгрии ставка составляла32%,а поступал21%;наконец, в Чехии ставка составляла27%,поступало же18%.Таким образом, наивно возлагать надежду на снижение отчислений в пенсионные фонды как на панацею.
16 От плана к рынку, стр. 110.
Разорвать этот замкнутый круг—одна из главных задач социальной политики. Несмотря на непрекращающиеся дебаты о переходе на накопительную систему и о повышении пенсионного возраста, до сих пор реально мало что сделано. В действительности, средний возраст начала выплаты пенсий в большинстве стран понизился. Судьба пенсионной реформы зависит от множества политических факторов и от груза ошибок реформ. В большинстве стран инфляция уничтожила сбережения престарелых. В отличие от молодых, им не удастся компенсировать свои убытки в условиях новой экономики. Значит, особый подход к пенсионерам вполне обоснован. В большинстве стран пенсионерам предоставляются и различные льготы при распределении акций, ваучеров и жилья. Однако система пенсионного обеспечения нуждается в реформировании. Практически многие страны оказались вынужденными отказаться от дифференциации пенсий и ввести единую государственную пенсию. Следующим шагом могло бы стать установление более четкого соотношения между отчислениями и пособиями. И лишь в долгосрочной перспективе, с развитием финансовых рынков, можно возлагать надежды на развитие системы частных пенсий.
Во многом ресурсы социальной политики определяются тем, насколько эффективно работает экономика, растет занятость и растут доходы населения. За годы реформ эта ресурсная база оказалась большей частью неадекватной, во многом благодаря непродуманной политике занятости.
Политика занятости
В самом начале главы мы остановились достаточно подробно на масштабах сокращения занятости. Одним из последствий этого сокращения стал рост безработицы. При этом в динамике и уровне безработицы наблюдались существенные различия между странами. Если в Польше, Венгрии и других странах Центральной и Восточной Европы уровень безработицы в первый же год реформ достиг15%и вскоре стал подбираться уже к 20%-ной отметке, в многих бывших республиках СССР, безработица нарастала очень медленно, несмотря на значительный спад производства: в России после первого года реформ безработица составила немногим более5%,по истечении трех лет она едва достигла7% -ной отметки. Здесь не обошлось без исключений. Так, например, в Эстонии безработица сразу же достигла10%,а в Чехии ни разу за все годы реформ не превысила5%.
В чем причины и последствия таких больших различий? Как ни странно, одно из объяснений различного уровня и динамики безработицы в разных странах можно найти, обратив внимание на данные регистрации, которые часто в странах СНГ критикуют за неполноту. И в самом деле, зарегистрированных безработных, например, в России ина Украине, в2—3раза меньше, чем безработных по опросу рабочей силы. Однако совершенно обратная картина наблюдается в Польше. Там на биржах труда зарегистрировано больше безработных, чем реально в экономике людей ищет и не может найти работу. Объяснение этого видимого парадокса приведено на рисунке10-3.
Когда при увольнении работник может рассчитывать максимум на30%прожиточного минимума, вся конфигурация политических сил, цели профсоюзов и т.д. будут принципиально иными по сравнению с ситуацией в которой уволенному будет выплачиваться пособие, которое позволит безбедно существовать по крайней мере одному человеку; сокращение работников становится не только необходимым, но и возможным. Поэтому масштабы сокращения занятости оказались совершенно различными в двух группах стран: в странах СНГ за 1990—94гг. в среднем оно составило10%,в Венгрии— 25%, а в Эстонии— 20%.
Следующий парадокс вытекает из приведенных выше цифр. Если в Венгрии безработных стало15%,а занятость сократилась на25%,то куда делась чуть ли не половина уволенных работников? Весьма схожая картина наблюдалась и в России: занятость за1992-1995сократилась на5млн., а число безработных увеличилось на2млн. Три миллиона уволенных работников перестали активно искать работу, вышли на досрочную пенсию, получили инвалидность и т.д., короче говоря, покинули ряды рабочей силы. Такое снижение экономической активности населения наблюдалось практически во всех странах, за исключением Болгарии, в которой изначально очень высокий уровень пособия по безработице привел не только к быстрому снижению занятости на20%,но и к еще большему увеличению безработицы.
Рис. 10-3.
Размер пособия по безработице в процентах к прожиточному минимуму
Источник:World Employment 1996/7. ILO. 1997.
Помимо уровня пособия, государство в принципе может повлиять на ситуацию с занятостью активными методами: информационными услугами в поисках работы (служба занятости), профессиональным обучением и созданием рабочих мест (с помощью общественных работ или субсидий предпринимателям). Многие страны, вдохновленные примером Чехии, которая до половины бюджета на политику занятости тратила именно на активные методы, предпринимали попытки ограничить рост безработицы активными методами. Все эти попытки показали, что на фоне общего спада производства эффективность подобных мер резко ограничена. Именно уверенное развитие частного сектора и большие объемы иностранных инвестиций были главными факторами успеха борьбы с безработицей в Чешской республике.
Если экономический рост решает проблему безработицы, не стоит ли все силы направить на его достижение, и проблемы занятости решатся сами собой? Опыт стран, которые уже двигаются по траектории экономического роста, показывает, что сам по себе рост не решает проблемы безработицы. Пример Венгрии показывает характерную динамику занятости и ВВП при переходе к экономическому росту (см. рис.10-4). Такое расхождение динамики ВВП и занятости не представляет собой чего-то удивительного, если вспомнить об изначальном разрыве в уровне производительности социалистических экономик и развитых стран. Интеграция в мировой рынок заставляет многие страны сокращать занятость даже при росте производства, чтобы добиться повышения конкурентоспособности своих товаров.
Опыт Польши еще более красноречив: несколько лет роста не привели к сколько-нибудь существенному росту занятости, безработица находится на уровне15%,причем больше половины безработных уже ищут работу несколько лет. Такая длительная безработица—самая опасная ее форма, ибо она ведет к утрате трудовых навыков, росту социальной напряженности. Урок заключается в том, что политика роста должна быть направлена на максимальное включение всех регионов и социальных групп в этот процесс.
Итак, мы видим два сценария развития политики занятости. Первый, реализованный в странах Восточной Европы, заключается в попытке быстро перестроить структуру занятости, сократить занятость в государственном секторе и увеличить конкурентоспособность на мировых рынках. При этом экономике по сути дела приходится пройти сквозь игольное ушко—чтобы уволенные люди нашли работу, нужен очень быстрый рост частного сектора; а для этого необходима макроэкономическая стабильность, добиться которой, имея огромную армию безработных, непросто. Поэтому большинство стран пошли по пути вытеснения “лишних” с рынка труда за пределы экономически активного населения. А это увеличивает нагрузку на систему социальной защиты, и в конечном счете—на работающих, и создает потенциальную опасность финансовой нестабильности. Примером провала такой политики является Болгария, в которой нарастание безработицы и спад производства при росте социальных расходов оказались столь острыми, что все попытки стабилизировать экономику не привели ни к каким результатам.
Рис.10-4.
Динамика занятости и ВВП в Венгрии:1990—1995
Источник: Allison Ch. and Ringold D. Labor Markets in Transition in Central and Eastern Europe. 1989-1995. World Bank. 1996, p. 34.
Реализация другого сценария чревата иными опасностями. Медленная перестройка структуры занятости и плавное нарастание безработицы требует содержать “на плаву” неплатежеспособные предприятия и даже целые отрасли. Это оказывает серьезное давление на бюджет, на внешнеторговую политику и приводит к крайне неустойчивому и непредсказуемому процессу реформ. Кроме того, серьезноенарастание экономически неактивного населения и в рамках этой модели тоже увеличивает затраты работающих на содержание иждивенцев, снижает во многом стимулы к эффективной перестройке.
Заключение: политическая экономия реформы социального сектора
Как мы видим, не существует готовых решений социальных проблем стран, переходящих к рынку. Нам удалось выявить две модели социальной политики в условиях переходной экономики. Во многом выбор той или иной модели определялся чисто политическими соображениями: задачами интеграции в Европейское сообщество в большинстве стран Восточной Европы, победой на выборах партии, опирающейся на поддержку пенсионеров в Польше, сложным территориально-политическим балансом сил в России, который делал невозможными радикальные меры и требовал постепенности.
Задача построения устойчивой системы социальной защиты во многом остается не решенной. Устойчивая система должна быть совместима со стабилизацией и неинфляционным экономическим ростом. Она строится на жесткой дисциплине отчислений, социальном партнерстве основных групп, сочетании государственных и частных форм социальной защиты, интеграции задач социальной политики в макроэкономическую стратегию (мобилизация сбережений в рамках пенсионной системы для экономического роста).
В ходе экономической реформы определились группы выигравших и проигравших. Важно консолидировать тех, кто выигрывает от реформ и компенсировать потери тем, кто проигрывает. В конце концов, этого можно добиться как включением работников неформального сектора в системусоциальной защиты, так и мерами по защите наиболее социально уязвимых слоев населения.