Тема 5. ГРАЖДАНСТВЕННОСТЬ И "МАЛАЯ РОДИНА": ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ И НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Тема 5. ГРАЖДАНСТВЕННОСТЬ И "МАЛАЯ РОДИНА": ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ И НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Для размышления: местное самоуправление всегда осуществляется на какой-то конкретной территории.
Факторы, влияющие на формирование территориальных основ местного самоуправления. Федеративное устройство, несомненно, накладывает заметный отпечаток на особенности местного самоуправления в нашем государстве. В настоящее время в состав России входят 89 субъектов Федерации. Территория каждого из них представляет собой совокупность территорий городских и сельских поселений — городов, сельских районов, сел, деревень, поселков и т.д. В каждом есть свои органы власти. Например, территория Новосибирской области как субъекта Российской Федерации включает территорию города Новосибирска — областного центра, территории шести городов областного значения и 30 сельских районов. Каждый сельский район, в свою очередь, разделен на более мелкие территориальные единицы, включая территорию районного центра (как правило, это самый крупный населенный пункт в данном районе: чаще — город районного значения; реже — село). Новосибирск делится на городские районы. Территория города Москвы как субъекта Российской Федерации также делится на ряд районов. Иными словами, местное самоуправление всегда "привязано" к конкретной территории, то есть имеет территориальную основу.
Согласно Конституции, местное самоуправление осуществляется прежде всего в границах городских и сельских поселений. Структуры местного самоуправления появляются там, где традиционно жили люди, а территориальные единицы складывались естественным путем. Такой подход получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований. Его необходимо выделить потому, что наряду с поселенческим есть и иные принципы — Конституция, в частности, допускает осуществление местного самоуправления и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций — например, в сельских районах или сельских округах. Их отличие от городов, сел, деревень состоит в том, что эти территориальные образования возникали как бы искусственно — путем произвольного (пусть даже и соответствующим образом оформленного) объединения нескольких меньших территорий. При таком объединении, как правило, ни одна из вошедших в округ территориальных единиц "не поглощает" другую. Этим подобное объединение и отличается от вхождения мелких населенных пунктов (пригородов) в состав большого города. Именно так Москва, например, "поглотила" при своем естественном росте Коломенское, Дьяково, Кузьминки, Черемушки, Ховрино, Кунцево, Фили и множество других населенных пунктов. В то же время многие населенные пункты, возникая, изначально тяготели друг к другу, образуя нерасторжимый комплекс (округу). Позже, при проведении административных границ, все это не могло не приниматься во внимание.
К сожалению, Конституция не дает однозначного ответа на вопрос о том, где заканчивается уровень государственной власти и где начинается уровень местного самоуправления. Но из ее положений, по крайней мере, ясно, что формирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации находится в исключительном ведении самого субъекта, а формирование структуры органов местного самоуправления определяется населением каждого территориального (муниципального) образования самостоятельно.
В целом соотношение местного самоуправления и российской властной системы выглядит следующим образом (таблица 2):
таблица

Федеральные органы власти и управления РФ		Государственная власть
Органы власти и управления субъектов		Государственная власть
Органы власти и управления городов			Государственная власть + местное самоуправление
	Органы власти и управления сельских районов (сельских округов)
Органы власти и управления районов в городах			Местное самоуправление

	Органы управления села, деревни, усадьбы, станицы и т.п.
Органы власти и управления			Государственная власть + местное самоуправление

Существующая система административно-территориального устройства большинства субъектов Российской Федерации предполагает наличие двух, а иногда и трех уровней. Что касается городских поселений, то здесь можно выделить города как таковые, районы в городах и городские микрорайоны. В отношении сельских поселений выделяются сельские районы (уезды), сельские округа (волости) и отдельные села, деревни, усадьбы, станицы и т.п.
В том случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, их предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований — уставом города. Иными словами, не допускается подчинения одного муниципального образования другому.
В целом все вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации — внутренние границы, образование и упразднение районов, наименование административно-территориальных единиц и т.п. — находятся в их исключительном ведении. Представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут решать эти вопросы самостоятельно, без согласования с кем бы то ни было, но обязательно учитывая при этом мнение жителей соответствующей территории. Население же может высказаться по данному вопросу, например, в ходе местного референдума.
В российском законодательстве муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых:
• осуществляется местное самоуправление;
• имеется муниципальная собственность;
• принимается местный бюджет;
• действуют выборные органы местного самоуправления.
Для размышления.
В Российской Федерации имеются различные типы муниципальных образований.
Основные типы муниципальных образований.Всю территорию страны условно можно разделить на городскую и сельскую. Говоря о городских поселениях, стоит сначала уяснить само понятие "город". Город — тип поселения, отнесенный к категории городов законодательством государства в соответствии с критериями численности и преимущественно несельскохозяйственным характером занятости на селения. Так, в Российской Федерации в настоящее время статус города предоставляется населенному пункту с численностью жителей не менее 12 тыс., если как минимум, 85% из них являются рабочими, служащими или членами их семей. Такие критерии установлены с 1956 года. Надо иметь в виду, что со временем они меняются. Так, в СССР в 1926 году к числу городов относились населенные пункты с численностью жителей не менее 2 тыс. в том случае, если хотя бы половина из них не занималась сельским хозяйством. (В настоящее время, после того как вопросы территориального деления перешли, согласно Конституции 1993 года, в ведение самих субъектов Федерации, некоторые из них установили Собственный минимум населения для предоставления статуса города. Так, согласно законодательству Воронежской области, городом может быть признан населенный пункт с численностью не менее 8 тыс. человек,) Есть города, которые на протяжении веков сохраняют этот статус, но имеются также примеры, когда в прошлом поселение долгое время признавалось городом, а позже прекращало быть таковым. Например, утратили статус города Колывань (Новосибирская область), Радонеж (Московская область) и некоторые другие поселения. В городе устанавливается внешняя граница его территории, именуемая горочкой чертой. В ее пределах находятся городские земли и собственно городское население (без пригородов).
В современной научной литературе и статистике принято разделять города по численности населения на малые (менее 20 тыс. жителей), средние (от 20 до 100 тыс.), большие (от 100 до 500 тыс.) и крупные города (свыше 500 тыс. жителей). Города с населением свыше 1 млн. человек составляют особую группу городов-миллионеров. В больших и средних городах как правило, существует внутригородское деление на районы и микрорайоны. В большинстве малых городов такого деления нет.
Кроме того, города бывают:

федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), которые сами по себе являются субъектами Российской Федерации;
республиканского, областного или краевого значения (как правило, это столицы республик, а также центры областей, краев и других субъектов Российской Федерации);
города рационного значения (районные центры и т.д.).

Наконец, всходя из функциональной направленности, можно говорить о курортных городах, городах — научных центрах (наукоградах) и т.п.
В Российской Федерации существует два города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Помимо того, что эти города относятся к числу крупнейших по численности населения мегаполисов не только России, но и мира, а также представляют собой важнейшие центры культуры, науки, промышленности, торговли, финансов и т.д., на установление их особого статуса повлияла историческая традиция. С XIV века Москва стала центром объединения раздробленных русских земель. Санкт-Петербург был построен в начале XVIII века как новая столица России. Но и тогда Москва сохранила за собой некоторые функции столичного города. После образования Советского государства столицей в 1918 году вновь стала Москва. Тем не менее Петроград (с 1924 года — Ленинград) остался на особом положении. В частности, по ряду вопросов органы власти Москвы и Ленинграда подчинялись непосредственно высшим органам государственной власти СССР (поэтому до 1992 года они назывались городами союзного подчинения). Особый статус Москвы и Санкт-Петербурга, позволил им подписать Федеративный договор в марте 1992 года вместе с другими субъектами Российской Федерации (но тогда они именовались просто городами). Наименование "город федерального значения" появилось по отношению к Москве и Санкт-Петербургу в официальных документах и нормативных актах 1993 года и было закреплено в действующей Конституции Российской Федерации.
Особенность Москвы и Петербурга сегодня состоит в том, что они, будучи городами, имеют статус субъектов Российской Федерации. В связи с этим созданные в них органы городской власти в то же время представляют собой органы государственной власти; местное самоуправление в этих двух городах осуществляется на уровне районов.
Что же касается местного самоуправления на сельских территориях, следует обратить внимание на наличие трех типов сельских районов, каждый из которых имеет свою специфику, К первому типу относятся районы, в состав которых входят однородные небольшие городские и сельские поселения. В подобных случаях проблем с формированием муниципального образования, как правило, не возникает. Ко второму типу следует отнести районы, на территории которых расположены города районного значения (районные центры). В таких ситуациях получается, что в рамках одного муниципального образования существует другое муниципальное образование, а раз так, то приходится делить муниципальную собственность, бюджет и т.п. Поскольку по сложившейся в советские времена традиции вся инфраструктура района обычно сосредоточена в райцентре, провести подобный "раздел имущества" порой нелегко. Наконец, третий тип — это районы, на территории которых расположены города областного или республиканского значения. Данная модель похожа на предыдущую, но инфраструктура в этом случае сильнее рассеяна по территории, в связи с чем практическое разделение двух муниципальных образований представляется более легкой задачей.
Для размышления: российское законодательство допускает довольно гибкий подход к формированию территориальных основ местного самоуправления.
Возможные модели формирования территориальных основ местного самоуправления. Россия отличается большим разнообразием подходов к тому, как должны складываться территориальные основы местного самоуправления. Это неудивительно: наша страна обширна, в разных ее частях имеются собственные исторические, культурные, политические традиции. Поэтому ответ на вопрос о том, что же считать муниципальным образованием, имеет несколько вариантов.
Вариант 1. Муниципальными образованиями можно объявить только естественные городские и сельские поселения. Достоинством этой модели является то, что границы муниципальных образований проходят по самому нижнему, "естественному" уровню, а это в наибольшей мере соответствует самой сути местного самоуправления. Однако при реализации этого варианта в чистом виде на территории каждого субъекта Российской Федерации возникнет огромное количество муниципальных образований. Например, только в границах Новосибирской области их оказалось бы около двух тысяч. При этом в каждом из них должен быть полный набор атрибутов муниципального образования: выборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет и т.д.
Вариант 2. Привычная двух- или трехуровневая структура территориального деления субъекта Российской Федерации (область —район — город или село) упраздняется, а вместо нее создаются новые территориальные образования, крупнее сельских поселений, но меньше сельских районов. Такая схема реализована в Ленинградской области, где появились волости; в Московской области, создавшей сельские округа; в некоторых других регионах.
Вариант 3. Местное самоуправление осуществляется только в границах сельского района ("искусственного" образования) или города, a администрации внутригородских районов или сельских поселений являются структурными подразделениями вышестоящей районной или городской власти. Эта модель применяется в большинстве крупных городов, в сельских районах Омской области, в Алтайском и Приморском краях, некоторых других территориях.
Вариант 4. Местное управление как бы распадается на два уровня — наряду с обычным местным самоуправлением вводится еще и местное государственное управление. Это означает, что одна часть действующей на местах власти более самостоятельна, чем другая, исполняющая указания вышестоящего начальства. В рамках данной модели в сельских районах и городах областного значения создаются территориальные органы государственной власти, подчиняющиеся органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Такой подход реализован, например, в Удмуртской республике, Республике Карелия, Алтайском крае, Новосибирской области, Ставропольском крае. В последнее время он практикуется все чаще, поскольку дает возможность областным, краевым, республиканским властям сохранить сложившиеся в прошлом управленческие связи и пресечь "излишнюю самодеятельность" на местах.
Мы упомянули лишь основные модели; вполне возможно появление иных вариантов либо создание новых на базе уже рассмотренных.
Для размышления: в жизни муниципального образования устав играет туже роль, что конституция в жизни государства.
"Малая конституция" муниципального образования.Правовой основой всей жизни муниципального образования является устав. Его основополагающее значение подтверждается обширным перечнем сведений, которые, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", необходимо включать в устав муниципального образования.
В частности, в уставе обязательно указываются границы и состав территории муниципального образования; вопросы, относящиеся к ведению муниципального образования; формы непосредственного участия населения в самоуправлении; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; статус и социальные гарантии депутатов; другие вопросы.
Однако перечень вопросов, содержащихся в уставе муниципального образования, этим не ограничивается. В нем могут быть отражены особенности социально-экономического развития территории, национальная специфика ее населения и т.п. Кроме того, именно в уставе закрепляются самостоятельно выбранные населением формы местного самоуправления. Право на подобный выбор может быть реализовано следующим образом:
• устав муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, принимается местным референдумом или сессией местного Совета (Думы);
• на референдум выносится блок вопросов, в совокупности определяющих структуру органов местного самоуправления и взаимоотношения между ними; местный Совет (Дума), опираясь на результаты референдума, разрабатывает и принимает устав.
Есть несколько особенностей, делающих устав муниципального образования похожим на конституцию государства.
Во-первых, это наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав муниципального образования. Иными словами, как и конституция, устав принимается народом непосредственно (с помощью референдума) или от имени народа его представителями — депутатами представительного органа. Это обстоятельство часто отражается в преамбуле устава.
Во-вторых, это учредительный характер документа. Устав муниципального образования, как и конституция государства, являясь по сути своей учредительным актом, придает правовой характер отношениям, фактически сложившимся или складывающимся в самоуправлении местного сообщества, и юридически закрепляет их.
В-третьих, это всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования. Подобно конституции государства, устав регулирует отношения, затрагивающие все стороны жизни местного сообщества. Естественно, ни устав, ни конституция не могут, да и не должны регулировать эти отношения подробно. Детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.
В-четвертых, устав является главным документом из всех, принимаемых органами местного самоуправления или самим местным сообществом непосредственно. Это означает, что прочие акты, принимаемые органами местного самоуправления или населением в ходе референдумов, должны соответствовать уставу (его принципам и нормам). Точно так же конституция является основным законом государства, и принимаемые законы не могут ей противоречить. Кроме того, главенство устава означает, что все субъекты права, расположенные на территории муниципального образования, обязаны следовать заложенным в нем правилам.
В-пятых, устав — основа для дальнейшего нормотворчества. Устав не может урегулировать все многообразие отношений, возникающих в повседневной жизни и деятельности местного сообщества — он, как и конституция государства, лишь обозначает принципы и основные правила, на которых эти отношения должны строиться. Поэтому решение конкретных вопросов требует принятия на местах иных нормативно-правовых актов (решений, постановлений, циркуляров, инструкций и т.п.), которые призваны развить и конкретизировать положения устава.
Следует помнить, что положение о верховенстве устава данного муниципального образования на его территории не отменяет и не подменяет, во-первых, действие на этой территории федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации, и, во-вторых, не снимает требования к этому уставу строго соответствовать законодательству как Российской Федерации, так и субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено данное муниципальное образование.
В-шестых, устав муниципального образования, как и конституция государства, отличается особым порядком принятия, а также внесения в него изменений или дополнений. Порядок этот определен в самом уставе и характеризуется тем, что не может быть изменен произвольно никем, кроме самого народа — населения данного муниципального образования, либо по его поручению народными представителями. Порядок же принятия иных нормативных актов может быть определен регламентом того органа, в компетенцию которого входит принятие конкретного нормативного акта. Например, порядок принятия решений органом местного самоуправления определяется в основном регламентом этого органа и может изменяться депутатами без согласия населения.
Важной особенностью устава считается его самодостаточность. Это означает, что он должен включать максимум основных норм, применяемых в практике местного самоуправления.
Кроме того, устав муниципального образования должен быть вполне устойчивым, то есть не меняться в течение сравнительно долгого времени. Эту устойчивость можно обеспечить с помощью соответствующей (как правило, достаточно усложненной) процедуры внесения в него поправок, зафиксированной в тексте устава.
Важнейшим требованием к уставу является возможность реализации заложенных в нем положений. В уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия, гарантирующие и обеспечивающие такую возможность.
Для размышления:
государственная регистрация уставов муниципальных образований является инструментом, обеспечивающим соответствие уставов российскому законодательству.
Государственная регистрация уставов муниципальных образований. В соответствии с российским законодательством всякий устав муниципального образования подлежит обязательной государственной регистрации. Ее порядок устанавливается законом соответствующего субъекта Российской федерации. Цель регистрации вполне понятна: положения уставов не должны противоречить Конституции Российской Федерации,федеральным законам, а также законам субъектов Федерации. Следить за этим надлежит органам государственной власти субъектов Российской федерации.
Поскольку регистрация — обязанность региональных властей, они вправе сами избирать порядок ее проведения. В различных регионах России обязанность регистрировать уставы муниципальных образований возлагается на разные инстанции. Например, в Омской области этим занимается областное Законодательное собрание; в Алтайском и Приморском краях, Иркутской и Новосибирской областях регистрация поручена управлению юстиции, а в Самарской области уставы муниципальных образований регистрируются представительными органами городов и районов, в состав которых они входят.
Но для того чтобы устав вступил в силу, его недостаточно просто зарегистрировать. По российскому законодательству устав муниципального образования начинает действовать только с момента его официального опубликования (обнародования).
Для размышления: наряду с уставом в муниципальных образованиях принимаются и иные нормативные акты, регулирующие местное самоуправление.
Иные нормативные акты органов местного самоуправления. Помимо уставов, в систему муниципальных нормативных актов входят решения, принятые на референдуме, а также акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц. Важно отметить, что акты, принимаемые непосредственно населением, обладают более высокой юридической силой, чем акты органов местного самоуправления и их должностных лиц. Иерархию действующих в муниципальном образовании нормативных актов можно отразить в следующей таблице:

Иерархия муниципальных нормативных актов (согласно
их юридической силе)

Устав муниципального образования

Акты, принимаемые непосредственно населением (путем
референдума)

Акты органов местного самоуправления:

акты представительных органов

акты исполнительных органов

Таким образом, большинство актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, принимается на местном уровне. И здесь немаловажное значение имеет принцип самостоятельности органов местного самоуправления. Как правило, их нормативные акты называются решениями или постановлениями. Они должны соответствовать ряду общих требований, аналогичных тем, которые предъявляются к актам органов государственной власти. В частности, они не могут выходить за пределы компетенции данного органа, должны соответствовать федеральным и региональным законам и приниматься с соблюдением определенной процедуры. Несомненно, необходимо наличие потребности, в силу которой принимается документ. Наконец, те акты, которые требуют финансовых затрат, обязательно сопровождаются финансовым обоснованием с указанием источников финансирования.

Основные понятия
Территориальная основа местного самоуправления; городские и сельские поселения; муниципальное образование; устав муниципального образования; нормативные акты, принимаемые непосредственно населением; государственная регистрация уставов.