Тема 7. ДЕНЬГИ И СОБСТВЕННОСТЬ: ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Тема 7. ДЕНЬГИ И СОБСТВЕННОСТЬ: ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Для размышления: сила или слабость местного самоуправления определяется наличием или отсутствием материальных ресурсов.
Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления. Важное значение для деятельности местного самоуправления, особенно в эпоху его становления, имеет то, насколько оно обеспечено соответствующими материальными ресурсами. Без достойной экономической основы самоуправление останется фикцией, и богатый опыт нашей страны убедительно доказывает это. Местные органы власти в дореформенный период были бесправны именно в силу отсутствия экономической самостоятельности. В основном функции местных представительных органов сводились к финансированию социальных мероприятий за счет средств государственного бюджета; это вело к их полной зависимости от вышестоящих властей даже при решении сугубо локальных вопросов. Практика зарубежных стран, муниципалитеты которых имеют собственность, свои источники доходов в виде местных налогов или какой-то доли от общегосударственных налогов, свидетельствует: даже если этих источников не хватает, само наличие собственной экономической базы гарантирует органам местного самоуправления сохранение самостоятельности. В Российской Федерации создание финансово-экономической основы местного самоуправления началось в 90-е годы. Само понятие муниципальной собственности впервые появилось в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", вступившем в силу в 1991 году. Тогда же Верховный Совет России специальным постановлением разграничил государственную собственность на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность. Последняя была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий. Управление такой собственностью было возложено на органы местного самоуправления, хотя за гражданами закреплялось право непосредственного участия в решении подобных вопросов. В дальнейшем проблемы муниципальной собственности затрагивались в ряде правовых актов, принятых на федеральном уровне. Одобренная в 1993 году Конституция Российской Федерации, подтвердив право граждан на местное самоуправление, закрепила за муниципальными властями право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Наконец, в упоминавшемся выше Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было дано определение экономической основы местного самоуправления, которую "составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся з государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования".
Таблица

Финансово-экономическая основа местного самоуправления

Муниципальная собственность - имущество городских и сельских поселений, а также других муниципальных образований.

Местные финансы - денежные средства, используемые для осуществления органами местного самоуправления их функций.

Государственная собственность - имущество, переданное государством органам местного самоуправления.

Что касается последнего фрагмента — имущества, находящегося государственной собственности и переданного в управление муниципальным органам, — то он стоит как бы особняком, поскольку этой собственностью муниципалитеты не распоряжаются в полной мере: она передана им лишь в оперативное управление. Согласно российскому законодательству, право оперативного управления — это право владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за местными властями имуществом собственника в установленных законом пределах, в соответствии с заданиями собственника и предназначением имущества.
Право оперативного управления имеет свои ограничения: государство всегда может изъять имущество, используемое ненадлежащим образом.

Для размышления: муниципальная собственность принадлежит не органам местного самоуправления, но самим жителям муниципального образования.
Муниципальная собственность. Рассмотрев имущество, которым органы местного самоуправления только управляют, остановимся на самой муниципальной собственности. Закон устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:
• средства местного бюджета;
• муниципальные внебюджетные фонды;
• имущество органов местного самоуправления;
• муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
• муниципальные предприятия и организации;
• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
• муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;
• муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
• другое движимое и недвижимое имущество. С юридической точки зрения, все перечисленное отнюдь не принадлежит муниципальным чиновникам; основным субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования. Та же идея нашла подтверждение и в Гражданском кодексе России - здесь вновь повторяется положение о том, что субъектами права муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, то есть муниципальные образования как целое, а не их органы управления. Вместе с тем органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут осуществлять правомочия собственника от имени населения. По специальному поручению данных органов и от их имени такие же полномочия могут осуществлять юридические лица и отдельные граждане. Но они при этом не становятся собственниками переданного им имущества. Следует отметить, что в уставах муниципальные образования часто устанавливают свои правила распоряжения собственностью - в частности, российские местные власти (и население непосредственно) могут самостоятельно определять порядок и условия приватизации. Что особенно важно, доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. В условиях хронического безденежья, сопровождающего деятельность органов местного самоуправления в последние годы, это положение играет важнейшую роль. Правда, имеющийся на сегодняшний день опыт приватизации муниципальной собственности в нашей стране показывает, что зачастую она проходит стихийно, непродуманно и бесцельно, из-за чего муниципальные образования несут громадные финансовые потери. Подобно государственной, частной и иным формам собственности, муниципальная собственность находится под защитой государства. Это означает, что, отстаивая свои права собственника, муниципальные власти могут обращаться как в административные органы, так и в суд. В подобных случаях защита муниципальной собственности осуществляется двумя основными способами. Во-первых, решением общего или арбитражного суда акт государственного органа, нарушающий права и охраняемые законом интересы населения муниципального образования, может быть признан недействительным. В том случае, если суд решит произвести муниципальному образованию полное возмещение убытков, компенсации будет подлежать не только реальный ущерб (то есть затраты на восстановление утраченного или поврежденного муниципального имущества), но и упущенная выгода (то есть доходы, которые муниципальное образование могло бы получить, если бы его право собственности не оказалось нарушенным). Во-вторых, принятием специального закона, прекращающего право собственности населения муниципального образования, может быть предусмотрено полное или частичное возмещение убытков, причем эта обязанность возлагается на органы, должностными лицами которых причинен ущерб. Интересно, что те же правила применяются и к самому государству — к примеру, в случае национализации муниципальной собственности.
Для размышления: осуществляя бюджетное регулирование, государство берет на себя ряд обязательств по поддержанию бюджетов муниципальных образований. Бюджет местного самоуправления. Занимаясь своей повседневной деятельностью, местное самоуправление не может обходиться без составления бюджета. Согласно признанным международным нормам, Конституция Российской Федерации подтвердила право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты, а также устанавливать местные налоги и сборы. Здесь необходимо разъяснить некоторые термины. Прежде всего отметим, что местный бюджет — это бюджет, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Местный бюджет состоит из доходной и расходной части.
Схематично это можно изобразить так :

Доходная часть	Расходная часть

Собственные доходы •местные налоги и сборы; •Отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов; •доходы от операций с ценными бумагами; •доходы от приватизации, аренды имущества; •штрафы; •заемные средства; •иные доходы;	Покрытие текущих расходов •расходы на содержание и ремонт жилищно-комунального хозяйства; •расходы на муниципальное здравоохранение; •расходы на муниципальное образование, культуру; •расходы на социальную поддержку населения; •расходы на содержание муниципального транспорта; •иные расходы.

Иные финансовые средства •регулирующие доходы; •дотации; •субвенции.	Расходы на развитие •вложения в социально-экономическое развитие муниципального образования; •инвестиционная деятельность.

Более подробная характеристика каждой части местного бюджета будет дана ниже. Что касается местных налогов и сборов, то это такие налоги и сборы, которые самостоятельно устанавливаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством. В целях защиты и обеспечения финансовой состоятельности местных бюджетов органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны регулировать отношения между бюджетами различных уровней — между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами. Бюджетное регулирование — это перераспределение средств с целью обеспечения минимально необходимого уровня доходов в бюджетах местного самоуправления. Подобная практика существует во всем мире, ибо в большинстве стран невозможно выполнять муниципальные программы, опираясь только на местные налоги. В Испании, Швеции, Австрии, к примеру, собираемые муниципальными властями налоги составляют лишь половину доходов местных бюджетов; в Ирландии и Нидерландах эта доля и того меньше — всего 10% бюджетных поступлений. В нашей стране местные финансы тоже делятся на две части: с одной стороны, это средства, "зарабатываемые" местными властями самостоятельно; с другой стороны — средства, получаемые из федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования, упомянутого выше. Каким же образом государство регулирует бюджетные отношения? Для того чтобы гарантировать муниципальным властям минимум финансовой самостоятельности и стабильности, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов предпринимают следующие меры. Во-первьгх, за местными властями постоянно оставляется доля федеральных и региональных налогов, обеспечивающая не менее 70% собственных доходов местных бюджетов. Попутно поясним, что собственные доходы — это доходы, которые местные бюджеты получают самостоятельно, исходя из законов Федерации и субъектов, а также доходы, направляемые в местные бюджеты по решению представительных органов местного самоуправления. Собственные доходы, таким образом, состоят из: а) местных налогов и сборов, а также других местных доходов; б) фиксированной части федеральных и региональных налогов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе. Поскольку собственных доходов местным властям, как правило, не хватает, государство предусматривает различные виды финансовой поддержки муниципальных образований. Так, местное самоуправление имеет право на регулирующие доходы — то есть на федеральные и региональные налоги, по которым в порядке бюджетного регулирования устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты. Иными словами, в данном случае налог взимается центральными властями, которые потом делятся полученными суммами с муниципальными образованиями. Кроме того, местным бюджетам предлагаются дотации — денежные средства, в порядке бюджетного регулирования перечисляемые из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты без какого бы то ни было целевого назначения на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации не стоит путать с субвенциями; последние также выделяются из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, но на строго определенный срок и под конкретные цели и программы. Во-вторых, государство принимает на себя обязательство по поддержанию минимального местного бюджета. Минимальным местным бюджетом называется тот объем доходов и расходов муниципального образования, который позволяет ему сводить концы с концами — то есть не опускаться ниже установленных государством социальных стандартов. Речь идет о минимально необходимой обеспеченности граждан важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами. В-третьих, государство следит за тем, чтобы органы местного самоуправления получали причитающуюся им долю платежей за пользование природными ресурсами, добыча которых ведется на данной территории. Для многих муниципальных образований это серьезное подспорье. В-четвертых, органы местного самоуправления могут создавать внебюджетные фонды, позволяющие им решать те или иные конкретные задачи. В-пятых, государство гарантирует, что в случае получения местными бюджетами какой-либо прибыли превышение доходов над расходами не может изыматься ни Федерацией, ни ее субъектами; остатки, образовавшиеся в результате увеличения доходов или экономии расходов, принадлежат самим муниципальным властям. В-шестых, органы местного самоуправления самостоятельно решают, каким образом лучше использовать средства местных бюджетов. В-седьмых, в тех случаях, когда государство принимает законы или прочие решения, наносящие убытки муниципальным образованиям, оно гарантирует компенсацию утраченных доходов. То же самое касается и решений, принимаемых краевыми, областными, республиканскими властями.
Для размышления: у муниципальных образований есть несколько способов заработать деньги, но их расходы также весьма разнообразны.
Доходы и расходы местных бюджетов. Согласно российскому законодательству, к местным налогам и сборам относятся:
• налог на землю;
• налог на имущество физических лиц;
• налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения;
• налог на воду, забираемую из водохозяйственных систем;
• налог с владельцев транспортных средств;
• налог на содержание муниципальной инфраструктуры;
• налог с различных продаж;
• местные сборы за лицензирование и регистрацию, в том числе за производство подакцизных товаров и торговлю ими;
• налог на рекламу;
• гостиничный сбор;
• курортный сбор;
• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества и земли, включая аренду нежилых помещений;
• доходы от проведения денежно-вещевых лотерей;
• штрафы за административные правонарушения, налагаемые органами местного самоуправления;
• государственная пошлина за совершение нотариальных действий;
• другие платежи в соответствии с российским законодательством.
Таковы те налоги и сборы, которые устанавливаются и взимаются органами местного самоуправления. Но, как мы отметили выше, федеральный и региональные бюджеты делятся с муниципальными бюджетами, предоставляя им дополнительные возможности заработать. Так, за местными бюджетами на постоянной основе закрепляются: не менее половины суммы налога, взимаемого с имущества юридических лиц; платежи за пользование недрами и природными ресурсами; часть доходов от приватизации государственного имущества; подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; части некоторых других федеральных и региональных налогов и сборов. Как показывает опыт большинства стран, наиболее стабильным и эффективным налогом является налог на недвижимость. Кроме того, у местных властей есть еще ряд способов, позволяющих пополнить местный бюджет. В частности, органы местного самоуправления могут покупать ценные бумаги, акции и облигации, доходы от которых полностью и в обязательном порядке идут в местный бюджет. Разумеется, делать это можно лишь в том случае, если в бюджете муниципального образования есть "лишние" деньги.
В последнее время на местах широко практикуют выпуск муниципальных займов, доходы от которых не облагаются налогом, а выплата процентов по ним и погашение долга обеспечивается за счет местного бюджета или внебюджетных фондов. Этот путь позволяет органам местного самоуправления сосредоточить в своих руках значительные средства, отпускаемые на реализацию того или иного муниципального проекта. Далее, можно брать деньги в долг. В таких случаях условия кредитных договоров устанавливаются местными представительными органами. Причем предельно допустимая сумма кредитов, займов и иных долговых обязательств не должна по закону превышать 20% объема общих расходов местного бюджета; иными словами, органам местного самоуправления не позволяется слишком залезать в долги. Наконец, заручившись поддержкой представительных органов, местные власти имеют право взимать с граждан разовые добровольные сборы, предназначенные для финансирования целевых расходов местного значения. Теперь остановимся на проблеме расходов. Смета расходов муниципального образования состоит из двух частей: в первой предусматривается покрытие текущих расходов, во второй — расходы на развитие. Что относится к текущим расходам? В этот перечень входят:
• расходы на содержание и капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяйства, учреждений образования, науки, культуры, физкультуры и спорта;
• расходы на социальную поддержку населения;
• расходы на содержание пассажирского транспорта общественного значения;
• другие расходы, не входящие в бюджет развития. Расходная часть бюджета развития включает в себя:
• ассигнования на инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие муниципального образования;
• другие расходы на расширенное воспроизводство.
Органы местного самоуправления далеко не всегда тратят деньги по собственной воле. Некоторые расходы производятся по решениям властей иных уровней — федеральных или региональных. Поэтому в расходной части местного бюджета всегда есть, во-первых, расходы, направляемые на выполнение собственных функций органов местного самоуправления, и, во-вторых, расходы на реализацию полномочий, делегированных на места органами государственной власти. В уставах муниципальных образований достаточно большое внимание уделяется вопросам регулирования расходов. Многие уставы предусматривают на этот счёт особые правила, наиболее типичным из которых являются следующие:
органы местного самоуправления стараются постоянно увеличивать расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры, спорта, органов правопорядка;
налоги, собираемые с владельцев транспортных средств, принято целевым назначением направлять на развитие транспортных коммуникаций;
для граждан, особенно нуждающихся в социальной защите и помощи, обычно устанавливаются дополнительные льготы и пособия;
решения о дополнительных расходах принимаются представительными органами местного самоуправления только после заключения местной администрации о наличии финансовых ресурсов для реализации подобных решений;
для финансирования и содержания крупных объектов производственного и непроизводственного назначения и реализации совместных проектов и программ, средства местного бюджета могут объединяться со средствами иных бюджетов, а также со средствами предприятии, учреждении, организаций. В таких случаях составляются территориальные сводные финансовые балансы.

Для размышления: внебюджетные фонды не входят в местные бюджеты, но составляют важную часть местных финансовых ресурсов.
Внебюджетные фонды местного самоуправления. Внебюджетные фонды не имеют отношения к местным бюджетам; наряду с последними они являются составной частью местных финансовых ресурсов. Внебюджетные фонды могут создавать только представительные органы местного самоуправления и только в качестве целевых.
Из чего можно сформировать внебюджетные фонды? Их источниками являются: добровольные взносы юридических и физических лиц; доходы от аукционов, реализации имущества действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий муниципальной собственности, а также незавершённых строительных объектов; штрафы за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и т.п. (суммы этих штрафов и платежей целевым назначением идут на проведение природоохранных, экологических и профилактических мероприятий); штрафы за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, иные доходы внебюджетных фондов, полученных в соответствии с российским законодательством.
Средства внебюджетных фондов расходуются в соответствии с целевым назначением и не могут быть изъяты со специальных счетов в банковских учреждениях. Средствами фонда распоряжаются орган местного самоуправления, или орган управления данного фонда, если это предусмотрено соответствующим положением. В орган управления фонда могут входить представители органов местного самоуправления, представители предприятий, учреждений и организаций, а также иные заинтересованные лица.