Глава 6. МЕХАНИЗМ (АППАРАТ) ГОСУДАРСТВА
§ 1. Государственный аппарат
Механизм государства
Механизм (аппарат) государства - это система государственных органов, при помощи которых осуществляются задачи и функции государства. В юридической науке существует мнение, согласно которому понятия “механизм государства” и “государственный аппарат” не тождественны: под государственным аппаратом понимается система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность, а в понятие “механизм государства” включается и “аппарат принуждения” (вооруженные силы, полиция и др.). Подобное разделение неправомерно: в каждодневной государственной деятельности невозможно искусственное расчленение государственных органов на аппарат принуждения и аппарат управления.
Деятельность любого государственного аппарата строится в соответствии с определенными принципами, под которыми понимаются основные идеи, определяющие подходы к формированию и функционированию государственных органов. В демократических государствах (в том числе и в России) к таковым относятся:
1) принцип представительства интересов граждан во всех звеньях государственного аппарата;
2) принцип разделения властей, исключающий возможность произвола со стороны государственных органов и должностных лиц;
3) принцип демократизма, позволяющий учитывать интересы большинства граждан государства;
4) принцип законности, означающий обязательность соблюдения законов во всех звеньях государственного аппарата;
5) принцип гласности, обеспечивающий открытость деятельности государственных органов;
6) принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, гарантирующий высокий уровень решения важнейших вопросов государственной жизни;
7) принцип федерализма (в федеративных государствах), обеспечивающий разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
Модели государственного аппарата
Современная юридическая наука выдвигает три основные модели построения государственного аппарата:
1) централизованно-сегментарную, при которой органами государственной власти считаются только центральные органы, функционирующие в масштабе всего государства (президент, парламент, правительство), а также их представители на местах. Местные выборные органы рассматриваются в данной системе как органы местного самоуправления и имеют особую сферу деятельности. Такая модель характерна для современных демократических государств. Она особенно эффективна в условиях политической стабильности в стране;
2) моноцефальную (от лат. “моно” - один, “цефалс” - голова), при которой вся система государственных органов едина. Во главе этой системы стоит лицо или орган, обладающий всей полнотой власти и наделяющий ею нижестоящие органы, которые, как правило, назначаются вышестоящими. Подобная система государственных органов носит жестко иерархический характер, предельно персонифицирована и пирамидальна по своему построению. Местные органы власти представляют собой не органы местного самоуправления, а органы государства. Моноцефальная модель государственного механизма характерна для антидемократических режимов, так как хорошо приспособлена для осуществления централизованного контроля за обществом. Она складывается обычно в условиях политической нестабильности в послереволюционные периоды либо в результате военных переворотов;
3) монотеократическую, при которой сочетается единовластие главы государства, подкрепленное религиозными догмами, и длительное сохранение родовых порядков. Глава государства является одновременно и высшим духовным лицом. Отсутствуют разделение властей и парламентаризм. Эта модель характерна для государств, провозгласивших ислам государственной религией (Иран, Саудовская Аравия, Катар).
Государственные органы
Государственный аппарат состоит из различных по порядку формирования, структуре и роли в осуществлении власти государственных органов. Государственный орган - это составная часть механизма государства (физическое лицо или организация), наделенная государственно-властными полномочиями и участвующая в осуществлении функций государства. Таким образом, государственный орган:
1) представляет собой самостоятельный элемент государственного аппарата;
2) наделен властными полномочиями, в том числе возможностью применения принуждения;
3) образуется и действует на основе правовых актов, которые определяют его компетенцию. Компетенция государственного органа - это объем и перечень государственно-властных полномочий, закрепленных за этим органом, а также его юридические обязанности. Кроме того, часто в понятие компетенции включается перечень вопросов, по которым данный орган вправе самостоятельно принимать властные решения.
Государственные органы реализуют свою компетенцию в трех формах. Первой формой является издание нормативно-правовых актов. Вторая форма - это принятие актов применения права. Третья форма представляет собой организационную деятельность государственного органа.
Виды государственных органов
Органы государства различают по нескольким критериям:
1) по срокам полномочий все государственные органы делятся на временные и постоянные. Временные органы создаются для достижения краткосрочных целей, тогда как постоянные функционируют без ограничения срока. Например, к временным органам в России в 1917-1918 гг. относились Временное правительство и Учредительное собрание;
2) по месту в иерархии государственные органы подразделяются на высшие и местные. В федерациях помимо них существуют еще и органы власти субъектов федерации. Примером высшего органа власти в Российской Федерации является Государственная Дума Федерального Собрания РФ; примером органа власти субъекта федерации является правительство Москвы; примером местного органа власти - мэр Владивостока;
3) по характеру осуществления компетенции различают коллегиальные и единоначальные государственные органы. К первым относится Верховный суд Российской Федерации, ко вторым - Генеральный прокурор РФ;
4) по порядку формирования государственные органы бывают первичными, т. е. избираемыми непосредственно населением, и производными, которые формируются первичными. Примером первичных органов может служить Московская городская дума, производных - Федеральная служба безопасности РФ;
5) по правовым формам деятельности выделяют правотворческие (парламенты), правоприменительные (правительства) и правоохранительные (суды, органы внутренних дел) государственные органы;
6) в соответствии с принципом разделения властей государственные органы делятся на законодательные, исполнительные и судебные.
Несмотря на многообразие государственных органов все они составляют единый властный механизм, посредством которого реализуются функции государства.
Государственная служба
Основным средством практической реализации задач и функций государства является государственная служба, под которой понимается профессиональная деятельность конкретных людей по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Эти люди называются государственными служащими.
Государственный служащий - это лицо, находящееся на государственной службе, исполняющее обязанности, предусмотренные занимаемой государственной должностью, и получающее за свою деятельность заработную плату из бюджета государства.
Государственного служащего характеризуют следующие признаки:
1) государственный служащий действует при исполнении своих служебных полномочий по поручению государства и от его имени;
2) государственный служащий занимает государственную должность, учрежденную государством;
3) формы и нормы оплаты труда государственного служащего устанавливаются государством.
Понятие государственной службы в России стало складываться в XVIII в. В 1722 г. Петр I принял “Табель о рангах”, которая вводила в обиход 14 рангов государственной службы: в военной службе - от прапорщика до генерал-фельдмаршала, во флоте - от “артиллерии констапеля” до генерал-адмирала, в гражданской -от коллежского регистратора до канцлера. Самым высшим чином был 1-й ранг, или “класс”, а самым низшим - 14-й класс. Все чины первых восьми рангов давали права потомственного дворянства. Таким образом, в основу продвижения по служебной лестнице вместо “породы” и “знатности” были положены пригодность к службе и личные способности. До 1906 г. правом поступления на государственную службу без ограничений обладали только дворяне. Только низшие и немногие средние должности могли занимать разночинцы. Женщины получили право занимать государственные должности только в XX в.
В современной России прохождение государственной службы регламентируется Законом “Об основах государственной службы РФ”. Согласно этому закону, все государственные должности в Российской Федерации подразделяются на три основные группы:
1) политико-судебные (категория А);
2) патронатные, т. е. должности, необходимые для обеспечения деятельности лиц, занимающих должности категории А (категория Б);
3) административные - должности, которые устанавливаются самими государственными органами и служат для осуществления их полномочий (категория В).
К государственной службе относится деятельность категорий Б и В. Лица категории А не являются государственными служащими; они замещают свои должности и являются должностными лицами.
В юридической науке существуют и иные классификации государственных служащих, из которых наиболее распространенными являются следующие:
по роду их деятельности;
по объему их должностных полномочий.
По роду деятельности все государственные служащие подразделяются на служащих в государственном аппарате и на военнослужащих. По объему служебных полномочий различают: руководителей, специалистов (основной состав), вспомогательный персонал.
Основными условиями поступления на государственную службу в Российской Федерации являются:
наличие гражданства Российской Федерации;
достижение 18-летнего возраста;
владение государственным (т. е. русским) языком;
отсутствие ограничений для занятия данной государственной должности.
Все государственные служащие обязаны действовать исключительно в пределах своих служебных полномочий. Неисполнение или ненадлежащее исполнение ими должностных обязанностей влечет за собой юридическую ответственность.
Словарь занятия
Государственный язык - определяемый конституцией или иными законодательными актами язык той или иной нации в государстве, которому официально придается правовой статус в определенных сферах языкового общения.
Вопросы и задания
1. Что такое государственный орган, каковы его признаки?
2. Что такое государственный аппарат?
3. Каковы принципы организации и деятельности государственного аппарата в демократическом государстве?
4. Какие существуют классификации государственных органов?
5. Приведите примеры государственных органов Российской Федерации каждого вида.
6. Что такое компетенция государственного органа?
7. Что такое государственная служба? Какие виды государственных служащих вы знаете?
§ 2. Система разделения властей
Теория разделения властей
Принцип разделения властей имеет давнюю историю. Основы теории разделения властей были заложены еще античными мыслителями, в частности Аристотелем. В наиболее полном виде ее сформулировал в 1784 г. французский просветитель Ш.-Л. Монтескье. Потребность в разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную вытекает, по мнению Монтескье, из природы человека, его склонности к злоупотреблению властью: всякая власть должна иметь свой предел и не угрожать правам и свободам граждан. Эта теория была призвана обосновать такое устройство государства, которое исключило бы возможность узурпации власти кем бы то ни было вообще, а в частности - любым органом государства. Первоначально она была направлена на обоснование ограничения власти короля, а затем ее стали использовать как идеологическую основу борьбы против всех форм диктатуры. История показывает, что опасность последней является постоянной: общество и государство все время борются между собой, и периодически в этой борьбе побеждает государство.
Теория разделения властей, как она была изложена Монтескье, предполагает раздельное функционирование трех разных, независимых и взаимоуравновешенных властей: законодательной, исполнительной и судебной. Разделение властей основывается на том, что в государстве необходимо осуществлять три различных вида деятельности: принятие законов, их исполнение и осуществление правосудия (наказание нарушителей этих законов, разрешение конфликтов, связанных с применением законов). Но есть и другая сторона проблемы: с точки зрения обеспечения демократии целесообразно распределить три эти направления государственной деятельности между тремя различными группами государственных органов, чтобы не произошла чрезмерная монополизация власти одной ее ветвью. Важно и то, что эти три независимые власти могут контролировать друг друга, создавая сложную систему “сдержек и противовесов”. Ее механизм раскрывает таблица, приведенная на с. 52, в которой представлены основные формы и правовые институты взаимного контроля трех ветвей власти.
Таким образом, разделение властей представляет определенные гарантии от произвола, беззакония, авторитаризма. Однако принцип разделения властей нельзя абсолютизировать: для нормального функционирования государства необходимо взаимодействие всех ветвей единой государственной власти.
Таблица
Система “сдержек и противовесов”
Ветви власти | Законодательная | Исполнительная | Судебная |
Законодательная | | Право роспуска парламента у главы государства Право вето у главы государства на законы, принятые парламентом Возможность издания указов, конкретизирующих и дополняющих законы Право законодательной инициативы у президента и правительства | Признание неконституционными законов, принимаемых парламентом Судебная ответственность депутатов |
| |||
Исполнительная | Законодательное регулирование деятельности исполнительной власти Вотум недоверия парламента правительству Возможность выражения импичмента президенту Запросы и обращения парламентариев к должностным лицам исполнительной власти по вопросам текущей политики Парламентские слушания | | Признание несоответствующими законам актов исполнительной власти Судебная ответственность чиновников за должностные преступления |
| |||
Судебная | Законодательное регулирование судоустройства и судопроизводства Амнистия Назначение (выборы) судей | Назначение судей главой государства Право помилования у главы государства | |
|