Глава I. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА
§ 1. Понятие приватизации государственного и муниципального имущества и законодательство о приватизации
Понятие приватизации.Общеизвестно, что проведение экономической реформы с неизбежностью потребовало решения ряда задач:
коренной ломки существующей административно-командной системы, демонополизации народного хозяйства, создания слоя частных собственников, развития конкурентной среды, постепенного преобразования большей части государственной собственности в частную. К сожалению, названные задачи не всегда решались и решаются наиболее эффективными способами. Так, приватизация нередко проводится поспешно, часто сопровождаясь нарушениями законности, которые проявились наиболее остро именно в этой сфере, вызвав многие экономические и социальные последствия: перетекание огромных богатств к узкому кругу избранных, утрату контрольных пакетов акций предприятий некоторых основополагающих отраслей промышленности, невыполнение заданий по доходам в бюджет 1995, 1996 гг. и в первом квартале 1997г1Годовое бюджетное задание перевыполнено более чем в 2,8 раза, но приватизация и в 1997г. нередко сопровождалась неудачами. Например, не состоялись торги по крупнейшим объектам (в том числе аукцион по продаже акций АО “Тюменская нефтяная компания”, “Славнефть” и др.).2
Огрехи приватизации обусловлены как плохой организацией дела, так и недостаточно продуманным правовым обеспечением, которое к тому же безнадежно отстало, не успевая целиком охватить реально
1Яшманов Б. И прокурор бессилен, если слаб закон // Российская газета. 1996. 28 нояб.; Приватизация — круг третий // Российская газета. 1997. 12 апр. 2 2Приватизация — полным ходом // Российская газета. 1998. 6 марта.
идущие в этой области процессы. Прежде всего, очень долго и трудно в науке и законодательстве “рождалось” понятие приватизации. Как до Закона РСФСР “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР” от 3 июля 1991 г.,3так и после его принятия в литературе велись бесплодные попытки определения понятий “разгосударствление” и “приватизация”, а также споры о критериях их разграничения.4Не внесли ясности в понятие приватизации и изменения, предусмотренные законом от 5 июня 1992 г.5Наоборот, указание в законе на возможность приватизации в качестве самостоятельного объекта действующего оборудования привело к сумятице в судебной практике. Четкость в определение понятия приватизации внес ГК РФ. В ч. 1 ст.217 установлено, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законом о приватизации государственного и муниципального имущества. Последнюю точку в этом вопросе поставил Закон РФ “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации”, принятый Думой 24 июня 1997 г. и введенный в действие 28 июля 1997 г.6Приведенная норма ГК РФ в совокупности с правилами, закрепленными Законом о приватизации 1997 г., позволяет отметить характерные черты приватизации. Она есть прежде всего способ преобразования государственной и муниципальной собственности в частную. Приватизация осуществляется в форме отчуждения находящегося в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований имущества в собственность физических лиц и частных собственников— юридических лиц. Круг объектов, подлежащих отчуждению, должен определяться Законом о
Государственной программе. Приобре-
3Ведомости РФ. 1991. №27. Ст. 97 (В дальнейшем — Закон о приватизации 1991 г).
4Мартемьянов B.C.Хозяйственное право. Т. I. Общие положения. Курс лекций. М., 1994. С.155-156.
5Закон РФ о внесении изменений в Закон РСФСР “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР” от 5 июня 1992 г. // Ведомости РФ. 1992. №43. Ст. 2429.
6СЗ РФ. 1997. №30. Ст.3595 (В дальнейшем — Закон о приватизации 1997 г.). — Следует заметить, что Российская газета опубликовала закон лишь 2 августа 1997 г. Поскольку оба издания имеют право публиковать законы, указы Президента, постановления Правительства РФ, очевидно, следует считать датой введения в действие Закона о приватизации 1997 г. 28 июля 1997 г.
тение в частную собственность этих объектов происходит возмездно и только в порядке, предусмотренном Законом о приватизации 1997 г. Итак, приватизация есть возмездное отчуждение определенных Законом РФ о Государственной программе объектов приватизации, находящихся в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, в собственность физических лиц и частных собственников — юридических лиц в порядке и способами, определенными действующим Законом о приватизации.
Законодательство о приватизации. Как сам процесс приватизации, так и законодательная база прошли в своем развитии несколько этапов.
Первый этап можно назвать “неупорядоченной” приватизацией, которая почти вовсе не имела своего законодательного оформления либо последнее было юридически несовершенным (1988 г. — до середины 1990 г.). В этот промежуток времени действовал Закон СССР о государственном предприятии (объединении) от 30 июня 1987 г., разрешавший передавать другим предприятиям и организациям, продавать, обменивать, сдавать в аренду, предоставлять во временное пользование или взаймы здания, сооружения, оборудование, инвентарь, списывать с баланса, если они устарели.7Названный закон позволил уже и после провозглашения 12 июня 1990г. суверенитета РФ продавать отдельным гражданам, товариществам, созданным членами трудового коллектива, не только оборудование государственных предприятий, но также здания и сооружения. Весьма отрицательную роль в бездумном разбазаривании государственной собственности сыграли Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде от 23 ноября 1989г.,8 основная идея которых состояла в создании на базе государственной собственности коллективной, носителем которой должно было бы стать арендное предприятие. Названный нормативный акт содержал много правовых несуразностей. Например, организация арендаторов объявлялась юридическим лицом вопреки всем правилам гражданского права. Эта организация не имела обособленного имущества, ее существование было весьма кратким и эфемерным, ибо как юридическое лицо она нигде не регистрировалась и ее прекращение как юридического лица также никак не оформлялось. Основы об аренде устанавливали,
7Ведомости СССР. 1987. №26. Ст. 385.
8Ведомости СССР. 1989. №25. Ст. 481. — Законом о введении в действие ч.2 ГК от 26 января 1996 г. установлено, что с 1 марта 1996 г. на территории РФ Основы законодательства об аренде не применяются // СЗ РФ. 1996. №5. Ст. 411.
что с момента заключения организацией арендаторов арендного договора предприятие приобретало статус арендного (ч.1 ст. 16 Основ об аренде), но арендным предприятием — юридическим лицом оно становилось лишь с момента государственной регистрации. Непонятно, какое значение законодатель придавал понятию “статус” и какие правовые последствия это влекло. Основы об аренде предусматривали возможность выкупа арендованного имущества, но не определяли механизма такого выкупа.9Очень метко Е.А.Суханов назвал арендные предприятия юридическими “козлотурами”.10Однако широкое использование “козлотуров” в практике позволило нечистоплотным лицам значительно обогатиться, ибо выкуп осуществлялся по остаточной (весьма заниженной) стоимости, для осуществления выкупа в первый год действия Основ об аренде товарищества и общества не образовывались, арендное предприятие само себя выкупало (например, арендное предприятие С.-Петербурга “Петроконд”). Однако коллективные собственники на базе аренды фактически созданы не были, а те, что появились на первых порах, в соответствии с последующим законодательством были преобразованы в товарищества и общества. При этом члены трудовых коллективов арендных предприятий в своем большинстве приобрели статус наемных работников.
Негативные последствия приватизации этого периода были замечены. Уже 25 апреля 1991 г. издается Постановление Верховного Совета РСФСР “О мерах по подготовке приватизации государственного и муниципального имущества”, которое установило, что продажу гражданам в том числе и членам трудовых коллективов и созданным ими товариществам и акционерных обществам, следует осуществлять исключительно на аукционах с предварительным оповещением населения за 15 дней. Но изменить ситуацию это постановление не смогло, так как отсутствовал специальный нормативный акт, который был бы способен ввести процесс приватизации в нормальное правовое русло.
9Механизм выкупа был четко определен лишь в Указе Президента РФ от 14 октября 1992 г. “О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятии, сданного в аренду” // Ведомости РФ 1992. №43. Ст.2429.
10Суханов Е.А. Развитие института вещных прав при переходе к рынку // Гражданское право России при переходе к рынку: Сб. научных статей преподавателей кафедры гражданского права юридич. фак-та МГУ, посвященный памяти проф. В.П.Грибанова / Отв. ред. Е.А.Суханов. М., 1995. С. 90.
Второй период приватизации и развития законодательства о ней следует отсчитывать с введения чековой (“ваучерной”) приватизации, законодательной базой для которой в первую очередь стал Закон “О приватизации” 1991 г. сизменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 5 июня 1992 г. Закон определил объекты, субъекты, порядок и способы приватизации. Он был далек от юридического совершенства (например, в нем расплывчато определялось понятие приватизации, недостаточно четко характеризовались функции Госкомимущества РФ и его территориальньк органов, а также Фонда имущества и его территориальных агентств, не всегда различались понятия “недействительная сделка” и “расторжение договора” и др.11). Не менее важное значение имел и Указ Президента РФ от 29 декабря 1991 г. “Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий РФ на 1992 г.”, которым были утверждены Основные положения Программы приватизации государственных и муниципальных предприятий РФ на 1992 г. Госпрограмма позже была утверждена Постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г.12
В Программе была дана классификация объектов по степени возможности их приватизации, охарактеризованы требования к способам приватизации, регламентирован порядок предоставления льгот трудовым коллективам. Действие этой Программы было продлено и на 1993 г. Однако ни Закон, ни Программа не предусматривали детальную регламентацию всего процесса приватизации — от подачи заявки до норм о выдаче свидетельств о праве собственности на приватизируемое имущество. Эта задача была относительно успешно решена в Указе Президента РФ от 29 января 1992 г. №66 “Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий”.13Указ содержал многочисленные временные Положения (например, о проведении аукционов и конкурсов, о работе комиссий по приватизации), а также формы документов, используемые в приватизационном процессе (например, формы заявки на приватизацию и др.).
Следует отметить, что названный Указ, как и другие Указы Президента РФ, принятые на основании Постановления Пятого съезда на-
11Этот факт отметили Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда РФ №6/8 от 1 июля 1996 г. в п.59 // Вестник ВАС. 1996. №9. С. 19-20.
12Ведомости РФ. 1992. №3. Ст. 93.
13Там же. №7. Ст. 312.
родных депутатов РСФСР “О правовом обеспечении экономической реформы”, имели силу закона.14
К концу 1993 г. была почти завершена “малая” приватизация (главным образом предприятия бытового обслуживания населения). “Большая” приватизация только набирала силу. Ее правовое обеспечение было воплощено в двух Указах Президента РФ. Прежде всего — это Указ Президента РФ “Об организационных мерах по преобразованию предприятий, добровольных объединений предприятий в акционерные общества” от 1 июля 1992 г.15К нему прилагалось “Положение о коммерциализации госпредприятий с одновременным преобразованием в АО открытого типа”, разд. IV которого содержал Типовой устав АО открытого типа. Началось массовое преобразование в АООТ крупных предприятий (объединений предприятий) во всех отраслях промышленности. При этом центр тяжести был перенесен на максимальное обеспечение льгот членам трудового коллектива, но не на эффективность управления пакетами акций, принадлежащих государству
Указ президента РФ от 14 августа 1992 г. “О введении в действие приватизационных чеков” утвердил “Положение о приватизационных чеках”. 16
Это позволило “запустить” в сферу приватизации приватизационные чеки, которые в большей доле по сравнению с деньгами выполняли функцию платежных средств при расчетах за приобретаемые объекты приватизации.
При преобразовании государственных предприятий и их объединений в акционерные общества открытого типа также возникли осложнения. Не оправдал себя вариант акционирования, по которому 51% акций передавался членам трудового коллектива. Оказалось очевидным, что мелкие акционеры не могут влиять на техническую и экономическую политику акционерного общества, большинство из них деше-
14Сборник постановлении Пятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР, 10-17 июля, 28 октября - 2 ноября 1991 г. М , 1991. С.44-45. - В соответствии с этим постановлением особые полномочия Президента РФ в сфере нормотворчества могли им осуществляться до 1 декабря 1992 г. Нельзя не согласиться с Е.А.Сухановым, что Постановление Пятого съезда народных депутатов РСФСР установило беспрецедентные в нормотворческой практике правила, привело к углублению противоречий в российском законодательстве (Е.А.Суханов. Развитие гражданского законодательства при переходе к рынку. С.27. Сб. научных статей, посвященный памяти В.П.Грибанова).
15Ведомости РФ. 1992. №28. Ст.1657.
16Та же. №35. Ст.2001.
во продали свои акции различным инвестиционным финансовым компаниям, которые не стремились и пока не стремятся инвестировать свои средства в реконструкцию производства. 17
В какой-то мере на исправление выявившихся недостатков был нацелен Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г., утвердивший Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий.18Названная программа в юридико-техническом плане была слабее предыдущей. Она оказалась аморфной, громоздкой, нечеткой. Но были у нее и положительные качества. Так, программа впервые регламентировала вопрос о приватизации объектов нежилого фонда, сданных в аренду, установила, что дивиденды по принадлежащим государству акциям и арендная плата за аренду государственного и муниципального имущества не включаются в состав средств от приватизации и подлежат перечислению в соответствующий бюджет, предусматривала механизм приватизации на основе использования приватизационных чеков и ряд других.
С середины 1994 г. начался третий этап приватизации — денежный. Его начальной правовой основой явился Указ Президента РФ от 22.07.94 г., который утвердил Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.19Эта программа была нацелена на осуществление впредь только денежной приватизации. Правда, еще сохранялась безвозмездная передача акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации, в соответствии с льготами, предоставленными Основными положениями. Однако объем предоставляемых льгот был несколько уменьшен. Основные положения перечисляли ряд объектов, которые не могли быть приватизированы до принятия федерального закона “Об утверждении Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.” Основные положения содержали раздел о порядке продажи в собственность земельных участков при приватизации предприятий. Правила этого раздела в основном базировались на Указе Президента
17Люди гибнут за металл // Российская газета. 1955. 9 авг; Собственность в России нуждается в присмотре // Российская газета. 1997. 3 апр.
18Собрание актов РФ. 1994. №1. Ст.2. — Напомним, что этот Указ как и все последующие уже не мог иметь силы закона.
19СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1478.
РФ от 14 июня 1992 г. №613.20Основные положения содержали также решение правовых вопросов, возникающих в переходный период от чековой (ваучерной) приватизации к денежной.
Однако в период с середины 1994 г. и по сей день ход “приватизационной машины” несколько сбился: задания по доходам в бюджет 1995 и 1996 гг. оказались сорванными. Правда, были неудачные попытки исправить положение с доходами от приватизации в 1995 г.21путем передачи в залог акций, находящихся в федеральной собственности. Однако предложенная Госкомимуществом РФ громоздкая система договоров (кредита, залога, комиссии) вызывала серьезные возражения, ибо она не обеспечивала действенного контроля за исполнением каждого из названных договоров.
Краткий анализ развития законодательства о приватизации касается лишь законов и указов Президента РФ. Однако не менее активной в этой сфере была и роль Правительства РФ. В рамках учебника нет необходимости, да и возможности проанализировать хотя бы важнейшие постановления Правительства, касающиеся приватизации. Постановления Правительства, как правило, детализировали, конкретизировали идеи, заложенные в законах и указах Президента." Немаловажное значение имели и нормативные акты Госкомимущества РФ. Количество изданных им актов огромно. Многие из них были тщательно подготовлены, скрупулезно регламентировали отдельные этапы приватизации, предлагали разработанные формы документов.23
211Ведомости РФ. 1992. №25. Ст.1427.
21Приватизация — круг третий // Российская газета. 1997. 12 апр.
22См., напр.: Постановление Правительства РФ от 15 июля 1992 г. “О порядке введения в действие приватизационных чеков в РФ” // Собрание актов РФ. 1992. №3. Ст.295; Постановление Правительства РФ от 15 мая 1995 г. “О продаже на аукционе имущества (активов) ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий” // СЗ РФ. 1995. №22. Ст.2059; Типовой план приватизации, утв. Постановлением Правительства РФ 4 августа 1992 г. // Собрание актов РФ. 1992. №7. Ст.386 и ряд других.
23Например, Примерное положение об инвестиционных конкурсах (инвестиционных) торгах по продаже объектов приватизации, находящихся в государственной и муниципальной собственности, утв. распоряжением Госкомимущества РФ №770 от 13 ноября 1992 г. // Экономика и жизнь. 1992. №48. С.20; Положение о закрытой подписке на акции при приватизации государственных и муниципальных предприятий — приложение к распоряжению Госкомимущества России от 27 июля 1992 г. №308 // Экономика и жизнь. 1992. №31. С.21, с изменениями, внесенными распоряжением №1143-р от 16 декабря 1992 г. // Экономика и жизнь. 1992. №52. С. 16 и др.
Следует учитывать, что по вопросам приватизации органы исполнительной и представительной власти субъектов Федерации также издавали и издают распоряжения и постановления.
Немаловажное значение имеют и разъяснения Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам судебной практики, связанной с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий.24
Нельзя не упомянуть еще об одной особенности некоторых нормативных актов сферы приватизации. Дело в том, что наряду с нормативными актами в точном значении этого понятия нередко издавались акты, имеющие индивидуально-нормативный характер.
Иными словами, в таком акте соединяются как свойства индивидуального предписания, так и нормативность. Примером тому, в частности, может служить Указ Президента РФ от 22 сентября 1995 г. “О создании открытого акционерного общества "Российская металлургия"”,25который воплощал в себе не только решение о создании общества, но и устанавливал нормы, обязательные для всех третьих лиц (например, о нераспространении на ОАО “Российская металлургия” действия Временного положения о холдинговых компаниях).
Безусловно, нормативная база приватизации, как и она сама, имеет издержки. Но вряд ли их можно было полностью избежать, памятуя, что приватизация означает крах административно-командной системы, что происходит кардинальное изменение сложившихся в прежней экономической структуре отношений собственности, что ломаются устоявшиеся десятилетиями представления об отношениях человека и государства. Все это вызывает неприятие многих экономических нововведений, с одной стороны, и торопливую поспешность внедрить новые отношения собственности — с другой. Подобные обстоятельства не могли не сказаться на правовом оформлении нововведений и, в частности, приватизации. Поэтому чаще всего именно в этой области вместо использования чисто юридических понятий и конструкций шли путем деклараций и постулатов. Можно констатировать, что многие из нормативных актов, принятых за весь охарактеризованный период прива-
24Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 декабря 1993 г // Вестник ВАС РФ. 1994. №2. С.49—56; Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ №48 от 1 июля 1996 г // Вестник ВАС РФ. 1996. №9. С.5 и др.
25СЗ РФ. 1995. №39. Ст. 4050.
тизации, противоречат друг другу, большинство из них устарели либо в целом, либо в части, некоторые совершенно не увязаны с теоретическими аксиомами нормотворческой практики. Была принижена роль закона в регулировании отношений в сфере приватизации. Если к этому добавить еще и тот факт, что изобилующий противоречиями, нестыковками нормативный массив приватизации по своему количественному составу огромен, то очевиден вывод о необходимости “расчистки” и обновления нормативной базы и усиления роли закона в решении важнейших проблем приватизации.
Долгожданный федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации”26был принят Думой 24 июня 1997г. и вступил в действие 28 июля 1997г. Безусловно, в законе использовано почти все положительное, что имелось в прежнем законодательстве. Закон стал более логичным, более четким, ввел ряд новелл, заслуживающих одобрения. К сожалению, и этот закон не свободен от недостатков. Многие его правила отсылают к нормативным актам, которые должны быть приняты позже. Таких отсылок более десятка. Следовательно, закон в полную силу сразу не заработает. Не решен четко и вопрос о применимости данного закона к процессу приватизации, начавшемуся до вступления закона в силу, но не завершенному к моменту введения в действие закона. Имеются и непростительные погрешности. Так, в ст.3 Закона говорится о совместной собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований с физическими и юридическими лицами. Известно, однако, что по ГК РФ совместная собственность имеет место только в двух случаях: собственность супругов (п. 1. ст.256 ГК) и собственность крестьянского (фермерского) хозяйства (ст.257 ГК).
Закон о приватизации 1997 г. в определенной мере сделал шаг назад по сравнению с ранее принятыми законами и Указами Президента РФ, ибо определил, что приватизация земельных участков, составляющих единый комплекс с объектами приватизации, регулируется другими федеральными законами. Правда, в п.4 ст.31 Закон установил,что нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ по вопросам, которые согласно Закону о приватизации 1997 г. должны решаться другими федеральными законами, действуют до введения в действие соответствующих федеральных законов.
26Российская газета. 1997. 2 авг.
Закон о приватизации состоит из 3-х глав и 31 статьи, почти каждая из них разбита на пункты — гл. I “Общие положения”, гл. II “Порядок и способы проведения приватизации государственного и муниципального имущества”, гл. III “Заключительные положения”.
Наряду с Законом о приватизации 1997 г. большое значение имеет и Закон “О государственной программе приватизации”.27К этому закону ежегодно Правительство РФ одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете должно представлять и проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Программу приватизации. Программа пока не утверждена. Но в соответствии с Законом о приватизации 1997 г. она должна содержать прогноз проведения приватизации государственного имущества в соответствующих отраслях экономики РФ, прогноз изменения платежного баланса РФ вследствие приватизации госимущества, требования к программам приватизации субъектов РФ, порядок выбора способа приватизации госимущества и принятия решений о приватизации, порядок оценки стоимости приватизированного имущества, определение льгот работникам государственных и муниципальных унитарных предприятий и др.
Анализ актов, составляющих нормативное обеспечение приватизации, позволяет прийти к выводу, что по общему правилу такие акты носят комплексный характер, включая в свой состав как нормы публичного, так и частного права. Все эти акты регулируют отношения не только в сфере управления, финансов, бюджета, но и отношения имущественные, а также связанные с ними неимущественные как с участием предпринимателей, так и в определенной мере только между ними. Сказанное позволяет отнести нормативную базу приватизации к комплексному институту коммерческого законодательства.
Гражданско-правовые нормы присутствуют почти в каждом нормативном акте, посвященном приватизации. Каково же их соотношение с нормами ГК, которым он в ч.2 п.2 ст.3 придал высшую юридическую силу, установив, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК. Но ч.2 ст.217 ГК из этого правила сделала существенное исключение. Она закрепила правило, в соответствии с которым при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК положения, регулирующие порядок (курсив мой. — В.Я.) приобретения и прекращения
27Закон пока не принят, но требования к нему достаточно четко определены в ст. 4 Закона о приватизации 1997 г. (в дальнейшем — Программа приватизации).
права собственности, применяются, если законами о приватизации не установлено иное. Какже следует толковать эту норму? В литературе применительно к Закону о приватизации 1991 г. высказывались суждения, что порядок перехода права собственности в процессе приватизации следует понимать широко, и что недействительные сделки приватизации отнесены Законом только к оспоримым, и что при спорах по поводу объектов приватизации государственного и муниципального имущества нельзя применять п. 2 ст. 166 ГК.28Вопрос о широком применении термина “порядок” может возникнуть в условиях действия нового Закона. Представляется, что под порядком приобретения и прекращения права собственности надо понимать лишь те способы приватизации, о которых говорит закон. Поэтому порядок перехода права собственности не может затрагивать другие институты гражданского права (виды юридических лиц, их классификацию, сделки, исковую давность, общие положения о договоре и т.д.). Все основополагающие нормы Гражданского кодекса должны последовательно применяться при осуществлении процесса приватизации для регулирования имущественных и связанных с ними неимущественных отношений.
Там, где необходимо учесть особенности процесса приватизации, Гражданский кодекс такую возможность предоставил. Это не только упоминавшаяся уже ч.2 ст. 217.
Надо отметить, что ГК в п.4 ст.98 определил, что особенности создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются законами и иными правовыми актами при приватизации этих предприятий. А ч.2 п.3 ст.96 ГК говорит о том, что особенности правового положения акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, определяется также Законами и иными правовыми актами о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Однако эти нормы ГК значительно смягчены Законом о приватизации 1997 г., ибо он установил, что в Уставе открытого акционерного общества, 100% акций которого находятся в государственной или муниципальной собственности, должны быть учтены требования федерального закона “Об акционерных обществах”, а также особенности, вытекающие из Закона о приватизации 1997 г. Видимо, п.5 Закона “Об акционерных обществах”29от 24 ноября 1995 г. должен быть изменен.
28Зинченко С., Газарьян Б. Ничтожные и оспоримые сделки // Хозяйство и право. 1997. №2. С.128. — Теперь эти высказывания во многом утратили свое значение, так как Закон о приватизации 1997 г. в п.2 ст.31 говорит о случаях, когда сделки о приватизации могут быть признаны ничтожными.
29СЗ РФ. 1996. №1. Ст.1.
§ 2. Объекты и субъекты приватизации государственного и муниципального имущества
Объекты приватизации.Закон о приватизации 1997 г. говорит о приватизации государственного имущества. Но имущество может быть движимым и недвижимым (ст. 130 ГК). Безусловно, основную массу составляет недвижимое имущество, главным образом унитарные предприятия как имущественные комплексы (ст. 132 ГК). К числу движимого имущества относятся в первую очередь акции открытых акционерных обществ (ОАО), преобразованных из унитарных предприятий, а также закрепленные за государством доли в обществах с ограниченной ответственностью. Все объекты приватизации Программой приватизации классифицированы по следующим рубрикам.
1. Имущество, приватизация которого запрещена (например, недра, месторождения минеральных вод и лечебных грязей, лесной фонд, водные объекты (за исключение обособленных водных объектов), акватория, дно, объекты животного и растительного мира территориального моря, исключительной морской зоны и континентального шельфа РФ, предприятия, обеспечивающие выпуски хранение денежных знаков, государственных казначейских билетов и других государственных ценных бумаг, штатное и табельное военное или иное имущество, находящееся в оперативном управлении Вооруженных сил РФ, железные дороги, объекты и имущество железнодорожного транспорта, непосредственно участвующие в осуществлении перевозочного процесса и аварийно-восстановительных работ, метрополитен и др.).
2. Имущество, которое закрепляется в государственной собственности до принятия решения о прекращении его закрепления (например, предприятия и объекты гидрологической службы, службы контроля за состоянием природной среды и охраны природы, предприятия по изготовлению государственных знаков и др.).
3. Имущество, которое приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов РФ, имеющих в качестве учредителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физических и юридических лиц (например, государственные унитарные предприятия по добыче и переработке радиоактивных и редкоземельных элементов, государственные унитарные предприятия, осуществляющие разработку и производство боеприпасов, взрывчатых веществ, пиротехнических изделий, продукции спецхимии и др.)
4. Имущество, которое приватизируется только на основании решения Правительства РФ (например, информационные агентства и телерадиовещательные кампании, предприятия по производству специальных неядерных материалов, предприятия и организации, подведомственные Комитету РФ по патентам и товарным знакам и др.).30
5. Имущество, которое приватизируется на основании решения федерального органа по управлению государственным имуществом31 по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в компетенции которых находятся полномочия по координации и регулированию деятельности в соответствующих отраслях экономики (различные объекты, не указанные в предыдущих разделах Госпрограммы — например, предприятия атомного машиностроения и др.).
Помимо этого классификационного критерия Программа приватизации содержит прогнозный перечень конкретных государственных унитарных предприятий, которые подлежат преобразованию в открытые акционерные общества, а также прогнозный перечень конкретных открытых акционерных обществ, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, предлагается продать с обоснованием выбора таких предприятий и открытых акционерных обществ, предполагаемые способы и сроки приватизации и др. (ч.8 ст.4 Закона о приватизации 1997 г.). При этом есть и общие требования для включения в Программу государственных предприятий и открытых акционерных обществ. Необходимо, чтобы их балансовая стоимость на дату включения в Программу превышала 5 миллионов МРОТ. Кроме названных предприятий и ОАО в программный перечень включаются ОАО, созданные в процессе приватизации и производящие продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности.
30В Законе о приватизации 1997г. не совсем четко выдержан критерий разграничения объектов приватизации, о которых идет речь в ч.2 ст.3 и ч.4 ст.3, ибо в том и другом случае решение о приватизации принимается Правительством РФ. Видимо, в ч.2 ст.3 речь идет лишь о таких объектах, которые могут быть приватизированы только путем создания ОАО, 100% акций которых закрепляется в собственности государства.
31В соответствии с Указом Президента РФ от 23 сентября 1997 г. Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом преобразован в Министерство государственного имущества РФ (Мингосимущество России) // Российская газета. 1997. 2 окт. — Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1997г. №1644 определены основные функции Мингосимущества РФ, порядок его финансирования и установлено, что оно является правопреемником Госкомитета РФ по управлению государственным имуществом // Российская газета. 1998. 22 янв.
Надо также отметить, что в прогнозный перечень могут быть включены и другие конкретные ОАО (например, при продаже акций которых Правительство РФ приняло решение о закреплении акций в федеральной собственности или об использовании специального права на участие РФ в управлении такими ОАО (“золотой акции”), а также ОАО, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, подлежат передаче в качестве вклада РФ в уставные капиталы хозяйственных обществ. В эту же группу могут входить и такие ОАО, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, могут быть отчуждены владельцам государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения этих акций. Речь в данном случае идет о том, что Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут вынести решение о выпуске ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения находящихся в государственной или муниципальной собственности акции созданных в процессе приватизации АО.32
Субъекты приватизации. Осуществлением единой государственной политики в области приватизации государственного имущества занимается прежде всего Мингосимущество РФ. Для реализации этой задачи оно наделяется определенными полномочиями: координирует деятельность соответствующих федеральных органов в области управления и распоряжения федеральной собственностью, издает в пределах своей компетенции нормативные акты, регулирующие процесс приватизации государственного имущества, дает разъяснения о применении законодательства РФ о приватизации, совместно с соответствующими федеральными органами предоставляет Правительству проект Программы приватизации, организует и контролирует ее реализацию, принимает решения о приватизации федерального имущества и передает объекты приватизации специализированным учреждениям для их последующей продажи. Мингосимущество РФ является от имени РФ учредителем ОАО, создаваемых в процессе приватизации, осуществляет от
32Как явствует из ст. 143 ГК к ценным бумагам относятся все виды перечисленных в ней ценных бумаг, а также иные документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном им порядке (курсив мой. — В.Я.) отнесены к числу ценных бумаг. Закон о приватизации не является законом о ценных бумагах. Следовательно, устанавливать новый вид ценных бумагой не может. Видимо, речь идет о государственных и муниципальных облигациях, права на выигрыш по которым осуществляется не в денежной форме, а в виде права на приобретение акций, осуществляемое в особом порядке
(см.п.2 ст.24 Закона о приватизации 1997 г.).
имени РФ права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли) в уставном капитале которых находятся в федеральной собственности, ведет реестр учета государственного имущества.
Правовое положение Мингосимущества РФ неоднозначно. В первую очередь — это орган исполнительной власти, его руководитель является членом Правительства РФ и по должности министром РФ. Но Мингосимущество РФ находится на бюджетном финансировании, т.е. средства выделяются ему по утвержденной смете, а также за ним закрепляется иное имущество на праве оперативного управления. Кроме средств, непосредственно выделенных по бюджету, Мингосимущество РФ получает определенный процент от средств, вырученных от приватизации (в виде регистрационных сборов, прочих поступлений). К сожалению, вопрос о размере процентов, отчисляемых от названных средств не был достаточно обоснован.33
Закон о приватизации 1997 г. установил в ст. 13, что средства, полученные в результате приватизации, распределяются в порядке и в соответствии с нормативами, которые устанавливаются Программой приватизации. По-видимому в Программе будет установлен разумный норматив отчислений на покрытие расходов по предпродажной подготовке объектов приватизации, финансирование организации продаж государственного имущества и т.п., ибо большая масса денежных поступлений от приватизации в соответствии с Законом о приватизации является обязательными платежами и должна перечисляться соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты. За несвоевременное перечисление таких средств продавцы государственного и муниципального имущества уплачивают пени за каждый день просрочки в размере 1/300 процентной ставки рефинансирования ЦБ РФ.
Итак, названный орган может выступать в гражданском обороте в качестве учреждения (приобретение мебели, канцелярских принадлежностей и т.п.). Однако Мингосимуществу РФ не предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность. В этом смысле его положение существенного отличается от статуса большинства учреждений — некоммерческих организаций.
33В печати отмечалось, что, по данным Счетной палаты, Госкомимущество РФ, являясь бюджетным органом, в 1955 г. получил от продажи госимущества в виде отчислений суммы, превысившие бюджетные средства на содержание ведомства почти в десять раз (Яшманов Б. И прокурор бессилен, если слаб закон // Российская газета. 1996. 28 нояб.).
Кроме того, следует помнить, что в соответствии с п.1 ст. 125 ГК РФ Мингосимуществу РФ предоставлено право выступать в гражданском обороте от имени РФ, но в рамках закрепленной за ним компетенции.
В субъектах федерации созданы органы по управлению государственным имуществом данного субъекта, в большинстве субъектов наделенные полномочиями территориальных органов Мингосимущества РФ.34В Положении о них детально определены их права и обязанности по управлению государственным имуществом субъекта федерации. Эти органы (пока они именуются КУГИ или КУЙ) по поручению Мингосимущества РФ вправе осуществлять отдельные полномочия по приватизации федерального имущества. Их правовое положение аналогично правовому положению Госкомимущества РФ. Они являются госорганами исполнительной власти, в гражданском обороте действуют как юридические лица — учреждения, финансируемые собственником из бюджета, а также за счет отчислений от средств, полученных при приватизации, имеют имущество, закрепленное за ними на праве оперативного управления. В то же время в порядке ст. 125 ГК РФ эти органы выступают в пределах своей компетенции от имени субъекта федерации в гражданском обороте.
К субъектам приватизации относятся также продавцы и покупатели федерального, государственного и муниципального имущества. Продажу федерального имущества осуществляют специализированное учреждение и назначенные им представители. В настоящее время таким специализированным учреждением является Российский фонд федерального имущества.35Положение о нем, утвержденное Указом Президента РФ 17 декабря 1993 г. №2173, действует в пределах, не противоречащих ГК РФ и Закону о приватизации 1997г.36РФФИ (специализированное учреждение) является юридическим лицом, состоит на
34Типовое положение о комитете по управлению имуществом края, области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агентства Госкомимущества РФ, утверждено Указом Президента РФ 14 октября 1992 г №1231 // Собрание актов РФ. 1992. №43. Ст.2430. -Этот нормативный акт действует в части, не противоречащей ГК РФ и Закону о приватизации 1997 г. Последний возложил на Правительство РФ утверждение нового Положения.
35В дальнейшем — РФФИ. — Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997г. это наименование сохраняется и впредь // Российская газета. 1997. 2 дек.
36Собрание актов РФ. 1993. №51. Ст. 4937.
бюджетном финансировании, наделено обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. Он так же как и Мингосимущество РФ получает по нормативу определенную часть отчислений от сумм, вырученных при продаже приватизированного имущества.37РФФИ выполняет определенные функции в процессе приватизации. Он от имени Российской Федерации владеет переданным ему Мингосимуществом РФ или Комитетом по управлению государственным имуществом субъектов РФ принадлежащими Российской Федерации объектами приватизации до их продажи, в том числе осуществляет полномочия РФ как акционера (участника) в хозяйственных обществах, выступает от имени Российской Федерации в качестве продавца объектов приватизации, ведет статистическую и бухгалтерскую отчетность о движении денежных средств, полученных от приватизации, а также осуществляет учет подлежащих приватизации акций (доле в уставном капитале) и обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи федерального имущества. РФФИ выполняет целый ряд иных функций.
В качестве продавца могут выступать и представители РФФИ. В этом случае между РФФИ и представителем заключается договор. Закон о приватизации не дает квалифицирующих признаков этого договора, отсылая к ГК РФ. По-видимому в данном случае может быть использован и договор поручения и договор комиссии. Однако, если законодатель имел в виду выступление представителя от имени РФФИ, то следует заключать договор поручения. При этом в договоре должна быть оговорена обязанность поверенного реализовать выставляемые на продажу объекты приватизации на согласованных договором условиях и по цене, которая не должна быть ниже начально установленной. Порядок определения начальной цены устанавливается Программой приватизации. Однако продавцы имущества вправе с учетом сложившейся конъюнктуры рынка принять решение об изменении начальной цены. Но она не может быть снижена более чем на 10% без согласования с соответствующими органами по управлению имуществом, утвердившими планы приватизации приватизируемых объектов.
Закон устанавливает, что отбор представителей производится на конкурсной основе, а их деятельность финансируется за счет отчислений
37По данным Счетной палаты, в 1995 г. каждый работник РФФИ из этого источника получил по 59 должностных окладов (Яшманов Б. И прокурор бессилен, если слаб закон // Российская газета. 1996. 28 нояб.).
от денежных средств, полученных в результате продажи федерального имущества. Отсюда следует, что деятельность по продаже приватизируемых объектов не является для представителей предпринимательской.
Субъекты РФ вправе в процессе приватизации продавать принадлежащее им на праве собственности имущество с помощью юридических лиц, которым в порядке, определенном органами государственной власти субъектов РФ, предоставлены полномочия на организацию и осуществление продажи такого имущества.
В настоящее время в субъектах РФ функции продавца приватизируемого имущества выполняют Фонды имущества. Они являются юридическими лицами, финансируются за счет средств, полученных в виде отчислений от сумм совершенных ими сделок по приватизации по нормативам, устанавливаемым Госпрогоаммой приватизации. Фонды субъектов РФ по своей юридической природе относятся к некоммерческим организациям — учреждениям, которым, однако, даже в рамках уставных целей не предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью.38
Покупателями приватизируемого могут быть российские физические и юридические лица. Для покупателей — физических лиц необходимо наличие дееспособности либо эмансипированности (ст.27 ГК). К юридическим лицам предъявляются особые требования. Так, не вправе выступать в качестве покупателей государственные и муниципальные унитарные предприятия, казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, атакже иные юридические лица, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%.
Покупатели должны представить определенные документы, перечень которых определяет Правительство РФ. Но обязательными среди них являются для юридических лиц представление своих утвержденных в установленном порядке учредительных документов и балансовых отчетов за последние три года деятельности. Кроме этого, покупатели — юридические лица прилагают справку налоговой инспекции, если сделка совершается на сумму более десяти тысяч установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). Для физических лиц предоставление справки налоговой инспекции необходимо в случае заключения сделки на сумму более двух тысяч МРОТ.
38Термин “фонд” не должен заслонять истинную его природу, а потому ст.118, 119 ГК неприменимы.
Иностранные физические и юридические лица могут участвовать в сделках по продаже приватизируемых объектов за исключением тех, в отношении которых Программой приватизации установлен запрет на участие в их приватизации иностранных юридических и физических лиц, а также резидентов РФ, имеющих в качестве учредителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физических и юридических лиц.
§ 3. Порядок и способы приватизации государственного и муниципального имущества
Порядок приватизации. Закон о приватизации 1997 т. четко прописал порядок приватизации. Инициатива в проведении приватизации может исходить от правительства РФ, Мингосимущества РФ, иных федеральных органов (например, министерств), органов государственной власти субъектов РФ, физических и юридических лиц. Заявка на приватизацию подается соответственно в Мингосимущество РФ, территориальные органы по управлению государственным имуществом субъектов Федерации. Поданная заявка — начальная стадия приватизационного процесса. Поэтому поданные заявки строго учитываются и подлежат регистрации в день подачи принявшим их органом. Если в соответствии с Программой приватизации объект может быть приватизирован по решению Правительства РФ, либо органов власти субъектов РФ, то орган, принявший заявку, вносит предложения с обоснованием целесообразности приватизации объекта, указаниями о способах и сроках его приватизации. Если речь идет о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в ОАО, то к предложениям, подаваемым в Правительство РФ или орган власти субъекта РФ, прилагаются данные о необходимости закрепления акций ОАО в федеральной собственности, государственной собственности субъектов РФ или использования специального права (“золотой акции”).
Если в соответствии с Программой приватизации объект приватизируется по решению Мингосимущества РФ, именно этот орган должен в трехмесячный срок со дня регистрации заявки вынести вердикт о приватизации либо об отказе в ней. Если Программой приватизации предусмотрено, что объекты приватизируются на основании решения территориального органа по управлению государственным имуществом, то соответствующее решение указанный орган должен принять в месячный срок со дня регистрации заявки.
При рассмотрении заявки на приватизацию надлежащий орган может вынести решение об отказе только в случаях, указанных в Законе о приватизации 1997 г., когда: 1) на приватизацию данного имущества установлен запрет в том числе и при условии, что такое имущество изъято или ограничено в гражданском обороте; 2) имущество, указанное в заявке, не относится к государственному (например, принадлежит профсоюзной организации); 3) имущество, указанное в заявке, подлежит приватизации в соответствии с иными федеральными законами (например, земля, государственный и муниципальный жилищный фонд).
О принятии решения о приватизации или об отказе а ней заявитель должен быть уведомлен в письменной форме в трехдневный срок с момента вынесения данного решения. Решение об отказе в приватизации может быть обжаловано в соответствующий суд.
Какова же правовая природа подаваемой заявки? Она не имеет какого либо гражданско-правового значения, так как не порождает гражданских прав и обязанностей. Обязанность властного органа рассмотреть заявку является административно-правовой и возникает из юридического факта, предусмотренного законом (подача заявки). В соответствии со своей компетенцией госорган обязан в определенные сроки, в определенном порядке, при соблюдении определенной процедуры рассмотреть заявку и принять по ней соответствующее решение.
После принятия решения о приватизации соответствующие органы по управлению имуществом создают комиссию по приватизации и устанавливают срок для подготовки плана приватизации. Этот срок не может превышать шесть месяцев со дня принятия решения о приватизации такого имущества, но по постановлению органа по управлению имуществом может быть продлен до одного года.
Комиссия по приватизации состоит из представителей соответствующих органов по управлению имуществом, финансовых органов, соответствующих федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, а в случаях необходимости — и представителей соответствующих территориальных органов федерального антимонопольного органа. Комиссия вправе привлекать к работе экспертов, а также аудиторские, консультационные, оценочные и иные организации. Если речь идет о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в ОАО, то в состав комиссии могут привлекаться работники предприятия.
Основная задача комиссии по приватизации — подготовить план приватизации в срок не более шести месяцев со дня принятия решения о приватизации данного имущества. Однако этот срок по решению органов по управлению имуществом может быть продлен, но не более
чем на один год. В плане приватизации определяется прежде всего способ приватизации государственного или муниципального имущества. При этом комиссия по приватизации учитывает предложения, содержащиеся в заявке, отраслевые особенности объектов приватизации и их социально-экономическое значение для территории, рыночную стоимость объекта приватизации. В плане приватизации в зависимости от способа приватизации указываются и иные сведения (например, сроки, условия продажи объекта, его начальная цена). Форма Типового плана приватизации утверждается Правительство РФ, а план приватизации — соответствующими органами по управлению имуществом. Решение об утверждении плана приватизации является административным актом, и если он нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то может быть в судебном порядке признан недействительным.
Способы приватизации. По сравнению с прежним новый Закон увеличил число способов приватизации, предусмотрев среди них те, которые были неизвестны прежнему законодательству. Рассмотрим их в определенной последовательности.
Продажа государственного и муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе. Аукцион — это форма проведения торгов. Выигравшим на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену. При этом будущий покупатель не должен выполнять какие-либо условия в отношении объекта приватизации. В общем виде порядок и организация торгов регламентированы ст. 447—449 ГК. Особенности проведения аукционов при продаже приватизируемого имущества должны быть отражены в Положении, утвержденном Правительством РФ,39однако при этом не должны быть изменены основополагающие нормы ГК. Аукцион по форме
39П.2 ст.22 Закона о приватизации 1997 г. — Распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 1997 г. № 1860-р (Российская газета. 1998. 14 янв.) определено, что до принятия в установленном Законом о приватизации 1997 г. порядке актов, регламентирующих проведение аукционов по продаже государственного и муниципального имущества, специализированных аукционов по продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, а также конкурсов с инвестиционными и (или) социальными условиями, надлежит руководствоваться соответствующими, указанными в распоряжении, правилами Временных положений, утвержденных Указом Президента РФ 29 января 1992 г. №66 “Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий” (Ведомости РФ. 1992. №7. Ст. 312).
проведения может быть открытым и закрытым. В открытом аукционе вправе участвовать любые лица, в закрытом — только лица, специально приглашенные для этой цели. По форме подачи предложений для участия в аукционе последний также может быть закрытым (если заявки подаются в запечатанных конвертах) и открытым, если предложения вносятся непосредственно при проведении аукциона. Обычно предметом торгов при продаже материального объекта (предприятия, здания, сооружения) является сам этот объект. И поэтому лицо, выигравшее торги, и организатор торгов (специализированное учреждение-продавец) подписывают в день проведения аукциона протокол о результатах торгов, который имеет силу договора. Но иногда и при продаже таких объектов может идти речь о продаже только права на заключение договора. В этом случае протокол о результатах торгов играет роль предварительного договора купли-продажи, а окончательный договор заключается по истечении предоставляемого для этой цели срока. Если одна из сторон уклоняется от заключения окончательного договора, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор (ч.4 ст. 445 ГК).
Порядок проведения торгов также в общем виде регламентирован ГК. Специализированное учреждение (продавец) прежде всего должно известить о проведении торгов не менее чем за 45 дней до дня продажи объекта. Извещение содержит определенный набор сведений о реализуемом объекте, в частности, о его начальной цене, а также указание о времени, месте, форме и порядке проведения торгов.40
При продаже акций открытого акционерного общества, созданного в процессе приватизации, в информационном сообщении, как на это указывает Закон о приватизации 1997г. в п.3 ст. 18, должны обязательно содержаться следующие сведения: площадь земельного участка, на котором расположено недвижимое имущество общества; характеристика недвижимого имущества и наличие у него обременении; установленные ограничения на перепродажу акций такого общества, обязательства общества перед федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами, внебюджетными фондами и ряд иных . сведений, предусмотренных п.3 ст. 18. При этом Мингосимущество России может установить дополнительный перечень сведений, с которыми покупатели имеют право ознакомиться в месте, указанном в информационном сообщении.
40Детальный перечень сведений, подлежащих обязательному опубликованию, устанавливает Правительство РФ (п.1 ст.18 Закона о приватизации 1997 г.).
Извещение о приватизации государственного и муниципального имущества должно быть опубликовано продавцами имущества в официальных информационных бюллетенях и других средствах массовой информации. Какое же юридическое значение имеет извещение (информация) о предстоящей приватизации объекта? В литературе Н.Д. Егоровым было высказано мнение, что извещение является односторонней сделкой, вследствие которой между лицами, получившими извещение о проведении торгов, и организатором торгов устанавливается обязательственное правоотношение, в силу которого лицо, изъявившее желание принять участие в торгах, может требовать от организатора торгов принятия и рассмотрения им сделанного предложения.41Однако односторонняя сделка сама по себе породить обязательственное правоотношение не в состоянии.42По-видимому, извещение следует рассматривать как вызов на оферту, а конкретные заявки — офертами, из которых продавец акцептует лишь одну, где заявлена наибольшая цена на предмет продажи.
Участники торгов вносят задаток в размере, сроки и порядке, которые указаны в информационном сообщении о проведении торгов. Если торги не состоялись, задаток подлежит возврату. Он возвращается также лицам, которые участвовали в торгах, но не выиграли его. При заключении договора с лицом, выигравшим торги, сумма внесенного задатка засчитывается в счет исполнения обязательств по заключенному договору. ГК устанавливает, что если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до его проведения. При нарушении этого правила организатор торгов обязан возместить участникам понесенный ими реальный ущерб. А при закрытом аукционе в подобной ситуации организатор торгов обязан возместить приглашенным участникам реальный ущерб независимо от того, в какой срок последовал отказ от торгов.
Продажа акций кроме классического аукциона, основой регламентации которого являются нормы ГК, может быть осуществлена на специализированном аукционе. Он всегда проводится в виде открытых торгов, на которых победители получают акции открытого акционерного общества по единой цене.43Специализированные аукционы про-
41Гражданское право. Учебник / Под ред. Ю.К.Толстого, А.П.Сергеева. Ч. I.
Изд-1-е. СПб., 1996. С.452.
42Иоффе О.С. Обязательственное право. М., 1975. С.781.
43 Порядок проведения специализированного аукциона устанавливается положением, которое утверждает Правительство РФ.
водились и до вступления в силу Закона о приватизации 1997 г. Отличительной особенностью их было то обстоятельство, что заявки на участие в аукционе подавались по двум типам. В заявке первого типа участник аукциона указывал только количество денежных средств, предлагаемых для оплаты акций. Все участники, подавшие такие заявки, становились победителями, так как подача заявки первого типа предполагала, что заявитель согласен приобрести любое количество акций по цене, которая сложилась по результатам аукциона. В заявках второго типа, кроме количества денежных средств, предлагаемых для оплаты акций, указывалась еще и максимальная цена, которую участник согласен заплатить в расчете за одну акцию. В этом случае в результате проведения аукциона удовлетворялись только те заявки, в которых была указана цена, равная или больше продажной цены. Нельзя не заметить, что при таком способе определения победителей аукцион утрачивает свои характерные черты.
Продажа государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями. Конкурс, наряду с аукционом, является формой проведения торгов. Выигравшим коммерческий конкурс признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило наиболее высокую цену за приватизируемый объект и наилучшие инвестиционные и (или) социальные условия. При продаже государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе социальные условия могут устанавливаться, если объектом приватизации является предприятие как имущественный комплекс или если в качестве объекта приватизации выступают акции открытого акционерного общества, составляющие более чем 50% его уставного капитала.
К числу социальных условий могут относиться следующие: сохранение определенного числа рабочих мест или создание дополнительных, переподготовка или повышение квалификации работников, сохранение существующей системы охраны труда и здоровья работников, ограничения на изменение профиля деятельности объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения либо на прекращение их использования. Названные социальные условия являются исчерпывающими и не могут быть изменены. Эти условия подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами, органами государственной власти
субъектов федерации и с работниками открытого акционерного общества, акции которого являются объектом продажи.
Инвестиционные условия коммерческого конкурса также весьма разнообразны. Если речь идет о продаже государственного или муниципального имущества, то в отношении приватизируемого объекта могут предусматриваться условия по его реконструкции, приобретению оборудования определенных видов, модернизации и расширении его производства. В качестве инвестиционного условия могут служить и обязательства победителя конкурса осуществить меры тарифного и нетарифного протекционизма, а также погасить в установленный срок задолженность перед федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетными и внебюджетными фондами. Инвестиционные условия также подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Как аукцион, так и коммерческий конкурс в итоге заканчиваются заключением договора купли-продажи между продавцом и покупателем. Обязательными условиями договора, заключенного на аукционе, являются: сведения о продавце имущества и покупателе, наименование объекта приватизации, место его нахождения, состав и стоимость государственного или муниципального имущества, условия аренды (пользования) земельного участка. Если объектом купли-продажи являются акции ОАО, то необходимо указание о количестве акций, их категории (типе), стоимости. Независимо от объекта продажи в договоре купли-продажи должен быть предусмотрен порядок продажи имущества в собственность покупателя. Для договоров купли-продажи, заключенных на конкурсе, к числу обязательных относятся также обязательства покупателя по его использованию, инвестиционные и (или) социальные условия, в соответствии с которыми имущество было приобретено; порядок осуществления покупателем права владения и права пользования имуществом до момента перехода к нему права собственности, способы обеспечения инвестиционных и (или) социальных условий, в том числе гарантии их выполнения, порядок подтверждения покупателем выполнения таких условий.
Как явствует их сказанного, все перечисленные условия (за исключением, разумеется, сведений о субъектах сделки) входят в содержание договора как юридического факта. Закон назвал такие условия обязательными, по терминологии ГК — существенными. Закон вправе был
это сделать (ч.2 п. 1 ст.432 ГК). Следовательно, несогласование хотя бы одного из перечисленных условий должно вести к признанию такого договора незаключенным.
На некоторых условиях заключаемых на коммерческом конкурсе договоров купли-продажи следует остановиться подробнее. Так, в договоре должны быть предусмотрены способы обеспечения инвестиционных и (или) социальных условий. По-видимому обычно применяемые санкции (неустойка, залог и т.п.) в этом случае вряд ли будут эффективными. Поэтому ч.2 п.6 ст.21 Закона устанавливает, что все инвестиционные и социальные условия коммерческого конкурса реализуются за счет денежных средств, внесенных победителем конкурса на безвозмездной и безвозвратной основе в соответствии с заключенным им с соответствующим продавцом имущества договором о порядке выполнения победителем коммерческого конкурса инвестиционных и (или) социальных условий. Такой договор должен выполнять роль способа обеспечения договора купли-продажи, совершенного на коммерческом конкурсе, если продавались материальные объекты в виде предприятий, сооружений и т.п. В случаях, когда объектом приватизации являются акции ОАО, то победитель заключает два договора. Один — с продавцом об использовании инвестиционных средств. Такое соглашение выполняет роль способа обеспечения обязательства. Второй заключается с ОАО, чьи акции проданы, о порядке выполнения победителем коммерческого конкурса инвестиционных или социальных условий. Этот договор нельзя рассматривать в качестве способа обеспечения договора купли-продажи, так как заключается он не с продавцом, а с другим субъектом. Все названные договоры подлежат обязательному заключению (п.6 ст.21 Закона о приватизации 1997 г.), а, следовательно, при отказе одной из сторон от заключения таких договоров к ней могут быть применены правила п.4 ст. 445 ГК.
Имеются и некоторые особенности перехода права собственности по договору купли-продажи, заключенному по результатам коммерческого конкурса. В соответствии с п. 2 ст.21 право собственности на государственное или муниципальное имущество, которое приватизируется на коммерческом конкурсе, переходит к победителю конкурса после выполнения им инвестиционных и (или) социальных условий в отношении объекта приватизации. Поэтому победитель конкурса не вправе до перехода к нему права собственности на объект приватизации отчуждать его или распоряжаться им иным способом. Следовательно,
в названной норме Закон о приватизации 1997 г. отступил от общего правила ст.223 ГК. Но Закон вправе был это сделать, так как ст.223 ГК, формулируя общее правило о том, что право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, делает оговорку: “если иное не предусмотрено законом или договором”.
Закон о приватизации несколько иначе решает этот вопрос применительно к продаже по коммерческому конкурсу акций. В п.3 ст.21 установлено, что в случаях, когда объектом приватизации являются акции открытого акционерного общества, победитель коммерческого конкурса до перехода к нему права собственности на акции осуществляет голосование по ним по своему усмотрению за исключением голосования по особо важным вопросам (например, внесение изменений и дополнений в учредительные документы ОАО, залог, сдача в аренду, отчуждения имущества ОАО, если стоимость такого имущества превышает 10 процентов уставного капитала ОАО). Но даже и по этим важным вопросам победитель коммерческого конкурса вправе осуществлять голосование, но лишь после согласования такого голосования с соответствующими органами по управлению имуществом в письменной форме. Понятно стремление законодателя всеми мерами и способами добиться от победителя конкурса принятых на себя инвестиционных и (или) социальных обязательств. Однако оборот ценных бумаг имеет свои особенности. Порядок перехода прав на ценные бумаги определен ст. 29 Закона “О рынке ценных бумаг”.44Правила этой статьи не позволяют, не передавая в собственность самою эмиссионную ценную бумагу, передать права, ею закрепленные, в том числе и право голосования по тем или иным вопросам деятельности ОАО.
Следует подчеркнуть еще одну особенность договоров, заключенных на коммерческих инвестиционных конкурсах. Пунктом 7 ст.21 Закона о приватизации 1997 г. установлено, что при неисполнении победителем конкурса принятых на себя обязательств либо при ненадлежащем их исполнении в судебном порядке такой договор может быть расторгнут. Однако в исключение из общего правила, закрепленного п.4 ст.453 ГК, Закон предусматривает, что объект приватизации подлежит безвозмездному отчуждению соответственно в государственную и муниципальную собственность. При этом в силу п.5 ст.453 ГК могут быть истребованы и убытки, причиненные изменением и расторжением договора.
44СЗ РФ. 1996 .№17. Ст. 1918.
Итак, в результате проведения торгов в виде аукциона или коммерческого конкурса между продавцом и победившим покупателем возникает обязательство по купле-продаже приватизированного объекта. Это обязательство своим основанием имеет два юридических факта — проведенные торги и заключенный на их основе договор.45Поэтому торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги (ст. 449 ГК).
Выкуп арендованного государственного или муниципального имущества. Как уже отмечалось, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде были отменены Законом о введении в действие части второй ГК. Казалось бы, Закон о приватизации 1997 г. имеет в виду выкуп еще оставшихся невыкупленными арендных предприятий. Однако Закон в п. 8 ст. 20 устанавливает, что на основании Программы приватизации субъектов РФ и решений представительных органов местного самоуправления и при наличии решения работников государственного или муниципального унитарного предприятия приватизация такого имущества осуществляется посредством аренды с правом его выкупа работниками указанного предприятия. Механизм вводимой аренды должен быть определен Правительством РФ. Вполне допустимо, что Правительство РФ откажется от использования такого субъекта, как “организация арендаторов”, однако неясно, какой правовой статус будет у предприятия, сданного в аренду до его выкупа, ибо оно уже не может относиться к унитарным государственным и муниципальным предприятиям, а для того, чтобы оно стало товариществом либо обществом, необходимо, чтобы работники за счет собственных средств такой субъект создали. Вместе с тем в ст.26 Закона, где детально описывается выкуп отданного в аренду государственного или муниципального имущества, говорится лишь о тех предприятиях, которые заключили договор аренды с правом выкупа до вступления в силу (курсив мой. — В.Я.) Закона о приватизации 1991 г. Если это так, то речь идет о небольшом количестве арендных предприятий, которые, хотя и привели свою организационно-правовую форму в соответствие с требованиями законодательства, но не выкупили до сего времени арен-
45Гражданское право. Учебник / Под ред. Ю.К.Толстого, А.П.Сергеева. Ч. 1. Изд. 1-е. СПб., 1996. С.453.
дованное имущество. Такие арендаторы имеют право по своему заявлению выкупить имущество в соответствии с договором аренды, если размер выкупа, сроки и порядок его внесения установлены договором. Но арендатор может использовать и вторую форму выкупа — посредством преобразования “государственного или муниципального унитарного предприятия” (ч.З п.26) в открытое акционерное общество с предоставлением арендатору права первоочередного приобретения акций. Однако вряд ли можно невыкупленное работниками взятое ими в аренду предприятие именовать “государственное и муниципальное предприятие”. С момента регистрации его в качестве арендного оно уже перестало быть таковым. Что же касается создания “арендных” предприятии вновь, то какую бы конструкцию существования такого субъекта законодатель ни предлагал, он должен четко представлять себе, что работники предприятия только тогда могут быть заинтересованы в его аренде, когда они будут твердо знать, что в составе арендованного имущества выделяются лично им принадлежащие вклады, умножающиеся с увеличением прибыли предприятия. Поэтому приходится констатировать, что законодатель нечетко сформулировал норму, что в дополнение к уже существующей многочисленной судебной практике46возможны и новые споры. Например, С.-Петербургская регистрационная палата резонно отказывается оформлять выкуп государственных и муниципальных предприятий как таковых.
Не совсем ясен и п.2 ст.26. Согласно этому пункту в других случаях арендатор имущества государственного или муниципального унитарного предприятия, признанный покупателем, может приобрести такое имущество в порядке, установленным Законом о приватизации. Во-первых, неясно, о каких “других случаях” идет речь, а во-вторых, какое имущество конкретно имеется в виду Если законодатель намеревался урегулировать вопрос о встроенно-пристроенных и т.п. нежилых помещениях, то прямо следовало бы об этом сказать.47
Продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации их работниками, в Законе регламентирована скупо. Отмечено лишь, что такая продажа определяется федеральным законом. Количество же акций, которые могут быть проданы его работникам, категория (тип) таких акций, порядок определения их цены, а также порядок и сроки оплаты таких акций устанавливаются программой приватизации.
46Вестник ВАС. 1997. №1. С.38-39; №4. С.20-30; №5. С.52, 54-56 и др.
47Видимо, этот вопрос должен быть решен в Программе приватизации.
Преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в государственной или муниципальной собственности
Подготовка к этому способу приватизации состоит в инвентаризации имущества соответствующих предприятий, проведении аудиторской проверки их финансово-хозяйственной деятельности. К числу таких предприятий относятся лишь те государственные и муниципальные предприятия, балансовая стоимость основных фондов которых на день принятия решения об их преобразовании в ОАО превышает пять миллионов МРОТ, а также в случае необходимости в реорганизации таких предприятий, в том числе выделении их подразделений в качестве юридических лиц. Также как при иных способах приватизации, в указанных случаях соответствующие органы по управлению имуществом создают комиссии по приватизации и устанавливают срок подготовки плана приватизации. Названный срок не может превышать шести месяцев со дня подачи заявки на приватизацию. Этот срок, как и при иных способах приватизации, может быть продлен, но не более чем на один год. План приватизации может быть подготовлен и самими работниками предприятия, и комиссия обязана рассмотреть его. В состав комиссии по приватизации, помимо тех, кто входит в комиссию при других способах приватизации, вправе направлять своих представителей орган местного самоуправления по месту нахождения предприятия, его работники, а также территориальный орган федерального антимонопольного органа.
В плане приватизации определяются сроки преобразования государственного и муниципального предприятия в ОАО, величина уставного капитала ОАО, льготы, предоставляемые его работникам, категории (типы) акций, их номинальная стоимость, способы и сроки продажи акций. План приватизации комиссия направляет общему собранию работников предприятия для согласования. Если общее собрание в месячный срок со дня получения плана приватизации не рассмотрит его, план считается согласованным и органы управления имуществом утверждают его. В случаях, когда общее собрание работников не согласовало план приватизации, комиссия по приватизации обязана предложить другой вариант плана. При отклонении общим собранием и нового варианта решение об утверждении плана принимает соответственно Правительство РФ, органы государственной власти субъектов федерации, представительные органы местного самоуправления.
После завершения работы комиссии по приватизации соответствующие органы по управлению имуществом осуществляют реорганизацию либо ликвидацию48предприятия, учреждают ОАО, утверждают его устав, осуществляют в установленном порядке государственную регистрацию ОАО, формируют его органы управления.
Закон устанавливает определенные гарантии для трудовых коллективов государственных и муниципальных предприятий, преобразуемых в ОАО, 100% акций которых закрепляется в государственной или муниципальной собственности. Так, со дня принятия решения о приватизации и до момента государственной регистрации ОАО государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласования с соответствующими органами по управлению имуществом совершать сделки с движимым имуществом, стоимость которого превышает 10% балансовой стоимости активов таких предприятий на дату утверждения их последнего балансового отчета.
Не допускается совершение преобразуемым предприятием сделок с недвижимым имуществом, а также увольнение более чем 10% численности работников в течение 6 месяцев, предшествующих дню принятия решения о преобразовании (ч.2 п.12 Закона о приватизации 1997 г.). Однако из текста закона неясно, с какого момента надлежит отсчитывать установленный 6-месячный срок, ибо до момента подачи заявки приватизационный процесс не может объявляться начавшимся.
Надо иметь в виду, что в целях обеспечения обороны страны, защиты прав и законных интересов граждан при преобразовании государственных и муниципальных предприятий в ОАО для некоторых из них Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления могут принимать решения о специальном праве (“золотой акции”) на участие соответственно РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в управлении такими ОАО. Органы, принявшие решение о специальном праве, назначают своих представителей в совет директоров и ревизионную комиссию ОАО. Последнее должно уведомить акционеров о сроках проведения общего собрания. Представители названных органов вправе вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и
48Непонятно, однако, почему в п.Юст.20 Закона о приватизации 1997 г говорится о ликвидации, хотя и заголовок ст.20 и сам ее текст свидетельствуют, что речь идет о преобразовании. Но преобразование в соответствии с п.1 ст.57 — один из видов реорганизации юридического лица.
требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров. Представители перечисленных органов в соответствии со ст. 5 Закона о приватизации 1997 г. имеют право вето при принятии общим собранием акционеров самых важных решений (например, о внесении изменений и дополнений в Устав ОАО или об утверждении его новой редакции, о реорганизации и ликвидации ОАО, об изменении уставного капитала и др.). Такое же специальное право (“золотая акция”) может быть введено и при принятии решения о продаже акций, находящихся в государственной или муниципальной собственности ОАО. Какова же природа этого права, почему Закон, говоря о нем, непременно в скобках пишет “золотая акция”. В действительности “золотая акция” в точном значении этого понятия акцией не является. Решение о ее выпуске принимается не в учредительном договоре о создании ОАО, а соответствующими компетентными органами. Безусловно, прав Закон о приватизации 1997 г., четко определивший этот способ управления акциями ОАО, принадлежащими государству или муниципальному образованию, как специальное право. Этот вывод подтверждается и п.4 ст.5, где установлено, что специальное право (“золотая акция”) не подлежит замене на акции ОАО, в отношении которого принято решение об использовании этого права. Но Закон в этом случае отдал дань прошлому, ибо золотая акция и раньше использовалась в процессе приватизации, поэтому старый термин и присутствует в Законе.
Участие в управлении ОАО со стороны государства и муниципальных образований может осуществляться и иным способом, а именно, закреплением акций ОАО в государственной или муниципальной собственности. В этом случае Правительство РФ, органы государственной власти РФ, органы местного самоуправления назначают своих представителей в органы управления ОАО. Представителями могут быть назначены государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые должны осуществлять свою деятельность на основании Положения, утвержденного Правительством РФ. Если в роли представителей выступают государственные или муниципальные служащие, то они не вправе получать в ОАО вознаграждение в денежной или иной форме, а также покрывать за счет ОАО и третьих лиц расходы на осуществление своих функций.
Внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ. Государственное или муниципальное имущество может быть внесено в качестве вклада в хозяйственные общества. Для этого необходимо решение соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. Порядок внесения таких вкладов устанавливается Программой приватизации и программами приватизации субъектов РФ. Прежним законодательством такой способ приватизации не предусматривался, но практика его применяла.
Отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ владельцам ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.
Этот способ приватизации абсолютно нов. Ни в законодательстве, ни тем более в практике он не применялся. Прежде всего, должно быть принято решение о выпуске ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения находящихся в государственной или муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации ОАО. Такое решение принимается соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Этими решениями определяется порядок реализации права на приобретение ценных бумаг соответственно в РФ, в субъектах РФ и в муниципальных образованиях. Указывается количество акций ОАО, категория (тип) таких акций, а также наименование ОАО — эмитентов (ст. 24 Закона о приватизации 1997 г.). Однако последнее положение этой статьи не совсем согласуется с последней частью п.3 ст. 10 Закона, ибо в ней в качестве возможного эмитента названо и специализированное учреждение (продавец), которое от имени Российской Федерации осуществляет выпуск ценных бумаг, удостоверяющих право на приобретение акций. Размещение названных ценных бумаг осуществляется на конкурсах, порядок проведения которых устанавливает Правительство РФ.
§ 4. Последствия нарушения правил, установленных нормативными актами о приватизации
Они выражаются в признании недействительными сделок, совершенных с нарушением норм, регламентирующих порядок перехода права собственности от продавца к покупателю в процессе приватизации, в применении мер гражданско-правовой ответственности при нарушении условий договоров купли-продажи государственного и муниципального имущества, в расторжении таких договоров в соответствии с п. 7 ст. 21 Закона о приватизации 1997 г., во взыскании убытков по
правилам ст. 15 ГК, произошедших вследствие противоправных действий (например, совершение преступления), связанных с нарушением законодательства, регламентирующего процесс приватизации.
Закон о приватизации, не отступая от общих положений ГК о недействительности сделок, называет некоторые специальные основания, при наличии которых сделку можно признать недействительной.
Прежде всего — это нарушение правил Закона о приватизации и иных нормативных актов, устанавливающих порядок приватизации государственного и муниципального имущества (п.2 ст.29).
В п.5 этой же статьи в точном соответствии с ч.2 ст.217 ГК установлено, что осуществление приватизации государственного или муниципального имущества способами, отличными от способов, установленных Законом о приватизации, не допускается, а соответствующие сделки приватизации государственного или муниципального имущества признаются ничтожными с момента их заключения и не влекут правовых последствий. Иными словами, Закон подчеркивает — необходимо, чтобы переход права собственности от государства или муниципального образования к частным лицам, происходил только способами, установленными законом. Безусловно, прекращение и приобретение права собственности — сложный процесс. В рамках его осуществления могут возникнуть и иные сопутствующие нарушения. Закон называет некоторые из них. Так, сделки признаются недействительными, если приобретение государственного или муниципального имущества совершено лицом, не имевшим на это право, если при приватизации были использованы незаконные средства платежа, если имелся сговор между продавцом имущества и покупателем, в том числе о занижении цены такого имущества, предоставление покупателю льгот и преимуществ перед другими покупателями. Закон не делает перечень оснований исчерпывающим. Он устанавливает, что сделки приватизации могут быть признаны недействительными и по другим основаниям, предусмотренным законодательством РФ (например, сделки, совершенные под влиянием обмана, заблуждения, угроз, насилия и т.д.).
Особое внимание Закон уделяет определению в договоре условия о стоимостной оценке имущества. Это условие, наряду с иными, указанными в п.2 ст.28, является обязательным, т.е. существенным. Казалось бы, достаточно и этой нормы закона, чтобы в случаях, когда стоимостная оценка отсутствует, признать договор незаключенным. Но Закон более жестко подошел к отсутствию в договоре этого условия. Он установил, что сделки, не содержащие стоимостной оценки приватизируемого имущества, признаются ничтожными с момента их заключения и не влекут за собой правовых последствий.
Иски о расторжении сделок по приватизации государственного или муниципального имущества, о признании таких сделок недействительными, а также о применении последствий недействительности ничтожных сделок вправе предъявлять Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, соответствующие органы по управлению имуществом, продавцы и покупатели имущества, а также органы прокуратуры РФ.
Соответствующие органы по управлению имуществом и продавцы имущества освобождаются от уплаты государственной пошлины при обращении в суд общей юрисдикции и арбитражный суд по вопросам, отнесенным к их компетенции.