Глава II. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНКУРЕНЦИИ И ОГРАНИЧЕНИЯ МОНОПОЛИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Антимонопольное законодательство и полномочия антимонопольных органов
Антимонопольное законодательство. Конкуренция является необходимой предпосылкой рыночной экономики. Она означает состязательность участников рынка, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне (монопольно) воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Из этого следует, что, во-первых, конкуренция представляет собой объективно необходимый регулирующий фактор рыночной экономики, основанной на свободе предпринимательства, а, во-вторых, — это антипод монополизма в экономике, который стремится подавить конкуренцию. Если монополистическая деятельность не ограничивается законом, то это ведет к сворачиванию конкуренции, свободы предпринимательства и рыночной экономики в целом.
На поддержание конкуренции и ограничение монополистической деятельности направлено антимонопольное законодательство, которое в нашей стране представлено как общими и специальными законами, так и множеством подзаконных актов.
Прежде всего, обращает на себя внимание ст. 8 Конституции РФ, из которой следует, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Государство,его органы и их должностные лица обязаны создать и поддерживать такое единство экономического пространства, которое соответствует требованиям, указанным в ст.8 Конституции РФ.
Несколько важных антимонопольных норм содержится в ГК (п. 1 ст. 10, п.2, 3 ст.57, п.1 ст. 1033). Так, в соответствии со ст.9 и 10 ГК законодатель, с одной стороны, определяет, что граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права, а, с другой, — устанавливает необходимые ограничения этой свободы, в частности, не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.
В развитие названных общих норм приняты несколько специальных антимонопольных законов: от 22 марта 1991 г. в ред. от 25 мая 1995 г. “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” (далее— Закон о конкуренции),1от 18 июля 1995 г. “О рекламе”,2от 19 июля 1995 г. “О естественных монополиях”,3от7 февраля 1992 г. в ред. от 9 января 1996 г. “О защите прав потребителей”.4
Нетрудно заметить, что первые три закона в конечном счете направлены на создание условий для реализации Закона “О защите прав потребителей”, так как обеспечение прав потребителей возможно только в условиях конкурентной рыночной среды. Таким образом, разумное ограничение свободы предпринимательства необходимо не только в целях обеспечения конкуренции, но и в целях обеспечения прав потребителей. Такова взаимосвязь названных законов.
Основополагающим антимонопольным законом является Закон о конкуренции, который определяет организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков.
Этот Закон воспринял опыт антимонопольного регулирования в странах с развитой рыночной экономикой, и прежде всего опыт европейской системы антимонопольного регулирования. В отличие от американской системы антимонопольного регулирования, строящегося на принципе запрещения монополии и предполагающего судебную форму правоприменительного процесса, европейская система находит свое выражение в принципе регулирования (ограничения) монопо-
1СЗ РФ. 1995. №22. Ст.1977.
2Там же. №30. Ст.2864.
3Там же. №34. Ст.3426.
4Там же. 1996. №3 Ст. 140.
диетической деятельности и контроля за злоупотреблениями монополий. Для этого создается специальная система административных органов (антимонопольных органов), осуществляющих с помощью присущих им методов антимонопольное регулирование и контроль.
В то же время Закон о конкуренции учитывает некоторые особенности российской экономики, в частности, в нем наряду с ограничением монополистической деятельности предпринимателей предусмотрены меры к пресечению государственного монополизма — монополистических действий органов власти и управления.
Наряду с антимонопольными законами приняты и действуют нормативные акты разной юридической силы — указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы федеральных антимонопольных органов.
Антимонопольные органы и их полномочия. Проведение государственной политики по содействию развития товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции осуществляется федеральным антимонопольным органом — Государственным антимонопольным комитетом РФ (далее — ГАК), Положение о котором утверждено Указом Президента РФ от 24 августа 1992 г. №915.5 ГАК является федеральным органом исполнительной власти.6Для осуществления своих полномочий ГАК создает свои территориальные управления, которые действуют на основании Положения, утвержденного приказом ГАК от 13 ноября 1995 г. №146.7
Полномочия антимонопольных органов вытекают из их задач и функций (ст. 11 Закона о конкуренции), которые можно свести, с одной стороны, к содействию развития товарных рынков, конкуренции и поддержки предпринимательства (созидательная задача), а, с другой, — к предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (репрессивная задача).
В целях содействия развитию товарных рынков и конкуренции, поддержки предпринимательства и демонополизации антимонопольные органы могут направлять соответствующим органам исполнительной власти и органам местного самоуправления рекомендации:
5Ведомости РФ. 1992. №35. Ст.2008.
6Указ Президента РФ от 17 марта 1997 г. №249 “О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1419.
7Экономика и жизнь. 1995. №50. С. 16.
о предоставлении льготных кредитов, а также об уменьшении налогов или освобождении от них хозяйствующих субъектов, впервые вступивших на рынок определенного товара; об изменении сфер применения свободных и регулируемых цен; о создании и развитии параллельных хозяйственных структур; о лицензировании видов деятельности и др. (ст. 16 Закона о конкуренции).
В целях предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции антимонопольные органы вправе, в частности: выдать предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства; принять решение о наложении штрафа; обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства (ст. 12 Закона о конкуренции).
Предписания антимонопольных органов являются обязательными для исполнения и могут содержать требования об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства; о восстановлении первоначального положения; о расторжении или изменении договоров;
о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства и др.
Одним из таких требований может быть требование о принудительном разделении или выделении структурных подразделений из состава хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение и совершившего два или более нарушений антимонопольного законодательства, если это ведет к развитию конкуренции (ст. 19 Закона о конкуренции).
Решение о принудительном разделении (выделении) коммерческой организации принимается при наличии совокупности следующих условий: возможности организационного и территориального обособления ее структурных подразделений; отсутствия между ее структурными подразделениями тесной технологической взаимосвязи;
возможности юридических лиц в результате реорганизации самостоятельно работать на рынке определенного товара. Решение антимонопольного органа о принудительном разделении (выделении) хозяйствующих субъектов подлежит исполнению собственником или органом, уполномоченным им.
Закон о конкуренции определяет основания для возбуждения антимонопольными органами дел, связанных с нарушениями антимонопольного законодательства, и порядок их рассмотрения (ст.27).
Более детально процедура рассмотрения дел определена Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденными приказом ГАК от 25 июля 1996 г. №91.8
Следует подчеркнуть, что деятельность антимонопольных органов, как органов исполнительной власти, поставлена под контроль судебных органов. Хозяйствующим субъектам, органам власти и управления предоставлено право обжаловать в суд или арбитражный суд любые предписания и решения антимонопольных органов, акты которых могут быть признаны недействительными (ст.20, 28 Закона о конкуренции). Подача заявления приостанавливает исполнение решения (предписания) антимонопольного органа на время его рассмотрения в суде или арбитражном суде до вступления решения суда или арбитражного суда в законную силу.
§ 2. Проявления монополистической деятельности и ответственность за нарушения антимонопольного законодательства
Составы монополистической деятельности. Монополистическая деятельность — это противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.
Закон о конкуренции определяет составы монополистической деятельности, которые сведены в пять групп: злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке; соглашения хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию; акты и действия органов власти и управления, направленные на ограничение конкуренции; соглашения органов власти и управления, ограничивающие конкуренцию; участие в предпринимательской деятельности должностных лиц органов власти и управления.
Наряду с названными формами проявления монополистической деятельности Закон о конкуренции предусматривает также меры контроля за образованием монополистических структур и недопущением недобросовестной конкуренции.
8БНА РФ. 1996. №4. С.46.
Итак, во-первых, монополистическая деятельность выражается в злоупотреблении хозяйствующим субъектом (группой лиц) доминирующим положением на рынке (ст.5 Закона о конкуренции).
Доминирующее положение — это исключительное положение субъекта на рынке товара, дающее ему возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения данного товара или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам, когда доля этого субъекта на рынке определенного товара составляет 65% и более, за исключением тех случаев, когда субъект докажет, что, несмотря на превышение указанной величины, его положение на рынке не является доминирующим.
Доминирующим также признается положение субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 65%, если это установлено антимонопольным органом.
Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%.
Из этого следует, что доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта при наличии двух условий: определенной доли на рынке и возможности ограничивать конкуренцию.
В целях осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на рынке, ГАК ведет Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%. Порядок формирования и ведения названного Реестра утвержден постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. №154.9Реестр является открытым и ежегодно публикуется по состоянию на первое января года.
Чтобы деятельность хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке, рассматривалась как монополистическая, необходим также признак злоупотребления своим доминирующим положением на рынке, т.е. совершение запрещенных ст.5 Закона о конкуренции действий,как то, например, изъятие товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или поддержание дефицита на рынке либо повышение цен; установление монопольно высоких (низких) цен и др.
9СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 806.
В исключительных случаях подобные действия хозяйствующего субъекта могут быть признаны правомерными, если он докажет, что положительный эффект от его действий превышает негативные последствия для данного товарного рынка. Показательной в этом отношении является норма ст. 1033 ГК, допускающая ограничения прав сторон по договору коммерческой концессии.
Во-вторых, формой проявления монополистической деятельности являются соглашения хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию (ст.6 Закона о конкуренции). Имеются в виду соглашения как конкурирующих хозяйствующих субъектов, имеющих в совокупности долю на рынке определенного товара более 35%, так и неконкурирующих хозяйствующих субъектов, один из которых занимает доминирующее положение. В частности, это соглашения направленные на установление, снижение или поддержание цен; на раздел рынка и др.
Такого рода соглашения запрещаются и в установленном порядке признаются недействительными, если хозяйствующие субъекты не докажут, что положительный эффект от их действий превысит негативные последствия для рынка.
В качестве монополистической рассматривается также деятельность объединений коммерческих организаций (союзов, ассоциаций), хозяйственных обществ и товариществ по координации предпринимательской деятельности коммерческих организаций, которая имеет или может иметь своим результатом ограничение конкуренции. Такая деятельность запрещается и является основанием для ликвидации в судебном порядке названных организаций по иску антимонопольного органа.
В-третьих, к монополистической деятельности относятся акты и действия органов власти и управления, направленные на ограничение конкуренции (ст.7 Закона о конкуренции), как то: введение ограничений на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности; установление запретов на осуществление отдельных видов деятельности, за исключением случаев, установленных законодательством РФ; установление запретов на продажу (покупку) товаров из одного региона РФ в другой и др.
Важной гарантией обеспечения конкуренции является запрет на совмещение функций органов исполнительной власти с функциями хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, предусмотренных законом.
В-четвертых, формами проявления монополистической деятельности являются соглашения органов власти и управления, ограничивающие конкуренцию и направленные на повышение, снижение или поддержание цен; раздел рынка и др. Такие соглашения запрещаются и в установленном порядке признаются недействительными.
Наконец, в-пятых, к проявлениям монополизма по существу отнесено участие в предпринимательской деятельности должностных лиц органов власти и управления (ст.9 Закона о конкуренции), так как их коммерческие интересы могли бы сталкиваться с коммерческими интересами тех лиц, которым они должны содействовать по занимаемой должности.
Концентрация капитала и образование монополистических структур — это другая важная сфера контроля антимонопольных органов. Образование монополистических структур может быть результатом создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующего субъекта, а также приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и другого имущества. ГАК осуществляет государственный контроль за такого рода деятельностью.
Во-первых, государственный контроль осуществляется за созданием, слиянием и присоединением объединений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций); слиянием и присоединением коммерческих организаций, если сумма их активов по последнему балансу превышает 100 тыс. минимальных размеров оплаты труда; ликвидацией и разделением (выделением) государственных и муниципальных предприятий, размер активов которых превышает 50 тыс. минимальных размеров оплаты труда, если это приводит к появлению хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке (ст. 17 Закона о конкуренции).
В названных случаях лица, принимающие решения о создании, реорганизации, ликвидации организаций, представляют в антимонопольный орган помимо документов, представленных в органы регистрации юридических лиц, ходатайство о даче согласия на создание, реорганизацию, ликвидацию организации, сведения об основных видах деятельности и объемах производимой и реализуемой на соответствующих товарных рынках продукции (работ, услуг). При этом государственная регистрация организаций осуществляется органом регистрации юридических лиц только с предварительного согласия антимонопольного органа. Государственная регистрация коммерческих организаций и их объединений, созданных или реорганизованных без предварительного согласия антимонопольного органа, может быть признана в судебном порядке недействительной по иску антимонопольного органа.
В ряде случаев Закон о конкуренции позволяет ограничиться последующим (в 15-дневный срок со дня государственной регистрации организации) уведомлением антимонопольных органов о создании (слиянии, присоединении) коммерческой организации.
Во-вторых, государственный контроль осуществляется за соблюдением антимонопольного законодательства при совершении крупных сделок по приобретению таких объектов, в результате которых может произойти появление или усиление доминирующего положения хозяйствующих субъектов или ограничение конкуренции на товарных рынках (ст. 18 Закона о конкуренции).
Закон регламентирует три случая: приобретение хозяйствующим субъектом крупных пакетов акций (долей) в уставном капитале коммерческой организации; приобретение хозяйствующим субъектом в собственность или пользование основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта; приобретение хозяйствующим субъектом прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа.
Финансовое участие одних коммерческих организаций в уставном капитале других действующее законодательство не запрещает. Оно осуществляется путем создания дочерних и зависимых обществ (ст.105,106 ГК), финансово-промышленных групп,10паевых инвестиционных фондов, доверительное управление имуществом которых осуществляют управляющие компании.11
Вместе с тем для приобретения лицом (группой лиц) пакета голосующих акций (долей), составляющего более 20% от уставного капитала хозяйственного общества, необходимо согласовать данную сделку с антимонопольным органом. Под приобретением акций (долей) в данном случае понимается не только их покупка, но и получение иной возможности осуществлять воплощенное в этих акциях (долях) право голоса, например, на основании договора доверительного управления или договора о совместной деятельности.
Следует обратить внимание, что требование о необходимости согласования с антимонопольным органом приобретения крупного пакета
10О финансово-промышленных группах. Федеральный закон РФ от 30 нояб-ря 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №49. Ст. 4697.
11О дополнительных мерах по повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации. Указ Президента РФ от 26 июля 1995 г. №765 // СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 3097.
акций (долей) не распространяется на учредителей хозяйственного общества при его образовании.
Получение в собственность или пользование одним хозяйствующим субъектом (группой лиц) основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта также требует согласования в антимонопольных органах, если балансовая стоимость имущества, составляющего предмет сделки, превышает 10% балансовой стоимости основных производственных средств и нематериальных активов хозяйствующего субъекта, отчуждающего имущество.
Третий случай, требующий согласования с антимонопольным органом, связан с приобретением лицом (группой лиц) прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа.
Приобретение прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности, может выражаться в получении лицом возможности определять деятельность органов хозяйствующего субъекта: назначать более 50% состава совета директоров и (или) исполнительного органа, избирать руководителя и т.п.
Приобретение лицом прав, позволяющих осуществлять функции исполнительного органа хозяйствующего субъекта, возможно на основании договора. Так, в соответствии с п.3 ст. 103 ГК. по решению общего собрания акционеров полномочия исполнительного органа общества могут быть переданы по договору другой коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю (управляющему).
Согласование с антимонопольными органами при приобретениях, регламентируемых ст. 18 Закона о конкуренции, требуется не во всех случаях, а только при наличии одного из следующих условий: когда суммарная балансовая стоимость активов лиц — участников сделки превышает 50 тыс. минимальных размеров оплаты труда либо когда одним из участников сделки является лицо, внесенное в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35%.
При этом согласование с антимонопольными органами в названных случаях возможно в двух формах: последующего уведомления антимонопольного органа о совершении сделки либо получения предварительного согласия антимонопольного органа на совершение сделки
по приобретению. Антимонопольный орган подлежит уведомлению в 15-дневный срок после совершения сделки, если суммарная балансовая стоимость активов участников сделки составляет от 50 до 100 тыс. минимальных размеров оплаты труда. Если суммарная балансовая стоимость активов превышает 100 тыс. минимальных размеров оплаты труда или одним из участников сделки является хозяйствующий субъект, внесенный в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, необходимо получение предварительного согласия.
Сделки, совершенные с нарушением вышеописанного порядка, приводящие к возникновению или усилению доминирования и (или) ограничению конкуренции, могут быть признаны недействительными в судебном порядке по иску антимонопольного органа.
Недобросовестная конкуренция — это любые направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям действующего законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации (ст.4 Закона о конкуренции).
Являясь правонарушением, недобросовестная конкуренция не допускается. Примерный перечень составов недобросовестной конкуренции приведен в ст. 10 Закона о конкуренции:
— распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации (дискредитация, диффамация);
— введение потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества товара;
— некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов;
— продажа товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, его продукции, работ, услуг (фирменного наименования, товарного знака и др.);
— получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации, в том числе коммерческой тайны, без согласия ее владельца.
Формой недобросовестной конкуренции является также ненадлежащая реклама, т.е. недобросовестная, недостоверная, неэтичная, заведомо ложная и иная реклама, в которой допущены нарушения требований к ее содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации (ст.2, 6 Закона о рекламе). Государственный контроль в области рекламы возложен на антимонопольные органы (ст. 26 Закона о рекламе).
Ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. За нарушения антимонопольного законодательства предусмотрена гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность.
Гражданско-правовая ответственность выражается в возмещении хозяйствующему субъекту убытков, причиненных монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией.
Административная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушения антимонопольного законодательства выражается в наложении штрафа (ст.23 Закона о конкуренции), а должностных лиц органов власти, управления, руководителей хозяйствующих субъектов и индивидуальных предпринимателей — в предупреждении или наложении взыскания (ст.24 Закона о конкуренции, ст. 1571, 1572КоАП РСФСР).
Руководители хозяйствующих субъектов, должностные лица органов власти, управления, виновные в повторном в течение года совершении нарушений антимонопольного законодательства, несут уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством (п.4 ст.24 Закона конкуренции). Ст. 178 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за монополистические действия, совершенные путем установления монопольно высоких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен.
§ 3. Естественная и государственная монополии
Естественная монополия — это такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, а товары, производимые субъектами естественных монополий,
не могут быть замещены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на эти товары в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров (ст.3 Закона о естественных монополиях).
Такого рода товарные рынки требуют специального государственного регулирования, направленного на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего, с одной стороны, доступность реализуемого естественными монополиями товара для потребителей, а, с другой, — эффективное функционирование самих субъектов естественных монополий.
В качестве естественных монополий закон называет: транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы регулирования естественных монополий, которые для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Так, например, Указами Президента РФ от 29 ноября 1995 г. № 1194 была образована Федеральная энергетическая комиссия РФ,12от 26 февраля 1996 г. №276 — Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий на транспорте," постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. №1343 утверждено Положение о Федеральной службе РФ по регулированию естественных монополий в области связи.14
К основным функциям органов регулирования естественных монополий относятся:
— формирование и ведение специальных реестров субъектов естественных монополий;