Глава VI ИММУНИТЕТ ГОСУДАРСТВА ОТ ИНОСТРАННОЙ ЮРИСДИКЦИИ
§ 1. Иммунитет государства как принцип международного права
Принцип иммунитета государства от иностранной юрисдикции, т.е. от юрисдикции любого другого государства, является общепризнанным принципом международного права: он настолько укоренился в международном праве, что безоговорочно признается всеми государствами, соблюдается в практике их взаимоотношений и утверждается в международно-правовой доктрине.
Термин “принцип”, как и в других аналогичных случаях, означает юридическую норму общего характера, в концентрированном виде выражающую существо соответствующих правоотношений.
Поскольку об иммунитете государства речь идет как о международно-правовом принципе, то он должен быть соответствующим образом выражен, в частности потому, что является прежде всего обычно-правовой нормой.
Однако этот принцип лежит ныне в основе ряда кодификационных универсальных конвенций. В их числе Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о специальных миссиях 1969 г., Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. (подробнее см. гл. XV). Следовательно, принцип иммунитета государства от иностранной юрисдикции может быть сформулирован также исходя из изложенных в этих конвенциях международно-правовых норм.
Представляется, что принцип иммунитета может быть сформулирован следующим образом: “Каждое государство пользуется иммунитетом от юрисдикции другого государства”.
Предстоит, однако, выяснить значение употребленных терминов “иммунитет” и “юрисдикция”. “Иммунитет” означает в данном случае изъятие или освобождение от юрисдикции. Соответственно, определение принципа иммунитета в иной редакции будет гласить: “Каждое государство не подчинено юрисдикции другого государства”.
Термин “юрисдикция” употребляется в международном (а также в национальном) праве в различных его значениях. Однако в данном случае он употребляется в широком его значении как осуществление государством совокупности его властных правомочий. Следовательно, принцип иммунитета означает: “Каждое государство не подчинено власти другого государства”.
Однако государственная власть, будучи единой, проявляется как власть законодательная, исполнительная (административная) и судебная, что и выражается в общем виде понятием “юрисдикция”.
Таким образом, принцип иммунитета также означает, что каждое государство пользуется иммунитетом от законодательной, административной и судебной юрисдикции другого государства.
Принцип иммунитета как право каждого государства на изъятие из юрисдикции других государств и одновременно как международно-правовая обязанность не подчинять своей юрисдикции другие государства является обычноправовой нормой общего международного права, т.е. нормой, установленной и признанной международным сообществом государств. И в качестве таковой она не нуждается в специальном обосновании. Однако это обычно делается, что позволяет лучше уяснить как юридическую природу этого принципа, так и возможные пределы его действия. Ниже приводятся некоторые соответствующие положения, более подробно изложенные нами ранее¹.
Иммунитет государства, гласит Словарь международного права, это “принцип международного права, вытекающий из начала государственного суверенитета. Иммунитет государства состоит в том, что в силу равенства всех государств одно государство не может осуществлять власть в отношении другого государства (“равный не имеет власти над равным”)”².
Л.А. Лунц утверждал, что иммунитеты государства “вытекают из общепризнанного начала международного публичного права — из начала суверенитета государств”³.
Я. Броунли подчеркивает, что “суверенный иммунитет” зиждется, в частности, на принципе, находящем свое выражение в правиле равный над равным не имеет юрисдикции, отражающем статус равенства, присущий суверенам"¹.
Советская международно-правовая наука, отмечал в одном из своих трудов Е.Т. Усенко, твердо придерживается воззрения на иммунитет как на следствие суверенитета государств, их независимости и
1 См.: Ушаков Н.А. Юрисдикциопные иммунитеты государств и их собственное.?!' М., 1993.
² Словарь международного права. М., 1986. С. 100.
3 Лупц Л.А. Курс международного частного права: Особенная часть. М., 1975 С. 75.'
⁴ См.: Броунли Я. Международное право. М., 1977. Ч. I. С. 425.
равноправия. Глубокий смысл иммунитета, его существо заключается именно в неподчинении одного государства другому¹.
Можно также утверждать, что международно-правовая доктрина в целом рассматривает иммунитет государства как непосредственное следствие принципов уважения суверенитета и равноправия государств.
Соответствующее обоснование иммунитета государств давалось и национальными судебными инстанциями. Так, широкую известность получило решение Верховного суда США по делу The Schcouner Exchange v. Macfeddom, вынесенное в 1812 г. главным судьей Маршаллом. Оно, в частности, гласило:
“Эта полная и абсолютная территориальная юрисдикция, присущая в равной мере каждому суверену и немогущая быть источником экстерриториальных прав, не рассматривает, по-видимому, иностранных суверенов и их суверенные права в качестве своих объектов. Всякий суверен, не будучи ни в каком отношении ответственным перед другим сувереном и будучи связан обязательством высшего характера не унижать достоинства своей нации, подчиняя себя и свои суверенные права юрисдикции другого, может вступать в пределы иностранной территории лишь с прямо выраженного на то разрешения или же в уверенности, что все связанные с его независимым положением иммунитеты, хотя бы прямо и не оговоренные, подразумеваются сохраняющимися за ним и будут ему предоставлены.
Это совершенное равенство и абсолютная независимость суверенов и этот общий интерес, побуждающий их к взаимным сношениям и взаимному обмену добрыми услугами, привели к возникновению целой категории ситуаций, в которых считается, что каждый суверен частично отказывается от осуществления этой полной исключительной территориальной юрисдикции, присущей, как говорилось, каждому государству”².
Далее в решении суда перечислялись следующие примеры ситуаций: свобода персоны суверена от ареста и задержания на иностранной территории, иммунитет иностранных дипломатических представителей и проход иностранных войск при наличии на то разрешения.
¹ См.: Усенко Е.Т. Иммунитет государства от иностранной юрисдикции. М., 1962. С. 11.
2 Цит. по: Броунми Я. Указ. соч. С. 462-463.
Высказанное более полутора веков тому назад суждение судьи Маршалла весьма близко современному пониманию юридической природы иммунитета государства от иностранной юрисдикции. Оно исходит из того, что в основе юридической природы положений об иммунитете лежит принцип уважения суверенитета государств в международном общении.
Целесообразно, однако, рассмотреть вопрос о действии принципа иммунитета государства от иностранной юрисдикции во времени и в пространстве.
Иммунитет государства во времени действует с момента возникновения данного государства и вступления его в общение с другими государствами и до тех пор, пока это государство существует.
С точки же зрения пространственной сферы принцип иммунитета действует в том пространстве, где действует юрисдикция предоставляющего иммунитет государства. Такой пространственной сферой действия юрисдикции государства является главным образом его территория, т.е. область территориального верховенства государства и его независимости во внутренних делах. Иначе говоря, иммунитет действует прежде всего в сфере территориальной юрисдикции государства.
Однако юрисдикция государства действует не только в пределах его территории, т.е. в пределах его территориального верховенства. Она действует также на территории, не находящейся под суверенитетом какого-либо государства, а именно в морских пространствах за пределами территориальных вод, в Антарктике и в космическом простран стве.
При этом налицо существенная разница между юрисдикцией в пре делах государственной территории и юрисдикцией за ее пределами.
Первая — территориальная юрисдикция, полновластие государства в пределах своей территории, — будучи правовой категорией, проистекает не из права, а из присущего государству свойства, выражаемого понятием “суверенитет”. Международное право лишь исходит из этого свойства и утверждает его, возводя уважение суверенитета государства в норму межгосударственных взаимоотношений.
Вторая — юрисдикция вне государственной территории — существует лишь в силу разрешительной международно-правовой нормы, естественно, исходящей из взаимных интересов государств и международного сообщества государств в целом.
Соответственно объем и пределы такой юрисдикции определяются нормами современного международного права. Специфичен и иммунитет в этой пространственной сфере от иностранной юрисдикции.
Вытекая из основных принципов международного права — уважения суверенитета и суверенного равенства государств, принцип иммунитета государства от юрисдикции любого другого государства тем не менее не перестает быть самостоятельным принципом общего международного права и в этом качестве общепризнанной международно-
правовой нормой. Иными словами, речь идет о взаимном обязательстве государств воздерживаться от осуществления своей власти в отношении любого другого государства в пределах своей территории, а также в пространствах вне государственной территории, на которые распространяется юрисдикция данного государства. Тем самым государства на взаимной и равноправной основе подчиняют себя действию этой нормы, так же как и международному праву в целом.
Надо полагать, что ныне достаточно очевидно, что взятие на себя международно-правовых обязательств, в том числе об иммунитете иностранного государства, является осуществлением государствами своего суверенитета, а не умалением или ограничением его, разумеется, при условии, что такие обязательства не противоречат основным принципам международного права, имеющим императивный характер.
Будучи одним из принципов общего международного права, принцип иммунитета государства от иностранной юрисдикции не относится к числу основных принципов международного права и не носит императивного характера. Международное сообщество государств не придало ему императивного характера, исходя, очевидно, из того, что то или иное отступление от условий его действия во взаимоотношениях двух или нескольких государств не затрагивает жизненно важных интересов других государств и международного сообщества государств в целом.
Принцип иммунитета в общей форме означает, как уже говорилось, обязательство любого государства воздерживаться от осуществления своей юрисдикции, понимаемой как совокупность властных прерогатив или властной компетенции, в отношении любого другого государства. Этому обязательству соответствует право других государств на иммунитет.
Государство может в порядке исключения отказаться в одностороннем порядке от части своих прав, проистекающих из принципа иммунитета. Однако обязанное государство не может, естественно, в одностороннем порядке ввести какие-либо ограничения прав другого или других государств. С его стороны возможно осуществление лишь тех исключений из этих прав, которые установлены по общему международному праву или по специальному соглашению с управомоченным государством. В таком соглашении речь может идти об отказе от иммунитета лишь в отношении конкретных ситуаций либо на взаимной основе, либо в одностороннем порядке.
В цитировавшейся выше работе Е.Т. Усенко автор также говорил, что под иммунитетом в международном праве понимают неприменение к иностранному государству законов данного государства.
Представляется, что такая общая формула весьма наглядна и плодотворна, но требует пояснения и известного уточнения.
Так, достаточно очевидно, что термин “закон” употреблен здесь в смысле национального законодательства или внутреннего права данного государства. А термин “неприменение” должен пониматься как неприменение своего законодательства данным государством в лице его органов власти, в частности и в особенности судебными и административными его органами.
Соответственно различают судебный иммунитет как неподсудность иностранного государства органам правосудия данного государства и иммунитет от административной юрисдикции как неприменение административными органами мер по решению органов правосудия. В общем виде такое толкование означает воздержание государств от принудительного применения своего национального права.
В то же время общая формула о неприменении к иностранному государству законов данного государства не должна толковаться в смысле полного изъятия иностранного государства из действия национального права данного государства, или иначе, в смысле неподчинения государства национальному праву другого государства.
Иммунитет государства вовсе не означает, что, действуя в сфере юрисдикции другого государства, оно не должно сообразовывать свои действия с предписаниями национального права этого другого государства. Это ясно следует из соответствующих кодификационных, конвенций. Так, ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях, в частности, устанавливает: “Без ущерба для их привилегий и иммунитетов все лица, пользующиеся такими привилегиями и иммунитетами, обязаны уважать законы и постановления государства пребывания. Они также обязаны не вмешиваться во внутренние дела этого государства”.
Иммунитет от иностранной юрисдикции вовсе не означает, что государство, пользующееся иммунитетом в сфере юрисдикции другого государства, может не считаться с правопорядком этого другого государства. Наоборот, оно обязано его соблюдать. В частности, оно может совершать только такие действия в сфере правопорядка другого государства, которые допускаются последним. Все это служит цели уважения суверенитета государства, предоставляющего иммунитет, а соблюдение иммунитета иностранного государства — делу уважения суверенности этого государства.
Споры же по поводу несоблюдения национального права иностранным государством и о причинении такими действиями убытков подлежат разрешению не с помощью судебной или иной внутригосударственной процедуры, а в рамках каналов, используемых во взаимоотношениях государств и именуемых обычно дипломатическими.
Следует также помнить, что формула об определении иммунитета как неприменения к иностранному государству законодательства данного государства явно не имеет в виду ту часть национального законодательства, которая содержит положения об иммунитете иностранного государства от национальной юрисдикции, ибо эта часть национального законодательства подлежит как раз применению.
Национальное законодательство об иммунитете иностранного государства должно соответствовать установленным международно-правовым предписаниям, содержать лишь такие правила об изъятиях из иммунитета, которые вытекают из норм общего международного права или в соответствующих случаях из действующих международных соглашений. В случае же противоречия законодательства государства международно-правовым требованиям иностранное государство вправе не подчиниться такому законодательству, заявить протест и потребовать его отмены или изменения.
Таковы основные соображения о происхождении и сущности принципа иммунитета государства от иностранной юрисдикции как диспозитивного принципа общего международного права.
§ 2. Деяния государства в сфере иностранной юрисдикции
Целесообразно рассмотреть теперь весьма сложный вопрос о действиях или, точнее, деяниях государств в сфере юрисдикции другого государства, на которые распространяется иммунитет от его юрисдикции.
Отметим сразу, что сколько-нибудь исчерпывающего ответа на этот вопрос в общем виде дать вряд ли можно, поскольку трудно охватить все возможные случаи таких деяний. Кроме того, его рассмотрение должно проводиться без учета существующих изъятий из иммунитета, которые конкретны в различных сферах межгосударственного общения.
Что именно составляет деяние (действия или бездействие) государства в международном праве, ныне определено для целей международной ответственности государств (см. гл. II разрабатываемого Комиссией международного права Проекта статей об ответственности государства). Эти положения действительны и в данном случае.
Так, ст. 5 этого Проекта устанавливает, что “поведение любого органа государства, имеющего такой статус согласно внутреннему праву этого государства, рассматривается согласно международному праву и при условии, что в данном случае указанный орган действовал в качестве такового, как деяние такого государства”.
Что же касается органов государства, осуществляющих деятельность в сфере юрисдикции другого государства, то ст. 12 Проекта гласит: “1. Поведение органа государства, действующего в качестве такового, которое имеет место на территории другого государства или любой другой территории, находящейся под юрисдикцией этого другого государства, не должно согласно международному праву рассматриваться как деяние последнего государства”.
Исключение составляет случай, когда такой орган (например, воинское подразделение) передан в распоряжение другого государства и действует, осуществляя определенные прерогативы государственной власти этого другого государства (ст. 9 Проекта).
Иными словами, за указанным исключением, речь идет о действиях органов посылающего государства в сфере юрисдикции другого государства. Но, естественно, не все органы государства могут действовать в сфере юрисдикции иностранного государства. По самой своей природе органы учредительной, законодательной и судебной власти государства не могут находиться и осуществлять свои функции на иностранной территории¹. Местные органы власти также обычно не имеют своего представительства и не выступают от лица государства на иностранной территории.
Таким образом, в сфере юрисдикции государства, на его территории прежде всего находятся и действуют, разумеется, с согласия данного государства, зарубежные органы внешних сношений иностранного государства: дипломатические (включая торговые) представительства, консульские учреждения, специальные миссии, постоянные представительства государств-членов при международных организациях, постоянные миссии наблюдателей государств-нечленов при международных организациях, делегации государств в органах международных организаций и на международных (межправительственных) конференциях. Их юридический статус и иммунитеты урегулированы кодификационными конвенциями и специальными соглашениями с принимающими государствами, которые содержат, в частности, комплексы норм об иммунитетах применительно к каждому из этих органов и их персоналу (см. гл. XV).
На территории государства с его согласия могут находиться вооруженные силы иностранного государства для осуществления согласованных с принимающим государством функций и целей. Как правило, условия их пребывания и иммунитеты регулируются двусторонними соглашениями и соответственно не составляют общей международно-
¹ К сфере иммунитета ire относятся вопросы экстерриториального действия национального законодательства, исполнение решений иностранных судов.
правовой проблемы, коль скоро это не противоречит основным принципам международного права.
Особый случай — пребывание с согласия данного государства в его внутренних водах иностранных военных и вспомогательных кораблей и судов, используемых иностранным государством на государственной некоммерческой службе. Они пользуются по общему международному праву полным иммунитетом от местной юрисдикции.
Кроме того, на территории государства могут находиться и действовать подразделения иностранного государства, прямо не относящиеся к его официальной структуре, но выступающие от лица государства (например, подразделения государственных информационных служб). По английской терминологии эти органы, относящиеся и механизму государства, обозначаются как institutions, agencies, instrumentalitis или собирательно — entitys (организмы).
Если орган такого организма действует на территории другого государства (разумеется, с его согласия), выступая от лица посылающего государства, то он также должен пользоваться определенными иммунитетами. Однако практика государств в этом вопросе далека, к сожалению, от единообразия как в части отнесения данного зарубежного органа к такому организму, так и в части иммунитетов, которыми он пользуется. Целесообразно поэтому решать возникающие в этом случае достаточно сложные юридические проблемы путем двусторонних или многосторонних межгосударственных соглашений.
Наконец, принцип иммунитета от иностранной юрисдикции распространяется на находящуюся на территории данного государства собственность иностранного государства, прежде всего из тех соображений, что осуществление власти государства в отношении находящейся на его территории собственности другого государства путем применения против нее принудительных мер безусловно является осуществлением такой власти в отношении владеющего этой собственностью иностранного государства. Имунитет собственности государства от юрисдикции иностранного государства является ныне общепризнанной международно-правовой нормой. Как и сам принцип иммунитета, эта норма не является императивной. Подробнее об этом будет идти речь ниже. В данном же параграфе целесообразно рассмотреть вопрос о том, что же составляет государственную собственность.
Понятие собственности во всех ее проявлениях, в том числе как государственной, существует лишь согласно внутреннему праву данного государства, к которому в необходимых случаях должно отсылать и международное право. Понятие государственной собственности определено ныне в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. для целей этой конвенции (см. гл. VIII).
В общем виде это определение будет гласить: “государственная собственность” означает имущество, права и интересы, которые в данный момент принадлежат согласно внутреннему праву какого-либо государства этому государству.
Это совершенно очевидно применительно к собственности, находящейся на территории данного государства. Принадлежность собственности иностранному государству, а не данному государству или его физическим или юридическим лицам, а также данному иностранному государству, а не другому определяется внутренним правом государства, на территории которого она находится.
Что касается иностранной собственности, приобретенной вне сферы юрисдикции данного государства и оказавшейся на его территории, то национальное право решает вопросы о ее принадлежности, признавая экстерриториальное действие соответствующего иностранного законодательства в силу принципа уважения суверенитета и независимости других государств.
Вопрос же принадлежности собственности, приобретенной в рамках юрисдикции данного государства, именно иностранному государству (а не его физическим или юридическим лицам) решается на основании права последнего, а сама допустимость такого приобретения иностранным государством и правомерность соответствующего акта определяются национальным правом данного государства. Другое дело — процедура решения вопроса о правомерности в этом случае приобретения иностранным государством собственности: подлежит ли этот вопрос местной юрисдикции, в частности юрисдикции местных судов, или в силу иммунитета иностранной государственной собственности он должен решаться по дипломатическим каналам.
Иммунитет государства вовсе не освобождает его от соблюдения законодательства другого государства при осуществлении деятельности в сфере юрисдикции последнего. Что же касается приобретения государством собственности на территории другого государства, то такое приобретение, очевидно, возможно лишь в силу разрешительной нормы внутреннего права этого другого государства и на условиях, определенных его национальным законодательством.
С вышеизложенным связан также вопрос о случаях некомпетентности национальных органов, в частности судебных, рассматривать иски к иностранному государству в соответствии с национальным правом, т.е. о различии между неподсудностью как таковой и иммунитетом как препятствием к осуществлению национальной юрисдикции.
Суд некомпетентен рассматривать дела об обращении другого государства с физическими или юридическими лицами государства суда, даже если речь идет о нарушении этим другим государством своего международного обязательства об обращении с физическими или юридическими лицами. Последние должны в этом случае обращаться во внутренние инстанции обязанного в международном плане государства, в частности в его суды, в целях защиты своих прав. Это четко следует из ст. 22 (“Исчерпание внутренних возможностей”) Проекта Комиссии международного права об ответственности государств. В случаях исчерпания таких возможностей они могут обратиться за дипломатической защитой к своему национальному государству. Иностранные же суды в таких случаях явно некомпетентны решать спор, ибо это означало бы вмешательство во внутренние дела другого государства.
Таким образом, следует, видимо, различать иммунитет как изъятие из иностранной юрисдикции (в строгом смысле слова) и иммунитет как отсутствие компетенции национальных органов в силу принципа невмешательства во внутренние дела других государств.
§ 3. Иммунитет государства — участника гражданско-правовых отношений
Во исполнение соответствующей резолюции Генеральной Ассамблеи ООН Комиссия международного права включила в свою повестку дня в 1978 г. тему “Юрисдикционные иммунитеты государств и их собственности”, назначив Специальным докладчиком по этой теме члена Комиссии таиландского юриста-международника С. Сучариткула.
Комиссия разработала (в первом чтении) соответствующий проект статей. Он состоит из пяти частей: ч. I — Введение, ч. II — Общие принципы, ч. III — Изъятия из иммунитета государств, ч. IV — Иммунитет государства от принудительных мер в отношении его собственности и ч. V — Прочие положения.
Проект опубликован в ежегоднике Комиссии международного права за 1986 г. В 1979—1988 гг. Специальный докладчик представил Комиссии семь докладов, опубликованных в ежегодниках Комиссии за соответствующие годы¹.
¹ Секретариат ООН подготовил и опубликовал (на английском и французском языках) достаточно подробный (657 с.) сборник, озаглавленный “Материалы о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности” (Нью-Йорк, 1982), также являющийся ценным пособием для изучения данной темы. Более подробно она рассмотрена нами в труде “Юрисдикциоппые иммунитеты государств и их собственности”.
Проект Комиссии международного права касается ситуации, когда государство выступает субъектом гражданско-правового или частноправового оборота, заключая соответствующие соглашения (контракты) с иностранными физическими или юридическими лицами. Его ст. 1 “Сфера применения настоящих статей” гласит: “Настоящие статьи применяются к иммунитету государства и его собственности от юрисдикции судов другого государства”.
Из такого определения сферы действия Проекта вытекает ряд важных выводов.
Во-первых, разрабатываемый Проект касается иммунитета в сфере территориальной юрисдикции другого государства. Тем самым за рамками проекта находится сфера юрисдикции государства вне его территории, т.е. в пределах международной территории.
Во-вторых, Проект касается сферы юрисдикции судов другого государства. Однако термин “юрисдикция судов” должен пониматься здесь широко, как охватывающий также иммунитет государства от исполнительных действий в связи с разбирательством в суде другого государства, чему посвящена ч. IV Проекта.
Можно также считать, что Проект касается двух сфер иммунитета: судебного и иммунитета от принудительных мер в отношении собственности государства.
В-третьих, Проект касается иммунитета в сфере гражданско-правовых отношений, т.е. случаев, когда государство выступает субъектом гражданско-правовых отношений с иностранными юридическими или физическими лицами, ибо в отсутствие иммунитета суд компетентен разбирать только гражданские дела, одной из сторон которых выступает государство.
Уточняя это положение, следует иметь в виду, что суд в силу принципа невмешательства во внутренние дела другого государства не компетентен разбирать гражданские дела, сторонами которых выступают иностранное государство и его физические или юридические лица. Он компетентен разбирать (в отсутствие иммунитета) дела, в которых сторонами выступает иностранное государство и физические или юридические лица, имеющие национальность государства суда, и в некоторых случаях, когда таковыми являются иностранное государство и иностранные для такого государства физические или юридические лица.
Далее, принудительные действия в отношении иностранной государственной собственности в отсутствие иммунитета могут предприниматься, как правило, по постановлению суда либо как меры предварительного обеспечения иска, либо как меры исполнения судебного решения. В принципе возможна соответствующая компетенция других, кроме суда, органов государства. Но существа проблемы — связи этих мер с гражданским делом против иностранного государства — это не меняет. Речь идет именно об иммунитете государства (включая возможные изъятия) от иностранной юрисдикции в сфере гражданско-правовых отношений.
Такова сфера применения разрабатываемого Комиссией Проекта статей.
Проект в целом требует существенной доработки. Ряд его статей прямо на это указывает, поскольку в скобках они содержат альтернативные выражения, отражающие различные позиции членов Комиссии международного права по некоторым вопросам об юрисдикционных иммунитетах, соответствующие тому разбросу мнений, который наблюдается как между государствами, так и в международно-правовой доктрине.
Государства издавна выступали субъектами международного гражданско-правового, или частноправового, оборота, заключая соглашения (контракты) с иностранными физическими и юридическими лицами, пользуясь иммунитетом от юрисдикции иностранных судебных и иных инстанций.
Но применительно к этой сфере деятельности государств с конца прошлого века некоторые государства встали на путь отказа иностранному государству в иммунитете, когда оно действует якобы не в качестве суверена (jure imperil), а в качестве частного лица (jure gestionis). Это породило существенные противоречия и споры между государствами. Нет единства по этому вопросу и в международно-правовой доктрине.
Суть расхождений состоит в том, что одни государства и авторы (их большинство) рассматривают принцип иммунитета как “абсолютный” в том смысле, что он применим (естественно, с общепризнанными исключениями) ко всей деятельности иностранного государства в сфере юрисдикции другого государства. Другие же государства и авторы придерживаются концепции “функционального иммунитета”, именуемой иногда также теорией “ограниченного” или “относительного” иммунитета, согласно которой государство в зависимости от осуществляемых им функций может либо действовать в качестве носителя публичной или суверенной власти (jure imperii) и пользоваться иммунитетом, либо действовать как частное лицо (jure gestionis) и иммунитетом не пользоваться. Или иначе: речь идет о деятельности государства, носящей “публичный характер”, и его деятельности, имеющей “частноправовой характер”. Последнее касается сделок государства в качестве субъекта частного, или гражданского, права.
Но являются ли гражданско-правовые сделки государства с иностранными физическими и юридическими лицами, согласно функциональной концепции, во всех случаях действиями jure gestionis? Оказывается — нет. Именно гражданско-правовые сделки государства подлежат разграничению на публично- и частноправовые.
Согласно господствующей концепции такого разграничения, в его основу кладется цель совершаемого действия (например, выдача заказа государством иностранной частной фирме — действие публично-правовое). Согласно другой концепции, решающим является юридический характер действия (тот же заказ является частноправовым).
И в этом первый и основной порок теории “функционального иммунитета” во всех ее модификациях. Можно четко различать действия государства как субъекта международного права и как субъекта гражданского права. Можно считать, что в последнем случае его действия похожи на действия физических или юридических лиц, с которыми он вступает в гражданско-правовые отношения, или аналогичны им. Но совершенно беспредметно и несостоятельно утверждать, что в этих или каких-либо иных случаях государство выступает не как таковое, а как негосударство, как частное лицо.
Прежде всего, как отмечалось в меморандуме автора, распространенном в Комиссии международного права в 1983 г., это не соответствует действующему международному праву, которое исходит из суверенитета и суверенного равенства государств во всех сферах, их взаимоотношений — политических, экономических (торгово-экономических), социальных, научно-технических, культурных и иных. В своих внешних сношениях государство всегда выступает как империум, т.е. как носитель государственной, или публичной, власти.
Государство едино, его нельзя расщепить, как едина и государственная власть. Все органы и представительства государства выступают от лица государственной власти в пределах своих прав и обязанностей, установленных государством. Ни один из органов государства не может быть исключен из общей системы, обособлен или противопоставлен другим органам государства. Совокупная компетенция органов государства охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства.
Экономическая деятельность или экономическая функция не менее важна для любого государства, чем его другие функции. Государство осуществляет экономическую деятельность, в частности в гражданском обороте, не как частное лицо, а именно как государство, как носитель государственной, публичной власти. Заключая гражданско-правовую сделку, оно выступает не в качестве юридического лица, а в качестве особого субъекта гражданского права, действует не в интересах личной выгоды каких-либо частных лиц, а в государственных интересах, в интересах всего общества, народа. Поэтому уподоблять действия государства действиям частных лиц нет абсолютно никаких оснований.
Вообще недопустимо, чтобы суд входил в рассмотрение деятельности иностранного государства и квалифицировал ее тем или иным образом, вопреки мнению самого этого государства. Это недопустимое вмешательство во внутренние и внешние дела иностранного государства.
В меморандуме также отмечалось, что позиция государств неправильно трактуется или неправильно отражается в докладах Специального докладчика, сторонника теории функционального иммунитета.
Что касается разработанного (в первочтении, без голосования) Редакционным комитетом Проекта Комиссии международного права, то он состоит из 28 статей. Приведем некоторые его положения.
Ранее говорилось о ст. 1 Проекта, касающейся сферы его применения.
Часть II Проекта — “Общие принципы” — содержит ст. 6, озаглавленную “Иммунитет государства”, которая гласит: “Всякое государство пользуется иммунитетом, в отношении себя и своей собственности, от юрисдикции судов другого государства с учетом положений настоящих статей (и соответствующих норм общего международного права)”. Выражение в скобках — явное недоразумение, ибо, если есть какие-то нормы об иммунитете, не отраженные в Проекте, то кодификация их становится явно бессмысленной.
Таким образом, Проект устанавливает в качестве общего принципа — принцип иммунитета государства от иностранной юрисдикции (судебной и административной) с учетом общепризнанных из него изъятий, которые предстоит кодифицировать в Проекте.
Принцип этот является диспозитивной нормой международного права. Поэтому ст. 8—10 Проекта предусматривают, что государство не может заявлять об иммунитете от юрисдикции при разбирательстве в суде другого государства какого-либо дела, если оно:
явно согласилось на юрисдикцию этого суда по такому делу в силу международного соглашения, письменного контракта или соответствующего заявления суду;
само возбудило разбирательство, или приняло участие в разбирательстве существа дела, либо предприняло иное действие по существу дела;
при разбирательстве, возбужденном им самим, или разбирательстве, в котором оно участвует для предъявления иска, в отношении любого встречного иска на тех же правооснованиях или фактах;
предъявило встречный иск на тех же правооснованиях или фактах, что и основной иск против него.
Часть III Проекта — “Изъятие из иммунитета государств” — предусматривает такие изъятия по общему международному праву, а не в силу прямого на то согласия государства по конкретному делу. Статья 11 Проекта (“Коммерческие контракты”) гласит:
“1. Если государство заключает коммерческий контракт с иностранным физическим или юридическим лицом и, в силу применимых норм международного частного права, разногласия относительно этого контракта подлежат юрисдикции судов другого государства, это государство рассматривается как давшее согласие на осуществление этой юрисдикции в разбирательстве по делу, возникшему из этого коммерческого контракта, и, соответственно, не может ссылаться на иммунитет от юрисдикции при таком разбирательстве.
2. Пункт 1 не применяется:
a) в случае заключения коммерческого контракта между государствами или его заключения на межправительственной основе;
b) если стороны коммерческого контракта явно согласились об ином”.
Таким образом, положения этой статьи не применяются, если, в частности, стороны коммерческого контракта договорились об ином средстве разбирательства по делу, касающемуся данного коммерческого контракта, что, разумеется, зависит от государства, заключившего контракт.
При этом ст. 2 Проекта определяет понятие “коммерческий контракт”, как означающий:
1) любой коммерческий контракт или сделку о продаже и купле товаров или о предоставлении услуг;
2) любой контракт о займе или иную финансовую сделку, включая любое обязательство или гарантию в отношении любого такого займа или о компенсации в отношении любой такой сделки;
3) любой иной контракт или сделку коммерческого, промышленного, торгового или профессионального характера, за исключением трудовых договоров.
Другие статьи ч. III посвящены: трудовым договорам; ущербу личности и собственности; праву собственности, владения и пользования имуществом государства на иностранной территории; патентам, товарным знакам и другим объектам интеллектуальной или промышленной собственности; участию государства в компаниях и других объединениях, принадлежащих государству или эксплуатируемым им судам, используемым на коммерческой службе, и ряду других ситуаций.
Все эти статьи предусматривают действие иностранной юрисдикции, если соответствующие государства не договорились об ином или иной порядок не был предусмотрен в коммерческом контракте или не был согласован иным образом.
Часть IV Проекта — “Иммунитет государства от принудительных мер в отношении его собственности” — явно неудовлетворительна, поскольку основная его статья “Иммунитет государства от принудительных мер” предусматривает, что государство пользуется иммунитетом от таких мер, за исключением тех, в частности, случаев, когда эта собственность “непосредственно используется или предназначена для использования государством в коммерческих (негосударственных) целях и имеет связь с объектом иска или с учреждением или институцией, против которых направлено это разбирательство”, т.е. полностью основывается на концепции функционального иммунитета со всеми ее несуразностями и пороками.
Таково, кратко, положение дел с иммунитетом государства в сфере гражданско-правовых отношений, свидетельствующее о существенных разногласиях между государствами по этому вопросу.