Глава VII НАИБОЛЬШЕЕ БЛАГОПРИЯТСТВОВАНИЕ В МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЯХ
§ 1. Общие положения
В современном мире взаимоотношения между государствами в той или иной, особенно экономической, сфере их сотрудничества часто основываются на условии предоставления режима наибольшего благоприятствования в соответствии с договорными положениями (клаузулами) о наиболее благоприятствуемой нации.
По поручению Генеральной Ассамблеи ООН Комиссия международного права включила в 1967 г. в свою повестку дня тему “Клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации в праве международных договоров” и назначила члена Комиссии венгерского профессора Эндре Уштора специальным докладчиком по этому вопросу. В 1969—1976 гг. он представил Комиссии семь докладов по указанной теме, которые в совокупности представляют собой наилучшее из ныне существующих теоретико-практическое исследование юридической сущности, толкования и применения клаузул о наиболее благоприятствуемой нации в межгосударственных отношениях.
Комиссия международного права на основе докладов Э. Уштора завершила подготовку в первом чтении Проекта статей о клаузуле о наиболее благоприятствуемой нации и изложила его в своем докладе Генеральной Ассамблее о работе двадцать восьмой сессии комиссии. Проект в соответствии с установившейся процедурой был направлен на заключение государств — членов ООН и заинтересованных международных организаций. С учетом их замечаний и соображений Комиссия приняла окончательно во втором чтении “Проект статей о клаузулах о наиболее благоприятствуемой нации”, который приводится в ее докладе Генеральной Ассамблее о работе ее тридцатой сессии¹.
Как и в других случаях кодификационной работы, Комиссия международного права считала, что подготовка проекта соответствующих статей является наиболее целесообразным и эффективным методом изучения и определения норм международного права, касающихся клаузул о наиболее благоприятствуемой нации. Проект подготовлен в такой форме, что может служить основой для заключения многосторонней конвенции по примеру многих других проектов Комиссии.
¹ См.: Ежегодник Комиссии международного нрава. 1978. Т. II, ч. 2. Более подробно этот Проект рассмотрен в пашем труде “Режим наибольшего благоприятствования в межгосударственных отношениях” (М., 1995).
Комиссия также высказала рекомендацию о заключении соответствующей конвенции. И хотя такая конвенция не заключена, разработанный Комиссией Проект статей может с успехом использоваться государствами, а также специалистами в области международного права для уяснения юридической сущности, условий толкования и применения клаузул о наиболее благоприятствуемой нации, содержащихся в многочисленных двусторонних и многосторонних договорах между государствами применительно к различным сферам их взаимоотношений.
Комиссия, наконец, отметила во введении к Проекту, что он представляет собой как кодификацию, так и прогрессивное развитие соответствующих положений международного права в том смысле, в каком это концептуально определено в ст. 15 Положения о Комиссии.
Проект состоит из 30 статей, которые не сгруппированы в отдельные главы или параграфы. В то же время Комиссия отметила, что первые восемь статей могут рассматриваться как вводные статьи определительного характера; ст. 9—22 относятся к применению клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации; ст. 23—26 касаются исключений из клаузулы по общему международному праву; ст. 27—30 именуются обычно как разные положения.
Ниже кратко излагаются основные положения Проекта Комиссии международного права.
§ 2. Клаузула о наибольшем благоприятствовании
Статья 1 Проекта, озаглавленная “Сфера применения настоящих статей”, гласит:
“Настоящие статьи применяются к клаузулам о наиболее благоприятствуемой нации, содержащимся в договорах между государствами”.
Из этой статьи, в частности, следует, что клаузула — это договорное положение, договорное правило, конвенционная норма, устанавливающая юридический статус государства — участника договора как наиболее благоприятствуемой нации.
Что касается термина “нация” в выражении “клаузула о наиболее благоприятствуемой нации”, то Комиссия сохранила его, поскольку он традиционно употребляется в этом контексте и понимается как государство. В таком же смысле он используется и во многих других случаях.
Таким образом, речь идет о правоотношениях между государствами на основе и в силу клаузулы, содержащейся в международных договорах как письменных соглашениях между государствами, в том числе с участием других субъектов международного права, например международных организаций.
Суть клаузулы как договорного положения — предоставление режима наибольшего благоприятствования одним государством другому.
Иначе говоря, рассматриваемый Проект посвящен именно клаузулам как источнику и основанию предоставления режима наиболее благоприятствуемой нации. И сфера межгосударственных отношений на основе режима наиболее благоприятствуемой нации также определяется именно в клаузуле как договорном положении.
Что же касается более конкретно согласованной в клаузуле сферы отношений между государствами, то каких-либо ограничений такой сферы нет. Это могут быть политические, экономические, социальные, культурные или иные взаимоотношения между государствами. Некоторые конкретные примеры действующих клаузул, точнее — действующих соответствующих договоров, будут рассмотрены далее.
В Проекте точнее было бы говорить не о клаузулах, а о договорах, ее содержащих. Однако такая редакция существенно осложнила бы многие статьи Проекта без существенной пользы для их уяснения.
Итогом изложенного является то, что только клаузулы (или, собирательно, клаузула) являются единственным бесспорным источником и основанием обязательства бенефицирующего государства предоставить режим наиболее благоприятствуемой нации государству-бенефициарию.
Статья 7 Проекта, озаглавленная “Правовая основа режима наиболее благоприятствуемой нации”, прямо подтверждает этот тезис.
Соответственно Проект посвящен исключительно клаузулам о наиболее благоприятствуемой нации, точнее — установлению норм действия, толкования и применения таких клаузул, коль скоро они налицо.
§ 3. Режим наибольшего благоприятствования
Поскольку юридической сущностью клаузулы о наибольшем благоприятствовании является обязательство государства предоставить другому государству режим наиболее благоприятствуемой нации в определенной сфере их взаимоотношений, то существом наибольшего благоприятствования является предоставляемый “режим наиболее благоприятствуемой нации”.
Режим наиболее благоприятствуемой нации, согласно ст. 5 Проекта, есть режим, предоставляемый бенефицирующим государством государству-бенефициарию или лицам или вещам, находящимся в определенной связи с ним, не менее благоприятный, чем режим, распространенный бенефицирующим государством на третье государство или на лица или вещи, находящиеся в такой же связи с этим третьим государством.
Комиссия международного права рассмотрела вопрос об иной терминологии, чем “режим, не менее благоприятный”, такой, в частности, как “равный режим”, “тождественный режим” или “аналогичный режим” режиму, распространенному на третье государство. Каждый из таких терминов имеет свои преимущества и недостатки. В конечном счете она остановилась на термине “не менее благоприятный”, поскольку он обычно используется в клаузулах о наибольшем благоприятствовании.
Комиссия международного права отметила в своем комментарии к ст. 5, что она осознавала почти непреодолимые трудности, стоящие на пути абстрактного или общего определения терминов “лица” и “вещи”, которые используются в ее Проекте, и отказалась от такой попытки, отметив, что эти термины следует понимать как охватывающие лица или вещи в физическом или юридическом смысле, который придается этим словам в различных языках и правовых системах мира. В частности, слово “вещи” охватывает не только материальные и нематериальные вещи, но и среди прочего виды деятельности или услуг. Фактически объектами режима наибольшего благоприятствования также могут быть такие виды деятельности, как занятие определенными специальностями и профессиями, заход судов в порт и т.д. Однако Комиссия решила не ссылаться на виды деятельности в своем Проекте, поскольку в конечном счете они могут быть связаны с лицами или вещами.
В итоге вопрос о том, какие именно лица и/или вещи имеются в виду и какова “определенная связь” их с государством-бенефициарием, должен решаться клаузулой, т.е. содержащим ее договором, или вытекать из нее на основе согласованного толкования.
Наконец, согласно ст. 5, режим наибольшего благоприятствования должен быть не менее благоприятным, фактически же — аналогичным, равным или идентичным режиму, распространенному на любое третье государство или на лица или вещи, находящиеся в такой же связи с этим третьим государством, как и с государством-бенифициарием. Практически же речь идет о наилучшем режиме в данной сфере взаимоотношений, которым прямо (а не в силу клаузулы) пользуется одно из любых третьих государств в своих взаимоотношениях с бенефицирующим государством, разумеется, в пределах срока действия клаузулы и при отсутствии в ней согласованных исключений в отношении каких-либо третьих государств. Опять же практически речь идет о преимуществах, иммунитетах, возможностях, льготах, освобождении от повинностей и т.д., которые бенефицирующее государство предоставляет третьим государствам.
При этом распространение бенефицирующим государством каких-либо преимуществ на лица или вещи, находящиеся в определенной связи с этим третьим государством, создает правооснования для госу-дарства-бенефициария на такой же режим в пользу соответствующих лиц или вещей лишь при том условии, что они в соответствии с клаузулой находятся в такой же связи с ним, как и с указанным третьим государством (граждане—граждане, национальные юридические лица—национальные юридические лица, торговые суда под национальным флагом— торговые суда под национальным флагом и т.д.).
Таково понятие режима наиболее благоприятствуемой нации и его юридические основания.
§ 4. Применение норм о наибольшем благоприятствовании
Рассматриваемый Проект исходит из того, что в договорах содержатся некие клаузулы — договорные положения, подлежащие практическому применению. Толковать и применять эти договорные положения необходимо с учетом особой их специфики, отличающей их от других договорных норм. Выявление этой специфики и особых условий толкования и применения клаузул о наибольшем благоприятствовании и является задачей этого Проекта.
Поскольку речь идет о толковании конвенционных норм, то к клаузулам целиком и полностью применимы прежде всего общие нормы о толковании договоров, изложенные в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (ст. 31—33). Нормы же Проекта касаются специфических условий толкования и применения клаузул о режиме наиболее благоприятствуемой нации.
Главная особенность клаузул, составляющих их специфику как договорных положений, состоит в том, что клаузула не устанавливает конкретных прав бенефициария и конкретных обязанностей бенефицирующего государства помимо общего обязательства последнего предоставить режим наиболее благоприятствуемой нации в согласованной сфере отношений. Конкретные права приобретаются бенефициарием лишь в сопоставлении с правами, составляющими режим, распространенный бенефицирующим государством на третье государство. Последний, режим прямой, т.е. конкретный и определенный. Если какой-либо конкретный режим (относящийся к согласованной сфере взаимоотношений) прямо не распространен на какое-либо третье государство, то бенефициарий в силу клаузулы не приобретает каких-либо конкретных прав.
В свою очередь, если бенефицирующее государство предоставило бенефициарию больший объем прав, чем третьему государству, то часть таких прав, выходящая за рамки обязательства в силу клаузулы, к ней непосредственного отношения не имеет. В этом, в частности, известное несовершенство выражения “режим”, распространенный на третье государство, поскольку “не менее” означает также “и более” благоприятный.
Необходимость сравнения режима, предусмотренного клаузулой или вытекающего из толкования ее содержания (в принципе всегда, ибо исчерпать этот режим сколь угодно подробной формулировкой нет возможности), с режимом третьего государства вызывает необходимость применения правила ejusdem generis (“того же рода, той же категории”). Правило это строго логически обосновано и общепризнанно.
Указанное сравнение может оказаться делом простым и бесспорным, а может породить существенные трудности и споры между бенефицирующим государством и бенефициарием. Комиссия отметила в связи с этим, что составители клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации всегда сталкиваются с дилеммой: либо разработать клаузулу в слишком общих выражениях, рискуя тем самым ослабить ее эффективность в результате строгого толкования нормы ejusdem generis, либо разработать ее слишком подробно с перечислением конкретных сфер ее действия, что связано с риском возможной неполноты перечисления.
Сравнение режима, приобретаемого в силу клаузулы, с режимом, прямо распространенным на третье государство, должно производиться в целях установления их совпадения или несовпадения. В случае совпадения права на такой же режим бенефициарием приобретаются, в противном случае они отвергаются. Сложность же такого сравнения состоит в том, что оно одновременно производится по многим параметрам: совпадают ли сферы взаимоотношений вообще и относится ли конкретный элемент или предмет, по поводу которого возникают правоотношения, к этой сфере; совпадают ли субъекты правоотношений (например, граждане с гражданами, национальные юридические лица с национальными юридическими лицами). В юридической терминологии речь идет о совпадении rationae personae и rationae materiae. Кроме того, уже за пределами юридического толкования клаузулы возможно сравнение двух или нескольких режимов, распространенных на третьи государства, с целью уяснения, какой их них более благоприятный.
Условия таких сравнений в соответствии с правилом ejusden generis в общем виде и предстояло выразить Комиссии. В этих целях она сформулировала ст. 9 и 10 Проекта.
Они сформулированы Комиссией на основе тщательного изучения практики применения клаузул государствами, прецедентов, встречавшихся в практике международных и внутригосударственных судебных инстанций, и международно-правовой доктрины.
Право на режим наиболее благоприятствуемой нации как потенциальное право приобретается, естественно, в силу клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации. Оно становится фактическим правом, когда режим в пределах предмета клаузулы распространяется бенефицирующим государством на какое-либо третье государство. Однако приобретенное таким образом фактическое право бенефициария немедленно вступает в силу только в том случае, если налицо необусловленная клаузула.
В случае же обусловленной клаузулы она вступает в силу лишь по выполнении условия ее применения, согласованного бенефицирующим государством с бефициарием в договоре, содержащем клаузулу, или иным образом.
Трудно сказать, каковы такие конкретные условия, ибо это зависит от существа предмета клаузулы. Например, в случае выдачи уголовных преступников таким условием может быть тяжесть совершенного преступления, влекущая за собой, например, не менее года тюремного заключения. В случае занятия при поселении какой-либо профессиональной деятельностью таким условием может быть представление документов о соответствующей квалификации, например врача, и признание их действительности бенефицирующим государством и т.д.
Если клаузула является необусловленной и, соответственно, безвозмездной, то бенефицирующее государство логически и юридически не имеет оснований требовать какого-либо возмещения.
§ 5. Исключения из положений о наибольшем благоприятствовании
Основная цель автора — рассмотреть в данном параграфе те исключения из клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации, которые Комиссия международного права в своем Проекте предложила считать исключениями по общему международному праву, т.е. такими, которые действовали бы независимо от того, что они не упомянуты в самой клаузуле или в содержащем ее договоре и не установлены иным образом договаривающимися государствами.
Но указанные исключения сами по себе связаны с вопросом о свободе исключений из клаузулы, согласованных договаривающимися государствами.
Исключения же по общему международному праву в принципе подлежат согласованию (явному или молчаливому) всеми членами международного сообщества государств.
Государства в силу своего суверенитета свободны заключать любые договоры, не противоречащие императивным нормам общего международного права, в том числе договоры, содержащие обязательство о представлении режима наиболее благоприятствуемой нации.
Они могут ограничивать сферу применения режима наибольшего благоприятствования определенными областями их взаимоотношений, что за редчайшим исключением и делается на практике.
Наконец, они свободны исключать и действительно часто исключают из действия клаузулы о наибольшем благоприятствовании некоторые преимущества rationae personae, т.е. предоставленные конкретным третьим государствам (их физическим и юридическим лицам или вещам). Они исключают из действия клаузулы также преимущества rationae materiae, т.е. касающиеся предмета режима наиболее благоприятствуемой нации.
Проект Комиссии не учитывает этих исключений, ибо их невозможно предусмотреть и обобщить. Он исходит из того, что они не изменяют ни общего существа и характера клаузул, ни общих условий их толкования и применения.
Свобода ограничений и исключений в отношении действия клаузулы о наибольшем благоприятствовании, согласованных договаривающимися сторонами, подтверждена в ст. 29 Проекта.
Что же касается исключения по общему международному праву, то Комиссия международного права предложила такие исключения в нормах ст. 23—26 Проекта. Однако следует сразу же внести необходимое уточнение. Предложенные исключения по общему международному праву касаются не всех клаузул о наиболее благоприятствуемой нации вообще, а лишь таких, которые применяются в сфере экономических, точнее —торгово-экономических, взаимоотношений между заинтересованными государствами.
Таковы предельно кратко основные положения Проекта статей о клаузулах о наиболее благоприятствуемой нации, разработанного Комиссией международного права ООН.
сравнение двух или нескольких режимов, распространенных на третьи государства, с целью уяснения, какой их них более благоприятный.
Условия таких сравнений в соответствии с правилом ejusden generis в общем виде и предстояло выразить Комиссии. В этих целях она сформулировала ст. 9 и 10 Проекта.
Они сформулированы Комиссией на основе тщательного изучения практики применения клаузул государствами, прецедентов, встречавшихся в практике международных и внутригосударственных судебных инстанций, и международно-правовой доктрины.
Право на режим наиболее благоприятствуемой нации как потенциальное право приобретается, естественно, в силу клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации. Оно становится фактическим правом, когда режим в пределах предмета клаузулы распространяется бенефицирующим государством на какое-либо третье государство. Однако приобретенное таким образом фактическое право бенефициария немедленно вступает в силу только в том случае, если налицо необусловленная клаузула.
В случае же обусловленной клаузулы она вступает в силу лишь по выполнении условия ее применения, согласованного бенефицирующим государством с бефициарием в договоре, содержащем клаузулу, или иным образом.
Трудно сказать, каковы такие конкретные условия, ибо это зависит от существа предмета клаузулы. Например, в случае выдачи уголовных преступников таким условием может быть тяжесть совершенного преступления, влекущая за собой, например, не менее года тюремного заключения. В случае занятия при поселении какой-либо профессиональной деятельностью таким условием может быть представление документов о соответствующей квалификации, например врача, и признание их действительности бенефицирующим государством и т.д.
Если клаузула является необусловленной и, соответственно, безвозмездной, то бенефицирующее государство логически и юридически не имеет оснований требовать какого-либо возмещения.
§ 5. Исключения из положений о наибольшем благоприятствовании
Основная цель автора — рассмотреть в данном параграфе те исключения из клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации, которые Комиссия международного права в своем Проекте предложила считать исключениями по общему международному праву, т.е. такими, которые действовали бы независимо от того, что они не упомянуты в самой клаузуле или в содержащем ее договоре и не установлены иным образом договаривающимися государствами.
Но указанные исключения сами по себе связаны с вопросом о свободе исключений из клаузулы, согласованных договаривающимися государствами.
Исключения же по общему международному праву в принципе подлежат согласованию (явному или молчаливому) всеми членами международного сообщества государств.
Государства в силу своего суверенитета свободны заключать любые договоры, не противоречащие императивным нормам общего международного права, в том числе договоры, содержащие обязательство о представлении режима наиболее благоприятствуемой нации.
Они могут ограничивать сферу применения режима наибольшего благоприятствования определенными областями их взаимоотношений, что за редчайшим исключением и делается на практике.
Наконец, они свободны исключать и действительно часто исключают из действия клаузулы о наибольшем благоприятствовании некоторые преимущества rationae personae, т.е. предоставленные конкретным третьим государствам (их физическим и юридическим лицам или вещам). Они исключают из действия клаузулы также преимущества rationae materiae, т.е. касающиеся предмета режима наиболее благоприятствуемой нации.
Проект Комиссии не учитывает этих исключений, ибо их невозможно предусмотреть и обобщить. Он исходит из того, что они не изменяют ни общего существа и характера клаузул, ни общих условий их толкования и применения.
Свобода ограничений и исключений в отношении действия клаузулы о наибольшем благоприятствовании, согласованных договаривающимися сторонами, подтверждена в ст. 29 Проекта.
Что же касается исключения по общему международному праву, то Комиссия международного права предложила такие исключения в нормах ст. 23—26 Проекта. Однако следует сразу же внести необходимое уточнение. Предложенные исключения по общему международному праву касаются не всех клаузул о наиболее благоприятствуемой нации вообще, а лишь таких, которые применяются в сфере экономических, точнее —торгово-экономических, взаимоотношений между заинтересованными государствами.
Таковы предельно кратко основные положения Проекта статей о клаузулах о наиболее благоприятствуемой нации, разработанного Комиссией международного права ООН.