Тема I. Муниципальное право — комплексная отрасль российского права
1. Понятие и предмет муниципального права
Понятие "муниципальное право" появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово "муниципалитет" (от дат. municipiuni — самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т. е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Поэтому термины "муниципальный" и "местный" — идентичные и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.
Именно такой подход характерен для Конституции Российской Федерации. Оба эти термина используются в ней для раскрытия общественных отношений, складывающихся на местном уровне. Например, "местное самоуправление", "органы местного самоуправления", "местный бюджет", "местные налоги и сборы", "вопросы местного значения" (ст. 3, 12, 32, 33, гл. 8); "муниципальная собственность", "муниципальные жилищные фонды", "муниципальные учреждения здравоохранения", "муниципальные образовательные учреждения" (ст. 8, 9, 40, 41, 43).
Сам термин "муниципальное право" впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.
Следовательно, используя термин "муниципальное право", мы равным образом можем употреблять термин "местное право" или "право местного самоуправления", понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, а во-вторых, новую отрасль знания, научную дисциплину. На их основе образуется новая учебная дисциплина, которая сегодня изучается в высших юридических учебных заведениях.
Муниципальное право как отрасль российского права
Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные, отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедлива точка зрения о том, что муниципальное право — это право местного самоуправления. - Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т.е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:
1) отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;
2) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;
3) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти;
4) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления либо через выборные и другие органы местного самоуправления;
5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления — с одной стдроны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, а с другой — отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;
6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления;
7) отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных яиц местного самоуправления перед населением, государством, отдельными физическими и юридическими лицами.
Особенности предмета правового регулирований связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а вторично, производно от других отраслей. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно являются и нормами основных отраслей права, и нормами муниципального права.
Муниципальное право регулирует общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными - способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе — предписания, дозволения, запреты,
С учетом сказанного можно дать более развернутое определение муниципального права.
Российское муниципальное право — это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия; правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления; организацию и формы осуществления местного самоуправления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Муниципальное право как научная дисциплина
Муниципальное право как научная дисциплина, так же как и одноименная отрасль, ныне находится в процессе своего становления. Наука муниципального права выступает составной частью юридической науки и имеет своим содержанием изучение отрасли муниципального права, т. е. муниципально-правовых норм, институтов, отношений. Таким образом, под наукой муниципального права следует понимать систему научных идей, концепций, знаний об общественных отношениях, возникающих на местном уровне в связи с организацией и функционированием местного самоуправления. Эта наука использует различные методы научного познания исторический, системный, сравнительный, статистический, социологический и другие.
Источниками науки муниципального права служат труды отечественных и зарубежных ученых, законы и другие нормативные правовые акты, практика реализации муниципально-правовых норм в деятельности органов местного самоуправления. Важным источником этой науки является опыт становления и развития земского и городского самоуправления, накопленный в дореволюционной России, а также наука советского строительства, основным содержанием которой было изучение организации и деятельности местных советских органов государственной власти.
Наука муниципального права тесно связана с теорией и историей государства и права, с конституционным, административным, финансовым, жилищным, земельным и другими научными дисциплинами юридической науки, поскольку предметом их изучения являются различные аспекты местного самоуправления, а также другими общественными науками, которые своими способами и методами изучают местную сферу общественной жизни.
2. Муницилально-правовые нормы, институты, отношения
Муниципально-правовые нормы — это нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие на местном уровне, т.е. в процессе организации и функционирования местного самоуправления. Наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности.
Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государственными органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, а с другой — из общеобязательных правил поведения, установленных самими органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.
Во-вторых, специфика муниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся одновременно к двум отраслям права — комплексной отрасли муниципального права и основной отрасли — конституционному, административному, финансовому и т.д. праву.
Причем с развитием и укреплением правовой базы местного самоуправления (что связано с принятием федеральных и региональных законов, специально регулирующих различные сферы общественных отношений, которые возникают на местном уровне) муниципально-правовые нормы приобретают все более самостоятельное значение и становятся приоритетными по отношению к нормам, содержащимся в других законах. Например, в ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закрепляется положение о том, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и названному Федеральному закону. В случае противоречия применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного Федерального закона.
Для более глубокого уяснения особенностей муниципально-правовых норм их принято классифицировать по различным основаниям (критериям)1.
1 См.. Кутафин О?., Фадеев В.И Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997 С 14—16
По объекту правового регулирования, т.е. по тем общественным отношениям, которые регулируются этими нормами, они делятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление как важнейшую форму народовластия; основы местного самоуправления; формы его организации и осуществления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
По характеру содержащихся в них предписаний — на управомочивающие; обязывающие; запрещающие; отсылочные.
По степени определенности содержащихся" в „них предписаний — на императивные и диапозитивные.
По действию во времени и пространстве — на нормы, действующие постоянно, и нормы, действующие определенное время; на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации или на территории ее субъектов, либо в пределах территории отдельного муниципального -образования.
По юридической силе — на нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, других нормативных правовых актах, и нормы уставов муниципальных образований, нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.
Нормы муниципального права подразделяются также: на нормы общего регулирования (общерегулятивные) и нормы конкретного, подробного регулирования; на материально-правовые и процессуальные.
Совокупность близких по объекту и характеру правового регулирования норм образует муниципалъно-правовой институт. К числу институтов муниципального права относятся:
— местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;
— основы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты — правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;
— формы местного самоуправления, в котором выделяются пединституты — формы прямого волеизъявления граждан (местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан и др.), органы местного самоуправления, подразделяющиеся на представительные органы, глав муниципальных образований, другие органы и должностные лица, создаваемые в соответствии с уставом муниципального образования;
— предметы ведения и полномочия местного самоуправления, которые подразделяются на собственные полномочия, т.е. вопросы местного значения, и на отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления;
— гарантии местного самоуправления;
— ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Все эти муниципально-правовые институты являются одновременно структурными элементами системы российского муниципального право. Построение системы муниципального права обусловлено основами местного самоуправления, закрепленными Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" — основополагающим для муниципального права как отрасли российского права. Конечно, нельзя представлять эту систему как завершенную конструкцию. По мере укрепления правовой базы местного самоуправления и обогащения практики его развития эти элементы будут совершенствоваться и уточняться, наполняться как новыми жизненными реалиями, так и научными достижениями.
В настоящее время система муниципального права включает в себя следующие основные структурные элементы:
1) местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;
2) основы местного самоуправления;
3) формы местного самоуправления;
4) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
5) гарантии местного самоуправления;
6) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Регулируемые муниципально-правовыми нормами общественные отношения, возникающие на местном уровне в процессе организации и функционирования местного самоуправления, образуют муниципалъно-правовые отношения. Субъекты таких отношений разнообразные. Это — муниципальные образования; граждане; население муниципальных образований; органы местного самоуправления, депутаты, члены выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие; органы территориального общественного самоуправления; собрания (сходы) граждан; федеральные и региональные государственные органы; суды; общественные объединения, предприятия, учреждения, организации.
3. Источники муниципального права
Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, т.е. та форма, в которой они получают свою жизнеспособность.
Существует три уровня источников муниципального права — федеральный, региональный, местный.
На федеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.
Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:
1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе — "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г., "О финансовых основах местного самоуправления в Российской федерации" от 25 сентября 1997 г., "Об -основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г.;
2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административною, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г., с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г., "О несостоятельности (банкротстве)" от 8 января 1998 г., "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г., "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая, от 31 июля 1998 г., Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.
К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты. В их числе: указы Президента Российской Федерации (например, указы Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июня 1997 „г., "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 г.), постановления Правительства Российской Федерации (например, постановление Правительства Российской Федерации "О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" от 27 декабря 1995 г.); нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.
К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации (например, постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения"); постановления Конституционного Суда Российской Федерации (например, постановление по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" от 17 апреля 1996 г.).
К источникам федерального уровня относятся и законы, принятые до Конституции Российской Федерации 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.
На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской - Федерации.
На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.
Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.1, необходимо рассматривать в качестве важнейшего источника российского муниципального права. К источникам муниципального нрава следует отнести и договора, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
4. Муниципальное право в российской системе права
Особое положение муниципального права в системе права России связано с тем, что оно определяется как комплексная отрасль права. При раскрытии понятия "комплексная отрасль российского права" следует иметь в виду, что многие нормы и институты муниципального права имеют самостоятельное значение, собственную законодательную базу и поэтому не связаны напрямую с нормами других отраслей права. Речь идет о таких институтах и пединститутах муниципального права, как местное самоуправление — важнейшая форма народовластия, территориальная основа местного самоуправления, формы осуществления местного самоуправления, гарантии его осуществления. Хотя бесспорно, что истоки этих норм, лак и норм многих других отраслей, находятся в отрасли российского конституционного права.
Поэтому можно сделать вывод, что значительная часть муниципально-правовых институтов складывается из собственных правовых норм, не относящихся к другим отраслям права. При этом большое число таких норм содержится в законодательстве субъектов Российской Федерации, удельный вес которого в российском муниципальном праве становится преобладающим по сравнению с нормами, содержащимися в федеральном законодательстве1, И в этом смысле муниципальное право по мере дальнейшего развития федеральной и региональной законодательной базы местного самоуправления все больше будет приобретать черты самостоятельной основной отрасли российского права
См.: СЗ РФ. Ша Me 15. Ст. 1695.
Вместе с тем, в настоящее время еще значительное количество муниципально-правовых норм проистекает из других отраслей. Особенно это характерно для такого института муниципального права, как предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Именно здесь наблюдается большое число норм административного, гражданского, финансового, земельного, жилищного и других отраслей права и законодательства, из которых в итоге и складывается названный институт, занимающий существенное место в системе муниципального права.
Таким образом, комплексный характер отрасли муниципального права обусловлен, с одной стороны, значительным количеством самостоятельных муниципально-правовых норм, содержащихся в федеральном и региональном законодательстве, специально посвященном правовому регулированию вопросов организации и функционирования местного самоуправления, а с другой — все еще большим числом муниципально-правовых норм, являющихся вторичными, производными от норм, содержащихся в других отраслях права.
Такова двойственная природа муниципального права, которая и обусловливает особенности его места и роли в правовой системе Российской Федерации.
1 Ввиду значительного удельного веса правового регулирования многих вопросов организации и функционирований местного самоуправления в законах и других нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, можно говорить о наличии не только российского федерального муниципального права, но и о региональном муниципальном праве, т.е о муниципальном праве соответствующих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Муниципальное право, как уже отмечалось, — новая комплексная отрасль российского права, находящаяся в Процессе своего становления. Главная направленность этого процесса состоит в дальнейшем укреплении и совершенствовании законодательной базы местного самоуправления, достижении такого результата, когда все основные вопросы
- организации и функционирования местного самоуправления и муниципальной власти будут регулироваться федеральным,
- региональным и местным законодательством, специально направленным на закрепление общественных отношений, возникающих на местном уровне. В итоге это должно привести к становлению муниципального права как самостоятельной основной отрасли российского права, которую в недалеком будущем можно будет рассматривать в качестве предмета "Муниципальное строительство и право".
В целях систематизации и кодификации действующего законодательства и повышения степени законодательного регулирования общественных отношений, возникающих на местном уровне, было бы целесообразно начать разработку Муниципального кодекса Российской Федерации.
5. Понятийный аппарат муниципального права
Муниципальное право, как и любая иная отрасль права, оперирует своими специфическими понятиями, содержание и объем которых позволяют уяснить сферу действия ее норм, особенности их применения.
Понятийный аппарат муниципального права включает в себя такие основополагающие понятия, как "муниципальное образование", "вопросы местного значения", "местный референдум", "представительный орган местного самоуправления", "должностное лицо местного самоуправления", "выборное должностное лицо местного самоуправления", "муниципальная собственность", "муниципальная служба" и другие.
Все эти понятия и термины получили закрепление в ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Суть этих понятий и терминов состоит в следующем:
муниципальное образование — городское, сельское Поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная названным Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;
вопросы местного значения —- вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, названным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации;
местный референдум — голосование граждан по вопросам местного значения;
органы местного самоуправления — выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и йе входящие в систему органов государственной власти;
представительный орган местного самоуправления — выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования;
должностное лицо местного самоуправления — выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;
выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, Наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения;
муниципальная собственность — собственность муниципального образования;
местные налоги и сборы — налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления самостоятельно;
муниципальная служба — профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в- иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
В литературе высказано мнение о возможности использования, применительно к местному самоуправлению, понятий и терминов, не содержащихся в Конституции Российской Федерации и в названном Федеральном законе. Например, местное сообщество, которое определяется как население муниципального образования, объединенное целью осуществления местного самоуправления в соответствующем поселении либо на территории;
уровень местного самоуправления, под которым понимается совокупность муниципальных образований, расположенных в границах субъекта Российской Федерации или иного муниципального образования, характеризуемых одинаковым кругом вопросов местного значения и переданных государственных полномочий, отнесенных законами к ведению всех входящих в эту совокупность муниципальных образований, При этом речь идет о двух- и трехуровневых системах местного самоуправления, а именно: район — крупный населенный пункт; район — сельский округ — небольшое поселение1.
1 См.: Замотаев АЛ. .Местное самоуправление. Основные понятия и термины. М., 1999. С, 103—НО.