Тема III. Местное самоуправление — самостоятельный институт гражданского общества
 
1. Понятие и сущность местного самоуправления
Муниципальное право принято называть правом местного самоуправления. Поэтому важно уяснить, что такое местное самоуправление, каковы его сущность и принципы. Само понятие местного самоуправления является сложным, многоплановым. Для его раскрытия необходимо выделить четыре основных аспекта, которые характеризуют сущность местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества.
Местное самоуправление рассматривается как:
— одна из основ конституционного строя Российской Федерации;
— право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления;
— самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения;
— одна из форм народовластия, через которую воплощается, выражается власть народа.
Раскроем более подробно отмеченные аспекты проявления сущности местного самоуправления.
1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции Российской Федерации, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.
Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве;
— признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации;
— самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;
— организационная обособленность местного самоуправления от государственной власти — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти,
— местное самоуправление — одна из форм осуществления народовластия;
— признание и защищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этой собственности земли и других природных ресурсов;
— обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
2. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией Российской Федерации, конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Речь идет не об индивидуальном, а об общем праве граждан на местное самоуправление. Поэтому закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления — городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права, прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.
К формам прямого волеизъявления относятся:
— участие в муниципальных выборах;
— участие в местном референдуме;
— участие в собраниях (сходах) граждан;
— реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;
— реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления;
— участие в организации и деятельности территориального общественного самоуправления.
Под органами местного самоуправления понимаются:
— выборные: представительный орган местной” самоуправления, глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления;
— иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Федеральный закон закрепляет равные права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Это право включает в себя также:
— право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Правовой основой реализации этого права являются федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г., t: изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г., с изменениями и дополнениями от 22 июня 1998 г., а также законы субъектов Российской Федерации о выборах;
— равный доступ к муниципальной службе. Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации регулируются Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г.;
— право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления. В целях реализации данного права закон устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления. Право граждан на осуществление местного самоуправления конкретизируется в региональном законодательстве. Так, Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г. закрепляя в ст. 64 право граждан области на осуществление местного самоуправления, включает в него:
— право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;
— право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
— право отзывать избранных представителей;
— право состоять на муниципальной службе;
— право получения информации о деятельности органов местного самоуправления;
— Судебную защиту права на участие в местном самоуправлении.
3. Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Именно такое понимание зафиксировано в Конституции Российской Федерации, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное ре-, шение населением вопросов местного значения. Конституция не определяет конкретного перечня этих вопросов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.
Впервые на федеральном уровне конкретный перечень вопросов местного значения установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого к местному значению относит 30 вопросов. При этом важно подчеркнуть, что закон оставляет этот перечень открытым, предоставляя муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона к вопросам местного значения относятся:
1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений,
6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
8) Охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью,
9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства .подземных сооружений местного значения;
13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;
18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения,
19) организация и содержание муниципальных архивов;
20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания,
22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности,
24) организация и содержание муниципальной информационной службы;
25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
26) создание условий для организации зрелищных мероприятий; _,
27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании,
28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую выражается власть народа.
Конституция Российской Федерации в ст. 3 определяет, что единственным источником власти является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.
Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совладают и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских, сельских поселениях и На Других территориях муниципальных образований.
Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции Российской Федерации: "Органы местного самоуправления не входят в Систему органов государственной власти". Структура этих органов в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федераций, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.
Самостоятельность местной власти проявляется также а обязательности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов иг должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.
Самостоятельный характер местной власти выражается з наличии собственных предметов ведения местного самоуправления -я полномочий, которыми обладают органы местной власти.
Самостоятельность местной- власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. И их числе:
— право на судебную защиту;
— право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;
— запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Исходя из сказанного, можно дать общее определение местного самоуправления. При этом следует отметить, что в юридической научной и учебной литературе нет единообразного подхода к определению понятия местного самоуправления¹. Поэтому будем ориентироваться на понятие местного самоуправления как оно зафиксировано в нормативных правовых актах. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., под местным самоуправлением понимает систему организации и деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государств.
¹ См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление; история, теория, практика. С. 84—91.
 
Одно из последних, законодательно закрепленных определений местного самоуправления дается в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Под местным самоуправлением в нем понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Суммируя конституционные положения и приведенные определения, можно сделать вывод, что местное самоуправление, будучи самостоятельным институтам гражданского общества, не входящим в систему государственной власти, занимает, обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного Значения; осуществляется непосредственно или через представителей в органах местной власти, в городских, сельских поселениях и на других территориях.
2. Принципы, задачи и функции местного самоуправления
Для понимания местного самоуправления необходимо знать его основные принципы. Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному ведению Российской Федерацииаи ее субъектов (ст. 72, ч. 1, п. "н"). Поэтому на федеральном уровне регулируются только основные, принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, кбнкретное же их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации, а также в уставах муниципальных образований.
Основополагающим актом служит Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; закрепляются правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливаются государственные гарантии его осуществления, общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
В Федеральном законе нет конкретного перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет сформулировать следующие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации:

— самостоятельное решение населением вопросов местного значения; — организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной власти;
— материальная к финансовая самостоятельность местного самоуправления;
— многообразие форм осуществления местного самоуправления;
— выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления;
— законность в организации и деятельности органов
— ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
— гарантии местного самоуправления;
— соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
—гласность деятельности местного самоуправления
— выборность представительного органа местного самоуправления, его подотчетность избирателям;
— самостоятельность избирательных органов местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных законом к их компетенции;
— разделение полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также органов территориального общественного самоуправления;
— сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории;
— обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан, социальной справедливости;
— обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах установленных законом полномочий;
— ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за свою деятельность и принимаемые решения; ;
— экономическая и финансовая самостоятельность административно-территориальных единиц;
— государственная гарантия местного самоуправления; реальная управляемость территорий;
— сочетание коллегиальности и единоначалия;
— взаимодействие органов местного самоуправления с трудовыми коллективами и общественными объединениями;
— гласности и учета общественного мнения.
Аналогичные нормы содержатся в законах других субъектов Российской Федерации.
Каждый из названных принципов имеет самостоятельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими принципами. В своей совокупности они образуют целостную систему принципов.
Среди задач, стоящих перед местным самоуправлением, можно выделить следующие:
— укрепление основ конституционного строя;
— обеспечение реализации права граждан Российской Федерации на местное самоуправление;
— создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения;
— проведение необходимых мер по социальной защите населения;
— подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов.
Исходя из задач, строятся функции местного самоуправления, под которыми понимаются основные направления муниципальной деятельности. В их числе:
— обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
— управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;
— обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
— обеспечение жизненно важных потребностей населения;
— охрана общественного порядка;
— защита прав и законных интересов местного само- -управления¹.
Правовое выражение функций местного самоуправления осуществляется в предметах ведения местного самоуправления, которые включают в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. Речь идет о следующих основных направлениях муниципальной деятельности: правовое обеспечение местного самоуправления финансово-экономическое обеспечение; землепользование и использование других ресурсов; социально-бытовое обслуживание территориальное развитие; обеспечение общественного порядка.
¹ См.: Кутафин G.E., Фадеев ВМ. Муниципальное право Федерации. С 112—123.
 
3. Право муниципальных образований на создание объединений:
Право местных органов самоуправления вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес, закрепляется в ст. 10 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предписывает каждому государству признавать это право.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает право муниципальных образований создавать объединения (ст. 10). Такие объединения должны отвечать требованиям, установленным в законе, а именно: они создаются в целях координации деятельности муниципальных образований для более эффективного осуществления своих прав и интересов как некоммерческие организации в форме ассоциаций и союзов, подлежащих государственной регистрации. Однако им не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления.
В Российской Федерации действуют общероссийские, межрегиональные и специализированные ассоциации и союзы. В их числе; Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз городов Северо-Запада России, Ассоциация муниципальных образований закрытых административных образований Минатома Российской Федерации и Минобороны России, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация муниципальных образований "Города Урала", Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз развития наукоградов России.
В субъектах Российской Федерации действуют региональные ассоциации и союзы. Например, Ассоциация малых вятских городов Кировской области, Муниципальный союз Тюменской области, Ассоциация малых городов Владимирской области.
На федеральном уровне Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г.¹ в целях эффективной реализации прав граждан на местное самоуправление, координации деятельности муниципальных образований Российской Федерации и обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.
¹ СЗ РФ. 1998. К” 43. Ст. 5336.
 
Он представляет собой добровольное общероссийское объединение ассоциаций и союзов муниципальных образований Российской Федерации. Его учредителями являются 40 общероссийских, Межрегиональных и региональных ассоциаций и союзов.
В соответствии с Уставом Конгресса, принятым на учредительной сессии 19 июня 1898 г., основными целями Конгресса являются:
— содействие становлению и развитию местного самоуправления 9 Российской Федерации,
— создание условий для эффективной реализации норм Конституции Российской Федерации по вопросам местного самоуправления;
— координация взаимодействия муниципальных образований Российской Федерации и их объединений с федеральными и региональными органами государственной власти, международными организациями местных властей, органами государственной власти и организациями местных властей иных государств.
Для достижения названных целей Устав определяет, конкретные задачи Конгресса.
В Уставе определены органы Конгресса. Это Сессия (общее Собрание) Конгресса — высший руководящий орган управления Конгресса; Правление Конгресса — орган, принимающий решения по любым вопросам деятельности Конгресса, не отнесенные к Сессии, Секретариат Конгресса — исполнительный орган, осуществляющий организационное, финансовое и правовое обеспечение Деятельности конгресса; Ревизионная комиссия, осуществляющая.
4. Местное самоуправление и государственная власть: конституционно-правовые основы взаимодействия
Вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти — один из кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права. Не случайно среди основных задач дальнейшего развития местного самоуправления в Указе Президента Российской федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской федерации" от 11 июня 1997 г.¹ названа организация эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.
Решение этой задачи основывается на конституционном принципе невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти Поэтому акцент ныне перемещается от централизованного государственного руководства, прямого государственного воздействия на деятельность органов местного самоуправления к децентрализации власти, правовому регулированию, государственной поддержке местного самоуправления. Именно такой подход к местному самоуправлению должен стать основным со стороны органов государственной власти как на федеральном, так и региональном уровнях.
Устанавливая самостоятельность местной власти, ее негосударственный характер, российская Конституция и федеральное законодательство закрепляют основные параметры государственной политики в области местного самоуправления, определяющие основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти. Рассмотрим некоторые из них.
1. Признание и гарантированность российским государством местного самоуправления, закрепление его самостоятельности в пределах своих полномочий, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской федерации).
¹ СЗ РФ, 1997. № 24. Ст. 2741
 
2. Установление запрета на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции Российской Федерации).
3. Недопущение осуществления местного самоуправления, образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 5 ст. 14, ч. 3 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
4. Государственная поддержка местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление (ст. 9 Федерального закона).
К государственной поддержке местного самоуправления относятся федеральные и региональные программы развития местного самоуправления, принятие которых входит в число полномочий органов государственной власти (п. 8 ст. 4, п. 7 ст. 5 Федерального закона).
На федеральном уровне осуществляется утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. "Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления"¹.
Определяя необходимость новых подходов к местному самоуправлению, Программа констатирует, что самостоятельность местного самоуправления в пределах >его полномочий и негосударственный статус его органов требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления, формированию эффективной системы контроля за соответствием федеральному и региональному законодательству решений, принимаемых органами местного самоуправления.
¹ СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 121. (В настоящее время разрабатывается новая Федеральная программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправлений
В числе основных задач государственной поддержки местного самоуправления Программа определяет следующие:
— обеспечить разработку правовой основы деятельности местного самоуправления, создающую условия для выполнения его функций;
— создать необходимые условия для формирования развитой системы местного самоуправления;
— обеспечить постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного значения;
— отработать формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;
— обеспечить правовые, финансовые и ресурсные гарантии прав местного самоуправления.
В целях реализации Программы осуществляются:
а) разработка и издание федеральными органами государственной власти федеральных законов и принятие в соответствии с ними органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательных и иных правовых актов, предусмотренных переходными положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
б) оказание научно-методической помощи органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления;
в) организация подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления;
г) создание информационных сетей местного самоуправления;
д) координация деятельности Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам реформы местного самоуправления;
е) привлечение к сотрудничеству с государственными и муниципальными органами союзов и ассоциаций ор-шов местного самоуправления.
Исходя из главных задач, предусматриваются следующие основные направления государственной поддержки местного самоуправления:
— формирование правовой основы местного самоуправления;
— формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;
— организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления;
— информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;
— создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.
5. Конституционное закрепление возможности законодательного наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации).
Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными органами и законами субъектов Российской Федерация (ч. 4. в Федерального закона), Проект федерального закона по этому вопросу находится на рассмотрении в Государственной Думе.
В ряде субъектов Российской Федерации законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, регулируются отношения, возникающие в связи с делегированием отдельных государственных направленностью таких законов является совершенствование системы взаимоотношений органами государственной власти и органами самоуправления, повышение их самостоятельности и ответственности.
Делегирование государственных полномочий осуществляется на основе принципов:
— законности;
— социально-экономической обоснованности;
— материально-финансовой обеспеченности
— сочетания региональных и местных интересов;
— подконтрольное их осуществления;
— ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за их исполнение.
В законах субъектов Российской Федерации устанавливается конкретный перечень отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления¹.
6. Установление государственных гарантий местного самоуправления. В числе таких гарантий Конституция Российской Федерации устанавливает право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133). В соответствии с ч. 2 ст. 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
¹ См., например, Закон Вологодской области "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", Закон Свердловской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований и Свердловской области отдельными государственными полномочиями" // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов / Отв ред. Хомичева. С. 654—665
Среди государственных гарантий важное значение имеет право местного самоуправления на судебную защиту. Судебная защита местного самоуправления, как это вытекает из ст. 46 Федерального закона, означает право граждан, проживающих на территории муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
7. Законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов по вопросам местного самоуправления, закрепление предметов ведения местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" конкретно и исчерпывающим образом устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 4). их числе:
1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;
2) обеспечение соответствия законодательства субъектов в Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренной Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления;
4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;
6) установление государственных минимальных социальных стандартов;
7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;
8) принятие федеральных программ развития самоуправления;
9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;
10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
13) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;
14) регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;
17) регулирование основ муниципальной службы.
Статья 5 Федерального закона устанавливает следующие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления:
1) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
2) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;
3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность,
4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;
5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности,
6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
7) принятие региональных программ развития местного самоуправления,
8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
14) законодательство о муниципальной службе;
15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях гае вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.
8. Закрепление в ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" государственных требований, предъявляемых к содержанию устава муниципального образования, определение порядка его принятия — представительный органом местного самоуправления или населением непосредственно, установление его обязательной государственной регистрации и жестких оснований для отказа в такой регистрации, а также вступления в силу после его официального опубликования (обнародования).
9. Установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Такая ответственность наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципальных образований.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством можно рассматривать как новый вид юридической ответственности, а именно; государственно-правовая ответственность, которая, в конечном итоге, влечет прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления, о чем законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает решение на основании заключения соответствующего суда. Одновременно назначаются новые муниципальные выборы.
10. Осуществление надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления Федеральный закон возлагает на Прокуратуру Российской Федерации (ст. 51),
11. Федеральный закон устанавливает возможность обжалования в суд или арбитражный суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 52).
12. Российское государство законодательным путем (федеральными и региональными законами, актами Президента и Правительства Российской Федерации) определяет основные направления государственной политики в области развития местного самоуправления. Указом Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" констатируется завершение в основном первого этапа реформы местного самоуправления. Приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства Российской Федерации названо активное содействие становлению и развитию местного самоуправления.
В качестве основных направлений государственной политики в области местного самоуправления названы:
— завершение формирования правовой базы становления местного самоуправления;
— создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления;
— осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано разработать комплекс мер, направленных на реализацию названных основных направлений.
"Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г.¹, направлены на обеспечение условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления, реализацию его конституционных полномочий.
Государственная политика в области местного самоуправления формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:
— единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;
— комплексный подход к реализации государственной политики;
— взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;
— преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;
— всестороння поддержка местного самоуправления со стороны государства;
— невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;
— контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.
В качестве основных направлений государственной политики в области развития местного самоуправления определены следующие:
— обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
— создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;
— обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.
Итог осуществления государственной политики в области развития местного самоуправления федеральные и региональные органы государственной власти используют следующие механизмы:
— правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного само- управления при решении вопросов местного значения;
— формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;
— принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;
— бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований,
— передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;
— методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;
— подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения;
— информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о доходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;
— широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Комплексное использование указанных механизмов должно закрепляться в федеральных и региональных целевых программах поддержки местного самоуправления.
13. Выработкой и реализацией государственной политики в области местного самоуправления занимаются федеральные и региональные государственные органы.
Координационным центром, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления, является Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, который возглавляет Президент Российской Федерации. В число основных задач Совета входят:
— разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;
— обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при peaлизации этой политики;
— рассмотрение проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления;
— пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления.
Деятельность Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации строится в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 ноября 19S8 г, "Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации"¹.
В Администрации Президента Российской Федерации есть структурные подразделения, специально занимающиеся вопросами местного самоуправления, — Управление Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Различными аспектами местного самоуправления занимаются также Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление, Территориальное управление и ряд других.
В Государственной Думе этими вопросами специально занимается Комитет по вопросам местного самоуправления и аппарат этого комитета. В той или иной мере ими занимаются другие комитеты Государственной Думы и соответствующие подразделения ее аппарата.
В Совете Федерации рассмотрение этих вопросов входит в компетенцию Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, в аппарате Правительства Российской Федерации вопросы местного самоуправления находятся в ведении Департамента по взаимодействию с регионами Российской Федерации.
Вместе с тем необходимо отметить, что в стране нет пока специального государственного органа (в виде федерального министерства, государственного комитета либо другого федерального органа исполнительной власти), который непосредственно занимался бы вопросами местного самоуправления и муниципального строительстве. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления" от 27 Мая 1996 г. более чем тридцати министерствам, государственным комитетам, другим федеральным органам исполнительней власти предложено образовать структурные подразделения по вопросам местного самоуправления либо возложить эти функции на действующие подразделения.
14. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления получает правовое закрепление в конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации. Анализ названных актов позволяет выделить основные положения, связанные с регулированием этих вопросов. В их числе:
— построение взаимоотношений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления на основе принципов взаимоуважения и взаимной ответственности;
— содействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации развитию местного самоуправления, обеспечение гарантий его самостоятельности, оказание организационной и иной поддержки;
— учет мнения органов местного самоуправления при принятии региональных правовых актов и иных решений, затрагивающих интересы муниципальных образований;
— закрепление права глав местного самоуправления, совместно с главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации образовывать Совет глав местного самоуправления для координации работы по решению вопросов местного значения;
— возможность создания на паритетных началах согласительных комиссий для рассмотрения споров между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления;
—право органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления заключать договоры и соглашения, создавать совместные координационные, консультативные, совещательные и иные рабочие органы — как временные, так и постоянно действующие.