Тема IV. Основы местного самоуправления
1. Понятие и структурные элементы основ местного самоуправления
Под основами местного самоуправления следует понимать объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть, т. е. основа — это тот фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.
Само понятие основ местного самоуправления — новое в юридической литературе. Оно включает в себя несколько взаимосвязанных структурных элементов.
В Европейской Хартии местного самоуправления закрепляются конституционные и законодательные основы местного самоуправления, территориальные границы и финансовые ресурсы органов местного самоуправления.
В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества говорится об экономических основах местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления. Некоторые авторы включают в понятие основ "организационные основы местного самоуправления"1, что в принципе возможна Однако следует иметь в виду, что организация работы органов местного самоуправления, т. е. то, что понимается под организационной основой, относится не столько к основам, сколько к его осуществлению, а имению: к содержательной стороне построения и деятельности органов муниципальной власти, к формам прямого волеизъявления.
1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев ВЛ. Муниципальное право Российской Федерации. С. 170, 197—229.
Исходя из сказанного, можно выделить следующие структурные элементы, которые в своей совокупности составляют понятие основ местного самоуправления:
— конституционно-правовые основы;
— территориальные основы;
— экономические основы;
— финансовые основы.
2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления
Под конституционно-правовой основой понимаются федеральные, региональные, муниципальные нормативные правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы1.
В числе главных задач Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления названа задача обеспечения разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления.
Одной из наиболее глубоких и стабильных основ местного самоуправления является Конституция Российской Федерации. Именно в Конституции впервые были закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль я государственно-правовой структуре российского общества.
Прежде всего это относится к местному самоуправлению как одной из форм осуществления народовластия, к признанию и гарантированности местного самоуправления, обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, к определению форм местного самоуправления, обязательному учету исторических и иных местных традиций, государственным гарантиям и судебной защите местного самоуправления.
1 См.: Местное самоуправление а Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М., 1998.
Эти конституционные положения находят свое развитие и конкретизацию в российском законодательстве. Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня. Это — федеральное законодательство, региональное законодательство (законодательство субъектов Российской Федерации), муниципальное законодательство (нормативные правовые акты местного самоуправления).
Федеральное законодательство включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской федерации по вопросам местного самоуправления.
Базовым, исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Все другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местною самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления (органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан).
Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления (ст. 7) и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Среди принятых федеральных законов — о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы, об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Общие вопросы проведения муниципальных выборов и местного референдума регулируются Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. Названные федеральные законы непосредственно регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 62, посвященной формированию правовой основы местного самоуправления, предложил Правительству Российской Федерации разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы:
— проекты федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с названным законом;
— проекты законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;
— проекты законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Постановлением Правительства Российской Федерации "О некоторых мерах по реализации Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 от 6 марта 1996 г. утвержден перечень подлежащих разработке федеральных законов. В их числе: О государственных минимальных социальных стандартах; О государственных и муниципальных землях; О муниципальных банках в Российской Федерации; О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях; Об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях; О внесении изменений и дополнений в Законы Российской Федерации "О закрытых административно-территориальных образованиях", "О милиции", "О пожарной безопасности".
Многие вопросы местного самоуправления регулируются также в отраслевом законодательстве, относящемся к административному, финансовому, гражданскому и другим отраслям права.
Это, далее, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Среди них, например, Указ Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июня 1997 г., Постановление Правительства Российской Федерации "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" от 27 декабря 1995 г.
К правовым основам относятся указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, принятые в 1993—1995 гг., которые формально не утратили силу, но содержание которых во многом поглощено федеральными законами и более поздними президентскими указами.
Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеют свою специфику и особенности, иногда выходящие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответствующие федеральному законодательству.
Наиболее типичными нарушениями в региональном законодательстве, как об этом говорилось на Международной конференции по проблемам соответствия законодательства субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления федеральному законодательству, проводившейся в г. Тамбове в январе 1998 г., являются следующие:
— установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне;
— ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления;
— превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения;
— передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
— выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении и ряд других.
Основы местного самоуправления в конкретном регионе устанавливаются конституциями республик, уставами других субъектов Российской Федерации.
Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного самоуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, определяются структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с “органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, об обращении граждан в эти органы, о государственной регистрации уставов муниципальных образований.
В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов. Особенность регионального избирательного законодательства состоит в том, что в ряда субъектов действует один закон — о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, во многих субъектах два закона — о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и о выборах глаз муниципальных образований. В некоторых субъектах действуют законы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления. Законодательство субъектов Российской Федерации регулирует и другое формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления, в том числе об организации территориального общественного самоуправления, о порядке проведения собраний (сходов) граждан и др.
Для оптимальной организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления важное значение имеют законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих. С принятием Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" региональные законы требуется привести в соответствие с этим законом.
Важным направлением дальнейшего развития местного самоуправления является укрепление экономических и финансовых основ. Поэтому актуальными представляются, особенно после принятия Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", законы субъектов Российской Федерации, конкретно регулирующие эту сферу общественных отношений, которые также необходимо приводить в соответствие с ним.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такое их наделение осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации.
В ряде субъектов, Российской Федерации законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение ими федерального и регионального законодательства.
К муниципальному законодательству относятся прежде всего уставы городов, районов, поселков, других муниципальных образований. Устав — основной нормативный правовой акт муниципального образования. В нем определяются предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая, экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конкретные вопросы организации местного самоуправления.
Государственные требования, предъявляемые к уставу муниципального образования, установлены ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой в уставе указываются:
1) границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) фермы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
12) условия и порядок организации муниципальной службы;
15) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;
15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.
Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации. Федеральный закон устанавливает единственное основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования — это противоречие его Конституции и законам Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования вступает в силу после официального опубликования (обнародования).
При этом следует иметь в виду, что акт государственной регистрации устава муниципального образования является обязательной стадией нормотворческого процесса, следующей за приятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу1.
Порядок регистрации устава устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Например, Закон Иркутской области "О государственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов местного самоуправления) в Иркутской области" от 18 мая 1996 г. (в редакции от 13 ноября 1996 г.) устанавливает, что государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществляется в целях установления их соответствия Конституции Российской Федерации и Уставу Иркутской области, федеральным и областным законам, производится Управлением юстиции Иркутской области и осуществляется на основе принципов соблюдения прав и свобод человека и гражданина; признания я гарантированности местного самоуправления; самостоятельности населения в выборе формы организации местного самоуправления и определения структуры органов местного самоуправления; самостоятельности местного самоуправления в пределах полномочий, установленных законом; равных условий и требований, предъявляемых к регистрации; гласности.
Закон устанавливает процедуру представления уставов на государственную регистрацию; порядок рассмотрения заявлений о государственной регистрации уставов и принятия по ним решений; основания для отказа государственной регистрации, Предусматриваются случаи отмены государственной регистрации уставов, а именно: признание устава утративших силу решением представительного органа местного самоуправления либо местным референдумом; вступлением в силу решения суда о несоответствии положений устава Конституции Российской Федерации и Уставу Иркутской области, федеральным и областным законам.
1 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 3.
В Законе устанавливается Реестр уставов, т.е. документ, содержащий сведения об уставах муниципальных образований, внесенных в них изменениях и дополнениях, прошедших государственную регистрацию. Ведение Реестра возложено на Управление юстиции Иркутской области.
Кроме уставов, к муниципальному законодательству относятся правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам своего ведения (ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления-в Российской Федерации")- Наименования и виды таких актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Например” Закон Белгородской, области "О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" от 29 июля 1996 г. определяет виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу, а также ответственность за принятие неправомерных правовых актов,
Под правовым актом понимается акт, изданный пол* номочньш на то органом или должностным лицом местного самоуправления и содержащий правовые нормы, т. е. общие предписания (правила) постоянного или временного действия, применение которых обязательно. Правовой инициативой в органах местного самоуправления, т. е. правом внесения проектов правовых актов либо предложений по их разработке и принятию я органы местного самоуправления, в соответствии с названным законом, обладают: глава местного самоуправления, постоянные комиссии представительного органа местного самоуправления, депутаты, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления; председатель суда, прокурор данного муниципального образования; группы граждан, обладающие избирательным правом, числом не менее чем определено в уставе муниципального образования.
Правовые акты принимаются в форме решений, постановлений, распоряжений.
Составной частью российской правовой системы, как это вытекает из ст. 15 Конституции Российской Федерации, являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Поэтому правовой основой местного самоуправления служит Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Хартия определяет основные принципы, на которых, а также в соответствии с российской Конституцией, федеральным, региональным и муниципальным законодательством, строится местное самоуправление в Российской Федерации.
3. Территориальные основы местного самоуправления
Раскрывая вопрос о территориальной основе местного самоуправления, следует иметь в виду, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Свое право на местное самоуправление граждане Российской Федерации осуществляют на определенной конкретной территории, т. е. в "городских, сельских поседениях и на других территориях. Конкретизируя указанное конституционное положение, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к территориям муниципальных образований относит города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), другие муниципальные образования >(ч. 1 ст. 12).
Поэтому можно выделить три вида территорий муниципальных образований:
1) поселения, на которых непосредственно проживает население и которые подразделяются на два типа: городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные). На 1 января 1998 г. в Российской Федерации насчитывалось: городов — 1095, поселков городского типа — 1963, сельских поселений — 244561;
2) объединенные территории, которыми являются районы (уезды), сельские округа. Таковых в Российской Федерации — 18681;
3) внутригородские муниципальные образования, т. е. районы в городах, которых насчитывается более 300;
Здесь же можно сказать о части территории муниципального образования. Это территории поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и другие территории, которые не являются муниципальными образованиями и на которых поэтому осуществляется территориальное общественное самоуправление.
Особенности городских и сельских типов поселений определяются Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 5)2. Они связаны с численностью их населения, научно-производственной специализацией, их значением в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве Российской Федерации.
В зависимости от численности населения также поселения подразделяются на:
городские поселения3:
— сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек);
1 Малый атлас России. М, 1999. С. 75.
2 СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.
3 При рассмотрении вопроса о городских поселениях следует также иметь в виду Федеральную комплексную программу развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы, одобренную указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1996 г. и утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2667; № 28. Ст. 3376.
— крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн. человек);
— крупные города (численность население от 250 тыс. до 1 млн-человек);
— большие города (численность населения от 100 тыс. до 280 тыс человек);
— средние города (численность населения от ВО тыс, да 103 тыс. человек);
— малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. человек);
сельские поселения:
— крупные сельские поселения (численность населения свыше 8 тыс. человек);
— большие сельские поселения (численность населения от 1 тыс, до 5 тыс. человек);
— средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тыс. человек);
— малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек),
Кроме того, следует иметь в виду, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к территориальным основам относит также различные виды земель, которые составляют территорию муниципального образования. В их числе:
— земли городских, сельских поселений;
— земли общего пользования, прилегающие к городским, сельским поселениям;
— рекреационные зоны, т. е. зоны отдыха, туризма и т.д.
— земли, необходимые для развития поселений;
— другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Таким образом, населенная территория может быть признана муниципальным образованием при условии, если ему будет обеспечена экономическая и финансовая самостоятельность, Любое муниципальное образование является самостоятельным, подчиненность одного на них другому не допускается (ч, 8 ст.8). Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (ч. 1 ст. 12), которое осуществляется в пределах муниципальных образований. По состоянию на 1 января 1999 г. в Российской Федерации юридически оформлено почти 14 100 муниципальных образований.
Ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается только федеральным законом (ч. 1 ст. 12). К таким территориям Федеральный закон Относит приграничные территории И закрытые административно-территориальные образования1, регулирование особенностей организации Местного самоуправления в которых осуществляется федеральными органами государственной власти (ч. 16 ст. 4). При этом ограничения допускаются в целях защиты конституционного строя* обеспечения обороны страны и безопасности государства. Особенности местного самоуправления а закрытых административно-территориальных образованиях регулируются Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 г. (в редакции от 28 ноября 1996 г. и от 31 июля 1998 г.).
Муниципальному образованию в соответствии с Федеральным законом "О статусе наукограда Российской Федерации" от 7 апреля 1999 г.2 может быть присвоен статус наукограда. Под наукоградом Российской Федерации Федеральный закон понимает муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. Присвоение статуса наукограда производится Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации на срок до 25 лет. При этой утверждаются приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, а также программа развития наукограда. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. утверждены критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда я порядок рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса1.
1 В Российской Федерации 36 ее субъектов являются приграничными, действует 41 закрытое административно-территориальное образование. * СЗ РФ. 199”. № 15. Ст. 1750,
Установление и изменение границ муниципальных образований, в том числе при их образовании, объединении, преобразовании или упразднении, осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской .Федерации. При этом должны учитываться исторические и иные местные традиции, а при изменении границ муниципального образования — также мнение населения соответствующих территорий, что прямо зафиксировано в ст. 131 Конституции Российской Федерации.
Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.
Территориальные основы осуществления местного-самоуправления в каждом субъекте Российской Федерации устанавливается в их конституциях, уставах, законах.
Так, в Конституции Кабардино-Балкарской Республики установлено, что местное самоуправление осуществляется в городах, районах, поселках, сельских поселениях.
В уставе Кемеровской области под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Закон Рязанской области "О местном самоуправлении в Рязанской области" от 10 января 1996 г. в редакции от 2 октября 1996 г. и 26 февраля 1997 г. к муниципальному образованию относит:
1) городское поселение;
2) районы как систему нескольких поселений;
3) сельское и иное поселение в составе района. В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные законы, посвященные территориальной организации местного самоуправления. Например, Закон Краснодарского края "О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления и изменения их границ" от 24 марта 1997 г. признает в качестве муниципальных образований города и районы и фиксирует, что границы территориальных муниципальных образований и административно-территориальных единиц могут -совпадать. Закон Республики Коми "О муниципальных образованиях в Республике Коми" от 10 июня 1997 г. под территорией муниципального образования понимает территорию поселка, села, деревни, части городов районного и республиканского подчинения.
1 СЗ РФ. 1999. № 40, Ст. 485.
Таким образом, в региональном законодательстве не однозначно решаются вопросы о территориальной организации местного самоуправления. В одних субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, в других — в городах и районах. В связи с этим возникает много вопросов, связанных с оптимальной организацией местного самоуправления. Его однозначное решение в настоящее время затруднительно. Важно одно — учитывать мнение населения при решении вопроса о территориальной организации местного самоуправления, а именно: где оно может проявить себя наиболее эффективно — на районном- уровне или в городских и сельских поселениях, в которых непосредственно живут люди. И здесь должен быть накоплен достаточный опыт разнообразной практики муниципального строительства, чтобы с учетом такого опыта в дальнейшем проводить совершенствование правового регулирования территориальных основ местного самоуправления.
4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления
Необходимым условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточной экономической и финансовой базы для его осуществления. Без этого какое-либо реальное, а не фиктивное, местное самоуправление невозможно. Не случайно, что значительное место финансовым и экономическим основам местного самоуправления отводится в международно-правовых актах и российском законодательстве.
Так, Европейская Хартия местного самоуправления, раскрывая в ст. 9 финансовые ресурсы органов местного самоуправления, указывает, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий,
В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества в ст. 4, посвященной экономическим основам местного самоуправления, отмечается, что законодательство о местном самоуправлении должно устанавливать права территориальных сообществ на материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий. Территориальное сообщество следовало бы признать субъектом, осуществляющим владение, пользование, распоряжение собственностью соответствующей территории (муниципальной, коммунальной), наделить его возможностью самостоятельно и через органы местного самоуправления распоряжаться материально-финансовыми ресурсами.
Подобный подход получил свое отражение в российском законодательстве при регулировании этих вопросов.
Федеральный закон "Об общих принципах организация местного самоуправления в Российской Федерации" в гл. V закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправления.
Экономическая основа местного самоуправления
Экономическую основу местного самоуправление в соответствии со ст. 28 Федерального закона составляют:
— муниципальная собственность;
— местные финансы;
— имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;
— иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Начало процессу формирования муниципальной собственности положило Постановление Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" от 27 декабря 1991 г.1 В приложении № 3 к Закону дается конкретный перечень объектов, передаваемых в муниципальную собственность.
В их числе:
—субъекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных Советов. Это жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие названные объекты, объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации;
— объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих муниципальных образований. Это предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, оптово-складские мощности, учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта;
— предприятия розничной торговли общественного питания и бытового обслуживания, находящиеся в ведении министерств, ведомств и государственных предприятий.
Состав муниципальной собственности определен Федеральным законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии со ст. 29 этого Закона, сюда входит:
— средства местного бюджета;
— муниципальные внебюджетные фонды;
— имущество органов местного самоуправления;
— муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
— муниципальные предприятия и организации;
— муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
— муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
— муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
— другое движимое и недвижимое имущество.
Перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, не является исчерпывающим и завершенным. Процесс ее формирования продолжается. Так, в соответствии со ст. 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. При этом устанавливается, что споры, возникающие в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.
Отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в создании нового муниципального образования.
В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Органы местного самоуправления, как это предусмотрено ст. 132 Конституции Российской Федерации, самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В соответствии с законом они вправе:
— передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам;
— сдавать в аренду;
— отчуждать, совершать с имуществом иные сделки;
— устанавливать условия использования земель;
— определять порядок к условия приватизации муниципальной собственности;
— определять в договорах и соглашениях условия и“> пользования приватизированных или передаваемых в пользование объектов.
Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст. 30 Федерального закона).
Отношения органов местного самоуправления с пред-приятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе подчиненности.
Органы местного самоуправления:
— определяют цели, условия и порядок их деятельности;
— осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги;
— утверждают их уставы:
— назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций;
—заслушивают отчеты об их деятельности.
Отношения органов местного самоуправления е предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не могут устанавливать ограничения хозяйственной деятельности этих предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Органам местного самоуправления предоставлено право:
— выступать муниципальным заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения, на выполнение других работ с использованием собственных материальных и финансовых средств;
— осуществлять в интересах населения внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном законом.
Финансовая основа местного самоуправления
Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, т. е. совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя:
— средства местного бюджета;
— государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
— другие финансовые средства.
Законодательной основой местных финансов являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы (например, Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации), конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, другие правовые акты органов местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований. В качестве составной чести местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не -являющихся муниципальными образованиями.
Бюджетный кодекс Российской Федерации относит местные бюджеты к третьему уровню, входящему в бюджетную систему Российской Федерации (ст. 10). Под бюджетом муниципального образования (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ) понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления
В соответствии со ст. 36 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в доходы местных бюджетов зачисляются:
— местные налоги, сборы и штрафы;
— отчисления от федеральных налогов;
— отчисления от налогов субъектов Российской Федерации;
— финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий;
— поступления от приватизации имущества;
— поступления от сдачи муниципального имущества в аренду;
— поступления от местных займов и лотерей;
— часть прибыли от муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
— дотации, субвенции и иные поступления;
— другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.
Более детально дохода местных бюджетов регулируются Федеральным законом о финансовых основах местного самоуправления, “ в которого определяет доходную часть местных бюджете”, состоящую из чувственных доходов и поступлений от регулируемых доходов. Доходная часть может также включать; финансовую помощь в различных формах, средства по взаимным расчетам.
Что понимает законодатель под собственными доходами местных бюджетов?
Статья 7 названного Федерального закона собственным доходам бюджетов относит местные налоги и сборы, другие собственные доходы- доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.
1. Местные налоги и сборы установлены ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации. К ним относятся:
— земельный налог;
— налог на имущество физических лиц;
— налог на рекламу;
— налог на наследование или дарение;
— местные лицензионные сборы.
2. К другим собственным доходам местных бюджетов ст. 7 Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления относит:
1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
4) платежи за пользование недрами и природными, ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
6) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
8) не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
3. К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации. К указанным доходам относятся:
1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;
2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;
4) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.
4. К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъекта Российской Федерации. При этом за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе (полностью или частично) собственные налоги и сборы, другие местные доходы. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление собственных налогов и сборов, других местных доходов регламентируется уставом города.
В доходы местных бюджетов, как уже говорилось, может включаться финансовая помощь, которая осуществляется в различных формах. Это:
— дотации, т.е. средства, предоставленные местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения;
— субвенции, т.е. денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок;
— средства финансовой поддержки муниципальных образований, т.е. денежные средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формулой.
Порядок формирования и функционирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается Федеральным законом о финансовых основах местного самоуправления, ст. 10 которого определяет, что фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации.
Средства такого фонда формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации.
Распределение средств фонда осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.
Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации. Перечисление средств в местные бюджеты из этого фонда производится ежемесячно. Сведения о фактическом объеме средств фондов публикуются в средствах массовой информации ежемесячно.
Федеральный закон о финансовых основах местного самоуправления закрепляет основные направления расходов местных бюджетов. В соответствии со ст. 12 названного закона расходная часть местных бюджетов включает:
1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;
2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;
6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.
Размещение муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, выступают органы или должностные лица местного самоуправления.
Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления возлагает на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Такие расходы устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем законодательного закрепления на долговременной основе доходных источников- Если доходная часть не может быть обеспечена за счет доходных источников, то федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
Удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, обеспечивают органы местного самоуправления. Такое обеспечение должно быть на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Государство гарантирует выполнение указанных стандартов путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.
Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 36).
В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование:
— решения вопросов местного значения,
— осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете, бюджете субъектов Российской Федерации.
Органам местного самоуправление предоставлено право:
— образовывать целевые внебюджетные фонды;
— выпускать муниципальные займы и лотереи,
— получать и выдавать кредиты;
— создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.
Кроме того, Федеральный закон о финансовых основах местного самоуправления предоставил органам местного самоуправления права:
— выбирать из числа банков уполномоченный банк путем проведения открытого конкурса;
— осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов;
— создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов;
— создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета;
— выдавать ссуды юридическим и физическим лицам.
Следует также иметь в виду, что ряд конкретных поступлений в доходную часть местных бюджетов регулируется текущим законодательством, например, законами о недрах, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и другими.
ления для координации работы по решению вопросов местного значения;
— возможность создания на паритетных началах согласительных комиссий для рассмотрения споров между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления;
—право органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления заключать договоры и соглашения, создавать совместные координационные, консультативные, совещательные и иные рабочие органы — как временные, так и постоянно действующие.