Глава 15. Можно ли быстро поднять налоговые сборы?
Налоговый кодекс будет решать глобальную стратегическую задачу — повышение эффективности налоговой системы страны, совмещая при этом коренные интересы государства и налогоплательщиков и расширяя налоговую базу.
В то же время тактическая задача, вынесенная в заголовок главы, постоянна и ее решение не терпит отлагательства. Насколько же она реальна в современной экономической ситуации? Попробуем ответить.
1. Предпринимательская деятельность начинается с регистрации нового предприятия. Но в самой его процедуре заложены весьма удобные лазейки для тех, кто сознательно стремится уклониться от уплаты налогов. В соответствии с Гражданским кодексом РФ регистрация производится по месту нахождения предприятия или организации. То же самое положение, как мы уже отмечали ранее, повторяет и Проект Налогового кодекса (см. гл. 14). Сегодня это совершенно мифическое место. Государственная регистрация многих предприятий и организаций осуществляется порой по одному так называемому юридическому адресу. В Москве и в других городах существуют десятки адресов, по которым зарегистрированы от нескольких сотен до нескольких тысяч самых различных фирм. Юридический адрес стал товаром, предметом извлечения доходов отдельных учреждений, а также частных граждан, которые предоставляют свой адрес коммерческим структурам. Как правило, все эти организации не находятся по адресу регистрации, что существенно осложняет контроль за их деятельностью со стороны налоговых инспекций. Подобные фиктивные по существу адреса регистрации имеются в каждом городе. Например, в г. Троицке Московской области зарегистрировано несколько тысяч фирм, которые не ведут и никогда не вели там какой-либо производственной или коммерческой деятельности. Множество организаций зарегистрировано по домашним адресам. Доступ туда по закону вполне возможен для налоговых инспекторов, но психологически, конечно, затруднен. Имеются многочисленные случаи регистрации иногородних предприятий, что в принципе законом не запрещено, хотя с позиций налогообложения, безусловно, нецелесообразно. Есть случаи государственной регистрации от 100 до 400, а порой и больше организаций, учредителем которых является одно и то же физическое лицо. Различные предприятия, в том числе в таких отраслях, как пищевое производство, общественное питание и т. д.,
беспрепятственно создают и регистрируют люди, не имеющие никакой профессиональной подготовки. Подобная "свобода" предпринимательства не допускается ни в одной из развитых рыночных стран.
Результатом такого подхода к государственной регистрации предприятий стало то, что свыше четверти предприятий не сдают балансовые отчеты и недоплачивают или совсем не уплачивают налоги. Десятки тысяч, а возможно сотни тысяч организаций по всей России разыскиваются налоговыми инспекциями с помощью налоговой полиции.
Вот один из бесчисленных примеров. Крупное акционерное общество, имеющее завод в г. Москве и зарегистрированное по адресу завода, недоплатило в 1995 г. федеральные и городские налоги. Государственная налоговая инспекция по г. Москве после проверки выждала положенный срок и поскольку налоги и штрафные санкции уплачены не были, закрыла все расчетные счета акционерного общества. Но уже в 1996 г. акционерное общество перерегистрировалось в другом регионе. Этому не помешали ни многомиллиардная недоимка по платежам в бюджет, ни фактическое местонахождение производства и управляющего им персонала в Москве, ни возражения налоговых инспекций г. Москвы и региона.
Каков же выход?
Он весьма несложен. Требуется законодательно ввести порядок, при котором государственная регистрация предприятий осуществляется только по месту нахождения его органа управления. То есть по конкретному почтовому адресу, за точность которого налогоплательщик несет административную и финансовую ответственность. Регистрационная палата и налоговая инспекция должны знать, где располагаются руководитель и главный бухгалтер данной организации, т.е. должностные лица, несущие перед законом ответственность за неукоснительное исполнение налогового законодательства. В этом случае 25—30 % предприятий, не сдающих балансовые отчеты, не придется разыскивать. Они будут привлечены к налогообложению или будут вынуждены прекратить свою деятельность. Доходы бюджета и налоговая база возрастут почти автоматически без дополнительных усилий. Мера эта ущемит лишь тех, кто сознательно не платит налогов, но не коснется законопослушных налогоплательщиков и их интересов.
Недавно разработан и введен идентификационный номер налогоплательщика (ИНН). Он присваивается юридическим лицам при постановке на учет в налоговых органах. В недалекой перспективе ИНН должен получить распространение и на физических лиц. Необходимо законодательно четко установить, что ИНН — обязательный реквизит при составлении документов, отражающих совершение любых хозяйственных операций, а также при изготовлении печатей, бланков, информационной рекламы, в общем там, где указывается наименование предприятия; определить, что первичные учетные документы, бухгалтерские документы (регистры синтетического и аналитического учета), налоговые расчеты и декларации, другие документы, необходимые для исчисления и уплаты налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей, на которых отсутствует ИНН, являются для целей налогообложения недействительными.
Такая мера будет способствовать повышению эффективности контрольной работы налоговых органов при проведении документальных проверок с целью установления принадлежности первичных учетных документов конкретному налогоплательщику. Это позволит формировать базу данных организаций, уклоняющихся от уплаты налогов по результатам не только комплексных, но и различных целевых проверок. Это также даст возможность улучшить взаимодействие налоговой службы с таможенными органами, с государственными внебюджетными фондами, органами валютного контроля, правоохранительными и другими контролирующими организациями, облегчит во многом решение задач, стоящих перед налоговой полицией. Присвоение ИНН юридическим лицам и занесение их в Государственный реестр предприятий завершаются. Сложнее с физическими лицами. Государственная налоговая служба только приступает к решению этой задачи. Одновременно Государственный пенсионный фонд начинает осуществлять вступивший в действие с 1 января 1997 г. Федеральный закон от 1 апреля 1996 № 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования". Закон устанавливает правовую основу и принципы организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах, которым начисляются трудовые пенсии. То есть он определяет узковедомственные,хотя и очень важные задачи по учету плательщиков страховых взносов. Речь идет об их стаже и заработке. В то же время различными государственными ведомствами как федеральными, так и субъектов Федерации — МВД, Федеральным фондом медицинского страхования, Государственным таможенным комитетом РФ, ЗАГС, органами социального обеспечения и другими, помимо Государственной налоговой службы и Государственного пенсионного фонда, принимаются меры к полному и своевременному учету физических лиц как субъектов различных платежей, гражданских прав и обязанностей с присвоением ведомственных идентификационных номеров по различным признакам: с рождения, с момента получения паспорта, по месту прописки, с момента занятия трудовой деятельностью и т. д. Огромные бюджетные средства направляются на создание вычислительных центров персонифицированного учета физических лиц, сетей связи для передачи конфиденциальной информации, консультационных пунктов. Создается ситуация, когда физическое лицо идентифицируется множественными многозначными номерами, подлежащими обмену и учету отдельно в каждом из ведомств. Поэтому совершенно необходимо введение на всей территории Российской Федерации на основе федеральной Программы учета участников гражданского оборота как юридических, так и физических лиц, единого уникального номера. Это должен быть номер не налогоплательщика, не плательщика страховых взносов или каких-либо иных платежей, не физического лица в качестве учетной единицы, а физического лица как субъекта гражданско-правовых отношений, единого для учета во всех ведомствах, начиная с момента рождения этого лица и до конца жизни. Конечно, введение такого номера улучшит и положение дел со сбором налогов с физических лиц. Причем гражданин будет сам непосредственно заинтересован в полноте сведений, поскольку от этого будет в конечном итоге зависеть размер его пенсии и других пособий. 2. Следующий шаг после регистрации предприятия в налоговых органах и присвоения ему идентификационного номера налогоплательщика — открытие расчетного счета в одном из кредитных учреждении. В начале экономических реформ действовал порядок, согласно которому предприятие могло иметь лишь один рублевый расчетный счет и один валютный. Было немало жалоб на такое ограничение и выдвигались достаточно обоснованные претензии. При крупных оборотах один банк не всегда в состоянии быстро выдать необходимую сумму, хозяйственные нужды часто заставляют накапливать финансовые ресурсы, для чего удобно иметь как бы "стратегический" счет и "тактический" — для каждодневных операций. Была и боязнь иметь деньги в одном банке: а вдруг он обанкротится и т. д. Под дружным напором хозяйственников и банкротов наши законодатели кинулись, как это часто случается, в другую крайность — сняли всякие ограничения. Так была проложена еще одна удобная дорожка для тех, кто преднамеренно уклоняется от уплаты налогов, хотя о каждом вновь открываемом счете кредитное учреждение ставит в известность, или по крайней мере должно это делать, налоговую инспекцию. Что же происходит на практике? Например, небольшое товарищество с ограниченной ответственностью, расположенное в г. Подольске Московской области, имеет 47 расчетных счетов. Но это не предел. В конце 1996 г. одно такое же товарищество, функционирующее в Москве, зарегистрировало 300-й (трехсотый!) расчетный счет.И это не отдельные анекдотические случаи. Наличие десятков и сотен расчетных счетов у одного плательщика стало характерным. Удобством и тем более необходимостью ведения предпринимательской деятельности подобное положение объяснить нельзя. Реально предположить, что среди многочисленных счетов один удается иногда провести мимо взора налоговой инспекции.
Еще один пример из практики налогообложения. Акционерное общество, входящее в топливно-энергетический комплекс Российской Федерации, в течение 1996 г. недоплачивало налоги, ссылаясь на тяжелое финансовое положение, недобросовестность дебиторов, несвоевременное поступление средств из бюджета по государственному заказу и т. п. Когда Государственная налоговая инспекция по г. Москве приняла решительные меры и вынесла решение об обращении недоимки на имущество должника, а налоговая полиция приступила к практической реализации, деньги для уплаты налога нашлись. Выяснилось наличие у акционерного общества нескольких десятков счетов, среди которых были не известные налоговой инспекции.
Чтобы ликвидировать такую лазейку, необходимо вернуться к порядку, при котором каждое предприятие может иметь по одному рублевому и валютному счету для осуществления операций по основной деятельности. Мера достаточно непопулярна, но ее введение диктуется реальной экономической ситуацией в стране и состоянием платежной дисциплины. Впрочем, можно ее несколько смягчить и допустить для законопослушных плательщиков открытие по согласованию с налоговой инспекцией двух-трех расчетных счетов. Но введение достаточно жестких ограничений обязательно. Конечно, если добиваться повышения собираемости налогов не на словах, а на деле.
3. Следует определить перечень видов деятельности юридических и физических лиц, по которым производить налогообложение исключительно путем взимания лицензионных сборов или платы за патент (мелкорозничная торговля, транспортное и бытовое обслуживание граждан и т. п.).
По указанным и некоторым другим видам деятельности затруднено определение достоверности доходов и расходов. При этом данные категории плательщиков не представляют декларации или показывают в них размеры доходов, не соответствующие реальности.
В перспективе нужно перевести на обязательную выборку патентов малые предприятия с численностью до 15 человек, имеющие незначительные доходы. Закон РФ "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства" от 29 декабря 1995 г. № 222-ФЗ предусматривает переход малых предприятий на уплату единого налога и упрощение системы учета. Например, в Москве 175 тысяч малых предприятий функционировало в 1996 г. Из них имеют право перейти на упрощенную систему около 112 тысяч. Однако они не спешат с этой, казалось бы, привлекательной для них формой.
Дело в том, что у малого бизнеса и в традиционной привычной уже системе налогообложения немало льгот. Они не уплачивают авансовых платежей и отчитываются один раз в квартал, что весьма выгодно в условиях инфляции. Гибкость и маневренность в сочетании с широко распространившимся оборотом наличных денег позволяют достаточно успешно скрывать истинные доходы. Например, в 1996 г. у 83 % московских малых предприятий среднеквартальный платеж составлял примерно 4 млн. руб., что никак не соответствует их реальной налогооблагаемой базе.
Плата за патент, определенная в результате объективного экономического анализа, должна взиматься существенно выше указанной суммы. Кроме того, налоговые органы только одного города России будут освобождены от приемки и проверки более 100 тысяч бухгалтерских отчетов и смогут усилить контроль за другими плательщиками.
4. Следовало бы законодательно предусмотреть, что объекты налогообложения формируются исключительно по правилам бухгалтерского учета (выручка от реализации товаров, работ, услуг, балансовая прибыль и др.), а для целей налогообложения корректируются в соответствии с конкретными законодательными актами. Различные подходы при исчислении экономических показателей в бухгалтерском и налоговом учете существенно усложняют работу налогоплательщиков по выполнению обязательств перед бюджетом, создают условии для многочисленных "технических" ошибок, приводящих к значительным финансовым санкциям, что усиливает непривлекательность действующей системы налогообложения.
Для усиления воздействия налогового контроля было бы целесообразно установить порядок, при котором первичные учетные документы, а также другие документы, не предъявленные налогоплательщиком в установленном порядке сотрудникам налоговых органов при проведении документальной проверки, не подлежат рассмотрению в арбитражных судах Российской Федерации в случае предъявления налогоплательщиком исков о неправомерности действий налоговых органов.
Предлагаемый порядок необходим для избежания ситуаций, когда налогоплательщики меняют содержание документов, свидетельствующих о сокрытии объектов налогообложения и неуплате налогов, по окончании документальных проверок и после принятия решений о применении финансовых санкций.
Достаточно крупным сектором нашей экономики и весьма криминогенным являются производство, оптовая и розничная торговля алкогольными напитками и пивом. Можно вспомнить, какое значение придавалось организации этого сектора в дореволюционной России. Акцизы на спиртное играют важную роль в налоговой системе любой страны и сегодня. В Советском Союзе до пресловутой борьбы с пьянством в налоге с оборота большой удельный вес составляли налоги с алкоголя. Затем, на каком-то этапе, огромные доходы были переданы в частные руки, контроль за производством и торговлей ослаб, а среди налоговых нарушений возникло уклонение от уплаты акцизов при торговле спиртным. Введение акцизных, а затем специальных марок не спасает положение, хотя бы по той причине, что их очень легко подделать и отсутствует аппаратура, различающая подлинные марки и поддельные. Вследствие этого были приняты меры по введению государственной монополии на производство винно-водочных изделий. Эти меры носят половинчатый характер. Увеличить, и при этом в достаточно короткие сроки, поступление денежных средств в казну можно, если ввести государственную монополию как на производство, так и на оптовую торговлю спиртными напитками. Заодно это позволит лучше контролировать их качество.
5. Необходимо принять срочные и решительные меры, вплоть до ликвидации, к тем банкам, которые задерживают перечисление налогов в бюджет. Эти меры следует принять не только в отношении налогов, но и задержек перечислений платежей предприятий, что дополнительно ухудшает их финансовое положение. Факты задержек многочисленны, приводят к росту взаимных неплатежей и существенно нарушают денежное обращение в стране.
Общее количество коммерческих банков в Российской Федерации в 1992— 1995 гг. стремительно увеличивалось. Оплата их услуг клиентами при этом постоянно растет, что свидетельствует о неразвитости механизма конкуренции.
Банковскую систему можно сравнить с кровеносной системой в организме живого существа. Она также питает финансами все отрасли хозяйственной жизни. Но если деньги перестают быстро перемещаться в нужном направлении, то для экономики это то же самое, что закупорка вен. К сожалению, такое часто происходит, особенно в последнее время. Точкой отсчета явных кризисных явлений в банковской сфере можно считать двадцатые числа августа 1995 г. Поскольку свободное "кровообращение", а точнее денежное обращение нарушено, приходится в определенных случаях принимать административные решения.
Так, в настоящее время законодательно не установлены порядок исполнения учреждениями банков инкассовых поручений налоговых органов и ответственность за их неисполнение или несвоевременное исполнение, в результате чего значительные суммы (более 50 %) доначисленных налоговыми органами платежей длительное время не поступают в бюджет и внебюджетные фонды. В связи с этим необходимо усилить ответственность банков и иных кредитных учреждений за своевременное поступление средств в государственную казну. В частности, установить, что платежные поручения налоговых органов о бесспорном взыскании сумм налогов и других обязательных платежей исполняются в первоочередном порядке. За неисполнение или несвоевременное исполнение платежных поручений о бесспорном взыскании сумм налогов и других обязательных платежей предоставить налоговым органам право налагать на учреждения банков штраф в размере как минимум 10 % суммы, указанной в платежном поручении.
Конечно, вышеперечисленные и некоторые другие подобные меры не могут внести кардинальных изменений в экономику Российской Федерации. Но зато они способны немедленно и почти без всяких затрат дать финансовый результат, заметно пополнить государственные ресурсы. Иными словами — дать государству инструмент для дальнейшего проведения более глубокой экономической реформы, задача которой обеспечить подъем производительных сил России.
В решении этой глобальной задачи реформа налоговой системы займет одно из ключевых мест. Налоговая политика сейчас должна быть ориентирована на всемерную поддержку отечественных производителей. Это следует закрепить в Налоговом кодексе как основное положение на ряд последующих лет. Одним из главных прямых налогов остается налог на прибыль (или доход) предприятий и организаций. На наш взгляд, следует четко законодательно определить, что прибыль производственных предприятий, инвестируемая ими на цели обеспечения расширенного воспроизводства, а также в строительство и реконструкцию социальной инфраструктуры, освобождается от налогообложения независимо от формы собственности, специализации и организационно-правовых форм предприятий. Эта льгота распространяется только на отрасли материального производства, умножающие национальный доход государства. Строительство социальных объектов включается в это понятие. В настоящее время подобное законодательство действует. Но над предприятиями, как дамоклов меч, висит постоянная угроза отмены всех налоговых льгот. В результате порождается неуверенность, нежелание вкладывать средства в перспективные стройки и объекты реконструкции, которые нельзя закончить за один-два года. Ведь не случайно в г. Москве в 1996 г. отмечалось падение инвестиционной активности на 21 % по сравнению с предыдущим годом. И это при относительной политической стабилизации.
6. Ряд экономических проблем можно решить путем дифференциации ставок налога на прибыль. Так, пока не проведена демонополизация экономики, в ряде отраслей налогом можно было бы ограничить сверхприбыли, получаемые вследствие монопольного положения того или иного производителя на товарном рынке. Осуществить на практике это можно, например, через изменение налоговой ставки при превышении определенного уровня рентабельности (такой опыт в нашей стране есть) или другими методами. Таким способом можно не только пополнить бюджет, но и ограничить возможности предприятий-монополистов безгранично и бесконтрольно повышать цену на выпускаемую продукцию. Еще раз хотелось бы подчеркнуть, что ошибочно считать монополистом лишь предприятие-гигант, выпускающее 80— 90 %всей продукции какого-либо вида в стране. Монополистом выступает практически каждое предприятие, производящее продукцию или услуги, которых в данном регионе не хватает или их не выпускает здесь кто-то еще. В этом смысле приватизация пока не преодолела монополизм отечественной экономики. Регулирование экономической деятельности можно осуществлять как федеральной, так и региональной частью налога.
Дифференциация ставки налога на прибыль может быть также проведена по производственным и непроизводственным предприятиям и организациям. За счет некоторого повышения ставки налога ряду отраслей непроизводственной сферы и предприятиям-монополистам можно было бы понизить уровень налога для отечественных производителей.
7. Одно из центральных мест в современной налоговой системе Российской Федерации сохранит НДС. Его можно критиковать, но без него уже нельзя обойтись. В то же время, учитывая инфляцию, общую ситуацию на товарном рынке России и опыт развитых зарубежных государств, целесообразно строить налоговую политику исходя из дальнейшего постепенного снижения НДС, особенно на ряд социально-значимых товаров и услуг. Определенные сомнения вызывает правомерность установленного порядка исчисления НДС по изделиям, с которых взимаются акцизы. В данном случае в облагаемый налогом оборот включаются и суммы акцизов. Таким образом одним налогом облагаются суммы другого налога и нарушается принцип устранения двойного налогообложения.
Следует принять во внимание, что почти нигде в мире косвенный налог на потребление не выступает в виде основного федерального налога. Как мы видели, в США, Германии, Японии, ряде других стран основными источниками федерального бюджета служат два прямых налога: подоходный налог с физических лиц, что естественно, если иметь в виду уровень доходов, и налог на прибыль корпораций. Налог с продаж в США функционирует как один из основных региональных налогов, поддерживая бюджеты штатов. В Германии налог на добавленную стоимость распределяется между всеми тремя уровнями. По данным на начало 90-х гг., в Японии потребительские налоги, среди которых главным является налог с продаж, занимают в структуре федеральных налогов 18,5 %, а среди местных — 12,4 % .
Учитывая это, необходимо при принятии Налогового кодекса еще раз рассмотреть соотношения прямых и косвенных налогов в налоговой системе Российской Федерации. Следует помнить, что прямые налоги непосредственно отражают результаты производственной деятельности в стране.
Целесообразно законодательно закрепить максимально допустимый процент изъятия средств у хозяйствующих субъектов в бюджет и внебюджетные фонды.
8. Налогообложение физических лиц должно исходить из принципа технической простоты взимания налога и его доступности для понимания любым человеком. Сейчас этому принципу не соответствуют ни подоходный налог, ни налог на имущество граждан. Необходимо упростить налоговую декларацию. Следует изменить принципы подоходного налогообложения людей, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в том числе розничной и мелкооптовой торговлей. При этом не стоит опасаться некоторой недоплаты налога. Наоборот, следует поощрять тех, кто готов пожертвовать своим личным временем для выполнения дополнительной работы. Система патентов будет функционировать по отношению к мелким предпринимателям гораздо эффективнее подоходного налога.
Из налогооблагаемого совокупного годового дохода физических лиц стоило бы полностью вычитать социальные выплаты на медицинское обслуживание. В Японии, например, из налогообложения исключаются все затраты, связанные с оплатой медицинских услуг.
Сопоставим темпы роста доходов населения с темпами роста инфляции за последние годы. Данные, составленные по статистическим справочникам, приведены в табл. 15.1.
Таблица 15.1. Соотношение денежных доходов населения с индексом потребительских цен
( Россия в цифрах. 1996. С. 11, 12, 52).
| | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 (Социально-экономическое положение России 1996 г. —М.: Госкомстат России. — С. 182, 184). |
| Денежные доходы населения, млрд. руб. | 7099,9 | 79949,0 | 364834,1 | 942354,3 | 1375000 |
| %к предыдущему году | 8,5 | 11,3 | 4,6 | 2,6 | 1,46 |
| Индекс потребительских цен (декабрь к декабрю предыдущего года), раз | 26,1 | 9,4 | 3,2 | 2,3 | 1,2 |
| Реальные располагаемые среднедушевые денежные доходы, %к предыдущему году | 52 | 116 | 113 | 87 | 106 |