Глава 16. Налоговая служба России
 
16.1. Правовой статус и задачи налоговой службы РФ
Успехи экономической реформы во многом будут зависеть от деятельности Государственной налоговой службы Российской Федерации. К сожалению, ее еще не существовало в тот момент, когда начали создаваться кооперативы, расцветать индивидуальная трудовая, 'а на самом деле предпринимательская деятельность. В целом к наступлению рыночных отношений Российская Федерация, находившаяся в составе Советского Союза, оказалась неподготовленной. Отсюда перекосы и диспропорции в кооперативном движении, практика отмывания там денег, традиции уклоняться от уплаты налогов, пустившее корни в молодом российском предпринимательстве. Финансовые управления исполкомов местных Советов были не подготовлены к работе с предприятиями негосударственных форм собственности. Кадры для новой службы, совершенно необходимой государству, не готовил никто. По сути дела государство упустило три с половиной года, ничего не предпринимая для подготовки своего аппарата к резкому изменению экономического курса.
А между тем финансовая система страны менялась. Вместо единой государственной формы собственности на основные средства производства (или огосударствленной колхозной собственности в сельском хозяйстве) стали возникать предприятия и организации различных форм собственности. Первыми появились кооперативы, затем акционерные общества, товарищества, семейные предприятия, фермерские хозяйства, и, наконец, была легализована частная собственность на средства производства, сначала под термином "индивидуальная". Для обслуживания потребностей новых предприятий, естественно, понадобилась соответствующая реальному положению рыночная инфраструктура. Стали образовываться и расти коммерческие банки, товарные биржи, страховые компании, брокерские конторы, посреднические организации. Помимо товарного рынка появились рынок ценных бумаг, рынок труда. Приватизация существенно ускорила все экономические процессы.
В связи с этим финансовая система страны претерпела существеннейшие изменения, основой формирования доходной части бюджетов всех уровней стали налоговые поступления. Негосударственные предприятия не выражали желания легко расставаться с частью своей прибыли, как раньше. Понадобился строгий и высококвалифицированный государственный контроль.
Государственная налоговая служба (Госналогслужба, ГНС) была создана в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 24 января 1990 г. № 76 "О Государственной налоговой службе СССР". Ее правовой статус был определен Законом СССР от 21 мая 1990 г. "О правах, обязанностях ч ответственности государственных налоговых инспекций ".
21 марта 1991 г. был принят Закон РСФСР № 943-1 "О Государственной налоговой службе РСФСР". Основополагающим документом для практической деятельности налоговой службы России стал Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. № 340 "О Государственной налоговой службе Российской Федерации", утверждающий Положение о Государственной налоговой службе РФ, гарантии правовой и социальной защиты ее работников, положение о классных чинах ее работников.
Государственная налоговая служба Российской Федерации имеет инспекции по субъектам Федерации и по городам и районам, включая районы в городах. Она является единой системой контроля за соблюдением налогового законодательства, осуществляет свои функции как в отношении федеральных налогов, так и региональных и местных налогов, что вытекает из принципа единства государственной налоговой политики. Госналогслужба служит централизованной и независимой системой контроля за соблюдением налогового законодательства.Независимость понимается, в первую очередь, как независимость от местных органов власти. Последние не могут изменять или отменять решения налоговых органов, давать им оперативные руководящие указания.
Госналогслужба имеет вертикальную структуру подчинения и назначения на руководящие должности. Двойное подчинение имеют лишь налоговые инспекции по республикам в составе России и по г. Москве — ГНС РФ и соответствующему Правительству.
В систему налоговых органов страны входят также федеральные органы налоговой полиции, функционирующие на основании Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. № 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции".
Два налоговых органа осуществляют тесное взаимодействие между собой. Различие их функций определяется тем, что налоговая полиция входит в систему правоохранительных структур.
Главная задача Госналогслужбы — контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджета государственных налогов и других платежей, установленных законодательством Российской Федерации и республик в ее составе, органами государственной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, районов, городов, районов в городах в пределах их компетенции.
Задачи и функции государственных налоговых инспекций:
• обеспечивают полный учет налогоплательщиков, включая иностранных граждан и лиц без гражданства;
• контролируют своевременность представления плательщиками бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расчетов, отчетов, деклараций и
других документов, связанных с исчислением и уплатой платежей в бюджет, а также проверяют достоверность этих документов в части правильности определения прибыли, дохода, иных объектов обложения и исчисления налогов и других платежей в бюджет;
• обеспечивают правильность применения финансовых санкций, предусмотренных законодательством Российской Федерации и республик в ее составе за нарушение обязательств перед бюджетом, административных штрафов за эти нарушения, допущенные должностными лицами предприятий, учреждений, организаций и гражданами, и своевременность взыскания средств по ним;
• производят осмотр, фиксацию содержания и изъятие у предприятий, учреждений и организаций документов, свидетельствующих о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или иных объектов от налогообложения.
Основанием для изъятия соответствующих документов служит письменное мотивированное постановление должностного лица налоговой инспекции;
• осуществляют работу по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозного имущества и имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов;
• получают от предприятий, учреждений, организаций, финансовых органов и банков документы, на основании которых ведут оперативно-бухгалтерский учет (по каждому плательщику и виду платежа) сумм налогов и других платежей, подлежащих уплате и фактически поступивших в бюджет, а также сумм финансовых санкций и административных штрафов;
• приостанавливают операции предприятий, учреждений, организаций и граждан по расчетным и другим счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях в случаях непредставления (или отказа представить) государственным налоговым инспекциям и их должностным лицам бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет;
• осуществляют возврат излишне уплаченных или взысканных налогов и сборов;
• составляют, анализируют и представляют вышестоящим государственным налоговым органам установленную отчетность, а районным и городским органам казначейства — ежемесячные сведения о фактически поступивших суммах налогов и других платежей в бюджет;
• контролируют выполнение хозяйствующими субъектами требований законодательства в отношении наличного денежного обращения и применения контрольно-кассовых машин.
Выполняя свои функции, государственные налоговые инспекции в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, производят проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет.
При этом должностные лица инспекций имеют право обследовать любые производственные, торговые и складские помещения, получать от налогоплательщиков и от кредитных учреждений документы, касающиеся хозяйственной деятельности, требовать от предприятий и индивидуальных работодателей, производящих выплаты физическим лицам, представления сведений об этих выплатах и об удержанных с них налогах, требовать от налогоплательщика представления информации о всех открытых счетах в банках и других кредитных учреждениях и о финансово-хозяйственных операциях.
16.2. Контрольная работа с налогоплательщиками
Проверки могут быть камеральными и документальными. Камеральная проверка практически производится ежеквартально при сдаче баланса (для иностранных фирм — ежегодно). Документальная проверка с выходом налоговых инспекторов в организацию осуществляется выборочно с определенной периодичностью.
В ходе контрольной работы государственные налоговые инспекции выявляют огромное количество умышленных и неумышленных нарушений налогового законодательства, совершенных плательщиками.
Приведем типичные виды налоговых нарушений, придерживаясь их классификации, предложенной Проектом Налогового кодекса РФ:
• нарушение порядка постановки на учет в налоговых органах;
• уклонение от постановки на учет в налоговых органах;
• нарушение порядка предоставления налоговым органам сведений, необходимых для ведения учета налогоплательщиков;
• нарушение порядка представления информации об открытии счета в банке;
• уклонение от представления информации об открытии счета в банке;
• нарушение порядка представления налоговой декларации;
• уклонение от подачи налоговой декларации;
• нарушение порядка ведения учета объектов налогообложения, а также порядка составления отчетов об экономической деятельности предприятия, организации или предпринимателя;
• уклонение от ведения учета доходов и иных объектов налогообложения, а также ведение заведомо недостоверного учета;
• нарушение порядка хранения документов, связанных с налогообложением;
• действия, направленные на неправомерное уменьшение налогов или сборов — представление налогоплательщиком в налоговую инспекцию документов или сведений, содержащих недостоверную информацию, на основании которых исчисленная сумма налогов (сборов) меньше фактически причитающейся к уплате;
• действия, направленные на неправомерный зачет либо возврат -налога или сбора;
• воспрепятствование доступу должностного лица налогового органа на территорию или в помещение;
• отказ от выдачи документов и иных сведений;
• уклонение от налогообложения, т.е. совершение налогоплательщиком действий, которые заведомо направлены на исключение возможности осуществления в установленном порядке налогового контроля в отношении этого налогоплательщика;
• нарушение банком порядка открытия счета налогоплательщику, то есть открытие счета без предъявления налогоплательщиком сведений о постановке на учет в налоговом органе, а также открытие счета при наличии у банка решения налогового органа о приостановлении операций по счетам этого юридического или физического лица;
• нарушение порядка исполнения поручения на перечисление налога или сбора;
• неисполнение банком решения налогового органа о приостановлении операций налогоплательщика;
• неисполнение банком решения налогового органа о взимании налога или сбора;
• несоблюдение порядка пользования имуществом, на которое наложен арест;
• непредставление налоговому органу информации о налогоплательщике;
• отказ от выдачи документов и иных предметов, необходимых для производства по делу о налоговом нарушении;
• отказ свидетеля от дачи объяснений. Речь идет о неявке либо уклонении от явки без уважительных причин лица, вызываемого для опроса по делу о налоговом нарушении в качестве свидетеля, а также о даче таким лицом заведомо ложных объяснений;
• отказ эксперта, переводчика или специалиста от участия в производстве по делу о налоговом нарушении или его рассмотрении;
• незаконное воздействие на налоговый орган с целью повлиять на принимаемое налоговым органом, а равно его должностным лицом решение либо действие.
Все это типовые, часто встречающиеся на практике нарушения, пресечение которых позволяет резко увеличить налоговые сборы.
В нашем обществе еще не осознана опасность уклонения от уплаты налогов. Общественная опасность этого явления
не сводится только к недополучению бюджетом средств и росту дефицита бюджета, уклонение от налогообложения подрывает основы рыночной конкуренции, ставит недоимщика в более выгодное положение по сравнению с добросовестным налогоплательщиком. Кроме того, недоплата налога одним лицом осуществляется за счет других налогоплательщиков: государству приходится увеличивать ставки или прибегать к новым видам налогообложения( Основы налогового права/ Под ред. С.Г. Пепеляева — М.: Инвест фонд, 1995.— С. 184).
В ходе проверок выявляются значительные суммы, укрытые от налогообложения. Об их масштабе можно судить, например, по некоторым результатам деятельности Государственной налоговой инспекции по г. Москве (табл. 16.1).
За 1992—1996 гг., по расчетам, удельный вес внутреннего валового продукта (ВВП), произведенного в Москве, в общероссийском ВВП увеличился с 4,4 % до 7,8—8,0 %.
Таблица 16.1. Поступления налогов с учетом доначислений в г. Москве в 1992—1996 гг. (млрд. руб.)
 

 
 		19921993199419951996
Поступило налогов в консолидированный бюджет4175001237795934287011
в том числе: в федеральный бюджет231236697812702147327
Удельный вес Москвы в налоговых поступлениях в федеральный бюджет, %9,516,820,618,024,4
Кроме того, поступления в федеральный дорожный фонд 

 

20290138578900
Доначислено налоговой инспекцией в ходе контрольной работы13,32341908633513841
Взыскано: млрд. руб.9,1151,6817,727294242
%68,764,842,943,130,6
 
 
Снижение удельного веса взысканных платежей в общих доначислениях свидетельствует об ухудшившемся финансовом положении предприятий и организаций. Но здесь также сказалось и предоставленное налоговым органам Указом Президента РФ право применять рассрочки и отсрочки платежей штрафных санкций, что положительно влияет на экономику предприятий и отдельных отраслей.
Рост доначисленных и взысканных платежей происходит по мере накопления у налоговой инспекции опыта работы и базы данных о плательщиках. Выбор предприятий и организаций для проведения документальной проверки перестал носить случайный характер. Например, в течение 1996 г. работниками Государственной налоговой инспекции по г. Москве проверено документально более 31 тысячи юридических лиц, Нарушения налогового законодательства установлены у 69,1 % из них. Но это не означает, как порой представляет пресса, что 7 из каждых 10 предпринимателей уклоняются от налогообложения. Высокие результаты приносят тематические проверки, проводимые одновременно всеми налоговыми инспекциями города. Причем они не исчерпываются чисто фискальным эффектом, а дают богатый материал для аналитической и методологической работы. Именно так в г. Москве проверялись предприятия, осуществляющие производство и хранение этилового спирта и алкогольной продукции; предприятия, являющиеся источниками выплаты другим юридическим лицам; предприятия с долей государственной собственности; организации, занимающиеся обналичиванием денежных средств; предприятия, сдающие в аренду федеральную собственность; банки, обслуживающие бюджетные счета, и т. п.
Регулярно проводятся рейды совместно с налоговой полицией, с отделами потребительского рынка префектур г. Москвы и с отделами муниципальной милиции по проверке применения контрольно-кассовых машин на мелкооптовых товарных рынках г. Москвы.
16.3. Подготовка кадров для налоговой службы
Но все же главнейшей проблемой по прежнему являются кадры. Три четверти века в России не было специальности "налоговый инспектор". За ненадобностью их не готовило ни одно учебное заведение. За недолгие годы НЭПа профессия возникнуть не могла. Централизованно эта задача не решена до сих пор. Принято только решение о создании Налоговой академии как отраслевого высшего учебного заведения. Два учебных центра — в Санкт-Петербурге и в Нижнем Новгороде, которыми располагала Налоговая служба России, лишь в самой малой степени могли удовлетворять потребности в квалифицированных кадрах. В результате в течение ряда лет региональные налоговые инспекции решали вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров самостоятельно.
Образованная 1 июня 1990 г. Государственная налоговая инспекция по г. Москве уже осенью того же года приступила к подготовке кадров сотрудников.
Теория и практика налогообложения возрождались трудами ученых и сотрудников налоговой инспекции.
Специалистов нового профиля готовят средние специальные учебные заведения: Колледж управления и права, Московский кредитный колледж, Финансовый колледж, Коммерческо-банковский колледж. Более ускоренный по сравнению с вузами срок подготовки специалистов с упором на практику оказался как нельзя кстати.
На качественно новую основу поставлено и повышение квалификации кадров. Осуществлен переход от периодических семинаров и циклов лекций к широкомасштабной систематизированной постоянной переподготовке налоговых инспекторов, включая их стажировку в налоговых органах развитых западных государств.
По постановлению Правительства Москвы в марте 1992 г. учрежден Учебно-информационный центр при Госналогинспекции по г. Москве. В связи с отсутствием бюджетных ассигнований центр создан на основах хозяйственного расчета и самоокупаемости. Центр регулярно проводит занятия по широкому спектру проблем налогообложения, оперативно реагирует на все изменения налогового законодательства.
Помимо лекционных и семинарских занятий в работе Центра большое место занимает издательская деятельность. Он опубликует все федеральные и московские законы о налогах, инструкции к ним, комментарии высококвалифицированных сотрудников Государственной налоговой службы и Министерства финансов. Выпускают книги в помощь главным бухгалтерам, финансистам, руководителям предприятий и организаций.
Главным в деятельности Учебно-информационного центра остается повышение квалификации кадров работников налоговой инспекции. В 1995 г. в его структуре создана Школа переподготовки и повышения квалификации кадров налоговых инспекторов. С появлением Школы стало возможным коренным образом изменить порядок приема на работу в налоговую инспекцию столицы лиц, не имеющих базового образования и соответствующего опыта работы. Они принимаются на работу с шестимесячным испытательным сроком и направляются в Школу, где три месяца с полным отрывом от производства проходят теоретическую подготовку. Следующие три месяца занимает стажировка на рабочих местах под контролем опытных наставников и преподавателей Школы. После этого новый специалист должен сдать квалификационный экзамен. При успешной сдаче он становится полноправным сотрудником налоговой службы столицы, причем в зависимости от собственных успехов может быть назначен и старшим и даже главным государственным налоговым инспектором. Квалификационную комиссию проходят не только новички, но и опытные работники при их выдвижении на следующую должностную ступень.
Приему на работу в городскую инспекцию или на руководящие должности в территориальных инспекциях предшествует психологическое тестирование, результаты которого не скрываются от соискателя должности. Они носят совершенно открытый характер и позволяют человеку лучше оценить свои потенциальные возможности и адаптироваться на новом месте, а руководству и кадровой службе инспекции рекомендации психолога помогают при решении вопросов о расстановке кадров, при определении резерва на выдвижение.
Тестирование — лишь один из вопросов, которым занимается психологическая служба управления кадров и учебных заведений инспекции. Помимо этого она изучает психологический климат в коллективах, помогает снимать возникающую в отдельных случаях напряженность, проводит профилактическую работу.
Работа с кадрами совершенствуется. Однако ей нужна централизованная государственная основа. А начинать следует с лицеев и школ, где подрастают и воспитываются не только будущие налоговые инспекторы, но главное — будущие налогоплательщики. Именно там необходимо закладывать в сознание всех граждан понимание значения и роли налогов в обществе, давать хотя бы самые общие представления об основах налогообложения. Стране требуется разветвленная система колледжей,вузов, институтов повышения квалификации, имеющих специальность "налогообложение". Налоговой службе Российской Федерации необходим и научно-исследовательский институт, способный спрогнозировать и дать на основе многофакторного анализа оценку возможных последствий изменений налоговой системы, обеспечить ее развитие на подлинно научной основе, а не в кулуарных дискуссиях под влиянием лоббирующих те или иные решения группировок. А объединить всю стройную систему подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров, развития науки о налогах должна Налоговая академия, тем более, что она уже создается.
16.4. Анализ и прогнозирование налоговых поступлений
Его задача — изучение экономической ситуации города, анализ динамики налоговой базы. На этой основе делаются краткосрочные и долгосрочные (на год и более) прогнозы поступления налогов по видам и по бюджетам. Управление готовит оценку деятельности территориальных налоговых инспекций, обобщает итоги контрольной работы, в том числе проводимой совместно с налоговой полицией, готовит программы тематических проверок и обобщает их результаты, получая дополнительный материал для анализа ситуации.
Прогнозы делаются на основе многофакторного анализа, учитывающего темпы инфляции в стране и в городе, ожидаемую динамику производства (к сожалению, все последние годы приходилось учитывать темпы снижения, а не темпы роста), динамику товарооборота (в последние годы она была синусоидальной), влияние на налоговую базу новинок налогового законодательства, изменения платежеспособности предприятий через дебиторскую и кредиторскую задолженность, развитие финансового капитала в городе — банки, страховые компании, биржи, рынки ценных бумаг, графики поступления налогов за ряд лет и т. д.
Постоянно оценивается также влияние одних налогов на поступление других. Например, как увеличение налога на землю или на пользователей автомобильных дорог отразится на налоге на прибыль. Это особенно важно, поскольку опыт показывает, что авторы новых налогов или новых налоговых ставок в стремлении лучше представить Правительству и Думе свои проекты считают лишь дополнительные доходы бюджета от них, "чистые доходы". При этом обычно не принимают во внимание, что вся совокупность налогов реагирует таким образом, что общий фискальный эффект оказывается значительно ниже предполагаемого. Но ведь кроме положительного фискального, порой весьма скромного, эффекта есть еще отрицательный — социальный и психологический эффект. А на определенном уровне возникает и сужение налоговой базы в точном согласии с концепцией Лэффера.
Работа Управления анализа и прогнозирования носит очень ответственный характер и требует высочайшей квалификации и широкого экономического кругозора. Полученные прогнозы используются при разработке проектов бюджетов г. Москвы, бюджетных предназначений поступления налогов в федеральный бюджет, прогнозных годовых и квартальных заданий территориальным налоговым инспекциям.
16.5. Информационные технологии в работе налоговой инспекции
Стремительный количественный рост налогоплательщиков, наблюдающийся в большинстве регионов, усложняющаяся система налогообложения требуют скорейшего создания комплексной автоматизированной информационной системы "Налог", необходимой:
• для повышения оперативности работы и производительности труда налогового инспектора;
• обеспечения достоверности данных учета налогоплательщиков;
• оперативного получения сведений о поступлениях налогов по каждому налогоплательщику и каждому виду налогов с любой их группировкой;
• углубленного анализа динамики поступления налогов и возможности прогнозирования этой динамики;
• обеспечения полной и своевременной информированности налоговых инспекторов о налоговом законодательстве на любую календарную дату;
• сокращения объема бумажного документооборота;
• совершенствования оперативности и качества принимаемых решений по управлению налогообложением.
Автоматизированная информационная система должна связать между собой данные налоговой инспекции и налоговой полиции о плательщиках и главным образом о недоимщиках. Оперативно информировать органы государственного управления данной территории о поступлении налогов и сборов и соблюдении налогового законодательства. Создание автоматизированной информационной системы предполагает разработку и внедрение эффективных информационных технологий, создание коммуникационной сети, обеспечивающей информационный обмен как внутри системы, так и с информационными системами соответствующих служб и администрации региона, подготовку кадров к работе в новой информационной среде. В результате информатизации изменяется характер труда налоговых инспекторов. Труд интеллектуализируется, освобождается от рутинных монотонных операций, становится содержательнее и интереснее, дает новые возможности для решения стоящих перед налоговым инспектором задач.
Контрольные вопросы
1. Обоснуйте необходимость принятия Налогового кодекса Российской Федерации.
2. Какие концептуальные недостатки налоговой системы должны быть в первую очередь устранены Налоговым кодексом?
3. Охарактеризуйте основные направления развития экономической мысли в области налогообложения в 90-е годы XX века.
4. Объясните понятие "социальный налог", содержащееся в Проекте Налогового кодекса РФ.
5. Какие региональные налоги предлагает Проект Налогового кодекса РФ?
6. Перечислите местные налоги, предлагаемые Проектом Налогового кодекса РФ.
7. Охарактеризуйте налог на недвижимость.
8. Кто и в каких размерах будет устанавливать налог с розничных продаж?
9. Охарактеризуйте новые предлагаемые принципы предъявления финансовых санкций к незакононеслушным налогоплательщикам.
10. Расскажите об экологических налогах. В какой степени они несут на себе фискальную функцию?
11. Какими путями можно было бы увеличить сбор налогов в России, не увеличивая налоговый гнет на предприятия и на граждан?
12. В связи с чем была создана Государственная налоговая служба Российской Федерации?
13. Расскажите об органах Государственной налоговой службы на местах.
14. Когда и каким актом в России создана налоговая полиция?
15. Перечислите главные задачи Государственной налоговой службы РФ.
16. Расскажите о правах государственного налогового инспектора.
17. Охарактеризуйте типичные виды нарушений налогового законодательства.
18. Что служит базой налогового прогнозирования?
19. Расскажите о роли и значении автоматизированной информационной системы налоговой службы