Раздел 3 Прокуратура Российской Федерации
Глава 7. Задачи и полномочия прокуратуры Российской Федерации
§ 1. Система, порядок образования и полномочия прокуратуры Российской Федерации
Согласно Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Такая централизация позволяет Генеральному прокурору осуществлять лично и через подчиненных ему прокуроров единообразный надзор за исполнением законодательства.
Генеральный прокурор Российской Федерации назначается и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента Российской Федерации. Срок полномочий Генерального прокурора 5 лет.
Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами.
Иные прокуроры в соответствии со ст. 129 Конституции Российской Федерации также назначаются Генеральным прокурором и никакого согласования при этом не требуется.
Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяется Законом “О прокуратуре Российской Федерации” от 17 ноября 1995 г. (в ред. от 10.02.99 г.).
В соответствии со ст. 1 данного Закона прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.
Единство федеральной централизованной системы прокуратуры означает, что все ее органы и каждый прокурор действуют от имени Российской Федерации с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. В силу этого принципа вышестоящий прокурор наделяется правом принять любое решение по вопросам, входящим в компетенцию нижестоящего прокурора, отменить либо изменить его или дать указание. Отсюда следует, что централизация органов прокуратуры тесно связана с единством прокурорского надзора на всей территории Российской Федерации, что и обеспечивается единым руководством им из центра. Однако хотя вышестоящий прокурор и не подменяет нижестоящего, так как у каждого из них своя компетенция, свои права и обязанности, он несет ответственность за правильную организацию их работы.
Прокуроры, осуществляя свои полномочия, действуют в интересах охраны Конституции Российской Федерации при соблюдении законности в собственной деятельности. В связи с этим деятельность прокурора должна соответствовать принципам, закрепленным в ст. 4 Закона “О прокуратуре Российской Федерации”, каковыми являются: независимость от влияния органов государственной власти любого уровня; гласность прокурорского надзора; информирование населения и органов власти о состоянии законности; невхождение в выборные органы власти и управления; деполитизация органов прокуратуры.
При выполнении своих функций прокуратура осуществляет:
1. Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти; представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
4. Надзор за исполнением законов судебными приставами.
5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
6. Уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.
7. Координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
8. В соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвует в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывает противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
9. Принимает участие в правотворческой деятельности.
Анализируя и обобщая практику применения законодательства, Генеральный прокурор Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы по его совершенствованию, а также принятию новых законов Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
Прокуратура осуществляет также прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничество с ними, заключает соглашения по вопросам оказания правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации48.
В осуществлении прокурорского надзора важное значение имеет самостоятельность прокуроров в принятии решений, что гарантирует от воздействия в какой-либо форме на них федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на решение или воспрепятствование деятельности прокурора или следователя прокуратуры. Подобное вмешательство влечет за собой установленную законом ответственность.
Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия.
Осуществляя надзор за исполнением законов, Генеральный прокурор, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры пользуются такими же полномочиями по отношению к законодательным и исполнительным органам своего и нижестоящего уровня.
Присутствие прокурора на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов позволяет ему своевременно реагировать на нарушения закона в их деятельности путем дачи заключения по рассматриваемым проектам, а в случае принятия решения, противоречащего федеральному законодательству, внести протест или представление и участвовать в их рассмотрении.
Однако в этой деятельности есть одна особенность. Представления и протесты не могут приноситься в представительный орган РФ, так как в этом случае законодательный орган не смог бы реализовать свои функции49.
В соответствии с законом Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов. Реализуя данное положение закона, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и дру-
48Для выполнения международных соглашений и договоров и в их развитие могут издаваться различные нормативные акты. См., например, Указание Генерального прокурора “О порядке рассмотрения ходатайств других государств об экстрадиции” от 23 июня 1998 г., которым регламентирован порядок выдачи обвиняемых или осужденных другим государствам.
49См.: Закон “О прокуратуре Российской Федерации” (ст.7).
гую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с “Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью”, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. Работа кординационного совещания осуществляется по плану, в который включаются наиболее актуальные вопросы: борьба с наркоманией, контрабандой, преступлениями против жизни, экологической опасностью и др.
Решения, принятые координационным совещанием, определяют направления деятельности, сроки и исполнителей, а также механизм осуществления контроля.
Наряду с координацией борьбы с преступностью прокуратура уделяет серьезное внимание осуществлению конституционного права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В органах прокуратуры разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Эти обращения представляют собой конституционную возможность восстановления нарушенных прав. По выявленным нарушениям прокурор принимает меры прокурорского реагирования50. Однако обращение в прокуратуру не лишает гражданина права обратиться за защитой своих интересов и в суд.
§ 2. Прокурорский надзор и его виды
Прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Его целями являются: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Исходя из этих целей, а также места прокуратуры в системе государственных органов власти, прокурорский надзор, на наш взгляд, представляет собой специфическую деятельность Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров за точным и единообразным исполнением законов на территории Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Закон определил пять видов надзора:
1. Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и неком-
50Организация данной работы регламентируется Приказом Генерального прокурора “О порядке рассмотрения писем, жалоб, заявлений и предложений граждан в органах прокуратуры Российской Федерации” от 30 июля 1992 г.
мерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Как усматривается из содержания этого вида надзора, его предметом является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов:
федеральными органами исполнительной власти;
представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации;
органами местного самоуправления и военного управления;
органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
а также
установление соответствия законам издаваемых указанными выше органами правовых актов.
В рамках существующей иерархии прокуратуры РФ за федеральными органами исполнительной власти осуществляет надзор Генеральная прокуратура; за представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации — прокуратуры субъектов РФ; за органами местного самоуправления и военного управления — прокуратуры городов, районов и специализированные. При осуществлении надзора прокуратуры не подменяют иные государственные органы, но вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения проверяемых объектов надзора, иметь доступ к документам и материалам, требовать представления необходимых документов и материалов, проведения ревизий деятельности, вызывать необходимых лиц для объяснений по поводу нарушений законов. Такая активная форма осуществления надзора позволяет прокурору не только выявить нарушения, но и обязывает принять меры прокурорского реагирования. По результатам проверки прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.
В случае установления факта нарушения закона органами, указанными выше, прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, каковыми являются органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы.
При выявлении правовых актов, противоречащих закону, прокурор опротестовывает их, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представление об устранении нарушений закона, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Требования прокурора о проведении проверок и ревизий исполняются должностными лицами указанных органов незамедлительно.
Протест прокурора на противоречащий закону правовой акт приносится прокурором в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. По своему усмотрению прокурор может обратиться и в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.
Срок рассмотрения протеста определен в 10 дней с момента его поступления. Такие протесты приносятся наиболее часто при выявлении нарушений административного, трудового или таможенного законодательства.
В случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления он подлежит рассмотрению на ближайшем заседании этого органа.
При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне его рассмотрения уведомляется прокурор, который может принять участие в этом рассмотрении.
Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Такая ситуация, как правило, связана с устранением нарушений закона до рассмотрения протеста.
Несколько иной порядок установлен для рассмотрения представления прокурора об устранении нарушений закона. При этом представление вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В отличие от протеста конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, должны быть приняты при внесении представления в течение месяца со дня внесения. О результатах принятых мер сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
Разница в сроках рассмотрения протеста и представления объясняется тем, что протест приносится на противоречащий закону правовой акт, а представление — об устранении нарушений закона. Во втором случае для принятия соответствующих мер по устранению нарушения закона и причин, их породивших, требуется больше времени, так как зачастую возникает необходимость в принятии организационных мер.
Особый порядок и форма реагирования прокурора установлены для постановлений Правительства РФ. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федерации. Сроки и порядок рассмотрения таких информации законом не определены, что, безусловно, является серьезным пробелом в законодательстве. Практически высший исполнительный федеральный орган государственной власти недосягаем прямому воздействию прокуратуры и не рассматривает обращения прокуратуры.
Одной из наиболее острых форм прокурорского реагирования является постановление прокурора на нарушения закона должностным лицом. Исходя из характера такого нарушения, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Постановление о возбуждении уголовного дела направляется для расследования в соответствующий орган расследования по подследственности. Ход расследования контролируется прокурором до его завершения.
Законодатель предусмотрел особую форму прокурорского реагирования, основой которого является профилактика нарушений. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона51.
В случае неисполнения требований, указанных в предостережении, должностное лицо может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина направлен на реализацию конституционных принципов о правах и свободах человека и гражданина. Предметом этого вида надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти; представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Осуществляя надзор, прокуратура не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
При осуществлении этого вида надзора прокурор должен обеспечить гражданско-правовую защиту интересов в гражданском судопроизводстве особой категории пострадавших граждан, которые по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут отстаивать в суде, в том числе и в арбитражном, свои права и свободы или если допущенное нарушение касается значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств приобрело особое общественное значение. В подобных случаях прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Кроме этого, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор имеет право при выявлении нарушений закона принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали его, либо обратиться в суд в порядке,предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
51См.: Закон “О прокуратуре Российской Федерации” (ст. 25.1).
Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, направлен на специфическую область деятельности правоохранительных органов, призванных обнаруживать, раскрывать, пресекать преступления и профилактировать причины и условия преступности.
Предметом данного вида надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие52.
Содержание предмета этого надзора включает в себя несколько самостоятельных направлений.
Во-первых, в зависимости от процессуального положения, в рамках уголовного судопроизводства гражданин имеет разный объем прав, которые может реально использовать. Обеспечение реального использования прав гражданина — это и есть одно из направлений рассматриваемого вида надзора.
Во-вторых, в условиях существующей преступности гражданин должен быть надежно защищен от криминального воздействия. Эта защищенность должна обеспечиваться как от непосредственного воздействия, так и в случае, когда гражданин может обратиться в правоохранительные органы с заявлением о совершенном или готовящемся преступлении и при этом получить реальную защиту.В данном случае эта защита должна проявляться в принятии различных мер, направленных на то, чтобы преступник был задержан и привлечен к уголовной ответственности.
В связи с этим надзор осуществляется за соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, чтобы ни одно преступление не осталось нераскрытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности.
Прокуратура также в этом направлении надзирает не только за тем, чтобы органы дознания регистрировали все преступления, но и за тем, чтобы они принимали необходимые меры к обнаружению преступлений и лиц, их совершивших. При наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, органы дознания обязаны возбудить уголовное дело и, руководствуясь уголовно-процессуальным законом, произвести неотложные следственные действия, то есть такие действия, которые выполняются без промедления.
Отличительной особенностью при выполнении розыскных мероприятий является время их проведения: до возбуждения уголовного дела орган дознания проводит их самостоятельно, а после передачи дела следователю — только по его письменному поручению.
52Закон “О прокуратуре Российской Федерации” (ст. 29).
Такая специфика деятельности требует от прокурора постоянного надзора за своевременностью и законностью мер, принятых органом дознания и следователем. Прокурорский надзор в этой стадии столь же активен и объемен. Необходимо осуществлять надзор за законностью отказов в возбуждении уголовных дел органами дознания, своевременным проведением оперативно-розыскных мероприятий, обоснованностью привлечения граждан к уголовной ответственности, полнотой расследования, обоснованностью приостановления расследования и прекращения дел.
Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор в пределах своей компетенции:
1) требует от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и установления лиц, совершивших преступления; проверяет не реже одного раза в месяц исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях;
2) отменяет незаконные и необоснованные постановления следователей и лиц, производящих дознание;
3) дает письменные указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления;
4) поручает органам дознания исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, производстве обыска, выемке, розыске лиц, совершивших преступления, выполнение других следственных действий, а также дает указания о принятии необходимых мер для раскрытия преступлений и обнаружения лиц, их совершивших, по делам, находящимся в производстве прокурора или следователя прокуратуры;
5) участвует в производстве дознания и предварительного следствия и в необходимых случаях лично производит отдельные следственные действия или расследование в полном объеме по любому делу;
6) продлевает срок расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения в случаях и порядке, установленном уголовно-процессуальным законом;
7) возвращает уголовные дела органам дознания и предварительного следствия со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;
8) изымает от органа дознания и передает следователю любое дело, передает дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя другому в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования;
9) отстраняет лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела;
10) возбуждает уголовные дела или отказывает в их возбуждении; прекращает либо приостанавливает производство по уголовным делам;
дает согласие на прекращение уголовного дела следователем или органом дознания в тех случаях, когда это предусмотрено уголовно-процессуальным законом; направляет уголовные дела в суд. Подчеркивая важную роль прокурора, закон определил, что указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного реагирования, являются обязательными для исполнения.
4. Надзор за исполнением законов судебными приставами осуществляется в соответствии с указанием Генерального прокурора Российской Федерации53:
1) Генеральной прокуратурой и включает в себя установление соответствия федеральным законам нормативных актов, издаваемых Главным судебным приставом Российской Федерации;
2) прокурорами субъектов Российской Федерации — за исполнением законов службами судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации и Главного судебного пристава Российской Федерации, а также за соответствием издаваемых нормативных актов субъектами Российской Федерации федеральным законам;
3) районными и городскими прокурорами — за исполнением федеральных законов и нормативных актов субъектов Российской Федерации подразделениями судебных приставов, а также за исполнением законов и иных нормативных актов подразделениями судебных приставов при обеспечении установленного порядка деятельности судов, при исполнении судебных актов и актов других органов и исполнением законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства.
5. Надзор за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом принудительные меры медицинского характера и воспитательного воздействия, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Предметом данного вида надзора являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных учреждениях и в иных органах, исполняющих наказание, либо принудительные меры медицинского характера и воспитательного воздействия, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.
Таким образом, надзор охватывает все места лишения свободы независимо от категорий содержащихся в них лиц — осужденных; лиц, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу; задержанных по подозрению в совершении преступления, а также лиц, к которым в установленном законом порядке применены меры принудительного лечения. При этом, осуществляя надзор, прокуроры способ-
53См.: Указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации “Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами” от 6 января 1999 г.
ствуют достижению целей наказания, а также целей предварительного заключения, что возможно лишь при соблюдении законов как администрацией исправительных и воспитательных учреждений и иных органов, исполняющих судебные акты, так и лицами, заключенными под стражу, и осужденными.
Прокурорский надзор осуществляется также и с тем, чтобы задержанные, арестованные, лишенные свободы, подвергнутые принудительному лечению, содержались не иначе, как по основаниям и в порядке, установленном законом. Такими основаниями являются в отношении задержанного — протокол задержания лица, подозреваемого в совершении преступления, арестованного — постановление следователя или лица, производящего дознание, санкционированное прокурором. Поэтому, осуществляя надзор, прокурор вправе посещать в любое время учреждения и органы, где находятся лица, лишенные свободы, опрашивать их, знакомиться с документами, на основании которых эти лица лишены свободы. Прокурор может требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, и проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации. При выявлении нарушений закона прокурор вправе требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производство об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрации приостанавливается. Прокурор может также отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, и освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.
Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания лиц, лишенных свободы, подлежат обязательному исполнению администрацией54.
§ 3. Иные функции прокуратуры Российской Федерации
Обеспечение целей верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства достигается органами прокуратуры не только через надзорные, но и иные функции, к числу которых в соответствии с требованиями Закона “О прокуратуре Российской Федерации” и иными законами относятся:
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами;
54См.: Закон “О прокуратуре Российской Федерации” (ст. 34).
опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов;
участие в правотворческой деятельности;
подготовка и выпуск специальных изданий;
осуществление прямых связей с соответствующими органами других государств и международными организациями по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью;
участие в разработке международных договоров Российской Федерации.
Такой диапазон функций прокуратуры позволяет ей активно устранять нарушения законов мерами прокурорского реагирования, проводя единую правовую политику, направленную на обеспечение верховенства закона. Вместе с тем следственный аппарат прокуратуры проводит уголовное преследование по конкретным составам преступлений, определенным уголовно-процессуальным законодательством. Следователи прокуратуры проводят расследование в полном объеме, дают поручения органам дознания в пределах своей компетенции, привлекают к уголовной ответственности виновных, принимают меры к возмещению материального ущерба, причиненного преступными действиями, выявляют причины и условия совершенных преступлений и принимают меры профилактического характера, направляют уголовные дела в суд для рассмотрения по существу предъявленного обвинения.
Для того чтобы деятельность правоохранительных органов, ведущих борьбу с преступностью, была эффективной, на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров возложена функция координации данной деятельности. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и Положением “О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью”, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г., которым предусмотрены разработка и осуществление правоохранительными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
Координационная деятельность проводится по следующим основным направлениям:
совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики;
прогнозирование тенденций ее развития;
изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;
выполнение функциональных и региональных программ борьбы с преступностью;
разработка совместно с другими государственными органами и научными учреждениями предложений по предупреждению преступлений;
подготовка и направление информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию, Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления;
обобщение практики применения законов по борьбе с преступностью и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности;
разработка предложений по совершенствованию правового механизма борьбы с преступностью;
обобщение практики выполнения международных договоров и соглашений по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью;
изучение координационной деятельности и распространение положительного опыта.
В целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов осуществляется взаимодействие с судами и органами юстиции. Это взаимодействие выражается во взаимном информировании о состоянии преступности и судимости, использовании данных судебной статистики, совместной подготовке законопроектов по борьбе с преступностью. При этом прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством и другими федеральными законами.
Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. При рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел суд и прокуратура руководствуются сходными задачами: вынесение законного и обоснованного приговора или решения, обеспечение прав и законных интересов участников судебного разбирательства. Полномочия прокурора в судебном рассмотрении дел определяются процессуальным законодательством. Генеральный прокурор участвует в заседаниях высших судебных инстанций: в Верховном Суде и в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации. Кроме этого он наделен правом обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан и законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.
Участие прокурора в рассмотрении дел судами — серьезная гарантия обеспечения законности. Прокурор в суде играет активную роль в исследовании всех обстоятельств и наделен правом опротестования судебных решений, определений, постановлений и приговоров. В пределах своей компетенции он приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд — апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Протест может быть отозван принесшим его прокурором до начала рассмотрения судом.
Анализируя прокурорско-следственную и судебную практику, Генеральный прокурор РФ обращается в Пленум Верховного Суда и Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
Прокуроры, осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, анализируют состояние преступности и иных правонарушений, выявляют их причины и способствующие им условия. Обнаружив при этом несоответствие содержания разных нормативных актов друг другу либо установив, что некоторые их них устарели и не отвечают объективным потребностям практики или в них имеются пробелы, прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов55.
Генеральный прокурор, являясь координатором деятельности правоохранительных органов, в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи и с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам оказания правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.
Такие договоры обеспечивают взаимное признание и соблюдение имущественных и личных прав граждан на территории участников договора. В них регламентируются вопросы сотрудничества между органами прокуратуры, правовой защиты, определяется компетенция правоохранительных органов, регулируется порядок исполнения отдельных поручений о правовой помощи, признания и исполнения решений по гражданским и семейным делам, пересылки документов, выдачи преступников, помощи по уголовным делам и др.
Просьбы об оказании правовой помощи, как и требования о выдаче преступников, передаются непосредственно Генеральной прокуратурой.
Достаточно широкое взаимодействие в вопросах борьбы с международной преступностью сложилось с Интерполом, а в вопросах борьбы с контрабандой наркотиков — с таможенными органами. Такие контакты позволяют облегчить гражданам решение их насущных проблем, а правоохранительным органам — создать необходимые условия для борьбы с преступностью.
Деятельность прокуратуры достаточно многогранна и специфична, что определено ее предназначением. И анализ ее полномочий позволяет нам поддержать мнение авторов, полагающих, что есть все основания утверждать, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление прокуратурой определенного вида государственной власти, позволяющей признать ее деятельность самостоятельной ветвью власти56. Обоснование данная позиция находит в признании того, что прокуратура согласно закону наделена такими полномочиями, в которых выражаются функции осуществления государственной власти в особой сфере общественной жизни — в области надзора за законностью.
§ 4. Структура и организация деятельности прокуратуры
В соответствии со ст. 11 Закона “О прокуратуре Российской Федерации” систему органов прокуратуры составляют: Генеральная прокуратура
55См.: Закон “О прокуратуре Российской Федерации” (ст. 39).
56См., например: Ржевский В. А., Чепурнова Н. М. Указ. соч. С. 76—77; Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры // Государство и право, 1994. № 5. С. 30-31, и др.
Российской Федерации, прокуратура субъектов Российской Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры57.
Порядок образования, реорганизации и ликвидации органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации.
Генеральный прокурор Российской Федерации назначается и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению президента Российской Федерации. Срок полномочий Генерального прокурора определен 5 лет.
Структуру Генеральной прокуратуры составляют главные управления, управления и отделы. Начальники главных управлений, управлений и отделов (на правах управлений) являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов (в составе управлений) — помощниками Генерального прокурора.
В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и их помощников.
Структурные подразделения Генеральной прокуратуры формируются по направлениям ее деятельности, основными из которых являются: осуществление надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации и др.
В структуру Генеральной прокуратуры РФ входит на правах самостоятельного подразделения Главная военная прокуратура. Возглавляет ее Главный военный прокурор — заместитель Генерального прокурора.
В Генеральной прокуратуре действует Научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Совет на основе прокурорско-следственной практики представляет рекомендации, которые не являются обязательными для исполнения.
Наиболее важные вопросы прокурорско-следственной деятельности рассматриваются на коллегиях Генеральной прокуратуры, которые образуются в составе Генерального прокурора (председатель) и его заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором. Решения коллегии подписывает Генеральный прокурор, и если позиция коллегии отличается от позиции Генерального прокурора, то он проводит в жизнь свое решение, докладывая о разногласиях Президенту РФ.
Деятельность структурных подразделений Генеральной прокуратуры регламентирована положением, утвержденным Генеральным прокурором.
57В систему органов прокуратуры Российской Федерации входят также научные и общеобразовательные учреждения, редакции специализированных печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.
Все основные направления осуществления прокурорского надзора регламентированы приказами, указаниями, распоряжениями и др. нормативными документами Генерального прокурора, и их исполнение обязательно для всех прокурорско-следственных работников.
По результатам обобщения практики Генеральный прокурор ежегодно представляет Президенту и Федеральному Собранию Российской Федерации доклады о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. В них также отражаются проблемные вопросы, требующие законодательного разрешения, анализируется исполнение законов исполнительными органами власти разных уровней, судебная практика.
Вертикаль прокурорского надзора в следующем звене представлена прокуратурами субъектов Российской Федерации, а также приравненными к ним военными и специализированными прокуратурами.
Прокуратуры субъектов Российской Федерации действуют в пределах территории субъектов, что определяется их статусом. Их структура включает управления и отделы (на правах управлений либо в составе управлений). Начальники управлений и отделов являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками прокуроров субъектов РФ.
Кроме этого в прокуратурах субъектов РФ устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также следователей по особо важным делам, старших следователей и их помощников. Разграничение отделов и управлений обусловлено их специализацией по направлениям деятельности.
В городах с населением 1 млн жителей и более по решению Генерального прокурора могут создаваться прокуратуры городов, которые подчиняются прокуратуре субъекта Федерации. Такие прокуратуры руководят районными прокуратурами города.
В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора (председатель), его заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Российской Федерации.
Деятельность коллегии этого уровня аналогична деятельности коллегии Генеральной прокуратуры.
Время пребывания в должности прокуроров всех уровней, кроме Генерального прокурора, не определяется.
Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ в порядке, определяемом субъектами РФ. Однако освобождение от должности прокурора субъекта Федерации производится Генеральным прокурором и не требует согласования с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Прокуроры городов, районов и специализированных прокуратур назначаются и освобождаются от должности Генеральным прокурором. При этом они подчинены и подотчетны как вышестоящим прокурорам, так и Генеральному прокурору58.
В составе прокуратуры Российской Федерации действуют и специализированные прокуратуры, к числу которых относятся: военная, транспортная, природоохранная и прокуратура по надзору за исполнением законов учреждениями и органами, исполняющими уголовные наказания и принудительные меры медицинского характера.
Компетенция прокуратур субъектов Российской Федерации и специализированных прокуратур разграничена приказом Генерального прокурора Российской Федерации “О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур” от 9 апреля 1996 г. (в ред. от 04.08.97 г.).
Образование специализированных прокуратур обусловлено спецификой и особыми условиями исполнения прокурорских функций в Вооруженных Силах Российской Федерации, на транспорте и др.
Основой структурного построения военной прокуратуры является трехзвенная система, создаваемая в зависимости от дислокации воинских формирований, их численности и значения в обороне страны.
Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, входит в структуру Генеральной прокуратуры. В остальной части построение органов военной прокуратуры приближено к дислокации войск. В среднем звене системы военная прокуратура представлена военными прокуратурами военных округов, флотов. В нижнем звене — военными прокуратурами гарнизонов.
Чрезвычайно важно обеспечить надзор за исполнением законов в самых отдаленных гарнизонах, откуда сложно добраться до центральных органов власти и управления, чтобы обжаловать действия или бездействие военного командования, так как гражданских администраций в таких гарнизонах нет.Подобная ситуация возникает и в войсках, находящихся за пределами РФ, в силу международных договоров. В связи с этим в местах, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры РФ, а также за пределами РФ, где в соответствии с международными договорами находятся войска РФ, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором Российской Федерации на органы военной прокуратуры.
На Генерального прокурора возложено право образования, реорганизации и ликвидации органов военной прокуратуры, определение их статуса, компетенции, структуры и штатов. Приказы Генерального прокурора по этим вопросам реализуются в соответствии с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил, командования Федеральной пограничной службой РФ, других войск, воинских формирований и флотов. Иные организационно-штатные вопросы находятся в компетенции Главного воен-
58Следует отметить особенность в системе прокуратуры РФ: высшее и среднее звено наделены правом внесения изменений в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда. Прокуроры городов и районов, а также приравненные к ним прокуроры могут лишь вносить свои предложения вышестоящим прокурорам. В нижнем звене нет кадровых аппаратов и бухгалтерий, эти функции сосредоточены в среднем звене прокуратуры РФ и выше.
ного прокурора совместно с Генеральным штабом Вооруженных Сил РФ. Кроме этого, Главный военный прокурор осуществляет все полномочия кадровой политики в отношении военных прокуроров и следователей, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокурорами.
Главный военный прокурор имеет заместителей, старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений, и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
Структуру Главной военной прокуратуры образуют управления, отделы (самостоятельные и в составе управлений), канцелярия и приемная. Следует отметить, что вся структура Главной военной прокуратуры создается и действует в соответствии с Положением, утверждаемым Главным военным прокурором.
В соответствии с приказом Генерального прокурора в Главной военной прокуратуре образуется коллегия в составе Главного военного прокурора (председатель), его заместителей и других лиц. Персональный состав коллегии утверждается Генеральным прокурором.
Полномочия военных прокуроров соответствуют полномочиям других прокуроров, но распространяются только на органы военного управления, части и формирования.
Военными прокурорами и следователями назначаются граждане РФ, годные по состоянию здоровья к военной службе, поступившие на военную службу и имеющие офицерское звание. На них распространяется действие Федеральных законов “О воинской обязанности и военной службе” от 28 марта 1998 г. (в ред. от 21.07.98 г.).
Задачами транспортной прокуратуры являются организация прокурорского надзора за обеспечением безопасного движения на железнодорожном, воздушном, морском и речном транспорте; обеспечение сохранности перевозимых грузов; следствие, дознание и оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел на транспорте.
Транспортная прокуратура в связи со спецификой своей деятельности не может замкнуться на административно-территориальном или национально-государственном уровне. Здесь наиболее удачной формой являются региональные прокуратуры типа Северо-Кавказской транспортной, Северо-Западной транспортной, Московской транспортной, Дальневосточной транспортной и других59, которые по своему статусу приравнены к прокуратурам субъектов Федерации, но территориально превосходят их60.
Нижестоящим звеном являются транспортные прокуратуры на правах районных, но территориально они значительно превосходят районные прокуратуры. Например, Элистинская транспортная прокуратура охватывает территорию субъекта РФ — Республики Калмыкия.
59Всего образовано 12 региональных транспортных прокуратур.
60Так, в зоне деятельности Северо-Кавказской транспортной прокуратуры находятся 11 субъектов Федерации: Краснодарский край, Ставропольский край, Ростовская область, Республика Адыгея, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия,Чеченская Республика.
Руководит всей системой транспортных прокуратур Управление по надзору за исполнением законов на транспорте, являющееся структурным подразделением Генеральной прокуратуры, действующим на основании Положения, утвержденного Генеральным прокурором РФ. В составе Управления имеются отделы, осуществляющие руководство транспортными прокуратурами.
На транспортные прокуратуры возложен надзор и за исполнением законодательства таможенными органами.
Полномочия транспортных прокуроров несколько отличаются от территориальных. Так, транспортный прокурор направляет уголовные дела в суды на территории всего региона, а территориальный только своего района, области или края.
Природоохранные прокуратуры (на правах межрайонных) образуются для обслуживания территории нескольких районов61. Прокуроры природоохранных прокуратур подчиняются непосредственно прокурорам субъектов Российской Федерации62. Задачами природоохранных прокуратур являются:
1) осуществление надзора за исполнением законодательства, направленного на защиту окружающей среды, экологических прав граждан природоохранными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, их должностными лицами и общественными объединениями, перечень которых определяется прокурорами субъектов Российской Федерации;
2) производство предварительного следствия по делам об экологических преступлениях, совершаемых на предприятиях, определяемых прокурорами субъектов Российской Федерации63.
Прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнителъной системы осуществляют свою деятельность на территории, занимаемой несколькими исправительными учреждениями. Находятся они в подчинении прокуроров субъектов Российской Федерации. Их задачами являются:
1) осуществление надзора за соответствием законам издаваемых правовых нормативных актов;
2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина администрацией исправительных учреждений, а также специальными подразделениями по обеспечению безопасности на объектах уголовно-исполнительной системы;
3) производство предварительного следствия по делам о преступлениях, совершаемых осужденными в исправительных учреждениях, а также по службе работниками этих учреждений, а также в специальных подразделениях по обеспечению безопасности объектов уголовно-исполнительной системы, если вышестоящим прокурором не принято иное решение.
61В Ростовской области, например, создано две природоохранные прокуратуры.
62Исключение составляют природоохранные прокуратуры Волжского бассейна, подчиненные Волжскому природоохранному прокурору, который находится в подчинении непосредственно Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
63Отдельно определены задачи для Волжской природоохранной прокуратуры.