Раздел 5 Органы предварительного расследования и дознания Российской Федерации
Глава 13. Органы предварительного следствия
§ 1. Общая характеристика органов предварительного следствия и их полномочия
Уголовно-процессуальный закон относит к органам предварительного следствия следователей прокуратуры, органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности и налоговой полиции98.
Таким образом, законом определены четыре следственных аппарата различных правоохранительных органов. Исходя из объема выполняемой следственной работы по уголовным делам, большую часть ее выполняет следственный аппарат органов внутренних дел. Но эти дела не представляют сложности в доказывании и расследовании.
Меньший объем следственной работы выполняется следователями прокуратуры, но это, как правило, сложные в доказывании дела, а также дела, представляющие повышенный общественный интерес.
Дела, которые расследуют следователи органов Федеральной службы безопасности и следователи Федеральных органов налоговой полиции, отражают специфику деятельности этих органов.
Деятельность органов предварительного следствия регламентирована Уголовно-процессуальным кодексом, в соответствии с которым они решают следующие основные задачи: быстрое раскрытие преступления, установление и изобличение всех обвиняемых; всестороннее, полное и объективное расследование уголовного дела; поиск и процессуальное оформление доказательств, как уличающих, так и оправдывающих обвиняемого; формирование обвинения в соответствии с требованиями закона; соблюдение интересов и прав всех участников процесса в производстве по уголовному делу; принятие мер по возмещению материального ущерба и устранению негативных последствий от преступления; профилактическое воздействие на причины и условия, способствовавшие совершению преступления.
Уголовно-процессуальный кодекс предоставляет следователю необходимые полномочия по производству следственных действий и принятию процессуальных решений, а также по применению мер уголовно-процессуального принуждения.
98Существует проект создания Следственного комитета Российской Федерации, который объединил бы все органы предварительного следствия, выведя их из-под влияния ведомств, при которых они ныне функционируют.
Решения следователя облекаются в форму постановлений, следственные действия фиксируются в протоколах, и содержание этих документов, их форма должны соответствовать обстоятельствам уголовного дела и требованиям УПК РФ.
При производстве предварительного следствия все решения о направлении следствия и производстве следственных действий следователь принимает самостоятельно, за исключением случаев, когда законом предусмотрено получение санкции от прокурора, и несет полную ответственность за их законное и своевременное проведение. Например, прокурор санкционирует постановления следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу (арест), об отстранении обвиняемого от должности и др. В то же время закон позволяет следователю в случаях, не терпящих отлагательства, произвести обыск без санкции прокурора, но с последующим сообщением об этом прокурору.
Следователь, рассматривая заявление о совершенном преступлении, самостоятельно принимает решение о возбуждении уголовного дела или об отказе в его возбуждении. Если в ходе расследования он придет к внутреннему убеждению, что в материалах следствия нет состава преступления, то выносится постановление о прекращении уголовного дела. Собрав достаточные доказательства, дающие основание для привлечения лица в качестве обвиняемого, следователь самостоятельно выносит мотивированное постановление и предъявляет обвинение. Проведя расследование в полном объеме, он составляет от своего имени обвинительное заключение и представляет дело прокурору для утверждения обвинительного заключения и направления его в суд. Ответственность следователя и доверие к нему настолько велики, что законодатель не требует заверения процессуальных документов печатью, достаточно одной лишь подписи следователя. Печатью заверяются только постановления, требующие санкции прокурора.
По делам, по которым предварительное следствие обязательно, следователь вправе в любой момент приступить к производству предварительного следствия, не дожидаясь выполнения органами дознания неотложных следственных действий. Этим правом следователи пользуются постоянно, так как, отвечая в целом за судьбу расследуемого дела, они не передоверяют органам дознания выполнение ответственных следственных действий. Однако в следственной практике широко используются органы дознания при производстве обыска, выемки, задержания и других следственных действий, когда следователь дает им поручение об этом. Нередко возникает необходимость в допросе свидетелей или потерпевших, находящихся за пределами того района, где производится расследование. В таких случаях следователь имеет право направлять отдельное поручение о допросе в орган предварительного следствия по месту нахождения свидетеля или потерпевшего.
Расследуя дело, следователь имеет право задержать подозреваемого в совершении преступления, а в случае, если он скрылся, или лицо, совершившее преступление, не известно, поручить органам дознания их розыск. Все поручения органам дознания даются в письменном виде и обязательны для исполнения.
Большое значение в борьбе с преступностью имеют сроки производства расследования. По общему правилу предварительное расследование по уголовному делу должно быть закончено не позднее чем в двухмесячный срок. В этот срок включается время со дня возбуждения дела и до момента направления дела прокурору с обвинительным заключением или постановлением о передаче дела в суд для рассмотрения вопроса о применении принудительных мер медицинского характера либо прекращения или приостановления производства по делу.
Срок предварительного следствия может быть продлен прокурором по постановлению следователя, когда расследуется многоэпизодное дело или когда к уголовной ответственности привлекаются несколько обвиняемых.
Соблюдение установленных сроков необходимо не только для обеспечения полного и всестороннего исследования обстоятельств дела, но и для обеспечения прав и законных интересов обвиняемого и потерпевшего.
Действия следователя находятся под надзором прокурора, который выражается в санкционировании производства отдельных следственных действий и даче указаний о привлечении в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объеме обвинения, направлении дела для передачи обвиняемого суду или прекращении дела.
Следователь, опираясь на внутреннее убеждение, может не согласиться с указаниями прокурора по указанным вопросам, и в этом случае закон дает следователю право представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. При подобной ситуации прокурор или отменяет указание нижестоящего прокурора или поручает производство следствия по этому делу другому следователю.
В организации производства расследования важную роль играют начальники следственного комитета, управления, службы, отдела, отделения, группы органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральных органов налоговой полиции и их заместители, действующие в пределах своих полномочий. Указания этих лиц обязательны для исполнения следователем. Однако следователь вправе обжаловать порученные указания прокурору, не приостанавливая их исполнения. Вместе с тем указания прокурора обязательны для исполнения всеми руководителями следственных подразделений.
Руководители следственных подразделений наделены правом производства предварительного следствия. Указанные должностные лица при производстве предварительного следствия пользуются правами следователя.
Такова общая характеристика полномочий следователя и его процессуальных прав, но в рамках существующих следственных аппаратов следует отметить особое положение следователя прокуратуры, который в необходимых случаях по поручению прокурора может принять к своему производству любое дело любой подследственности.
В деятельности следственных аппаратов различных ведомств большое значение имеет определение пределов компетенции и разграничение полномочий. Главным регулятором в этих вопросах являются требования УПК
РФ об обязательности предварительного следствия и определении подследственности.
Подследственность характеризует совокупность юридических признаков уголовного дела и устанавливает конкретный орган, который обязан осуществлять предварительное расследование данного дела.
В теории и на практике выделены три основных признака определения подследственности уголовного дела: предметный (родовой); территориальный (местный); персональный (личный).
Предметный признак определяет характер и степень общественной опасности совершенного преступления и позволяет разграничить межведомственную подследственность.
Территориальный признак позволяет разграничить подследственность между одноименными органами дознания и предварительного следствия в зависимости от обслуживаемой ими территории. Наиболее характерным примером служит разграничение подследственности между территориальными и транспортными органами прокуратуры и милиции.
Персональный признак определяет подследственность на основании конкретных признаков субъекта преступления. Так, следователи прокуратуры расследуют уголовные дела о преступлениях, совершенных судьями, прокурорами, следователями прокуратуры, всеми должностными лицами органов внутренних дел, налоговой полиции и таможенных органов либо о преступлениях, совершенных в отношении указанных лиц в связи с их служебной деятельностью.
Разграничение подследственности между следователями разных уровней внутри одного ведомства производится на основании ведомственных приказов или указаний.
При соединении в одно производство дел по обвинению одного или нескольких лиц в совершении преступлений, подследственных разным органам предварительного следствия, подследственность определяется прокурором.
Общая характеристика дел, подследственных следователям прокуратуры, включает: убийства; изнасилования; похищение человека; контрабанду; посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа и др. преступления.
Следователи органов внутренних дел расследуют дела о причинении различной степени тяжести вреда здоровью; преступлениях против собственности; о незаконном обороте наркотиков и др. преступления.
Следователи органов Федеральной службы безопасности расследуют дела о государственной измене; шпионаже; терроризме; захвате заложников и др. преступления.
На следователей органов налоговой полиции возложено расследование дел об уклонении граждан и организаций от уплаты налогов; о незаконном предпринимательстве и незаконной банковской деятельности и др. преступлений.
Исчерпывающий перечень преступлений и их подследственность определены УПК РФ.
§ 2. Органы предварительного следствия прокуратуры
Следственные аппараты органов прокуратуры осуществляют уголовное преследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к их компетенции.
Следователи органов прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Они несут персональную ответственность за принимаемые решения и действия по находящимся в их производстве уголовным делам.
Следователи органов прокуратуры не подотчетны и не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел, а также предоставлять их кому-либо для ознакомления, кроме случаев, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством.
Следователи прокуратуры наделены властными полномочиями в пределах своей компетенции и неисполнение их требований, а также уклонение от явки по вызову влекут за собой установленную законом ответственность.
Структуру органов предварительного следствия в системе органов прокуратуры представляют:
1) в Генеральной прокуратуре — Главное следственное управление, в составе которого имеются управления и отделы. Главное следственное управление возглавляет начальник Главного следственного управления — заместитель Генерального прокурора.
В Главном следственном управлении, его управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам, следователей по особо важным делам и их помощников;
2) в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах — следственные управления и отделы.
Возглавляет следственное управление или отдел — начальник следственного управления — заместитель прокурора субъекта Федерации.
В следственном управлении и отделах устанавливаются должности старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, следователей по особо важным делам, старших следователей, следователей и их помощников;
3) в прокуратурах городов, районов и приравненных к ним прокуратурах структурных подразделений нет, но устанавливаются должности следователей по особо важным делам, старших следователей, следователей и их помощников. Руководит работой следственного аппарата непосредственно прокурор города или района.
Следственный аппарат прокуратуры всех уровней, его структура и численность устанавливаются Генеральным прокурором. В центральном аппарате полномочия структурных подразделений также устанавливает Генеральный Прокурор.
Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.
Общее руководство деятельностью следственного аппарата органов прокуратуры осуществляет заместитель Генерального прокурора — начальник Главного следственного управления через центральный аппарат и следственные подразделения, а также через центральный аппарат и следственные подразделения субъектов РФ.
Деятельностью следователей городского и районного звена непосредственно руководит прокурор города или района, а по вертикали — заместитель прокурора субъекта Федерации — начальник следственного управления (отдела).
Сотрудники следственного аппарата районного и областного звена принимаются на должность и освобождаются от должности только по согласованию со следственным управлением субъекта Российской Федерации. Следователи этого уровня не могут быть привлечены к дисциплинарной и иной ответственности без согласования со следственным управлением.
Следует особо отметить деятельность прокуроров-криминалистов. В рамках своих полномочий они оказывают методическую помощь следователям, принимают участие в проведении отдельных следственных действий, расследуют уголовные дела. Их полномочия определяются Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации”, приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Кроме этого прокуроры-криминалисты организуют профессиональную подготовку следователей, внедряют в практику передовой опыт расследования дел и научно-технических средств.
В специализированных прокуратурах, приравненных к прокуратурам субъектов РФ, районным и городским прокуратурам, имеются соответственно следователи по особо важным делам, старшие следователи, следователи и их помощники. Аналогичным образом построен следственный аппарат военной прокуратуры.
На должность следователей прокуратуры могут быть приняты только граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.
§ 3. Органы предварительного следствия органов внутренних дел
Следственный аппарат органов внутренних дел входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации установлено, что Следственный комитет при МВД РФ является органом, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение законодательства РФ об уголовном судопроизводстве и возглавляющим органы предварительного следствия в системе МВД Российской Федерации. Положением об органах предварительного следствия определены следующие их задачи: обеспечение в пределах своих полномочий исполнения законодательства РФ об уголовном судопроизводстве; организационно-методическое руководство расследованием преступлений, подследственных следователям органов внутренних дел РФ99.
Данные задачи реализуются в форме расследования конкретных уголовных дел, возбуждаемых следователями и органами дознания; раскрытия преступлений; возмещения ущерба, причиненного преступными действиями; выявления и устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Кроме этого органы предварительного следствия анализируют следственную практику, организацию и результаты деятельности следователей; разрабатывают и реализуют меры по повышению качества и сокращению сроков производства расследования; изучают, обобщают и рекомендуют к внедрению положительный опыт предварительного следствия и методики расследования отдельных видов преступлений; организуют взаимодействие следователей органов внутренних дел с органами, осуществляющими оперативно-розыскную, экспертно-криминалистическую деятельность; обеспечивают подбор, расстановку и воспитание следственных кадров, повышение их квалификации и профессионального мастерства; выполняют и другие функции по обеспечению деятельности органов предварительного следствия.
Структуру органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации представляют:
Следственный комитет при Министерстве внутренних дел РФ;
Главное следственное управление (управления, отделы) при органах внутренних дел субъектов РФ;
следственные управления (отделы, отделения, группы) при органах внутренних дел в районах, городах, округах, а также при органах внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и региональных объектах;
следственные управления (отделы, отделения, группы) при органах внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте.
Следственный комитет возглавляет заместитель министра — начальник Следственного комитета при МВД РФ, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом по предложению Председателя Правительства Российской Федерации.
В составе центрального аппарата существуют управления и отделы, которые осуществляют деятельность по руководству нижестоящими следственными подразделениями. В следственных подразделениях имеются должности следователей, старших следователей и следователей по особо важным делам.
В соответствии с приказом МВД РФ “О мерах по реализации Указа Президента РФ от 23 ноября 1998 года” от 4 января 1999 г. разработана типовая структура следственного управления (отдела) СУ, СО МВД республик в составе России, УВД, УВДТ:
99 См.: Указ Президента РФ “О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе МВД Российской Федерации” от 23 ноября 1998 г.
заместитель министра внутренних дел, зам. начальника УВД, УВДТ — он же начальник следственного управления (отдела);
отдел зонального контроля;
организационно-методический отдел;
Управление (отдел) по расследованию организованной преступной деятельности (следственная часть);
канцелярия.
Деятельность следственных подразделений этого уровня сосредоточена на организационно-методическом руководстве деятельностью подчиненных следственных подразделений и процессуальном контроле за производством предварительного следствия. Весьма важное влияние на сроки расследования и качество следствия оказывает именно организация расследования по наиболее сложным уголовным делам. Как правило, после передачи дела по подследственности от органа дознания органу предварительного следствия возникают сложности организационного характера. Такая ситуация складывается по большинству дел и вызвана она внутриведомственной разобщенностью, так как органы милиции, передав дело по подследственности, теряют к нему интерес, особенно когда установлено лицо, совершившее преступление.
Контрольные функции следственных управлений имеют рамки зонального контроля и методического обеспечения. Контроль в полной мере осуществляется по делам, подсудным областным и другим судам этого уровня. По этим делам контроль имеет определенную системность, а по другим делам он эпизодичен.
Кроме этого следственное управление непосредственно расследует тяжкие, наиболее сложные и совершенные на территории нескольких районов или областей преступления, а также преступления, подсудные краевому, областному суду, Верховному Суду республики в составе Российской Федерации; готовит рекомендации по совершенствованию организации следственной работы, тактике и методике расследования отдельных видов преступлений; изучает, обобщает и распространяет положительный опыт работы и научные методы расследования, обеспечивает их внедрение в следственную практику; контролирует правильное использование в следственных подразделениях криминалистических средств, оргтехники, служебного автотранспорта, а также сохранность вещественных доказательств и изымаемых при расследовании ценностей; организует рассмотрение и разрешение в установленном порядке жалоб и заявлений по вопросам деятельности следственного аппарата; организует учебу и профессиональную подготовку следственных кадров.
Нижестоящим звеном органов предварительного следствия в составе МВД являются отделы, отделения, группы при органах внутренних дел в районах, городах, округах и других формированиях этого уровня, которые расследуют подавляющее число преступлений. В их штатах состоят следователи, старшие следователи и следователи по особо важным делам. Деятельностью этого звена непосредственно руководит заместитель начальника горрайоргана внутренних дел — начальник следственного отдела. Основные задачи этой структуры: расследование и раскрытие преступлений, возмещение причиненного ущерба, выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Организация деятельности следственных подразделений проводится на основе текущих и перспективных планов работы органа внутренних дел и его следственного подразделения с учетом проблем борьбы с преступностью на обслуживаемой территории или объекте.
§ 4. Органы предварительного следствия Федеральной службы безопасности
Следственный аппарат органов Федеральной службы безопасности имеет структуру, которая отличается от структуры следственных аппаратов органов прокуратуры особенностью построения органов Федеральной службы безопасности.
В соответствии с уголовно-процессуальным кодексом на следователей органов Федеральной службы безопасности возложено производство предварительного следствия по преступлениям против основ конституционного строя и безопасности государства, некоторым преступлениям в сфере экономической деятельности, особо тяжким преступлениям против общественной безопасности, против мира и безопасности человечества.
Основным законодательным актом, регламентирующим деятельность органов предварительного следствия Федеральной службы безопасности, является Указ Президента РФ “О создании Следственного управления Федеральной службы контрразведки и следственных подразделений в органах контрразведки Российской Федерации” от 22 ноября 1994 г.
В соответствии с этим Указом следственный аппарат ФСБ представляет структуру из двух звеньев:
Следственное управление (центральный аппарат);
следственные отделы региональных управлений субъектов Российской Федерации и Вооруженных Сил Российской Федерации.
В составе следственных подразделений имеются должности следователей, старших следователей и следователей по особо важным делам.
Деятельность следователей ФСБ контролируется руководителями следственных подразделений, а надзор за их деятельностью осуществляют прокуроры, территориальные и военные.
§ 5. Органы предварительного следствия Федеральных органов налоговой полиции
Закон РФ “О Федеральных органах налоговой полиции” от 24 июня 1993 г. (в ред. от 17.12.95 г.) возложил обязанность на Федеральные органы налоговой полиции проводить не только оперативно-розыскные мероприятия, дознание, но и предварительное следствие в целях выявления и пресечения налоговых преступлений. Кроме этого Федеральным органам налоговой полиции предоставлено право проводить судебно-экономические и связанные с исследованием документов криминалистические экспертизы, что чрезвычайно важно при выявлении и расследовании уголовных дел о налоговых преступлениях.
В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством следователи органов налоговой полиции расследуют дела, отнесенные к их компетенции.
Структура следственных подразделений органов налоговой полиции отражает систему Федеральных органов налоговой полиции.
В Федеральной службе налоговой полиции центральным аппаратом образовано Следственное управление, возглавляемое заместителем директора Федеральной службы налоговой полиции, который назначается и освобождается от должности Правительством по представлению Директора Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
В составе Следственного управления имеются отделы, которые организуют и контролируют деятельность нижестоящих подразделений по вопросам следственной работы. Кроме этого имеется отдел, который занимается только расследованием уголовных дел, которые, как правило, представляют сложность или являются межрегиональными. Руководство отделами следственного управления осуществляют начальники отделов, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Директором Федеральной службы налоговой полиции по представлению начальника Следственного управления.
Штатное расписание следственного управления включает должности следователей, старших следователей и следователей по особо важным делам.
В составе территориальных органов налоговой полиции имеются следственные службы и отделы, возглавляемые начальниками, которые назначаются на должность и освобождаются от должности начальниками управлений (территориальных) по согласованию со следственным управлением ФСНП. Это звено организует и контролирует следственную работу нижестоящих следственных подразделений, а также расследует уголовные дела. Штатное расписание включает должности следователей, старших следователей и следователей по особо важным делам.
Местные органы налоговой полиции имеют малочисленные следственные подразделения — отделения (иногда отделы) в составе следователей и старших следователей. Как правило, старший следователь руководит работой отделения.
При производстве предварительного следствия следователи органов налоговой полиции руководствуются нормами процессуального законодательства в полном объеме.
Деятельность следственного аппарата Федеральных органов налоговой полиции включает в себя не только расследование уголовных дел, но и анализ, обобщение следственной практики, разработку и внедрение передовых методик расследования, организацию и повышение профессионального мастерства, расстановку и воспитание следственных кадров.
На должности следователей назначаются граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, способные по своим моральным качествам и состоянию здоровья выполнять возложенные обязанности.
Глава 14. Органы дознания
§ 1. Задачи и полномочия органов дознания
Регламентируя процессуальный порядок предварительного расследования уголовных дел, уголовно-процессуальный закон определяет производство по совершенным преступлениям не только предварительного следствия, но и дознания. При этом УПК РФ, хотя и не дает самого понятия дознания, однако перечисляет органы, осуществляющие дознание, их полномочия по задержанию подозреваемого в совершении преступления, порядок его допроса, а также окончания или приостановления дознания. Кроме того, закон возлагает на органы дознания проведение и оперативно-розыскных мероприятий по выявлению преступлений и лиц, их совершивших. Исходя из этого, на наш взгляд, под дознанием следует понимать специфическую деятельность различных правоохранительных органов с использованием оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных мер по обнаружению преступлений и лиц, их совершивших, а также по предупреждению и пресечению преступлений.
В соответствии с УПК РФ органами дознания являются:
1) милиция;
2) командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений — по делам о всех преступлениях, совершенных подчиненными им военнослужащими, а также военнообязанными во время прохождения ими сборов; по делам о преступлениях, совершенных рабочими и служащими Вооруженных Сил Российской Федерации, в связи с исполнением служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения;
3) органы Федеральной службы безопасности — по делам, отнесенным законом к их ведению;
4) начальники исправительных учреждений, следственных изоляторов — по делам против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками этих учреждений, а равно по делам о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений;
5) органы Государственного пожарного надзора по делам о пожарах и о нарушении противопожарных правил;
6) органы пограничной службы Российской Федерации — по делам о нарушении режима Государственной границы РФ, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также по делам о преступлениях, совершенных на континентальном шельфе Российской Федерации;
7) капитаны морских судов, находящихся в дальнем плавании, начальники зимовок в период отсутствия транспортных связей с зимовкой;
8) Федеральные органы налоговой полиции — по делам, отнесенным законом к их ведению;
9) таможенные органы — по делам о преступлениях, предусмотренных ст. 188-190, 193 и 194 УК РФ.
Указанный перечень органов дознания, определяемых законом, является исчерпывающим100.
В своей деятельности органы дознания руководствуются положениями Конституции Российской Федерации, уголовно-процессуального закона и ведомственных правовых актов.
Осуществление функции дознания начинается с рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях в рамках своей компетенции. При этом по поступившему заявлению или сообщению о преступлении орган дознания обязан принять одно из решений:
о возбуждении уголовного дела;
об отказе в возбуждении уголовного дела;
о передаче заявления или сообщения по подследственности или подсудности.
Для проверки обстоятельств, изложенных в заявлении или сообщении о преступлении, УПК РФ установил трехсуточный срок для проверки и принятия решения, а в исключительных случаях — в срок не более десяти суток. О принятом решении сообщается в обязательном порядке лицу, обратившемуся с заявлением или сообщением.
Однако в деятельности органов дознания встречаются отказы в принятии заявления о преступлении по мотивам неподведомственности, а также рекомендации обратиться в другой орган. Такие отказы и рекомендации недопустимы, являясь прямым нарушением закона и укрытием преступления от учета, а преступника — от наказания.
Уголовно-процессуальное законодательство говорит об органе дознания и о лице, производящем дознание. В этой связи органом дознания является соответствующее учреждение или должностное лицо — начальник, возглавляющий учреждение, уполномоченное законом производить дознание. Должностное лицо, которому начальник органа дознания поручил производство дознания, является лицом, производящим дознание. Однако процессуальное положение лица, производящего дознание, позволяет ему принимать решения по своему внутреннему убеждению, выносить постановления от своего имени и нести ответственность за соблюдение процессуальных норм и обоснованность принятого решения. Начальник органа дознания контролирует работу лица, производящего дознание, что заключается в организации проведения дознания, заслушивании хода дознания, в утверждении процессуальных документов, вынесенных лицом, производящим дознание.
Выполняя общие обязанности, органы дознания имеют различную структуру, полномочия и условия деятельности.
§ 2. Виды органов дознания
В соответствии с Законом РФ “О милиции” от 18 апреля 1991 г. (в ред. от 31.03.99 г.)на нее возложена обязанность выявлять и раскрывать преступ-
100Судебная реформа и становление судебной власти требуют принятия соответствующих мер по обеспечению установленного порядка деятельности судов и в настоящее время ведется работа по созданию органов дознания Министерства юстиции Российской Федерации.
ления, возбуждать уголовные дела, производить дознание и осуществлять неотложные следственные действия.
В отличие от других органов дознания компетенция милиции не ограничена определенной категорией уголовных дел. В связи с этим милиция обязана принимать любые заявления и сообщения о преступлениях и разрешать их в порядке, указанном выше, но не подменять другие правоохранительные органы. Непосредственно дознание ведут оперативные работники отделов и отделений уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями, с хищениями грузов на транспорте (транспортная милиция), с организованной преступностью и др. подразделений. Однако не все подразделения милиции и не все работники милиции вправе производить дознание (например, подразделения профилактики правонарушений несовершеннолетних, бухгалтерии, материально-технического снабжения и др.).
Процессуальными полномочиями органа дознания обладают начальники криминальной милиции и милиции общественной безопасности, а также территориальных и линейных отделов (отделений) транспортной милиции и их заместители.
Начальники органов дознания милиции поручают проведение дознания подчиненным работникам.
Проверки заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, не требующих проведения оперативно-розыскных мероприятий, и проведение дознания по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, проводятся работниками милиции, являющимися по должности дознавателями.
Командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений являются органами дознания по делам, в рамках компетенции определяемой законом. В большинстве своем это дела о преступлениях против военной службы, но в силу удаленности части и отсутствия местных органов власти командиры воинских частей осуществляют функции органа дознания в отношении всех лиц и по всем составам преступлений, совершенных на территории дислокации. Процессуальными полномочиями органа дознания обладают как командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений, так и лица офицерского состава, на которых по приказу командования возложены функции дознавателя сроком на 2 года. В отличие от милиции, где дознаватель постоянно занимается дознанием, военный дознаватель эти функции выполняет только по конкретному преступлению, а завершив дознание и представив материалы на утверждение начальнику органа дознания — командиру воинской части, возвращается к исполнению своих прямых обязанностей по должности. Военные дознаватели не наделены правом производства оперативно-розыскных мероприятий. В случае возникновения такой необходимости они проводятся органами военной контрразведки. Эта деятельность и взаимодействие между различными воинскими структурами регламентируются приказами министра обороны РФ.
Направление дел по подследственности и надзор за расследованием дел осуществляются военными прокурорами.
Компетенция органов дознания Федеральной службы безопасности ограничена производством по делам о преступлениях, подследственных следователям этой службы: о преступлениях против основ конституционного строя и безопасности государства; о некоторых преступлениях в сфере экономической деятельности; об особо тяжких преступлениях против общественной безопасности; о некоторых преступлениях против мира и безопасности человечества. Процессуальная деятельность органов ФСБ регламентируется УПК РФ, а оперативно-розыскная — Федеральным законом “Об оперативно-розыскной деятельности”.
Начальники исправительных учреждений и следственных изоляторов являются органами дознания по делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками этих учреждений, а равно по делам о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений. Дознание проводят инспектора оперативных подразделений этих учреждений по приказу начальника органа дознания. Эти органы дознания наделены правом на производство оперативно-розыскных мер.
Органы Государственного пожарного надзора ведут дела о пожарах и о нарушении противопожарных правил. Однако правом на производство оперативно-розыскных мероприятий они не наделены.
Органы пограничной службы Российской Федерации являются органами дознания по делам о нарушении режима Государственной границы РФ, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ и преступлениях, совершенных на континентальном шельфе РФ. Они наделены правом на проведение оперативно-розыскных мероприятий.
Капитаны морских судов, находящихся в дальнем плавании, и начальники зимовок в период отсутствия транспортных связей с зимовкой являются органами дознания. В случае совершения на судне, находящемся в дальнем плавании, кем-либо преступления, капитан, являющийся органом дознания, возбуждает уголовное дело и проводит дознание в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством и Инструкцией о производстве дознания на морских судах, находящихся в плавании. Исключительность положения позволяет капитану принимать решения и действовать самостоятельно. В рамках этой самостоятельности и в соответствии с инструкцией капитан может задержать лицо, совершившее преступление, поместить его в изолированное помещение, выполнить неотложные следственные действия и передать в ближайшем порту задержанного и материалы о преступлении органам милиции.
Капитан или лицо, им уполномоченное, обязаны принять предусмотренные законом меры в целях обнаружения преступления и лиц, его совершивших, а также меры к предупреждению и пресечению преступления.
При производстве дознания лицо, осуществляющее функции органа дознания, имеет право:
производить допросы членов судового экипажа, пассажиров и других находящихся на судне лиц (исключая лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом);
производить осмотр судовых помещений, механизмов и устройств;
производить осмотр необходимых документов и получать их подлинники или копии;
производить на судне, а также в районе плавания судна другие следственные действия.
Условия производства дознания на судах отличаются от обычных тем, что отдельные следственные действия, требующие санкционирования прокурора, выполняются без его санкции. Таким образом производится обыск для обнаружения орудий преступления, предметов и ценностей, добытых преступным путем, документов, для обнаружения разыскиваемых лиц, а также трупов.
Обыск производится по постановлению лица, выполняющего функции органов дознания, о чем в течение суток после производства обыска должно быть сообщено прокурору по месту приписки судна. Обнаруженные при обыске незаконно хранящиеся оружие, взрывчатые вещества, сильнодействующие яды, наркотические вещества и другие предметы, изъятые в соответствии с законом из обращения, а также предметы контрабанды изымаются во всех случаях, независимо от отношения их к делу.
Результаты допросов, обысков и других следственных действий заносятся в протокол с соблюдением требований уголовно-процессуального законодательства.
Аналогичным образом действуют и начальники зимовок. Однако ни капитаны морских судов, ни начальники зимовок не наделены правом на производство оперативно-розыскных мероприятий.
К компетенции органов дознания налоговой полиции отнесены дела о преступлениях, подследственных следователям этого ведомства.
Полномочиями органов дознания наделены Федеральная служба налоговой полиции РФ, органы Федеральной службы налоговой полиции РФ субъектов Федерации, межрайонные управления и отделы Федеральной службы налоговой полиции.
Органы дознания Федеральной налоговой полиции наделены правом на производство оперативно-розыскных мероприятий в пределах своей компетенции, а также в рамках обеспечения собственной безопасности.
Являясь органом дознания, органы налоговой полиции имеют право: осуществлять проверки налогоплательщиков в полном объеме с составлением актов, по которым решение о санкциях принимает начальник органа или его заместитель; приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках и кредитных учреждениях сроком до 1 месяца — по решению начальника органа или его заместителя; беспрепятственно входить в любые помещения независимо от форм собственности, используемые для извлечения доходов (прибыли), и обследовать их. В случае проникновения в жилые помещения, используемые для индивидуальной и предпринимательской деятельности, против воли проживающих в них граждан орган налоговой полиции в 24 часа обязан уведомить прокурора о своих действиях. Они также могут выносить письменные предостережения руководителям юридических лиц и физическим лицам; проверять у граждан и должностных лиц документы в случаях возникновения подозрения
о совершении преступления; вызывать для опроса любых лиц в пределах своей компетенции; получать безвозмездно от любых лиц необходимую для служебных целей информацию; использовать средства связи и транспортные средства любых предприятий, учреждений и организаций (кроме дипломатических и международных) для предотвращения и пресечения преступления и задержания подозреваемого; привлекать к административной ответственности в соответствии с законодательством; налагать административный арест на имущество с последующей его реализацией за неуплату налогов, сборов и других обязательных платежей; осуществлять внедрение с санкции директора Департамента налоговой полиции или его первого заместителя в структуры предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; осуществлять учет лиц, предметов и фактов в пределах полномочий; в целях профилактики вносить представления и предложения по устранению причин и условий, способствовавших совершению налоговых преступлений и нарушений; хранить, носить и применять табельное оружие, специальные средства и физическую силу; использовать безвозмездно средства массовой информации для разоблачения преступников и их розыска; привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству для выявления преступлений; выплачивать лицу за информацию о сокрытии налогов, сборов и платежей до 10 %. от сокрытых сумм.
На органы дознания в соответствии с УПК РФ возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершавших. В соответствии с Федеральным законом “Об оперативно-розыскной деятельности” к оперативно-розыскным мероприятиям отнесены:
1) опрос граждан;
2) наведение справок;
3) сбор образцов для сравнительного исследования;
4) контрольные закупки;
5) исследование предметов и документов;
6) наблюдение;
7) отождествление личности;
8) обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств;
9) контроль почтовых отправлений;
10) цензура корреспонденции осужденных;
11) прослушивание телефонных и иных переговоров;
12) снятие информации с технических каналов связи. Оперативно-розыскную деятельность следует отличать от уголовно-процессуальной. Оперативно-розыскная деятельность осуществляется в рамках нормативной ведомственной базы, а уголовно-процессуальная — в рамках УПК РФ. В оперативно-розыскной деятельности применяются негласные силы и средства, а в уголовно-процессуальной это исключено. Кроме того, правом оперативно-розыскной деятельности наделены не все органы дознания, а лишь: милиция; начальники исправительных учреждений и следственных изоляторов; органы ФСБ; Федеральные органы налоговой полиции; таможенные органы РФ. И пределы оперативно-розыскной деятельности этих органов ограничены их компетенцией.
В зависимости от того, действует ли орган дознания по делу, по которому производство предварительного следствия обязательно или по которому предварительное следствие не обязательно, его деятельность значительно отличается. Так, при наличии признаков преступления, по которым производство предварительного следствия обязательно, орган дознания возбуждает уголовное дело и производит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления: осмотр, обыск, выемку, освидетельствование, задержание и допрос подозреваемого, допрос потерпевшего и свидетелей. Фактически в данной ситуации орган дознания выступает в роли органа следствия, однако только в рамках неотложных следственных действий, которые выполняются в соответствии с требованиями УПК.
По выполнении неотложных следственных действий орган дознания обязан передать дело следователю или прокурору для определения подследственнотсти. При этом дела, подследственные следователям органов внутренних дел, орган дознания направляет начальнику следственного подразделения, дела, подследственные следователям прокуратуры, орган дознания направляет прокурору.
Выполнение неотложных следственных действий чрезвычайно важно по любому делу, однако у следователей не всегда есть возможность лично возбудить уголовное дело и приступить к его расследованию. Это чаше всего обусловлено удаленностью или временем суток, когда обнаружено преступление. Для того чтобы следователь смог своевременно приступить к расследованию дела, орган дознания немедленно уведомляет прокурора и направляет ему копию постановления о возбуждении уголовного дела. В постановлении должны быть указаны время, место, кем оно вынесено, повод и основания к возбуждению дела, статья уголовного закона, по признакам которого оно возбуждается, а также дальнейшее направление дела.
Орган дознания, выявив признаки преступления, должен принять все меры к производству неотложных следственных действий самим следователем, а до прибытия следователя обеспечить охрану места происшествия, следов преступления, задержать подозреваемого или организовать его розыск и задержание, установить участников и очевидцев преступления.
Подобная практика дает положительные результаты во всех случаях, и она не умаляет роль органов дознания, а повышает их ответственность за своевременное обеспечение выполнения следователем неотложных следственных действий. Более того, после передачи дела следователю орган дознания не устраняется от расследования, а привлекается следователем к выполнению отдельных поручений в виде следственных действий или розыскных мероприятий. Однако подобные действия осуществляются органом дознания только по постановлению следователя или по его письменному поручению. Самостоятельность органов дознания в подобных случаях допустима лишь при принятии оперативно-розыскных мер для установления лица, совершившего преступление, так как следователь лишен такого права, но дать поручение о выполнении оперативно-розыскных мер он может.
Несколько иначе строится деятельность органов дознания по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно. В этом случае орган дознания возбуждает дело и принимает все предусмотренные уголовно-процессуальным законом меры для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу. При этом сбор и процессуальное оформление доказательств по делу осуществляется в соответствии с требованиями УПК РФ. В этом как бы двойственном состоянии пребывают те органы дознания, которые наделены функциями оперативно-розыскной деятельности.
Однако этой особенностью деятельность органов дознания по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, не ограничивается. Из общих правил для предварительного следствия исключено право потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и их представителей знакомиться с материалами дела, хотя они извещаются об окончании дознания и направлении дела прокурору.
Кроме этого, орган дознания, в отличие от следователя, при несогласии с указаниями прокурора лишь вправе обжаловать их вышестоящему прокурору, не приостанавливая выполнения этих указаний.
На наш взгляд, приведенные исключения об ограничении прав потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и их представителей нарушают права последних на предварительном следствии. Таким же образом должны оцениваться и ограничения органа дознания в праве обжалования указаний прокурора. Позиция законодателя в причинах этих ограничений ничем не объясняется, в связи с чем, как нам представляется, указанные исключения должны быть устранены101.
По делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, дознание должно быть закончено не позднее десяти суток со дня возбуждения дела с вынесением постановления о направлении уголовного дела по подследственности.
По делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, дознание должно быть закончено не позднее одного месяца со дня возбуждения уголовного дела, включая в этот срок составление обвинительного заключения либо постановления о прекращении или приостановлении дела. Этот срок может быть продлен надзирающим прокурором еще на один месяц. Возможна исключительная ситуация, когда срок производства дознания необходимо продлить по правилам, относящимся к следствию, то есть на срок свыше двух месяцев. Это касается дел, рассмотрение которых представляет особую сложность.
Выполняя неотложные следственные действия, органы дознания вправе задержать лицо, подозреваемое в совершении преступления. Задержание — достаточно острое следственное действие, связанное с краткосроч-
101Аргументом в пользу нашего предложения является и положение УПК РФ, в соответствии с которым материалы дознания являются основанием для рассмотрения дел в суде.
ным лишением свободы и соблюдением конституционных прав человека на свободу и личную неприкосновенность. Поэтому законодатель определил условия задержания подозреваемого в совершении преступления: если за совершенное преступление может быть назначено наказание в виде лишения свободы; когда лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения; когда очевидцы, потерпевшие прямо укажут на данное лицо, как на совершившее преступление; когда на подозреваемом или на его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления; при наличии иных данных, дающих основания подозревать лицо в совершении преступления, если оно покушалось на побег, когда не имеет постоянного места жительства или не установлена личность подозреваемого.
Кратковременное задержание лиц, подозреваемых в совершении преступления, определяется Федеральным законом “О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления” от 15 июля 1995 г. (в ред. от 21.07.98 г.)
При задержании подозреваемого органы дознания обязаны составить протокол по установленной форме, указать время и место задержания и в течение 24 часов письменно сообщить прокурору. Прокурор, получив данное сообщение, в течение 48 часов с момента получения сообщения органа дознания обязан дать санкцию на заключение под стражу либо освободить задержанного.
Это требование процессуального законодательства находится в противоречии с положением Конституции РФ, в соответствии с которым арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.
Поэтому положения уголовно-процессуального законодательства должны быть приведены в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем, на наш взгляд, исполнение положений Конституции РФ о краткосрочном задержании может быть реально обеспечено мерами прокурорского надзора. По своему процессуальному положению прокурор может и должен, получив сообщение о задержании подозреваемого в совершении преступления, проверить законность его задержания и принять решение о его освобождении или аресте.