Глава 1. Финансовая политика государства в XX в. и ее перспективы в XXI в.
1. Финансовая политика государства в XX в. Большинство своих функций современное государство реализует путем формирования экономической политики и ее стержневой основы - финансовой политики. Ряд авторов определяет финансовую политику как совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций. В этом определении вводится оченьнеопределенный, без очерченных границ термин "государственные мероприятия.
Требует уточнения с учетом современной науки и практики также термин "финансовые отношения". Он очень широк, неопределенен, неструктуризован, носит политический характер.
Финансовая политика государства как часть (подсистема) экономической политики государства представляет собой совокупность бюджетно-налоговых, иных финансовых инструментов и институтов государственной финансовой власти, обладающих в соответствии с законодательством полномочиями по формированию и использованию финансовых ресурсов государства в соответствии со стратегическими и тактическими целями государственной экономической политики. В этом определении принципиально важно подчеркнуть единство двух механизмов финансовой политики - инструментов и финансовых институтов государственной власти. Это единство проявляется в том, что любой финансовый инструмент приводится в действие, "живет" в финансовой жизни страны лишь при условии, если его технология практического использования формируется в государственно-финансовых институтах (Минфин, Минналогслужбы, Минэкономики, Федеральная комиссия по валютному контролю. Пенсионный фонд и т.д.).
Важной компонентой приведенного определения является положение, что финансовая политика - это органическая часть экономической политики и поэтому имеет целевую направленность. У любого финансового инструмента - будь то бюджет, налоговые ставки, льготы, фонды и т.д. - существует связь с целями экономической политики и ее социальной направленностью. На практике это может быть формальная связь, не дающая результатов. В этом случае либо инструменты, например ставки налогообложения, уводят часть экономики, ВВП и доходов в теневую зону, либо институт финансовой власти (налоговая служба) не отладил технологию сбора налогов. Чаще низкая эффективность финансовых инструментов связана как с низкой отлаженностью этих инструментов, так и с плохой организацией функционирования финансовых институтов государственной власти.
Обобщая финансовую политику в XX в., когда мир находится на рубеже нового века, автор, конечно, осознает не только сложность этой задачи, но и ориентировочность, неполноту своей точки зрения. Вместе с тем простая переориентация и перечисление проводимых мероприятий также неконструктивны.
Выделим следующие общие черты финансовой политики в XX в.
1Финансы, денежное обращение, кредит. Учебник / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Финансы, 1997.
1. Успех финансовой политики и ее высокая результативность определили мощь государства, его способность обеспечивать выполнение своих важнейших функций, реализацию национальных интересов страны, поддерживать баланс между внутренними и внешними интересами, геополитические позиции страны, а также внутренний социальный мир, социально-экономическую стабильность.
2. В связи с ограниченностью финансовых ресурсов, бюджетным дефицитом по сравнению с расширяющимися возможностями их использования под действием научно-технического прогресса, возникновением новых потребностей, расширением мирохозяйственных связей, глобализацией экономики роль финансовой политики непрерывно возрастала. Возникли новые финансовые теории, финансовые технологии, финансовый менеджмент, важнейшей частью рыночной экономики стал фондовый рынок. Не все новые тенденции в финансах являются сферой финансовой политики. Однако, несомненно, что поле, предмет финансовой политики существенно расширились. Поэтому задача координации и синтеза финансовых нововведений - обогащение деятельности финансовых институтов власти с позиции современных тенденций в финансахвыходит на первый план как при выработке стратегии развития российского общества, так и при решении тактических задач.
3. Возросло количество финансовых инструментов осуществления финансовой политики, они стали более разнообразными. При одновременной их универсализации возникли инструменты строго целевого назначения. Например, фондовый рынок стал в 90-е годы новым глобальным финансовым инструментом четкого целевого назначения (фьючерсные сделки и т.д.).
4. Возросла взаимозависимость между денежно-кредитной политикой, формируемой независимым Центральным банком РФ, и бюджетно-налоговой политикой правительства (Минфин и др.); возникла задача их координации. Без обоснования количества денежной массы, необходимого коэффициента монетизации не может быть эффективного бюджета. Но все "пожирающий" бюджет, неконтролируемые расходы, огромное количество бюджетополучателей наносят ущерб денежному обращению, порождают эмиссию и инфляцию. Другой пример: ставка рефинансирования, устанавливаемая ЦБ, также зависит от политикигосударственного долга, размеров бюджетного дефицита, т.е. от эффективной бюджетной политики.
5. В последние годы в России, как и во всем мире, финансы приобрели самодовлеющее значение. Фондовый рынок породил необузданную игру и погоню за высокими спекулятивными доходами, например, на базе так называемых ролловых операций и т.д. Новые финансовые операции настолько изощренны и отделены от материального субстрата экономики, реальных (нефинансовых) услуг, что для обозначения таких явлений возникли новые термины: экономика "мыльного пузыря", "бумажная экономика", "финансовые пирамиды" и т.д.
6. Финансовая политика России как по используемым инструментам, так и особенно по эффективности функционирования институтов финансовой власти существенно отстает от мировых стандартов в этой области. В то же время рекомендации Международного валютного фонда используются механически без необходимой адаптации к российским условиям. Наибольшее отставание наблюдается в бюджетном планировании, исполнении бюджета, управлении внутренним и внешним долгом, осуществлении контроля и надзора за функционированием фондового рынка.
7. Качество кадрового обеспечения финансовой политики не соответствует задачам выхода страны из кризиса из-за недостаточного внимания государства к подготовке кадров финансистов в сфере государственных финансов на протяжении десятилетий. Вероятно, кадровый потенциал даже ниже уровня начала века, 24-30-х и 40-60-х годов.
8. Эффективность финансовой политики в существенной мере зависит от деятельности Министерства финансов, его руководства, а также министра финансов. Давать оценку деятельности министров финансов очень сложно, и она всегда будет неоднозначной. Но тем не менее можно отметить деятельность С.Ю. Витте еще в прошлом столетии, успешное проведение им денежной реформы 1895-1897 гг., преодоление бюджетного дефицита. Все это заложило хороший фундамент для укрепления Российского государства. К сожалению, первая мировая война, революция 1917 г. расшатали финансовую систему. И все-таки ее удалось реанимировать не без влияния положительного наследия С.Ю. Витте в 20-х годах В.И. Лениным - Г.Я. Сокольниковым. В последующие годы на посту министра финансов находился А.Г. Зверев (1938-1960 гг.), и дело не только в длительности его работы в должности министра, хотя это тоже очень важно для стабильности финансовой политики, важно, что он умело организовал работу финансовой системы в годы второй мировой войны, провел с пользой для экономики денежную реформу 1947 г., восстановил доверие к рублю, сумел наладить исполнение бюджета1. С 60-х до середины 80-х годов министром финансов был В.Ф. Гарбузов. Обладая большим экономическим и политическим кругозором, обеспечивая жесткую финансовую дисциплину, он умел отстоять позицию Минфина перед многими политиками, отраслевиками и регионами. В то время ограничения по финансовым ресурсам зависели от авторитета министра финансов и формируемого под его руководством государственного бюджета. В последующие годы, несмотря на перестройку (1987-1991 гг.) и так называемую политику финансовой стабилизации (1992-1998 гг.), Минфин потерял свои позиции во многом из-за отсутствия современно мыслящего и динамично действующего руководителя.
Для определения особенностей финансовой политики в отдельные периоды XX столетия очень важно правильно выбрать критерии их определения. Исходной точкой отсчета является тот период, которым завершается XX в., т.е. финансовая политика, проводимая в последнее десятилетие. Как результат предшествующего развития он содержит в себе как отрицание многих испытанных временем инструментов и институтов, так и утверждение тех из них, которые прошли проверку временем, вошли в живую ткань жизни общества, человека и государства. Именно этот симбиоз старых и новых финансовых механизмов является основой для определения будущей финансовой политики.
При классификации финансовой политики, ее стержневых элементов можно выделить следующие критерии.
1. Главный критерий - роль финансов в экономике и их соотношение с физической экономикой, материальным производством и услугами нефинансового характера.
2. Вторым субстанциональным критерием является базисная категория, определяющая структуру финансового механизма, его действующие элементы (прибыль, чистый доход, валовой продукт и т.д.).
1О человеческих и волевых качествах А.Г. Зверева можно судить по его отказу в 1935 г. занять пост председателя правления Государственного банка СССР. "Я поблагодарил за предложение и прямо заявил, что из меня председателя не получится: в системе банковской я никогда не работал, а пост чересчур ответственный", - так писал А.Г. Зверев в своих воспоминаниях. (Зверев А.Г. Записки министра. М.: Политическая литература, 1973. С. 143.)
3. Третьим критерием является роль государственного бюджета в социально-экономическом развитии. Здесь возможны разные сценарии. Первый исторический сценарий: функциональная перегруженность бюджета вплоть до прямого финансирования за счет бюджета не только социальных расходов, расходов на образование, здравоохранение, культуру и оборону страны, но и большей части расходов на капитальные вложенияв реальный сектор. Второй исторический сценарий: минимизация роли бюджета в соответствии с концепцией "минимального государства". Это означает максимальную приватизацию государственной собственности, почти полное отстранение государства от финансирования реального сектора и производственных капитальных вложений. Третий исторический сценарий: доля бюджета в ВВП связана с концепцией эффективного государства, т.е. его доля в расходах определяется исходя из оптимизации выполнения государством функций, с тем чтобы эффективность и затрат и ресурсов стремилась к максимуму. Таким образом, личное благосостояние большинства граждан будет зависеть от финансового благополучия народного хозяйства и сбалансированности бюджета.
4. Денежный фактор: устойчивость рубля и цен как основа устойчивости финансовой системы и ее важного звена - государственного бюджета. Как только обесценение рубля доходит до критического уровня, доходы государства перестают быть основой благополучия государства, инфляция подрывает мотивацию предпринимательской и любой другой деятельности человека.
5. Взаимосвязь отечественной и мировой финансовой системы, роль внешних займов и иностранных инвестиций, а также роль международных финансовых организаций в определении финансовой политики России.
С позиции этих критериев весь исторический процесс формирования и изменения финансовой политики нельзя представить однозначно как развитие по восходящей линии или как развитие циклического характера. Он носит более сложный характер. Это связано с изменением целей экономической политики, влиянием внешних условий и факторов, которые представляют возможную угрозу изменения геополитического положения России.
По многим указанным выше критериям конец прошлого века, первое десятилетие XX столетия вплоть до первой мировой войны идентичны финансовой политике 1924-1928 гг. и 1991-1999 гг. В указанные периоды финансовая политика играла самостоятельную роль, не подчиняясь плановым директивным заданиям, при этом прибыль и чистый доход являлись критериями эффективности субъектов рынка.
Финансовая политика в первом десятилетии XX в. и в 1924-1929 гг. базировалась на твердом рубле, обеспеченном золотом. Общим результатом финансовой политики этих двух периодов явился значительный рост экономики. В 1900-1913 гг. выделяются два периода - 1900-1908 гг. и 1909-1913 гг. Как пишет Р.А. Белоусов, "каждые два-три года (в 1900-1908 гг. - В. К.) происходил небольшой спад или сбой в выпуске валовой продукции (промышленности. - В. К.). Однако в целом сохранялась тенденция хотя и медленного, но все же поступательного развития. Среднегодовые темпы прироста за весь период составили 4,5-4,7%"1. В 1909-1913 гг. темп роста промышленности ускорился и в среднем составил 7,4%2.
1Белоусов Р.А. Экономическая история России: XX век. Кн. 1. М., 1999. С. 191.
2Там же. С. 205.
Если оценивать функционирование рыночной системы по среднегодовым темпам прироста промышленной продукции, то в целом за период 1885-1913 гг. он составил 3,4%1.
В период первой мировой войны резко возросли расходы бюджета на военные цели, в связи с чем возник бюджетный дефицит, резко снизилась обеспеченность кредитных билетов золотом, государство расширило выпуск государственных краткосрочных обязательств. По данным Р.А. Белоусова, "общая сумма бюджетных расходов в 1916 г. по сравнению с предвоенным уровнем возросла в 30 раз (в неизменных ценах - примерно в 15 раз), в то время как валовая продукция промышленности и сельского хозяйства снизилась. Это означало, что под оболочкой финансовых отношений образовался огромный воздушный пузырь. Однако его продолжали накачивать, не задумываясь о последствиях". Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что проведение денежной реформы в 1895-1897 гг., поддержка государством развития отечественной промышленности, сбалансированность бюджета позволили быстро подчинить финансовый механизм задачам военного времени. По меркам нынешнего времени, рост цен в 1913-1916 гг. можно считать достаточно умеренным. Цены на продукцию промышленности повысились в 2-2,8 раза, на хлеб - в 2-2,3 раза. Пришлось увеличить лимит не обеспеченных золотом кредитных билетов с 300 млн. руб. до 1,2 млрд. руб.2.
Период революции и гражданской войны, как известно, характеризовался полным разрушением товарно-денежных отношений. Финансовая политика в этот период носила конфискационный характер, денежная система была полностью разрушена, инфляция достигала астрономических значений, основным доходом бюджета была эмиссия. Эмиссия наличных денег за период 1922-1925 гг. возросла с 11,2 млн. до 928,3 млн. руб.3
Основой финансовой и экономической политики в целом в 1924-1928 гг. были отмена продразверстки и переход к продналогу, широкое развитие мелкого производства и торговли. Базовым преобразованием всей системы была денежная реформа, которая предусматривала постепенный переход от дензнаков к червонцу, обеспеченному золотом. При проведении этой реформы учитывался опыт денежной реформы С.Ю. Витте. Как писал один из разработчиков этой реформы профессор Л.Н. Юровский, "денежная реформа 1924 г. проведена была успешно в том смысле, что она создала условия денежного обращения несравненно лучше, чем те, которые существовали до нее, и вывела страну из состояния валютного хаоса. Упорядочение обращения явилось одним из существенных факторов значительного хозяйственного подъема, который имел место в 1924-1925 гг. (несмотря на неурожай этого года) и в течение двух последних лет. Однако в 1924 г. совершенно правильно отмечалось самими участниками реформы, что она не завершена не только в том отношении, что она сохранила наряду с банковской эмиссией еще и казначейскую, но также и в том отношении, что она не привела всех ценностных отношений в состояние необходимого равновесия" . Преобразования, проводимые в 1924-1927 гг., носили, по нашему мнению, рыночную направленность. Конечно, концепции рыночных реформ в то время не было. Но многие мероприятия в денежно-кредитной и бюджетной сфере создавали основу для восстановления и развития промышленности, сельского хозяйства и торговли на основе использования товарно-денежных отношений. Поэтому неправильно было бы, как это делают некоторые авторы, период 1913-1928 гг. считать периодом перехода от рыночной к планово-централизованной системе. Создание Госплана и утверждение плана ГОЭЛРО не являются обязательными признаками планово-централизованной системы. Например, рыночный характер экономики Японии вполне уживается с системой экономического планирования и соответствующим министерством, которые созданы в этой стране. Другой пример - Китай, совершивший постепенный переход от планово-рыночной системы к рыночной системе с использованием механизмов планового управления экономикой.
1Экономическое развитие РоссииXIX-XXвв. СПб.: Наука, 1998. С. 152.
2Белоусов Р.А. Экономическая история России: XX в. Кн. 1. М., 1999. С. 323.
3Мелков А.Е. Кредитные ресурсы Госбанка СССР. М.: Финансы, 1969. С. 68.
4Юровский Л.Н. Денежная политика советской власти (1917-1927 гг.). Избранные статьи. М.: Начала ПРЕСС, 1996. С. 300.
При некоторых схожих чертах финансовой политики начала века с политикой финансовой стабилизации, проводимой в 1991-1998 гг., между ними существуют большие различия. Главное из них заключается в различии целей, которые обслуживает эта политика. Финансовая политика начала века, вписываясь в постепенно формируемую рыночную систему, направлялась на цели развития экономики России. Как писал С.Ю. Витте, "финансовая политика должна быть направлена на всемерное содействие экономическим успехам и развитию производительных сил страны. Такая политика может дать наилучшие результаты и в отношении финансового хозяйства, возвышаясь вместе с народным благосостоянием, платежной силой населения и умножая источники государственных доходов"1(курсив мой. - В. К.).
Финансовая политика последнего десятилетия XX в. либо не имеет четкой целевой ориентации в отношении развития экономики, либо камуфлирует эти цели. Цели построения рыночной экономики, приватизации государственного имущества, реструктуризации экономики не связаны с глобальными целями развития самой экономики. Они не согласованы между собой и не ориентированы на достижение определенного результата - рост ВВП, рост доходов населения и т.д. Нельзя считать самодостаточной цель финансовой политики - вхождение в мировую финансовую систему. Включаться в мировую финансовую систему необходимо, но для того, чтобы достичь определенных результатов, в том числе и повышения благосостояния населения. Не может быть главной целью финансовой политики сокращение бюджетного дефицита. Лауреат Нобелевской премии по экономике 1996 г. Ульям Викри категорически выступает против "навязчивой погони политиков за святым Граалем сбалансированного бюджета". По его мнению, "стремиться надо не к сбалансированному бюджету, а к сбалансированному рынку труда"2.
1Абалкин Л. Экономические воззрения и государственная деятельность С.Ю. Витте // Вопросы экономики.1999. № 4. С. 17-18.
2Рейтер-газета "Сегодня". 1996. 10 окт.
Правильность целей финансовой политики, их реалистичность и здоровая агрессивность, мобилизующий характер проверяются в процессе экономической деятельности всех звеньев хозяйства, включая деятельность Министерства финансов. Если в начале века финансовая политика давала позитивные результаты, о которых сказано выше, то в последнее десятилетие, несмотря на широкий размах реформ (а может быть, именно по этой причине), политика финансовой стабилизации привела к перманентному кризису реального сектора экономики, почти двукратному падению производства, огромной зависимости экономики от внутренних и внешних займов и к резкому сокращению доходов и снижению продолжительности жизни российского населения. Успех финансовых реформ лежит на весах народнохозяйственного успеха. В этом суть финансовой политики, главная ее целевая направленность. Здесь, вероятно, уместно вспомнить оценку реформ Петра I, данную историком В.0. Ключевским: “Он внес в народнохозяйственный оборот такое количество нового производительного труда, которое трудно взвесить и оценить. Но обязательные признаки этого обогащения обнаружились не в подъеме общего уровня народного благосостояния, а в ведомостях казенного дохода (курсив наш. - В. К.). Войнасо своими последствиями перехватывала все излишки народного заработка. Народнохозяйственная реформа превратилась в финансовую и успех, ею достигнутый, был собственно финансовый, а не народнохозяйственный. Когда (1724 г.) Посошков писал самому Петру, что нетрудно наполнить царскую казну, но "великое и многотрудное дело народ весь обогатить", он высказывал не простенькую истину политической экономики, а печальное наблюдение вдумчивых современников над тем, что свершалось на их глазах. Трудовое поколение, которому достался Петр, работало не на себя, а на государство и после усиленной и улучшенной работы ушло едва ли беднее своих отцов. Петр не оставил после себя ни копейки государственного долга, не израсходовал ни одного рабочего дня у потомства, напротив, завещал преемникам обильный запас средств, которым оно долго прибавлялось, ничего к ним не прибавляя. Его преимущество перед ними в том, что он был не должником, а кредитором будущего”1(курсив наш. - В.К.).
Современники Петра I понимали, что жесткость финансовой политики, ее ориентация на рост государственных доходов и даже отказ от заимствования денежных средств - недостаточные условия успеха этой политики. Необходимо, чтобы финансовые реформы обеспечивали подъем общего уровня народного благосостояния. Все последующее развитие и теоретические изыскания в финансовой науке подтвердили необходимость выстраивания финансовой политики не только с фискальных позиций, но и с позиций широкого спектра целей социально-экономического развития.
Период 1929-1989 гг., охватывающий 60 лет, отличался в целом достаточно устойчивой финансовой политикой, что связано с упрочением экономической системы, включая не только отладку планового административного управления, но и использование в этой системе инструментов товарно-денежныхотношений. В рамках этого периода наблюдались откаты как вправо, так и влево, т.е. усиление централизации финансовых потоков и их строго дозированная децентрализация и возрастание роли финансов предприятий и отраслей. Так, в период Великой Отечественной войны финансовая политика носила мобилизационный характер, подчиняясь выполнению текущих квартальных и месячных планов. В 1966-1970 гг. при проведении экономической реформы была усилена самостоятельность предприятий, и часть финансовых ресурсов оставалась уних, направляясь на экономическое стимулирование. В 1986-1989 гг. возникли новые формы хозрасчета, стали развиваться арендные отношения, кооперация, возникли малые предприятия, вводились хозрасчетные элементы в систему внешнеэкономических отношений.
В целом финансовая политика 1929-1989 гг. характеризуется следующими особенностями.
1 Ключевский В.0. Русская история. Полный курс лекций. В 3-х кн. М.: Мысль, 1993. С. 64.
1. Финансовые отношения и присущие им финансовые инструменты и организационные структуры управления финансами жестко интегрированы в систему экономических отношений, их автономность существовала в ограниченных пределах. Финансы не только обслуживали глобальные и локальные цели экономической политики, но и жестко увязывались системой макроэкономических показателей и плановых показателей предприятий, объединении, министерств, республик, краев и областей. Нельзя сказать, что в этот период финансисты не понимали, что финансовые ресурсы, как и материальные, ограничены и в этой связи не все цели и плановые показатели могут быть выполнимы из-за недостатка этих ресурсов. В 70-е годы возникло целое направление в финансовой науке по прогнозированию и планированию финансовых ресурсов в увязке с межотраслевым балансом и другими балансами народного хозяйства, но среди политиков и многих руководителей экономических ведомств оно не получило необходимой поддержки. На этот счет существовало распространенное суждение: "Были бы материальные ресурсы, а деньги всегда найдутся".
2. Государственный бюджет играл роль главного инструмента управления финансами. Выполнение Закона о бюджете являлось категорическим императивом для исполнительной власти, контроль за исполнением бюджета служил основной задачей деятельности финансовых органов, а кассовое его исполнение входилов полную компетенцию Госбанка СССР. В 1966-1970 гг. через государственный бюджет распределялось 53% национального дохода, в 1971-1975 гг. - 56,7%, в 1976-1980 гг. - 62,81, в 1985 г. - 64,4, в 1990 г. - б7,3%2. Бюджет был тесным образом увязан с финансовыми планами отраслей и предприятий и это было базовой информационной, аналитической и правовой основой контроля за использованием не только бюджетных средств, но и всех финансовых ресурсов.
Ведущей расходной статьей бюджетов довоенных пятилеток были затраты на развитие народного хозяйства. В первой пятилетке они составляли 5,5 млрд. руб., во второй - 18,4 млрд., или увеличились в 3,3 раза. За три года третьей пятилетки - 17,1 млрд. руб.3Ведущая роль бюджета в финансировании народного хозяйства позволяла поддерживать высокий уровень платежеспособного спроса, высокую конъюнктуру деловой активности в отраслях материального производства на протяжении длительного периода. В 1966-1970 гг. на цели развития народного хозяйства выделялось 45,7% бюджетных средств, в 1971-1975 гг. - 50,0, в 1976-1980 гг. - 54, в 1985 г. -54, в 1988 г. -52,8%4.
3. Одной из отличительных особенностей финансовой политики в рассматриваемый период была ведущая роль Минфина в организации финансовых потоков. "Рука Минфина", не всегда видимая всеми, ощущалась всегда, в том числе в контроле за использованием финансовых ресурсов министерствами и республиками. Тяжесть этой "руки" ощущал и Государственный банк, поскольку кредитный план разрабатывался в тесном взаимодействии с Минфином. Это была не правовая, но достаточно жесткая система управления, основанная на авторитете руководителя и ответственности исполнителя.
1Финансовые ресурсы народного хозяйства / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: Финансы и статистика, 1982. С. 120.
2Народное хозяйство СССР в 1990 г. М.: Финансы и статистика, 1991. С. 5, 15.
3Государственный бюджет СССР / Под ред. М.К. Щерменева. М.: Финансы, 1978. С. 71.
4Народное хозяйство СССР в 1988 г. М.: Финансы и статистика, 1989. С. 625.
Одной из основ финансовой политики являются стабильные цены, твердый рубль и бездефицитный бюджет. Как и в XIX в., в начале XX в. сказалась решающая роль устойчивости рубля во всей финансовой политике. Поэтому сразу после второй мировой войны в 1947 г., которая, как и другие российские войны, связана счрезмерным ростом расходов государства, снижением покупательной способности рубля, была проведена денежная реформа. Она позволила снять эмиссионную подкачку бюджета, ликвидировать вопиющие перекосы в ценах, обеспечить рентабельность производства и повысить покупательную способность населения. Среди мер финансовой политики XX в. эта реформа оказалась результативной. В отношении большинства населения она не носила конфискационного характера. Однако часть населения понесла потери своих доходов. Вклады частныхлиц до 3 тыс. руб. оставались в той же сумме - 1 руб. старых на 1 руб. новых; до 10 тыс. руб. - переоценивались по соотношению 3 руб. старых на 2 руб. новых и свыше 10 тыс. руб. - 2:1. Этим она, конечно, отличается от денежной реформы С.Ю. Витте в худшую сторону. Но ее положительное значение заключалось в том, что одновременно с денежной реформой были отменены карточки и восстановлено товарно-денежное обращение.
Длительное время удавалось избежать дефицита бюджета и при исполнении бюджета даже иметь профицит в больших размерах, чем в бюджетных проектировках. Постепенно напряжение в финансовой системе нарастало. Хотя внешне бюджет был бездефицитен, но огромные расходы на дотации сельскому хозяйству и поддержание уровня государственных розничных цен, расходы на обеспечение паритета вооружений с развитыми странами давали о себе знать, и финансовая система все более прибегала к скрытому заимствованию средств у Государственного банка. Впервые дефицит бюджета был признан и обнародован в 1988 г. Он существовал в двух формах: в открытой без указания источников покрытия (35 млрд. руб.) в расчете, что в процессе исполнения бюджета будут изысканы дополнительные доходы и в виде заимствования у Госбанка. Заимствование средств общегосударственного ссудного фонда составило,по опубликованным данным, 63,4 млрд. руб., или 13,8% всех доходов бюджета1. Эти данные были занижены по сравнению с фактическим отвлечением кредитных средств Госбанка СССР по крайней мере на 20 млрд. руб. В те годы Минфин разрабатывал программу финансового оздоровления, но реализация неординарных мер по реформированию цен, сокращению расходов, активному использованию акцизов, сокращению внешних заимствований требовала политической, общественной поддержки. В ходе политической борьбы, дискуссий об основных идеях и путях осуществления экономической реформы исполнительная власть оказалась деморализованной и не способной на осуществление принятых ею решений. Характеристика этого периода была бы односторонней и неполной, если бы мы обошли вопрос о результатах финансовой политики. С известной степенью точности о них можно судить по среднегодовым темпам прироста валового национального продукта (рис. 1.1).
Как видим, среднегодовые темпы прироста общественного продукта за 40 лет снизились в 13,9 раза. Вместе с тем в 60-85-е годы поддерживался, по нынешним меркам, достаточно устойчивый рост. Темпы прироста ВВП снижались, но находились в пределах 3-4 %, а в 1988 г. произошло их значительное увеличение - до 5,5%. Важно подчеркнуть, что реформы далеко не обязательно ведут к спаду производства. Так, народнохозяйственная реформа 1965 г., получившая название "косыгинская", дала неплохие результаты: прирост ВВП составил 7,6%.
1Гостев Б.И. О государственном бюджете СССР на 1989 г. и об исполнении государственного бюджета СССР за 1987 г. М.: Политиздат, 1988. С. 7; Сенчагов В.К. Перестройка финансово-кредитного механизма хозяйствования. М.: Знание, 1989. С. 6, 10.
Однако попытка форсировать реформы как вширь, так и вглубь, поставить во главе реформы политическую систему, как это было сделано в 1989 г., втянула ее в затяжной кризис, который продолжается уже 10 лет. В 1989 г. темпы прироста валового национального продукта снизились до 3%, произведенного национального дохода - до 2,4%, а валового общественного продукта - до 1,7%. В 1990 г. впервые за 40 лет произошло снижение ВВП на 2,3%.
Рис. 1.1. Динамика общественного продукта в 1951-1990 гг.
Источник: Народное хозяйство СССР в 1998 г. М.: Финансы и статистика. 1989. С. 6; Народное хозяйство СССР в 1989 г. М.: Финансы и статистика, 1990. С. 8; Народное хозяйство СССР в 1990 г. М.: Финансы и статистика, 1991. С. 7.; Планирование народного хозяйства СССР. М.: Экономическая литература, 1963. С. 144.
Несбалансированность в финансовых ресурсах наблюдалась в конце 50-х годов, когда государство оказалось неспособным выплатить долги населению по государственным займам в размере 25,8 млрд. руб. и перенесло срок их выплаты на 20 лет. В 80-х годах напряжение в финансовой сфере нарастало. Государство, испытывая недостаток денежных средств, все чаще прибегало к заимствованию у Государственного банка. Чернобыльская катастрофа (1986 г.) потребовала еще больших ресурсов. Пришлось отступить от золотого правила финансовой политики: заимствовать на внешнем рынке ровно столько, сколько экономика при сложившейся доходной части бюджета может вернуть кредитору.
Если в 1985 г. внешний долг составлял 26 млрд. долл., то в 1998 г. внешняя задолженность составила 52,4 млрд. долл., в конце 1990 г. - 68,8 млрд. и в 1991 г. -80 млрд. долл. При этом 75-80% займов уходило на их обслуживание, что не позволяло улучшить состояние внутреннего рынка1. Щедрость политического руководства и гегемонизм КПСС дорого стоили стране: 130-150 млрд. долл., выданные нашим сателлитам как кредиты, из-за их невозврата являлись прямым вычетом из финансовых ресурсов страны. Сильный удар по финансам страны нанесло непродуманное политическое решение об антиалкогольной кампании, которая дезорганизовала всю финансовую систему. Было нарушено еще одно правило финансовой политики: потери доходов от сокращения производства и продажи винно-водочной продукции должны быть компенсированы реальными мерами по увеличению доходов бюджета. Размеры ущерба бюджету были настолько велики (в 1987 и 1988 гг. - по 30 млрд. руб., а целом за 1985-1990 гг. - 100 млрд. руб.), что восполнить их за счет поступлений от других отраслей промышленности не представлялось возможным. Возникшее напряжение в финансах способствовало росту потребительских цен. Цены на алкогольные напитки увеличились в 1986-1987 гг. на 42%, а в целом на продовольствие - на 10% .
1Экономическая безопасность: производство, финансы, банки / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: Финстатинформ, 1998. С. 228.
2. Особенности финансовой политики 1992-1998 гг.
В этот период финансовая политика формировалась под влиянием следующих факторов:
1) начатая в 1990 г. радикализация экономических реформ в сторону создания многоукладной рыночной экономики, опирающейся на свободное предпринимательство;
2) обострение политической борьбы по вопросу выбора пути трансформации советского общества;
3) непредвиденный многими реформаторами распад СССР и в силу этого неподготовленность вычленения финансовой системы России из общей финансовой системы СССР;
4) обострение финансового и в целом экономического кризиса в 1991 г. из-за недостаточной эффективности эволюционных мер реформирования ценообразования, внешнеэкономических связей, хозрасчета предприятий. Во всяком случае, реформаторы и общественность ожидали от этих реформ больше, чем они смогли дать. Считалось, что базовой основой финансовой и в целом экономической политики являются либерализация цен и внешнеэкономических связей, обеспечение конвертируемости валюты и приватизация собственности. Именно в эту систему встраивались цели и механизмы реализации финансовой политики.
Освобождение цен привело к их многократному росту: в 1992 г. потребительские цены выросли в 26,1 раза, тогда как авторы идеи либерализации цен ожидали их роста в 3-4 раза. При таком росте цен ни о какой устойчивости рубля, доходов бюджета и доходов населения не могло быть речи. Поэтому главной целью финансовой политики становится снижение темпов роста цен и инфляции. Рост цен, несомненно, связан с бюджетным дефицитом, поскольку чрезмерный спрос на деньги ведет к росту цен. Таким образом, ставилась задача снизить бюджетный дефицит до 3%, а затем в 1999 г. полностью обеспечить первичный профицит бюджета (доходы бюджета на 1,5-2% должны быть выше расходов). Ликвидация бюджетного дефицита потребовала формирования нового подхода к бюджетным расходам, разгрузки бюджета финансирования народного хозяйства. В федеральном бюджете 1998 г. расходы на народное хозяйство составили 12,07%, примерно столько же - в региональных бюджетах. Общая сумма бюджетных расходов на экономику сократилась по сравнению с 80-ми годами в 3-4 раза. Федерализация экономических отношений, разделение прав и ответственности федерального, регионального и местного (муниципального) уровней управления привели и к разделению бюджетной системы на три автономных уровня. В результате доля доходов федерального бюджета в общем объеме доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации снизилась с 70% в 1992 г. до 49% в 1996 г., а доля регионов возросла соответственно с 30 до 51% . Возникла новая сфера финансовой политики - межбюджетные отношения, которые требовали нормативного упорядочения. Появились новые инструменты этих отношении - трансферты, субсидии (см. главу 13). Наряду с реформированием расходной части бюджета была проведена реформа доходной части бюджета. Вместо преимущественно двухканальной системыплатежей в бюджет была введена многоканальная система налогов.
1 Народное хбзяйство СССР в 1989 г. М.: Финансы и статистика, 1990. С. 127.
2Курс переходной экономики / Под ред. Л. Абалкина. М.: Финстатинформ, 1997. С. 347.
Изменился механизм финансирования бюджетного дефицита. Вместо прямого заимствования средств у Центрального банка РФ возникла система государственных краткосрочных обязательств, эти долги государство стало продавать субъектам рынка, нерезидентам и населению. В связи с этим в классификации бюджетных расходов появилась специальная статья - обслуживание внутреннего долга. Децентрализация коснулась и системы управления финансами. Часть финансовых функций наряду с Минфином РФ стали выполнять вновь созданные финансовые учреждения: Государственная налоговая служба (с 1998 г. - Министерство по налогам и сборам), Федеральная служба налоговой полиции. Счетная палата, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба по валютному контролю, правления ряда внебюджетных фондов (Пенсионный и т.д.).В связи с вертикальной и горизонтальной децентрализацией финансовых ресурсов доля децентрализованных финансовых ресурсов существенно сократилась, а доля средств у субъектов рынка возросла.
Прежде всего "лишние" деньги появились у коммерческих банков, которые и стали основными покупателями ГКО, - их привлекали высокие дивиденды. По существу, выкупая у государства ГКО и получая при этом 60-70% годовых, при снижении инфляции капиталы многих коммерческих банков в течение года удваивались.
Характеристика финансовой политики будет неполной, если не упомянуть о существенных изменениях валютной политики. Главное из них - децентрализация использования валютной выручки и снижение роли доходов от внешней торговли в формировании бюджета. Более половины валютной выручки остается у субъектов рынка. На формирование курса рубля оказывает влияние не весь объем валюты, полученной страной, а только ее часть. Отсюда курс валюты на ММВБ не отражает реального соотношения между спросом и предложением. Между тем он имеет исключительную роль в формировании как доходной, так и расходной части бюджета. Доля доходов от внешнеэкономической деятельности в общем объеме доходов консолидированного бюджета резко сократилась, составив 15,9% в 1990 г., 2,5% - в 1991 г., 8,8% - в 1992 г., 10,4%-в 1994 г., 2,2% - в 1997 г., 4,0% - в 1998 г. (по проекту бюджета).
В ходе осуществления новой финансовой политики выявились следующие проблемы, свидетельствующие о том, что процесс создания новой финансовой системы еще не закончился, а в некоторых своих частях она оказалась неэффективной.
1. Исполнение бюджетов является одним из важнейших показателей, характеризующих отлаженность финансовой системы, ее способность реализовать цели экономической политики. Федеральный бюджет в 1997 г. исполнен по доходам на 74,3% утвержденного на этот год бюджета, в 1998 г. - 82,3%.
2. Собираемость налогов, характеризующая кредитоспособность страны и возможность расплачиваться по долгам, составила в 1997 г. 74,1%.
3. Бюджет не способен финансировать выплату заработной платы бюджетным организациям. Долги бюджета по заработной плате составили 14,6 млрд. руб. (на 1 июля 1999 г.).
4. Внутренний долг на 1 июля 1998 г. составил 628 млрд. руб., а внешний долг -150 млрд. руб.
5. Доля расходов бюджета на обслуживание внутреннего долга выросла до 25-30%. Эти расходы стали самой большой статьей федерального бюджета, превысив более чем в 2 раза расходы на народное хозяйство.
6. Кризис финансов предприятий проявился в снижении средней рентабельности основных отраслей экономики с 24,4% в 1995 г. до 5,8% в 1997 г. и 1998 г., в увеличении доли убыточных предприятий с 15,3% в 1992 г. до 50,1% в 1997 г. Снизилась роль прибыли как главного критерия эффективности и конкурентоспособности производства.
7. Наблюдается кризис платежно-расчетной системы. В развитии этого кризиса специалисты выделяют следующие периоды: первый - шоковый (1992 г. - первое полугодие 1993 г.); второй - кризис ликвидности (1993-1995 гг.); третий - кризис самофинансирования (с конца 1995 г. - по август-сентябрь 1998 г.), который явился системным кризисом, охватившим всю совокупность платежей, включая платежи по ГКО, в том числе платежи нерезидентам, платежи в рублях и валюте.
Просроченная кредиторская задолженность на 1 января 1999 г. составила 1230,6 млрд. руб., или 42% ВВП.
Причины финансового кризиса 17 августа 1998 г.
Сначала перечислим эти причины, а затем попытаемся описать логику этого кризиса:
1) некомплексность целей и индикаторов финансовой политики;
2) нарастание внутреннего долга и его неблагоприятная структура, преобладание "коротких" денег;
3) неподготовленность в 1996-1997 гг. условий для широкого допуска нерезидентов на рынок ценных бумаг;
4) ухудшение в 1997-1998 гг. платежного баланса и его основы - торгового баланса из-за снижения цен на нефть и газ. В феврале 1998 г. произошло резкое падение мировых цен на нефть с 15-16 долл. до 10-11 долл. за баррель. Мировые цены на нефть в 1998 г. были ниже себестоимости ее добычи и транспортировки из Западной Сибири1;
5) искусственное сдерживание курса рубля, недооценка необходимости его девальвации для поощрения экспорта и улучшения платежного баланса страны;
6) ошибки в прогнозировании курса рубля;
7) отсутствие реальных мер по обеспечению продовольственной безопасности страны, сильная зависимость внутреннего рынка от импорта и конъюнктуры цен;
8) подавляющая часть финансовых ресурсов направляется на потребление, причем небольшой группы олигархов. Финансовая и кредитная системы не имеют надежных механизмов включения денежных средств в инвестиционный процесс. Сбережения населения преимущественно либо конвертируются в доллары и тезаврируются, либо вывозятся за границу. Нелицензируемый вывоз капитала составляет сотни миллиардов долларов и резко сокращает инвестиционные ресурсы роста российской экономики;
9) недостаточность золотовалютных резервов для предотвращения системного кризиса. В 1998-1999 гг. эти резервы снизились до 10 млрд. долл., тогда как Китай имеет 140 млрд. долл., Япония - более 200 млрд. долл.;
1ЭКО. 1999. № 3. С. 22.
10) кризис ликвидности коммерческих банков, недоверие вкладчиков в способность коммерческих банков сохранить их средства;
11) деноминация рубля, подготовка и реализация которой породили инфляционные ожидания1;
12) кризис в конце 1997 г. мировой финансовой системы, неустойчивость мирового фондового рынка в одном из интенсивно развивающихся регионов - Юго-Восточной Азии;
13) нестабильность политической ситуации, отставка правительстваB.C.Черномырдина;
14) неподготовленность и непродуманность заявления правительства С. Кириенко о девальвации и дефолте.
Финансовый кризис 1998 г. показал, что управление экономикой на основе 3-5 индикаторов (темпы инфляции, бюджетный дефицит, денежная масса М2, курс рубля, золотовалютный резервы) оказалось неспособным обеспечить ее устойчивость. Более того, эти показатели создавали иллюзию постепенного выздоровления экономики. Это обусловлено, во-первых, отсутствием практически приемлемой системы индикаторов. Недооценивалась роль таких индикаторов, как внутренний и внешний долг, структура внутреннего долга, объем неплатежей, их отношение к ВВП, доля импорта в товарообороте. Во-вторых, не учитывались такие показатели, как фондоотдача, производительность труда, капиталоемкость, занятость. Между тем в рыночной экономике они служат важнейшими индикаторами эффективности использования ресурсов, степени ее конкурентоспособности. В-третьих, в системе применения индикаторов предпочтение отдавалось темпам инфляции, в то время как роль курса рубля, состояние золотовалютных ресурсов недооценивались. Считалось, что снижение темпов инфляции, сдерживание роста М2 сами по себе способны обеспечить приемлемую динамику курса рубля, оградить реальный сектор и население от его возможного обвала. На самом деле оказалось, что курс рубля является более синтетическим и сложным индикатором, чем темп инфляции, зависит от большего числа факторов, весьма чувствителен к политической ситуации, поведению экспортеров и инвесторов, доверию к правительству, к банковской системе.
Достаточно привести несколько примеров, подтверждающих эту мысль. Темп инфляции снижался, при этом значительная часть национального капитала оседала за границей, не принося в казну прибыли. Бегство капитала, исчисляемое, по нашим расчетам, за 1992-1998 гг. 198-254 млрд. долл., сокращало предложение валюты, поступавшей на ММВБ, что не могло не сказаться на снижении курса рубля.
Другой пример. Инфляция в 1995-1997 гг. снижалась, и до середины 1997 г. золотовалютные резервы увеличивались с 1,5 млрд. до 25 млрд. долл. С середины 1997 г. золотовалютные резервы начали сокращаться, а инфляция продолжала снижаться почти вплоть до обвала курса рубля. Финансовый кризис показал, что курс рубля находится под сильным влиянием структуры внутреннего долга и механизма его финансирования. Краткосрочный характер долговых обязательств, скоротечная либерализация фондового рынка, допуск нерезидентов на рынок ГКО в 1997 г. оказали решающее влияние на дестабилизацию курса отечественной валюты.
Крайняя степень неустойчивостирубля связана также с тем, что ЦБ и вся банковская система в достаточной степени не выработали надежных механизмов контроля за предложением валюты. Нет точных данных о каналах и источниках поступления валюты. Механизм распределения валютной выручки, начавшийся формироваться в середине 80-х годов, в современном виде сложился в рамках общей концепции либерализации. Он носит компромиссный характер, способствует утечке валюты за границу, дает неполную информацию о предложении валюты. По экспертным оценкам, на валютный рынок поступает намного меньше валютной выручки, чем предусмотрено нормативом в 50%.
1См.: Сенчагов В.К. Деноминация: причинно-следственные связи // ЭКО. 1998. № 1. С. 56-61.
Кризис показал, что обвал курса рубля явился своего рода детонатором взрыва всей системы цен. О том, что стратегия снижения курса рубля влияет на цены, известно. Также известно из новейшей отечественной истории, что шоковая либерализация цен в 1991-1993 гг. привела к резкому снижению курса рубля. Но в российских условиях 1998 г. цены оказались особенно чувствительны к падению курса рубля. Связано это с тем, что российская экономика односторонне ориентирована на импорт и на протяжении 1992-1998 гг. его наращивала, в результате чего доля импорта в товарообороте была в 2-3 раза выше, чем предельные значения этого индикатора во многих странах мира (25-30%). При снижении курса рубля для финансирования импорта требуется больший объем рублей. Для того чтобы иметь рубли, продавцы и посредники импортной продукции вынуждены повышать цены. Между этими величинами существуют жесткие технологические связи, как в производстве любой продукции между ее отдельными компонентами.
Применяемая до последнего времени система макроиндикаторов не согласована с микроэкономическими индикаторами. Для хозяйствующих субъектов большее значение имеют неплатежи, недостаток оборотных средств, сроки и проценты за кредит, налоговые ставки, чем, скажем, такие макроэкономические регуляторы, как темп инфляции, бюджетный дефицит, золотовалютные резервы.
Макроэкономическая среда по-прежнему, как и в 1980-1990 гг., непрозрачна, но полна неожиданностями со стороны действий центра (правительства, парламента, министерств и ведомств).
В анализе августовского кризиса (1998 г.) обращает на себя внимание неэффективность в условиях России политики МВФ. Во-первых, правительство, следуя политике Международного валютного фонда, соблюдало рекомендованные им нормативы инфляции, доведя ее до достаточно приемлемого уровня - ниже 1% в месяц, что сдерживало рост цен.
Не все зарубежные ученые, специалисты разделяют жесткую линию МВФ на достижение нулевой инфляции. Так, профессор экономики, старший вице-президент и главный экономист Всемирного банка Дж. Стиглиц считает, что "политику, поддерживаемую Вашингтонским консенсусом, вряд ли можно считать комплексной, иногда же она способна дезориентировать. Для обеспечения работырынков нужно нечто важное, чем только низкая инфляция, для этого требуется: действенное финансовое регулирование; политика, направленная на поддержание конкуренции, меры по стимулированию передачи технологий и усилению и прозрачности рынков"1.
Во-вторых, соблюдался назначенный МВФ верхний предел внутреннего долга, который, в частности, на 1998 г. был определен в размере 780,9 млрд. руб. Фактически же на 1 июля 1998 г. он достигал 628 млрд. руб., а на 1 октября 1998 г. - 699 млрд. руб. Другими словами, былисоблюдены рекомендации Валютного фонда по величине внутреннего долга, но не учитывалась его структура. В отличие, скажем, от США, где основу внутреннего долга составляют долгосрочные государственные обязательства, в России превалировали "короткие" деньги.Это обстоятельство как раз и сыграло роковую роль. При первых же симптомах кризиса иностранные инвесторы сняли свои вклады и покинули страну, разрушив всю банковско-финансовую систему.
1 Вопросы экономики. 1998. № 8. С. 4.
Хотелось бы обратить внимание на еще одну особенность взрывного по темпам и масштабам проявления августовского кризиса 1998 г. Ранее мы говорили о снижении инфляции. Но мы не сказали о способах снижения инфляции и цене достижения этой цели экономической политики. Часть расходов государства была исключена из системы формирования текущих издержек и цен и через систему продажи долгов (ГКО и т.п.) откладывалась на будущее в расчете на то, что экономика начнет развиваться, соответственно увеличится и доходная база бюджета, что создаст основудля возвращения долгов. По существу, в системе внутреннего госдолга мы имеем феномен отложенной инфляции, которая стала открытой после обвала курса рубля. Если за январь-июль 1998 г. потребительские цены увеличились на 5-7%, то за август-декабрь - на 70%.
Разумеется, на ухудшение ситуации повлияло низкое качество бюджета, хотя бюджетный дефицит также находился на уровне, согласованном с МВФ, - 4,7%. Но очевидным стал следующий факт: пока мы не будем иметь сквозной системы бюджета, пока не будет эффективного механизма его исполнения и строго целевого использования, а значит, сильной власти, мы будем вновь и вновь наступать на грабли. И в этом смысле МВФ прав: здоровый бюджет - основа решения многих проблем российской экономики.
Советники из МВФ не учитывали другого важного параметра - доли импорта в общем товарообороте страны, которая, по международным правилам, считается безопасной для экономики страны, ее платежного баланса в пределах 25 - 30%. У нас же импорт составлял половину товарооборота, а в некоторых регионах достигал даже 80%. На деле это означало, что собственное товарное производство было парализовано наполовину, а другая часть замещалась товарами из-за рубежа. В условиях кризиса, резкой девальвации рубля для обслуживания импорта требуется большая масса рублей. Ее можно нарастить тремя способами: увеличением доходов, повышением цен, увеличением эмиссии. Первый путь при правильных решениях может реализоваться постепенно. Поэтому остается увеличить цены и эмиссию. В декабре 1998 г. по отношению к декабрю 1997 г. потребительские цены увеличились на 84%, а на продовольствие - более чем в 2,0 раза. Так что кризис был неизбежен, и пик противоречий сформировался в 1998 г. А тот факт, что обвал произошел 17 августа, определяется другими причинами. Скорее всего, ускорили его разногласия между руководителями правительства и Центрального банка о путях дальнейшего экономического развития страны.
К такому выводу приводит ряд обстоятельств. Во-первых, в конце 1997 г., когда начало "трясти" фондовый рынок в Юго-Восточной Азии, мы допустили на свой рынок нерезидентов, которые купили 30% ГКО-ОФЗ. Естественно, иностранные инвесторы внимательно следили за политической ситуацией в стране, и, как только начались перестановки в правительстве (отставка кабинета В. Черномырдина, долгая борьба в Государственной Думе за утверждение в должности премьера С. Кириенко), они начали "собирать чемоданы". Во-вторых, к бегству их из России подтолкнуло ошибочное решение Кабинета министров и Центрального банка 17 августа 1998 г., в результате которого произошли совмещение девальвации рубля, скачок цен, паралич банковской системы, сокращение доходов населения, резкое падение доверия со стороны потенциальных кредиторов и инвесторов.
Иными словами, сейчас мы имеем такую систему, в которой политические риски играют колоссальную роль. Поэтому от состояния политической ситуации зависит поведение не только иностранных кредиторов и инвесторов, но и собственного населения.
3. Стратегия финансовой политики в начале XXI в.
Анализ основных тенденций финансовой политики в XX в., нерешенных проблем и неоправдавших себя финансовых инструментов позволяет выделить следующие стратегические линии будущей финансовой политики.
1. Обеспечение единства целей и инструментов финансовой политики и целей развития экономики, совершенствования политической системы, материального благосостояния граждан, их духовного уровня. Без обеспечения экономического роста невозможно решение ни одной сколько-нибудь важной задачи финансовой политики.
2. Повышение эффективности финансового регулирования не только будет иметь внешнюю направленность на другие сферы экономики (рынок труда, внешняя торговля и т.д.), но должно иметь и внутреннюю дисциплину, упорядоченность финансовых инструментов, их тесное взаимодействие с денежно-кредитными инструментами. Без понимания этого и без улучшения финансового регулирования в XXI в. участятся финансовые кризисы, что нарушит функционирование и товарных рынков, ударит по стабильности демократических систем.
3. Успешная реализация названных выше стратегических линий будет происходить в условиях встраивания финансовой системы России в международную финансовую систему. Чтобы не потерять свою роль в формировании экономической политики, найти способы учета в этом процессе национальных интересов России, необходимо обучение новым финансовым технологиям, овладение современными знаниями в сфере государственных финансов, финансового менеджмента поставить на тот же уровень, что и систему обучения в естественных науках, инженерном деле.
Базовой, несущей конструкцией стратегии финансовой политики должно стать укрепление рубля, повышение доверия к финансовым, банковским и кредитным институтам. Под укреплением рубля мы понимаем его товарное и ресурсное обеспечение, равноправное его положение среди других валют, а приуспешном решении этих задач -превращение рубля в сильную валюту. Нужно постепенно уйти от практики деления денежного оборота на автономные, развивающиеся по своим правилам части: рублевую, долларовую, бартерную, взаимозачетную и стоящую особняком никак нерегулируемую финансовыми и денежно-кредитными инструментами теневую компоненту денежного оборота. При слабом, неустойчивом рубле, все время зависимом от того количества долларов, которое будет поступать от ММВБ, решить задачу восстановления единого управления денежным оборотом невозможно.
4. Для товарного обеспечения рубля предстоит одновременно решить следующие задачи:
умеренное увеличение производства топливно-энергетических ресурсов, дающих высокую финансовую отдачу, хотя и требующих больших единовременных затрат. Мы не разделяем мнение тех экономистов, которые предлагают заморозить развитие этого комплекса, ввести его в русло суженного воспроизводства;
существенное повышение в 2-3 раза по сравнению с нынешней доли пищевой и легкой промышленности, которые отличаются высокой оборачиваемостью капитала;
развитие авиационной и автомобильной промышленности на основе новых технологий, с привлечением прямых иностранных инвестиций и созданием благоприятных условий для перемещения транснациональных компаний в Россию.
5. Если товарное обеспечение рубля находится в плачевном состоянии, более половины составляет импорт, то ресурсное обеспечение его гораздо лучше, чем у многих стран даже с сильной валютой. Россия располагает на 42 трлн. долл. доказанными (прибыльными) запасами полезных ископаемых и еще более чем на 140 трлн. долл. разведанными запасами. Однако это ресурсное обеспечение рубля таковым является потенциально. Оно не влияет на покупательную его способность и на его котировку на международном финансовом рынке.
6. Важно создать надежные финансовые инструменты, позволяющие превратить полезные ископаемые в ликвидные ресурсы, учитываемые при определении денежной массы, объемов кредита в залоговых операциях. Это потребует создания надежных финансовых технологий, обеспечивающих национальную безопасность страны.
7. Обеспеченность рубля этим не исчерпывается, нужно, на наш взгляд, создать фонд экономических активов, включая и другие ресурсы (земля, незавершенное строительство и т.д.). Для этого потребуется провести классификацию экономических активов, определить их ценность, ликвидность, разработать схему баланса этих активов и провести международный аудит.
8. Нужна система мер, направленных на стимулирование спроса на рубли. Учитывая, что курс рубля формируется на ММВБ, необходимо именно на этом пространстве целенаправленно формировать спрос на рубли. В качестве одного из вариантов целесообразно ввести продажу отечественных товаров (нефти, газа и т.д.) - потенциальных носителей валюты за рубли. В этом случае те зарубежные покупатели, которым необходимы эти товары, будут накапливать рубли, а после покупки конвертировать их в доллары и другие твердые валюты.
9. Потенциал рубля ослаблен из-за крупного оттока капитала, нелицензированного его вывоза, утаивания части валютной выручки от экспорта продукции на счетах в оффшорных банках, перевода авансовых платежей за поставку импортной продукции без получения соответствующего товара. Лишь частично бегство капитала можно объяснить мотивационными причинами. Оно порождается такженеотработанностью законов, отсутствием закона о вывозе капитала, неэффективностью валютного контроля. Предотвращение бегства капитала, его репатриация будут способствовать укреплению рубля.
10. После августовского кризиса 1998 г. сбережения населения в банках за 4 месяца сократились на 17 млрд. руб., в том числе в Сберегательном банке России - на 10 млрд. руб. В ближайшие 2-3 года предстоит осуществить ряд мер по укреплению доверия вкладчиков к банкам. Во-первых, можно повысить процент по депозитам. Сегодня депозитная ставка в Сбербанке РФ в среднем в 2-3 раза ниже ставки, по которой банк выдает кредит. Поэтому возможности для повышения депозитной ставки существуют и вполне реальны. Во-вторых, целесообразно создать систему страхования вкладов, хотя бы на первом этапе в Сбербанке РФ. В-третьих, нужно разрешить иностранным банкам привлекать вклады населения при условии возможного их использования в России на инвестиционные цели с короткими сроками возврата кредита. В-четвертых, необходимо разработать и ввести в действие закон о возврате кредита, без которого весьма сложно построить надежную депозитную политику банков.
11. В случае успешного осуществления курса на формирование структуры экономики, обеспечивающего высокую отдачу финансовых ресурсов, можно рассчитывать н стабильность доходной базы бюджета, устойчивость финансов корпораций и улучшение платежного баланса страны. Последний необходимо сделать надежным инструментом управления финансовыми потоками страны, формирования достаточных для выхода из кризисных ситуаций золотовалютных резервов, которые должны быть в ближайшие 2-3 года доведены до 25-30 млрд. долл., а в 2015 г. - до 50 млрд. долл.
12. Требуется разработка национальной программы расширения экспорта продукции с соответствующими бюджетными, налоговыми и кредитными инструментами поддержки экспорта.
13. Задача обеспечения сбалансированности бюджета остается стратегической задачей финансовой политики на ближайшие 10-15 лет. Однако методы ее достижения претерпят серьезные изменения. Главное - обеспечить высокое качество разработки бюджета, расширить количество товаров, производство и реализация которых даст наибольшие доходы. И здесь все, что мы сказали выше о направлениях этих изменений, имеет также исключительное позитивное значение для государственного бюджета.
14. В ближайшие 2-3 года бюджет развития предстоит сделать важнейшим инструментом инвестиционной политики. Он тоже должен в ближайшие 2-3 года стать сбалансированным. По мере реализации политики экономического роста в него необходимо включать инвестиционные проекты с более длительными сроками окупаемости. Это может привести к превышению расходов над доходами, что, на наш взгляд, неопасно, если процесс возврата средств от субъектов рынка будет находиться под контролем. Высокое качество бюджета определяется не только устойчивостью доходов, высокой собираемостью налогов, но и отлаженностью системы исполнения. И здесь важно в ближайшие 2-3 года отладить систему казначейства, усовершенствовать вертикальную систему финансового контроля, обеспечить единую систему бухгалтерского учета расходов бюджета.
15. В рамках принципа федерализма необходимо иметь в каждом субъекте Федерации наряду с региональным бюджетом консолидированный бюджет, который в этом случае может быть инструментом управления финансами как в центре, так и на региональном и муниципальном уровнях.
16. Одним из вопросов финансовой стратегии является вопрос о соотношении бюджетов разных уровней. В ближайшие 3-5 лет, на наш взгляд, не следовало бы резко изменять сложившиеся пропорции между бюджетами разных уровней. Необходимо отладить эту систему в рамках принятого Бюджетного кодекса, концепции межбюджетных отношений. Главное - обеспечить собираемость налогов на уровне 80-90% и довести исполнение бюджета по расходам до 90-95%. Начиная с 2005 г. необходимо постепенно увеличивать долю финансовых ресурсов региональных бюджетов.
17. Важнейшей частью финансовой политики является налоговая политика. Нужно продолжить кодификацию налогов, сделать налоговую политику реалистичной, учитывающей финансовое положение предприятий, необходимость его оздоровления, и соблюдать в то же время императивный характер финансовых отношений, обязательность налоговых платежей. Для воздействия налогов на экономический рост необходимо сочетать единство налоговых ставок с возможным дифференцированным режимом их использования путем предоставления скидок компаниям, которые расширяют рынок сбыта своей продукции или снижают цены.
18. В число стратегических задач финансовой и денежно-кредитной политики входит задача увеличения коэффициента монетизации экономики. В ближайшие пять лет необходимо довести М2 до 30% к ВВП и к 2015 г. - до 50%. Решение этой проблемы затрудняется не только непониманием денежного фактора в экономике, его значения для обеспечения непрерывности кругооборота средств, пополнения оборотного капитала, улучшения собираемости налогов. Сказывается также сужение в результате финансового кризиса источников увеличения денежной массы. Сокращение сбережении населения, тезаврация рублей и долларов сужают экономическую основу увеличения денежной массы (М2). Поэтому в 1999 г., несмотря на проектируемый Минэкономики рост потребительских цен на 30% (по нашим оценкам, - на 60-80%), денежную массу проектируется увеличить на 18-26%. Так что без осуществления мер по стимулированию сбережений, о которых мы говорили выше, а также мер по повышению доходов населения невозможно обеспечить экономику необходимой денежной массой.
19. Существенной модернизации требует платежно-расчетная система (см. гл. 7). Необходимо, во-первых, усилить ответственность ЦБ за организацию расчетов и образование неплатежей. Во-вторых, ЦБ должен выделить в особую группу коммерческие банки, которые включились бы в единую технологию расчетов, в-третьих, в ближайшие годы необходимо создать единый клиринго-расчетный центр, который обеспечил бы расшивку неплатежей, используя инструменты кредитования и целевой эмиссии, не пытаясь накачать деньгами обанкротившихся субъектов рынка.
20. Пожалуй, одной из самых сложных задач в предстоящие годы будет задача налаживания работы фондового рынка. Этот рынок, сформировавшийся в условиях высокой инфляции, бюджетного дефицита, непрерывного наращивания внутреннего долга, "привык" работать при высоких уровнях дивидендов (60-80%). Попытки Минфина ориентировать его в 1998 г. на доход в пределах 20% не дали результатов, в середине 1998 г. для размещения новых траншей ГКО пришлось резко повышать норму доходности. В настоящее время рынок блокирован из-за объявленного дефолта. Размеры реструктуризации ГКО настолько значительны, что возникает опасность новой финансовой пирамиды. Ослабленные ресурсы банков недостаточны, чтобы новые государственные обязательства могли быть ими добровольно выкуплены. Своевременное погашение их государством является большой проблемой. Выход из создавшегося положения видится в нескольких направлениях. Во-первых, нужно выпустить краткосрочный финансовый инструмент с умеренным доходом, не рассчитанный на изворотливых финансовых спекулянтов, а ориентированный на среднестатистического жителя нашей страны, который согласен меньше рисковать, сохранить свои сбережения с возвратом их в срок и с умеренными дивидендами (0,5-1 пункта), которые будут выше средней ставки дивиденда Сбербанка. Во-вторых, с учетом предлагаемого нами механизма обеспечения рубля необходимо выпустить финансовые инструменты со сроками обращения 1, 2, 3, 5 лет, постепенно увеличивая долю пятилетних обязательств, обеспеченных экономическими активами и обладающими достаточной ликвидностью. Они должны обмениваться на золото, конвертируемую валюту, возможно, и нанедвижимость (жилье, земля и т.д.). Важно проявить умеренность в объеме их выпуска, не допускать прежних ошибок -любой ценой покрыть дефицит государственного бюджета. В-третьих, необходимо ввести на период 3-5 лет государственное регулирование процентных ставок - депозитных и кредитных, устранить 2-3-кратное превышение вторых над первыми. Не следует депозитные ставки ориентировать на превышение нормы инфляции. Большая часть населения стремится сохранить свои сбережения и не хочет рисковать, рассчитывая на высокие дивиденды. В-четвертых, для перетока средств в инвестиции целесообразно создать фондовую биржу с инвестиционной направленностью, которая могла бы наладить листинг акций предприятий и инвестировать средства в инвестиционные проекты. Такой опыт имеется на шанхайской фондовой бирже.
21. Дня усиления инвестиционной и инновационно направленной финансовой политики необходимы серьезные перемены в деятельности банковской системы. Могут быть использованы разные схемы: создание группы инвестиционных банков (банк развития и т.д.), в ряде универсальных банков отделение инвестиционной деятельности от сугубо коммерческой. При этом можно учитывать тенденции развития мировой финансовой системы.
“Согласно опросам журнала "Глобал инвестор" (май 1998 г.), в настоящее время из 17 крупнейших финансовых институтов 8 являются инвестиционными банками, остальные - либо универсальными, либо коммерческими. Семь лет назад все они были коммерческими банками”1.
В условиях экономического подъема и стабилизации всей финансово-банковской системы часть инвестиционных функций будут выполнять страховые компании, которые могли бы страховать политические риски, пенсионные фонды и другие финансовые институты.
22. Реализация важнейшей стратегической линии финансовой политики в XXI в. предполагает активное использование в финансовом регулировании международных стандартов, в том числе и таких новых, как кодексы финансовой и денежно-кредитной политики, критерии надежности финансового сектора, стандарт управления корпоративными финансами, бухгалтерским учетом, процедурами проведения банкротств2.
Контрольные вопросы и задания
1. Какова сущность финансовой политики государства, общие и специфические черты на отдельных этапах в XXв.?
2. В чем состоят результаты финансовой политики? Какой ответ, на ваш взгляд, правилен:
бездефицитность бюджета, рост ВВП, развитие реального сектора, рост благосостояния населения, увеличение роста экспорта наукоемкой продукции?
3. Каковы основные черты финансовой политики в 1992-1998 гг.? Каковы причины финансового кризиса в 1998 г.? Можно ли было предотвратить этот кризис, и если можно, то какие меры нужно было предпринять правительству и Центральному банку РФ (лучше регулировать курс рубля, не допускать роста внутреннего государственного долга, проявить больше профессионализма в защите интересов России при сотрудничестве с МВФ и Мировым банком, регулировать депозитные и кредитные ставки ЦБ)?
4. Дайте характеристику финансовой стратегии России в начале XXI в.
Рекомендуемая литература
1. Экономическая безопасность: Производство. Финансы. Банки / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: Финстатинформ, 1998.
2. Белоусов Р. Экономическая теория России. XX век. Кн. 1. М.: ИЗДАТ, 1999.
3. Сенчагов В.К. Стратегия государственной денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики // Вопросы экономики. 1997. № 6.
1Международный финансовый кризис: новый этап глобального экономического развития? М.: Институт мировой экономики и международных отношений, 1989. С. 8.
2Там же. С. 6.