Глава 11. Бюджет государства

Глава 11. Бюджет государства
1. Социально-экономическая сущность бюджета страны
Государственный бюджет является основным финансовым планом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства.
Государственный бюджет обеспечивает для органов государственного управления возможность выполнения ими своих функций, включая воздействие на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики. Бюджет является инструментом мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. С помощью бюджета осуществляется межсекторальное, межотраслевое и межтерриториальное перераспределение ВВП, государственное регулирование и стимулирование экономики, финансирование социальной политики с учетом долгосрочных интересов страны. Таким образом, в бюджете отражаются финансовые взаимоотношения государства с плательщиками налоговых и неналоговых средств в бюджет и получателями бюджетных средств, т.е. взаимоотношения государства с населением и хозяйствующими субъектами по поводу формирования и расходования бюджетных средств.
Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы.
Централизуя и распределяя денежные ресурсы, государство получает возможность корректировать действие саморегулирующегося рыночного механизма. Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут быть удовлетворены за счет частного предпринимательства. К ним, в частности, относятся государственное управление, общественная безопасность граждан, социальные программы, экология, оборона. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, отраслями, социальными группами и территориями является важным рычагом реструктуризации экономики, реализации целевых и научно-технических программ.
При рассмотрении государственных финансов необходимо иметь в виду, что функция сектора государственного управления отлична от функций других секторов экономики и заключается в оказании нерыночных услуг населению, обществу в целом и перераспределении доходов и собственности. Сектор государственного управления отличается от других секторов экономики также по способам финансирования затрат - с помощью налогов и иных обязательных платежей других секторов экономики.
Рыночные условия хозяйствования предполагают свободное движение капиталов и товаров, стихийное формирование отношений между участниками воспроизводственного процесса, натуральных и стоимостных пропорций. При этом частный капитал не в состоянии решить многие проблемы социально-экономического развития. В этой связи государство осуществляет прямое (с помощью законодательных и иных нормативных актов) и косвенное социально-экономическое регулирование. Косвенное регулирование осуществляется через финансовую икредитную политику, в реализации которой центральную роль играет государственный бюджет. Рычагами государственного воздействия при налогообложении являются налоговые ставки и льготы, оказывающие влияние на объем производства, предложение и спрос на отдельные виды товаров и услуг. При расходовании средств государство осуществляет финансирование государственных программ, направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры производства, субсидирует отдельные отрасли и предприятия. Рычагами государственного воздействия являются также льготные и беспроцентные кредиты и гарантии по банковским ссудам.
Благоприятное воздействие бюджета на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходования бюджетных ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и предприятий, объема и структуры государственных расходов, обеспечивающих условия для экономического роста, надежного контроля за сменой стадий экономических циклов, стабильности производства и повышения материального уровня и условий жизни населения.
Государство использует различные экономические, финансовые, кредитно-денежные и административные методы воздействия на экономику. Одним из них является фискальная политика. Под фискальной политикой государства понимается совокупность мер в области налогообложения и правительственных расходов, направленных на изменение реального объема производства, контроль над инфляцией и увеличение занятости.
Крупным направлением бюджетной политики и соответственно функций бюджета является использование бюджетных средств для экономической и социальной стабильности, создания условий экономического роста, сглаживания последствий экономических и финансовых кризисов. При этомвсе большее внимание уделяется проблемам долгосрочного характера, связанным с научно-техническим прогрессом, структурной перестройкой экономики, накоплением капитала, эффективным экономическим ростом. Государственные инвестиции составляют от 20 до 40% общего объема инвестиций.
Государственные финансы и их сердцевина - бюджет страны оказывают воздействие на основные экономические показатели в силу того, что сектор государственного управления является сектором экономики, участвующим в общем кругообороте доходов, расходов и выпуска продукции. Его расходы наряду с инвестиционным и потребительским спросом являются составной частью совокупного спроса, а чистые налоги характеризуют реальное уменьшение сумм частного сектора, которые могут быть использованы для расходов. Изменения этих величин оказывают существенное влияние на экономическую ситуацию в стране. В США государственный сектор закупает около 1/5 выпускаемой в стране продукции, а чистые налоги составляют около 20% ВНП.
В отношении воздействия государственных финансов общепризнанными являются два основных положения. Согласно первому увеличение государственных расходов ведет к росту совокупного спроса в экономике и соответственно к росту выпуска продукции и занятости. Влияние изменения государственных расходовв некоторой мере аналогично воздействию инвестиционного спроса. Согласно второму положению увеличение налогообложения (чистых налогов, т.е. сумм, взимаемых государством, за минусом социальных трансфертов и т.п.) ведет к сокращению личных располагаемых доходов домашних хозяйств, сокращению расходов, выпуска продукции и занятости.
Фискальная политика государства, определяемая его действиями в области получения доходов, объема и направлений государственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, экономический рост или ограничение деловой активности. Политика стабилизации предполагает использование фискальных и кредитно-денежных мер для максимального приближения ВВП к его потенциальному уровню, обеспечения полной занятости и стабильного уровня цен. Под политикой экономического роста понимают реализацию мер для увеличения ВВП, а под политикой ограничения деловой активности - осуществление мер по уменьшению ВВП по сравнению с потенциальным уровнем.
При экономическом спаде может осуществляться стимулирующая фискальная политика, основанная на росте государственных расходов, снижении налогов и соответственно увеличении дефицита бюджета, а в условиях инфляции, вызванной избыточным спросом, может проводиться ограничительная фискальная политика, нацеленная на уменьшение государственных расходов, увеличение налогов с ориентацией на уменьшение дефицита бюджета или его положительное сальдо. Поскольку стимулирующее или ограничивающее воздействие фискальной политики сопряжено с изменениями бюджетного дефицита и профицита, то это воздействие зависит от методов финансирования дефицита и направлений использования бюджетного излишка.
Покрытие дефицита бюджета может осуществляться путем займов или денежной эмиссии. Займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг, увеличивают существующий спрос на деньги и ведут к повышению равновесной величины процентной ставки. Поскольку величина инвестиций с ростом процентных ставок уменьшается, конкуренция государственных ценных бумаг на денежном рынке ведет к сокращению инвестиций.
Выпуск новых денег для покрытия дефицита бюджета не сопряжен с уменьшением инвестиций и в этом смысле оказывает более существенное воздействие на совокупный спрос, чем увеличение государственных займов.
В случае вызванной избыточным спросом инфляции правительство может нацелить свои усилия на образование бюджетного излишка. Антиинфляционное воздействие этого излишка зависит от того, будет ли он использован на погашение государственной задолженности или соответствующие денежные средства будут изъяты из обращения. Используя профицит бюджета на погашение задолженности, правительство вновь направляет денежные средства в обращение, увеличивая денежную массу, и снижает антиинфляционное воздействие бюджетного излишка. Однако побочным следствием является стимулирование снижения процентных ставок и соответственно увеличения инвестиций. В случае, если правительство изымет излишек доходов бюджета из обращения, оно добьется более существенного антиинфляционного эффекта по сравнению с вариантом использования излишка для погашения государственного долга, так как в этом случае деньги не возвращаются в оборот.
Изменение чистых налогов также может быть использовано государством для воздействия на объем производства. Рост налогообложения ведет к сокращению выпуска продукции, так как уменьшает величину располагаемых доходов и потребительских расходов. Величина воздействия зависит от масштаба изменения налогов и мультипликатора, отражающего влияние предельной склонности к потреблению. Снижение налогов увеличивает совокупные потребительские расходы и одновременно сбережения.
Величина взимаемых налогов и социальных выплат зависит от уровня доходов. В периоды роста ВВП размеры взимаемых налогов, ставки которых в значительной мере пропорциональны получаемым доходам, возрастают, а социальные выплаты, в составе которых значительную долю составляют пособия по безработице, сокращаются. В результате вместе с ростом доходов увеличивается величина чистых налогов, а рост располагаемого дохода и соответственно потребительского спроса отстает от роста ВВП.
В периоды экономического спада чистые налоги уменьшаются, что способствует увеличению совокупного спроса.
2. Общее понятие о структуре бюджета
В целях планирования, учета исполнения и анализа множества финансовых операций, осуществляемых органами государственного управления, и оценки воздействия государственных финансов на экономику страны, состояние финансов и платежный баланс эти операции нуждаются в объединении в однородные группы на основе классификаторов, позволяющих агрегировать их в определенной экономической системе.
В качестве основы систематизации финансовых операций, обеспечивающей концептуальную базу для решения наиболее широкого круга задач при рассмотрении государственных финансов, может быть использована природа потоков денежных средств, поступающих в органы государственного управления и выходящих из них. Основными критериями, позволяющими объединить финансовые операции в однородные группы, являются следующие: поступления или платежи; возвратные или невозвратные; возмездные или безвозмездные; текущие или капитальные; финансовые активы или обязательства и их подразделение на приобретаемые в целях проведения государственной политики или для управления ликвидностью.
Исходя из изложенного основные категории государственных финансов могут быть представлены в виде следующей схемы:
1. Доходы и полученные официальные трансферты
1.1. Доходы 1.1.1. Текущие доходы
1.1.1.1. Налоговые поступления
1.1.1.2. Неналоговые поступления
1.1.2. Доходы от операции с капиталом
1.2. Полученные официальные трансферты
1.2.1. Текущие
1.2.2. Капитальные
2. Расходы и кредитование минус погашение
2.1. Расходы
2.1.1. Текущие
2.1.2. Капитальные
2.2. Кредитование минус погашение
2.2.1. Валовое кредитование других секторов
2.2.2. Погашение кредитов, предоставленных другим секторам
3. Дефицит или превышение доходов над расходами (1-2)
4. Финансирование дефицита(4.2-4.1+4.4-4.3+4.5)
4.1. Финансовые активы, приобретенные государством в целях управления ликвидностью
4.2. Поступления от продажи финансовых активов, приобретенных государством в целях управления ликвидностью
4.3. Платежи по обязательствам сектора государственного управления (погашение долгов государством)
4.4. Принятие обязательств сектором государственного управления (государственное заимствование)
4.5. Изменение остатков наличных денежных средств (денежной массы и депозитов)
5. Государственный долг
Рассмотренные положения являются исходными для определения структуры бюджетов, основных категорий государственных финансов и формирования классификации для всех уровней и подсекторов государственного управления.
Бюджетные классификации представляют собой группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемых для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающих сопоставимость бюджетов всех уровней по вертикали и всех регионов по горизонтали.
Бюджетная классификация России в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации включает:
классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;
функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;
классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации;
ведомственную классификацию расходов федерального бюджета. В целях обеспечения сопоставимости отражения финансовых операций основные классификации являются едиными для бюджетов всех уровней и утверждаются федеральным законом. К ним относятся: классификация доходов бюджетов, функциональная и экономическая классификации расходов, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. В регионах и на муниципальном уровне может производиться дальнейшая детализация объектов бюджетной классификации без нарушения общих принципов построения и единства бюджетной классификации.
Ведомственные классификации бюджетов субъектов Российской Федерации утверждаются их законодательными органами, а местных бюджетов - решениями соответствующих органов местного самоуправления.
Поступления в бюджет
Доходы и полученные официальные трансферты
Доходные операции обеспечивают основу для удовлетворения потребностей в расходах и предоставления государственных кредитов за счет имеющихся ресурсов без привлечения заемных средств или средств, накопленных за предыдущие периоды. Доходы являются невозвратными поступлениями в бюджет независимо от того, относятся ли они к возмездным или безвозмездным.
В соответствии с рекомендациями МВФ средства зачисляются в доходы бюджета по моменту их фактического поступления (по кассовому методу). В России порядок зачисления определен ст. 40 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой "денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного бюджетного фонда".
Средства органов государственного управления, образующиеся за счет доходных операций, состоят из общих доходов и полученных официальных трансфертов. Агрегированную схему доходов и полученных официальных трансфертов можно представить в следующем виде.
I Общие доходы и полученные официальные трансферты (II + VII)
II Общие доходы(III + VI)
III Текущие доходы (IV+V)
IV 10000 Налоговые поступления
10100 Подоходные налоги, налоги на прибыль и прирост (увеличение рыночной стоимости) капитала
10200 Отчисления в государственные социальные фонды
10300 Налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда 10400 Налоги на собственность
10500 Внутренние налоги на товары и услуги
10600 Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции
10700 Прочие налоги, сборы и пошлины
V 20000 Неналоговые поступления
20100 Доходы от собственности и предпринимательской деятельности
20200 Административные сборы и платеж, доходы от продаж 20300 Поступления по штрафам и санкциям
20400 Прочие неналоговые поступления
VI 30000 Доходы от операций с капиталом
30100 Продажа основного капитала
30200 Доходы от реализации государственных запасов
30300 Доходы от продажи земли и нематериальных активов
30400 Поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников
VII 40000 Полученные официальные трансферты
40100 От нерезидентов
40200 От других органов государственного управления (дотации, субвенции и др.)
Применительно к этой схеме формируется классификация доходов бюджетов Российской Федерации, являющаяся группировкой доходов всех уровней бюджетной системы. Она основывается на законодательных актах, определяющих источники доходов.
Общие доходы состоят из текущих доходов и доходов от операций с капиталом.
Текущие доходы образуются за счет налогов и текущих неналоговых поступлений.
Налоги являются наиболее существенным источником доходов бюджета. С их помощью мобилизуются средства предприятий, населения и других налогоплательщиков.
Налоговые поступления представляют собой обязательные, безвозмездные, невозвратные платежи субъектов хозяйствования и населения органам государственного управления, поступающие в установленных законом размерах и в определенные сроки. Их доля в центральных бюджетах развитых стран составляет 80-90%. В России по федеральному бюджету, утвержденному на 1998 г., сумма налоговых поступлений составляла 78% общих доходов бюджета, а в консолидированном бюджете -85%.
Наряду с указанной фискальной функцией налоги выполняют также регулирующую функцию, с помощью которой государство оказывает воздействие на производство. Регулирующая функция проявляется в том, что размеры налогообложения и различия в тяжести налогов по отдельным секторам экономики и отраслям оказывают влияние на производство ВВП, реальный сектор экономики, платежеспособный спрос и капиталообразование. Налоговая система не должна ослаблять стимулы к экономической деятельности, а в лучшем случае способствовать ей. Основными налоговыми поступлениями являются следующие:
1) подоходные налоги, налоги на прибыль и на увеличение рыночной стоимости капитала. В эту группу налогов включаются налоги, взимаемые с чистого дохода отдельных лиц, с прибыли предприятий, организаций, банков и др., а также на прирост стоимости капитала, например, за счет операций с ценными бумагами и другими активами или продажи земли;
2) отчисления работодателей и работников в государственные социальные фонды -пенсионный, социального страхования, медицинского страхования и др. Отчисления в социальные внебюджетные фонды рассматриваются вместе с налогами, а не как страховые взносы в силу их обязательности. Обязательность обусловлена тем, что в противном случае значительное число людей может не позаботиться о сбережениях для обеспечения приемлемого уровня доходов после выхода на пенсию или в случае наступления нетрудоспособности. В странах с развитой рыночной экономикой существуют включаемые в бюджет отчисления на социальные нужды государственных служащих и отчисления в различные частные социальные фонды. В российской практике отдельные социальные фонды для государственных служащих не формируются, а сохраняется исторически сложившееся формирование внебюджетных социальных фондов для всех категорий населения. Отчисления в эти фонды, как видно из их названия, не включаются в бюджет, а образуют источники поступлений в эти самостоятельные фонды.
Включение этих отчислений в схему обусловлено необходимостью получения консолидированных данных в целом по всем государственным финансам, включающим доходы как бюджетов, так и внебюджетных фондов;
3) налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда (кроме отчислений в социальные фонды), например, транспортный налог, целевые сборы с граждан и предприятий на содержание милиции, благоустройство территории, содержание общеобразовательных учреждений;
4) налоги на собственность. В эту группу входят налоги на имущество юридических и физических лиц, имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, земельный налог, налог с владельцев транспортных средств;
5) внутренние налоги на товары и услуги. К ним относятся налог на добавленную стоимость, акцизы, налоги на пользователей автомобильных дорог, на приобретение транспортных средств, содержание жилищного фонда, сбор со сделок, совершаемых на биржах, лицензионные сборы за право производства и торговли спиртными напитками. Налог на добавленную стоимость взимается на каждой стадии производства от суммы добавленной стоимости, определяемой как разность между ценой продажи и расходами на покупку факторов производства. Если сложить налоги, уплаченные на каждой стадии производства, то итоговая сумма практически является налогом на розничную торговлю, взимаемым по общей ставке со всех продаваемых товаров. НДС практикуется в европейских странах. В США вместо него взимается налог на розничную торговлю -налог с продаж;
6) налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции. Основными налогами этой группы являются импортные и экспортные пошлины;
7) прочие налоги, сборы и пошлины.
Наиболее значимыми налоговыми доходами являются налог на прибыль, индивидуальный подоходный налог и косвенные налоги - налог на добавленную стоимость, налог с продаж, налог с оборота, акцизы, таможенные пошлины. Более подробно налогообложение рассматривается в гл. 15.
Текущие неналоговые поступления. В состав текущих неналоговых поступлений включаются все возмездные, невозвратные поступления, за исключением доходов от продажи капитала. Соответственно в состав неналоговых поступлений входят: доходы от государственной собственности и предпринимательской деятельности, административные сборы и платежи и доходы от продаж, поступления по штрафам и санкциям, кроме штрафов за просрочку уплаты налогов, и все добровольные, безвозмездные, невозвратные текущие поступления из негосударственных источников. Данная категория не включает доходы, получаемые государственными органами от налогов, официальные трансферты, заимствования, платежи в счет предоставленных в прошлом государственных кредитов, доходы от реализации основного капитала, запасов товаров, земли и нематериальных активов, а также поступления безвозмездных средств из негосударственных источников, предназначенных для капитальных целей.
К доходам от собственности и предпринимательской деятельности относятся все государственные доходы, поступление которых связано с владением собственностью, предприятиями, финансовыми активами или нематериальными активами, а также кассовая (фактическая) прибыль ведомственных предприятий, полученная ими в результате реализации товаров и услуг за пределы сектора государственного управления. Доходы данной категории могут иметь форму дивидендов, процентов, земельной ренты, лицензионных платежей, отчислений от предпринимательского дохода или кассовой прибыли ведомственных предприятий. К этой категории не относятся доходы за счет прибыли на капитал, поступающие либо от реализации капитальных активов, либо от продажи, или выпуска акций, или погашения предоставленного кредитования.
К доходам от собственности и предпринимательской деятельности относятся, в частности, дивиденды по принадлежащим государству акциям, проценты за размещение в банках временно свободных средств, предоставление кредитов, арендная плата за землю, перечисляемая в бюджет прибыль Центрального банка, плата за недра и др. Любые перечисления Центрального банка в органы государственного управления, которые не связаны с прибылью от его деятельности, сюда не включаются, а рассматриваются как финансирование от Центрального банка.
Плата за недра и платежи за использование акваторий и участков морского дна взимаются в форме денежных платежей, части добытого минерального сырья или иной произведенной продукции, выполнения работ или предоставления услуг, зачета сумм предстоящих платежей в бюджет в качестве долевого вклада в уставный фонд создаваемого горного производства.
Административные сборы и платежи. Данная группа охватывает сборы и платежи, полученные в обмен на товары непроизводственного назначения и предоставление услуг некоммерческого характера, а также выручку от продаж, осуществляемых ведомственными предприятиями, издержки производства которых не могут быть определены отдельно. Эта категория включает как оплату товаров и услуг, характер которых не связан с государственным регулированием, так и обязательные платежи за услуги, связанные с таким регулированием (например, выдача водительских прав, паспортов, судебные сборы). В данную категорию входят поступления от продажи товаров, которые являются побочными по отношению к обычной производственной или социальной деятельности государственных ведомств и организаций (лесоматериалы из лесных заповедников, семена с экспериментальных ферм, открытки и художественные репродукции, продаваемые в музеях, и т.д.). К этой категории относятся также платежи за услуги, которые предоставляются органами государственного управления (например, плата за лечение, обучение, за вход в музеи, парки, места отдыха). Сюда также относится арендная плата за здания и сооружения, кроме земельной ренты.
Поступления по штрафам и санкциям включают поступления от уплаты штрафов и применения конфискационных мер, которые не имеют отношения к нарушению налогового режима. В данную категорию включаются все пени и штрафы, которые невозможно идентифицировать отдельно и отнести к нарушениям налогового законодательства либо связать с какими-либо причинами.
Доходы от операций с капиталом. В данную категорию включаются: продажа государством основного капитала, доходы от реализации государственных запасов, земли и нематериальных активов, а также поступления трансфертов из негосударственных источников. В российской практике доходы от операций с капиталом объединяются с общим объемом налоговых поступлений и выделяются отдельно в их составе.
В объем продажи основного капитала включаются реализованные здания и другие сооружения, транспортное оборудование, машины и прочее оборудование. Эта категория включает только основные фонды, которыми владеют государственные органы управления. В случае, если органы государственного управления являются владельцем акционерного капитала государственного предприятия, то его можно рассматривать и как владельца основных фондов государственных предприятий.
В данную статью включаются средства от продаж государственного и муниципального недвижимого имущества, включая земельные участки, на которых расположены проданные предприятия, а также от приватизации предприятий на аукционах или по конкурсу. Кроме того, учитывая неординарную ситуацию в России с приватизацией, здесь учитывается объем продаж акций, поступивших в собственность государства и муниципальных органов в процессе приватизации по установленным нормам. В рекомендациях МВФ эти операции учитываются в категории "кредитование минус погашение".
Доходы от реализации государственных запасов формируются в результате продажи органами государственного управления запасов стратегических материалов, чрезвычайных и стабилизационных запасов товаров, осуществляемой государственными организациями, регулирующими рынок (т.е. некорпоративными единицами, не занимающимися реализацией товаров и услуг в значительных масштабах), а также продажи запасов зерна и других товаров, которые имеют особо важное значение для государства. В особых случаях сюда могут включаться доходы от реализации большого количества товарных излишков других видов.
Доходы от продажи земли и нематериальных активов. К объектам продажи относятся земля, леса, внутренние водоемы и месторождения за исключением расположенных на них сооружений или строительных объектов. Если стоимость земли невозможно отделить от стоимости реализованного сооружения, общая стоимость сделки должна показываться на основе преобладающего компонента. К нематериальным активам относятся права на разработку месторождении полезных ископаемых и занятие рыбной ловлей, другие концессии и арендные договоры, касающиеся земли, патентов, авторских прав и товарных знаков.
Поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников. Под ними понимаются поступления добровольных, безвозмездных, невозвратных платежей на капитальные нужды, полученных государственными органами из негосударственных источников. В отличие от безвозмездных текущих трансфертов капитальные трансферты из негосударственных источников в основном осуществляются за счет накопленного богатства прежних лет. Их целью является финансирование процесса капиталообразования, расходов, предстоящих в долгосрочной перспективе, или приобретения материальных ценностей. Сюда относятся капитальные трансферты на строительство или покупку больниц, школ, музеев, театров, культурных центров или других государственных сооружений и оборудования. Также включаются капитальные трансферты в денежной форме, полученные от частных лиц, частных некоммерческих учреждений, негосударственных организаций, корпоративных и частных квазикорпоративных предприятий и других источников, за исключением средств, полученных от других органов государственного управления и международных организаций.
Полученные официальные трансферты. В данную категорию входят все невозвратные, безвозмездные платежи, полученные от других органов государственного управления или международных организаций. Это репарации, дарения, средства, предназначенные для осуществления особых проектов или программ, поддержки основного бюджета или другой цели.
К трансфертам от других уровней управления относятся невозвратные безвозмездные платежи, поступающие от одних уровней управления другим уровням. В российской практике они имеют форму финансовой поддержки субъектов Федерации в виде дотаций, субвенций, субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств.
Различают собственные и регулирующие доходы бюджета. К собственным относятся виды доходов, закрепленные на постоянной основе за соответствующими бюджетами законодательством. К регулирующим относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджета субъектов Федерации или местные бюджеты.
Пути укрепления доходной базы
Доходная часть бюджета формируется в основном за счет законодательно установленных налоговых и неналоговых платежей. Это обеспечивает стабильность поступлений, единые устойчивые условия для субъектов хозяйствования и возможности для проектирования поступлений в бюджет и развития хозяйственной деятельности. Увеличение доходов может быть получено за счет установления новых источников поступлений или расширения действующей базы доходов.
Основная проблема налогообложения заключается в том, чтобы обеспечить финансовые потребности государства и при этом не лишить налогоплательщиков стимулов к продолжению и развитию своей деятельности.
В условиях стабильно развивающейся экономики величина доходов бюджета зависит от роста ВВП и налоговой нагрузки, определяемой установленными ставками налогообложения. С ростом ВВП величина налогов возрастает даже при неизменном уровне налогообложения. Опыт развития ряда стран показывает, что более богатые страны могут позволить себе также увеличение налоговой нагрузки без ущерба для стимулирования экономического развития. Повышение налогообложения имеет свой предел в виде допустимого уровня налоговой нагрузки. Превышение приемлемого уровня налоговой нагрузки увеличивает в момент повышения налогов доходы бюджета, но одновременно снижает заинтересованность в расширении деятельности и ведет к укрытию доходов от налогообложения. Оно ведет с течением времени к сокращению выпуска продукции, так как уменьшает величину располагаемых доходов и потребительских расходов. Снижение налогов увеличивает совокупные потребительские расходы и одновременно сбережения.
Система налоговых ставок и льгот должна быть построена таким образом, чтобы стимулировать воспроизводственные процессы - расширение и обновление производства, создание новых рабочих мест, способствовать планируемым структурным изменениям. Рост производства и доходов предприятий и населения, в свою очередь, ведет к увеличению поступлений в бюджет.
Величина взимаемых налогов и социальных выплат зависит от уровня доходов. В периоды роста ВВП размеры взимаемых налогов, ставки которых в значительной мере пропорциональны получаемым доходам, возрастают, а социальные выплаты, в составе которых значительную долю составляют пособия по безработице, сокращаются. С ростом доходов увеличивается величина чистых налогов, а рост располагаемого дохода и соответственно потребительского спроса отстает от роста ВВП. В периоды экономического спада чистые налоги уменьшаются, чтоспособствует увеличению совокупного спроса. В случае необходимости можно прибегнуть к увеличению налогообложения.
Количественное выражение взаимосвязи между налогами и бюджетом во многом зависит от величины мультипликатора, отражающего влияние прироста доходов на объем потребительского спроса. Величина мультипликатора показывает воздействие прироста совокупного спроса (например, в связи с увеличением правительственных расходов) на равновесный уровень доходов.
Как уже отмечалось, с увеличением доходов налоги, как правило, возрастают, и, наоборот, снижение доходов ведет к уменьшению суммы налогов. Если при увеличении доходов увеличиваются ставки налогообложения, то одновременно снижается предельная склонность к потреблению (МРС). Это ведет к снижению совокупного спроса и выпуска продукции. Мера снижения зависит от величины мультипликатора, определяемого по формуле:

где МРС* = МРС х (1 -t),т.е. представляет собой мультипликатор, скорректированный на (1 - t), или, иначе говоря, на долю каждой дополнительной единицы дохода, которая фактически остается у домашних хозяйств после уплаты налогов.
Из формулы вытекает: чем выше ставка налогообложения (речь идет о чистых налогах), тем меньше величина мультипликатора, а меньшей ставке налогообложения соответствует большая величина мультипликатора. Соответственно, чем выше мультипликатор, тем больше возрастает потребительский спрос в результате увеличения выпуска продукции и доходов. При высокой налоговой ставке изменение уровня доходов лишь незначительно отразится на размерах располагаемых доходов домашних хозяйств и величине их потребительского спроса. Величина мультипликатора будет небольшой.
В условиях экономического спада, финансового кризиса и острого недостатка бюджетных средств для самых насущных государственных нужд проблема доходов бюджета приобретает особую остроту. В 90-х годах проблема увеличения доходов бюджета стала одной из центральных проблем России. В 1998 г. доходы консолидированного бюджета РФ (федерального и субъектов Федерации) составили 657,1 млрд.деноминированных рублей, или 24,5% ВВП (2684,5 млрд.), в том числе налоги - 20,3%. Доходы федерального бюджета составили 302,4 млрд. руб., или 11,3% ВВП, в том числе налоги - 236,0 млрд. руб., или 8,8% ВВП. Проектировки утвержденного федерального бюджета были выполнены лишь на 82,3%, в том числе по налоговым доходам - менее, чем на 77%.
Основными направлениями решения этой проблемы являются увеличение доходной базы и укрепление налоговой дисциплины. Основой укрепления доходной базы является экономическая и финансовая стабилизация, создание обстановки экономического роста, стимулирование инвестиционной активности и увеличения доли накопления в ВВП. Созданию условий для экономического роста способствует снижение налоговой нагрузки, сопровождающееся мерами по повышению уровня собираемости налогов.
Величина налоговой нагрузки может оказывать стимулирующее или негативное влияние на производство и капиталообразование. В целях создания более благоприятных условий для инвестиций может осуществляться регулирование налоговых ставок, а налогооблагаемая база при исчислении налога на прибыль может уменьшаться на величину финансирования производственных и непроизводственных капитальных вложений (при условии полного использования амортизации), на взносы в благотворительные фонды, затраты предприятия, связанные с содержанием социально-культурной сферы.
Содействию развития национального производства, росту налоговой базы способствуют благоприятный (с некоторой недооценкой покупательной способности рубля) валютный курс и тарифы на импорт, повышающие цены импортных товаров для национального рынка. Производители аналогов товаров, на которые установлен тариф, получают дополнительную прибыль и возможность увеличения объема производства и рабочих мест. Выигрыш бюджета в том, что он получает тариф отчисления в бюджет от возросшей прибыли производителей и подоходный налог с увеличившегося количества работников. Зашита отечественного рынка такими методами не должна приводить к ликвидации конкуренции иностранных фирм, так как это чревато консервированием технической отсталости и ростом цен для потребителей.
Увеличивая подоходные налоги, государство уменьшает располагаемый доход работников на величину роста чистых налогов, т.е. налогов за вычетом социальных выплат за счет государственных средств. Уменьшение располагаемого дохода сказывается на потребительском спросе и инвестиционных возможностях населения. Если это снижение спроса компенсируется ростом государственных расходов, то это приведет к спросу на другие товары и услуги.
На величину собираемых налогов существенное влияние оказывают установленные законодательно налоговые льготы для различных категорий налогоплательщиков. Общая стоимость действующих налоговых льгот в России в 1997 г. составляла порядка 150 млрд. деноминированных рублей.Отмена льгот ведет либо к уменьшению объема деятельности по соответствующим направлениям, либо к замене льгот финансированием в тех случаях, когда будет признано нужным поддерживать те или иные сферы. Так, ликвидация льгот по подоходному налогу затрагивает интересы военнослужащих, сотрудников МВД, налоговой полиции и таможенной службы, упразднение льгот по НДС сказывается на НИОКР, льгот по налогу на прибыль - на учреждениях Министерства культуры, т.е. театрах, музеях, картинных галереях. Очевидно, что реализация такой меры требует проведения инвентаризации льгот и жесткого отбора тех из них, которые необходимо сохранить либо компенсировать.
Расходы и кредитование минус погашение.
Пути рационализации расходов
Общее понятие о расходах бюджета.
Бюджетные ассигнования прямым получателям средств
Государственные расходы и кредитование являются затратами, связанными с осуществлением государством своих функций. Расходы складываются в основном из закупок товаров и услуг, оплаты труда государственных служащих, социальных выплат и обслуживания государственного долга. Расходы - это платежи, не подлежащие возврату, не создающие и не погашающие финансовых требований. К чистому кредитованию относятся предоставление ссуд и приобретение акций за вычетом сумм погашенных кредитов и выручки от продажи акций.
Влияние государственных закупок и трансфертов на распределение ресурсов в стране различно. Приобретая товары и услуги, государство перераспределяет ресурсы от частного к общественному потреблению. Общественное потребление возрастает за счет личного. Социальные платежи населению в виде трансфертов - это выплаты денежных средств. Они ведут к увеличению личного потребления, так как трансферты отдельным лицам предоставляются за счет налогов, уплаченных другими физическими и юридическими лицами. При этом склонность к сбережению и структура потребления получателей трансфертов отличаются от структуры товаров и услуг, приобретаемых налогоплательщиками.
Осуществляя расходы, государство оказывает прямое воздействие на экономику, увеличивая или уменьшая общий объем расходов и расходов на отдельные сектора экономики - оборону, науку, образование и др. Наряду с прямым изменением расходов воздействие оказывается также косвенным образом - через субсидии и т.п.
Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что формирование расходов бюджетов всех уровней базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых правительством Российской Федерации.
Бюджетные ассигнования распределяются прямым получателям средств в соответствии с ведомственной классификацией расходов. Ведомственная классификация расходов бюджетов является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального и региональных бюджетов. Она связана со структурой органов государственного управления в соответствующем бюджетном году как на федеральном, так и на региональном уровнях. Таким образом, в бюджете фиксируются средства по каждому министерству, ведомству или другому государственному учреждению, получающему бюджетные ассигнования и существующему на момент утверждения бюджета.
Положительным моментом ведомственной классификации является ее адресность, наличие соответствующих счетов, отрицательным - постоянное изменение структуры управления. Эти изменения делают невозможным какие-либо динамические или территориальные сопоставления и прогнозирование целевых расходов. Кроме того, ведомственная классификация не дает представления об экономической характеристике расходов. Ответы на эти вопросы дают две другие классификации:
функциональная классификация расходов, характеризующая назначение или функции, с которой связаны расходы;
экономическая классификация расходов, посредством которых эти функции осуществляются.
В целях обеспечения исходных данных для получения распределения средств в соответствии с функциональной и экономической классификациями в ведомственной классификации фиксируются также распределение средств по конкретным функциональным направлениям деятельности и виды расходов по экономическим элементам, что позволяет производить любые перегруппировки.
Расходы бюджета по функциональному назначению
В более общем виде государственные расходы по своему функциональному назначению могут быть объединены в четыре группы:
государственные услуги общего назначения; оборона, общественный порядок и безопасность (сюда входят расходы на законодательные и исполнительные органы власти, внешнюю политику, оборону, поддержание общественного порядка, безопасности и т.п.);
общественные и социальные услуги (расходы на образование, здравоохранение, социальное страхование и обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, средства массовой информации, культуру и т.п.);
государственные услуги, связанные с экономической деятельностью (расходы на обеспечение более высокой эффективности хозяйственной деятельности, создание условий экономического роста, целевые программы экономического характера, создание новых рабочих мест и т.п.);
прочие функции (выплаты процентов и расходы, связанные с обслуживанием государственного долга, трансферты общего характера, передаваемые другим государственным органам).
Наиболее существенными являются расходы на социальные программы (помощь престарелым, нетрудоспособным, безработным, нуждающимся в медицинской помощи и т.п.), расходы на оборону (в США - около четверти бюджета) и обслуживание государственного долга.
Группировка расходов бюджетов всех уровней в соответствии с направлениями бюджетных средств на выполнение основных функций государства производится на основе функциональной классификации расходов бюджетов. Функциональная классификация не зависит от организационно-структурных изменений в системе органов управления. Ее использование позволяет анализировать динамику государственных расходов различного функционального назначения, прогнозировать расходы на перспективу и проводить международные сравнения с целью определения степени участия органов государственного управления отдельных стран в осуществлении экономических исоциальных функций.
Некоторые виды деятельности органов государственного управления встречаются в двух или более функциональных категориях. К таким видам деятельности относятся охрана окружающей среды, космонавтика, водопользование. Данные виды деятельности включаются в те функциональные группы, с которыми они связаны. Например, космонавтика обслуживает оборону, связь, обрабатывающую промышленность.
Схематично функциональная классификация расходов может быть представлена следующим образом.
01000 Государственные услуги общего назначения
02000 Оборона
03000 Общественный порядок и безопасность
04000 Образование
05000 Здравоохранение
06000 Социальное страхование и социальное обеспечение
07000 Жилищно-коммунальное хозяйство
08000 Организация отдыха и средства массовой информации
09000 Сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболовство и охота
10000 Промышленность, энергетика, строительство
11000 Транспорт и связь
12000 Гидрометеорология, картография и геодезия
13000 Пополнение государственных запасов и резервов
14000 Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий
15000 Прочие расходы
В государственные услуги общего назначения включаются расходы на функционирование органов законодательной и исполнительной власти на всех уровнях государственного управления. Сюда же относятся регулирование и контроль в области финансовой и налогово-бюджетной (фискальной) политики. К институтам, осуществляющим финансовые и фискальные услуги, относятся казначейство, министерство финансов, налоговая инспекция и налоговая полиция, таможенные органы. В эту статью следует включать резервные фонды: Резервный фонд Президента РФ, Резервный фонд Правительства РФ, Резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Здесь же отражается внешнеполитическая деятельность, включая расходы на реализацию международных договоров Российской Федерации (в том числе по ликвидации, сокращению и ограничению вооружений), фундаментальные научные исследования. Наука обособляется в том случае, когда расходы на нее составляют значительную часть государственных расходов. Прикладные исследования классифицируются согласно той функции, к которой относится цель таких исследований. В эту статью включаются также расходы на управление государственной собственностью, на функционирование Счетной палаты Российской Федерации и статистической службы.
В затратах на оборону отражаются расходы, связанные со строительством и содержанием вооруженных сил и гражданской обороной. Это затраты на закупки вооружения, военной техники и имущества, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, капитальное строительство, поддержание мобилизационных мощностей, а также расходы по управлению, содержанию и материальному обеспечению войск гражданской обороны.
Общественный порядок и безопасность. Сюда включаются расходы на функционирование органов внутренних дел - милиции, внутренних войск, пограничных войск. К этой статье относятся учреждения пожарной службы, содержание которых обеспечивается органами государственного управления. В этой статье отражаются расходы на организацию работы гражданских и уголовных судов и всей системы судопроизводства, на содержание уголовно-исправительной системы (тюрем, исправительно-трудовых колоний, исправительных колоний для малолетних преступников, колоний для несовершеннолетних преступников). Сюда следует относить расходы на организацию и работу органов прокуратуры и государственной безопасности.
Образование. Сюда входят расходы на дошкольное воспитание и различные виды образования: начальное, общее среднее, профессионально-техническое, среднее специальное, высшее, а также переподготовку и повышение квалификации.
Здравоохранение включает затраты на больницы, поликлиники, санитарно-профилактические и эпидемиологические учреждения.
Социальное страхование и социальное обеспечение охватывает трансфертные платежи как форму компенсации снижения уровня или потери доходов либо неспособности к обеспечению соответствующего уровня доходов. В практике зарубежных стран сюда включаются социальные выплаты из бюджетов государственным служащим и иные аналогичные расходы бюджетов. В федеральном бюджете России отражаются перечисления во внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации. При формировании данных по расходам органов государственного управления в целом сюда относятся также пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за детьми, на погребение, а также пособия на санаторно-курортное лечение и отдых. Эти выплаты осуществляются из Фонда социального страхования РФ. В эту же статью входят выплаты пенсий и пособий из Пенсионного фонда, выплата досрочных пенсий, пособий и материальной помощи из фонда занятости. Здесь же отражаются компенсации Пенсионному фонду по выплате пенсий и пособий, осуществляемых за счет средств бюджета. Оказываемая из этих фондов социальная помощь включает выплаты лицам, занимающим особое положение в социальной структуре общества: молодежь, престарелые,инвалиды (детские дома, школы-интернаты, учреждения для престарелых и др.).
Наличие этой статьи позволяет объединить однородные группы расходов бюджетов и внебюджетных фондов при определении расходов в целом по государственным финансам с исключением повторного счета при консолидации.
Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство включают субсидии, дотации и ссуды для расширения, улучшения или поддержания жилого фонда за исключением субсидий домашним хозяйствам, которые отражаются в статье "Социальное страхрвание и социальное обеспечение", а также расходы на цели развития, расширения или улучшения функционирования системы водоснабжения. Сюда же относятся расходы на деятельность по контролю и ограничению загрязнения окружающей среды.
Особенностью российской экономики является высокий удельный вес государственных дотаций в общих расходах на жилищно-коммунальное хозяйство. Это создает неоправданно высокую нагрузку на бюджет. Повышение платежей населения за жилищно-коммунальные услуги связано с уровнем доходов населения, снижением издержек в этой сфере, повышением качества услуг и проблемой социальной защиты малоимущих граждан. В принципе, для ликвидации государственных дотаций повышать оплату жилищно-коммунальных услуг без снижения уровня жизни возможно лишь на основе роста реальных доходов населения, обращая часть прироста доходов на оплату жилья и коммунальных услуг.
Организация отдыха и средства массовой информации. Здесь отражаются расходы, связанные с организацией отдыха и спортивных мероприятий. Это расходы на управление, эксплуатацию, финансовую поддержку объектов для целей культурного развития (библиотеки, музеи, театрально-зрелищные предприятия, дома культуры, клубы), расходы, связанные с деятельностью радио- и телевещания и издательского дела, включая ассигнования центральным и региональным средствам массовой информации.
Сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболовство и охота. Сюда включаются расходы, связанные с сельским хозяйством, использованием земельных ресурсов, сохранением, расширением и улучшением использования лесных ресурсов, расходы, необходимые для организации деятельности в области промыслового рыболовства. Здесь должна быть отражена государственная поддержка развития фермерства.
Промышленность, энергетика и строительство. Здесь отражаются затраты на развитие отраслей промышленности, расходы на государственную поддержку угольной отрасли, включая расходы на санацию убыточных угольных шахт и разрезов, конверсию оборонной промышленности, воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Транспорт и связь. Включаются расходы в форме ссуд, трансфертов или субсидий на проведение строительных работ, осуществляемых в различных отраслях транспорта. Сюда также относятся расходы по эксплуатации различных видов транспорта, расходы по организации и управлению в области связи (почтовая, телефонная, телеграфная, кабельная, спутниковая). Не включаются расходы на системы теле- и радиовещания.
Гидрометеорология, картография и геодезия. Включаются расходы на организацию и работу службы прогноза погоды, предприятий, занимающихся разведкой и изысканиями в области гидрологии и геодезии.
Пополнение государственных запасов и резервов. Включаются расходы на государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней, государственный материальный резерв (закупки продовольственных и непродовольственных товаров).
Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Включаются расходы по государственным программам ликвидации последствий аварий и других катастроф. Сюда также относятся расходы на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. В России здесь отражаются, в частности, расходы по программе ликвидации последствий аварий на Чернобыльской АЭС, в том числе программе "Дети Чернобыля"; программе ликвидации последствий ядерного выброса в Челябинской области, программе ликвидации последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне и ряду других программ.
Основными составляющими прочих расходов являются расходы на обслуживание внутреннего и внешнего долга (выплата процентов и расходы, связанные с размещением государственных займов и их рефинансированием), финансовая помощь другим уровням власти (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, дотации бюджетам закрытых территориально-административных образований и др.). Бюджетные ссуды предоставляются бюджетам других уровней для покрытия недостатка собственных средств. В эту статью включаются расходы, связанные с поддержкой малого предпринимательства. В общем объеме консолидированных расходов федерального и региональных бюджетов расходы по обслуживанию государственного долга составили в 1997 г. 41,5 млрд. деноминированных рублей, или 5% общей суммы расходов и 1,6% ВВП.
Используемая в России функциональная классификация расходов в основном совпадает с классификацией, рекомендованной МВФ. Сохраняющиеся различия связаны прежде всего с особенностями и спецификой российской экономики, с условиями перехода и развития рыночных отношений. Можно отметить следующие отличия:
в функциональную структуру расходов включены расходы целевых бюджетных фондов (Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Государственный фонд по борьбе с преступностью и др.);
расходы на выплату пенсий и пособий относятся ко всему населению, а не только к работникам органов государственного управления и осуществляются из самостоятельных внебюджетных фондов;
структура отдельных статей классификации, рекомендованной МВФ, не совпадает с принятой в российской практике. Это относится к расходам на образование, здравоохранение, промышленность и некоторые другие отрасли.
В России в 1996 г. наиболее значительными направлениями расходов федерального бюджета являлись: расходы на оборону (18,4%), обслуживание государственного долга (12,8%), финансовая помощь регионам (13,1%), правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности (7,7%), международная деятельность (6,4%). Существенную роль в обеспечении высоких темпов роста ВВП в современном мире играют расходы на развитие науки и техники. Основными источниками финансирования программ развития науки и техники являются государственные ассигнования и средства корпораций. Государство способствует научным разработкам путем прямого финансирования и предоставлением льгот корпорациям, ведущим научно-исследовательские работы. Расходы на научно-исследовательские цели составляли: в США в 1992 г. - 2,8% ВВП, в Японии в 1991 г. - 3, в ФРГ в 1991 г. - 2,6, в России в 1996 г. расходы на фундаментальные научные исследования и содействие научно-техническому прогрессу составили 0,3% ВВП.
Расходы бюджета по экономическому назначению. Перекрестная классификация расходов и чистого кредитования
Расходы бюджетов направляются либо на текущие цели (текущие расходы), либо на капитальные затраты (капитальные расходы). Экономические характеристики затрат отражаются с помощью экономической классификации расходов и чистого кредитования.
Схематично экономическая классификация расходов и чистого кредитования может быть представлена в следующем виде.
Общие расходы и чистое кредитование (100000 + 200000 + 300000)
Общие расходы(100000 + 200000)
100000 Текущие расходы (110000 + 120000 + 130000)
110000 Расходы на товары и услуги
110100 Оплата труда
110200 Начисления на заработную плату
110300 Приобретение товаров и услуг
110400 Оплата прочих услуг
120000 Выплата процентов
120100 Выплата процентов по займам у Центрального банка
120200 Выплата процентов по займам у других уровней управления
120300 Выплата процентов по прочим займам внутри страны
120400 Выплата процентов по государственному внешнему долгу
130000 Субсидии и другие текущие трансфертные платежи
130100 Субсидии
130200 Текущие трансфертные платежи
130210 Трансферты другим уровням государственного управления
130220 Трансферты некоммерческим (неприбыльным) организациям
130230 Трансферты домашним хозяйствам
200000 Капитальные расходы
210000 Приобретение основного капитала
220000 Приобретение товаров для создания государственных запасов
230000 Приобретение земли и нематериальных активов
240000 Капитальные трансферты
300000 Чистое кредитование
310000 Внутреннее кредитование
320000 Внешнее кредитование
Текущие расходы обеспечивают текущее функционирование органов государственной власти, оказание финансовой помощи другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование. К ним относятся расходы на товары и услуги, выплату заработной платы, взносы в фонды социального страхования, выплаты процентов за пользование заемными средствами, субсидии, другие текущие трансфертные платежи. Текущие расходы включают возмездные платежи, за исключением платежей за капитальные активы или товары и услуги, которые предназначены для создания капитальных активов, а также любые безвозмездные платежи, назначением которых не является приобретение их получателем капитальных активов, компенсация потерь,связанных с разрушением или порчей капитальных активов, или увеличение финансового капитала получателя таких платежей.
Текущие расходы подразделяются на следующие категории: расходы на товары и услуги, выплаты процентов, субсидии и текущие трансфертные платежи.
Расходы на товары и услуги - это все платежи органов государственного управления, связанные с выплатой заработной платы, начислениями на заработную плату -взносами работодателей в фонды социального страхования, на программы пенсионного и социального обеспечения, приобретение собственно товаров и услуг и др.
Оплата труда включает оплату труда рабочих и служащих в денежной форме до вычетов удерживаемых налогов и взносов, вносимых в Фонд социального страхования и Пенсионный фонд. Это основная заработная плата, надбавки к заработной плате, премии, ежегодная дополнительная оплата, оплата расходов на транспорт и питание, оплата сверхурочной работы, ночных смен, работы в выходные дни и др., компенсационные выплаты работникам по командировкам и т.п. Данная категория не включает оплату труда в натуральной форме: стоимость питания, одежды и проживания, предоставляемых либо бесплатно, либо по сниженным ценам.
Начисления на заработную плату включают взносы бюджетных учреждений на государственное социальное страхование, взносы в Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования. Государственный фонд занятости населения с оплаты труда. Эти отчисления осуществляются по твердо установленным процентным ставкам от фонда оплаты труда по каждому государственномувнебюджетному социальному фонду.
Расходы на приобретение товаров и услуг относятся к товарам и услугам, приобретенным на рынке или посредством займов, за исключением капитальных активов, товаров и услуг, предназначенных для производства основных фондов, стратегических и чрезвычайных запасов, запасов товаров, регулирующих деятельность рынка, а также земли и нематериальных активов. Данная категория включает закупки предметов снабжения и расходных материалов (канцелярские принадлежности, медикаменты и перевязочные средства, мягкий инвентарь и оборудование, продукты питания и др.), транспортные расходы, расходы на связь, коммунальные услуги, расходы на геолого-разведочные работы, ремонтные работы и техническое обслуживание, стоимость малоценного оборудования и оборудования со сроком службы менее года. Сюда включаются расходы на товары и услуги, предоставляемые работникам бесплатно или по сниженным ценам.
Выплаты процентов включают платежи за пользование заемными денежными средствами. Сумма процентов может накапливаться непрерывно, но ее величина показывается на момент платежа. В случае дисконтных ценных бумаг процент рассчитывается как разница между ценой эмиссии и ценой погашения ценной бумаги, а его регистрация производится на момент фактического погашения долга.
Субсидии и другие текущие трансфертные платежи включают все безвозмездные, невозвратные государственные платежи, предназначенные для текущих целей.
Субсидии включают:
субсидии нефинансовым государственным предприятиям, полученные ими на тех же условиях, что и для частных предприятии;
субсидии финансовым учреждениям - безвозмездные, невозвратные текущие платежи, включая трансфертные платежи для покрытия убытков, связанных с куплей и продажей иностранной валюты;
фактические убытки ведомственных предприятий, возникающие в тех случаях, когда выручка от продажи товаров и услуг не покрывает понесенных ими производственных затрат;
субсидии другим предприятиям - текущие платежи государственных органов нефинансовым частным предприятиям, которые являются дополнительными поступлениями к доходам производителей, получаемым от текущего производства.
Текущие трансфертные платежи подразделяются на платежи национальным органам других уровней государственного управления, некоммерческим организациям, населению, другим странам (зарубежным органам управления и международным организациям и др.).
В трансфертные платежи национальным органам других уровнен государственного управления включаются платежи, предназначенные для текущей деятельности целевого и многоцелевого назначения. В данную категорию могут также входить поступления от налогов, взимаемых органами одного уровня, которые перераспределяются между другими уровнями управления, трансфертные платежи частным организациям, выполняющим социальные функции, - больницам, школам, научным обществам и т.п.
Трансфертные платежи домашним хозяйствам - это текущие платежи населению в денежной форме, служащие увеличению их располагаемого дохода. При определении расходов органов государственного управления в целом здесь отражаются также расходы внебюджетных фондов: пенсии, выплачиваемые из Пенсионного фонда, выплаты пособий и материальной помощи, досрочные пенсии из Государственного фонда занятости населения, выплата пособий из Фонда социального страхования (пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за детьми и др.). Сюда относятся также выплаты пособий на санаторно-курортное лечение и отдых.
Трансфертные платежи другим странам - это безвозмездные, невозвратные платежи органам управления других стран, международным организациям, наднациональным органам, частным лицам, некоммерческим учреждениям и другим экономическим единицам-нерезидентам, предназначенные для текущих целей.
Под капитальными расходами понимаются платежи с целью оплаты приобретенных капитальных активов, земли, нематериальных активов, стратегических и чрезвычайных запасов товаров либо безвозмездные платежи (капитальные трансферты), передаваемые их получателям с целью приобретения ими подобных активов, компенсации убытков, понесенных в связи с разрушением или порчей основных фондов, либо для увеличения финансового капитала получателя таких трансфертов.
Экономические реформы в России привели к преобразованию значительной части государственных предприятий в акционерные общества и появлению других форм негосударственных предприятий. Негосударственные предприятия должны осуществлять развитие производства за счет собственных ресурсов, используя прежде всего свои накопления, кредиты и привлечение капитала путем выпуска ценных бумаг. Это сопряжено с сокращением централизованных бюджетных ассигнований для финансирования капитальных расходов. Государственные средства используются в основном для решения задач общегосударственного значения, осуществление которых не представляется возможным обеспечить за счет негосударственных секторов экономики. Однако и в условиях рынка государственные ресурсы сохраняют своё значение для финансирования инвестиций в государственный сектор, реализации государственных программ, поддержки отдельных отраслей и территорий. Значительные средства расходуются на ликвидацию последствий чернобыльской катастрофы, строительство жилья для военнослужащих, социальное развитие и др.
Капитальные расходы бюджетов, как предусмотрено Бюджетным кодексом РФ, -это расходы на инновационную и инвестиционную деятельность, включая расходы для инвестиций в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства на инвестиционные цели, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов, капитальный ремонт и другие аналогичные затраты в соответствии с экономической классификацией.
Государственное финансирование капитальных вложений в условиях рыночной экономики направляется на цели, финансирование которых невозможно за счет других источников.
Приобретение основного капитала включает расходы на новые или существующие товары длительного пользования, предназначенные для использования в невоенном производстве, которые приобретаются на рынке или создаются собственными силами органов государственного управления. В данную статью включаются такжерасходы на капитальное строительство и капитальный ремонт.
Создание государственных запасов и резервов - это расходы на закупки товаров для создания стратегических и чрезвычайных запасов, запасов товаров, приобретенных организациями, регулирующими деятельность рынка, а также запасов зерна и других товаров, имеющих особо важное значение для страны.
Приобретение земли и нематериальных активов охватывает расходы на приобретение земли, лесов, внутренних вод и месторождении полезных ископаемых, но не строительных объектов, расположенных на них.
Нематериальные активы - это активы, которые не представляют собой финансового требования к другим (права на разработку недр, ведение рыболовного промысла, долгосрочные договоры, касающиеся аренды земли и т.п.).
Капитальные трансферты предназначены для финансирования расходов их получателя на приобретение капитальных активов, компенсации потерь, связанных с разрушением или порчей основного капитала, либо увеличение финансового капитала получателя. Они представляют собой безвозмездные платежи органов государственного управления, носящие односторонний характер и не ведущие к возникновению или погашению финансовых требований. Такие платежи рассматриваются как капитальные трансферты, если органы управления, осуществляющие финансирование, или получатель трансферта считают, что трансферт носит капитальный характер. Сюда также включаются трансфертные платежи предприятиям, предназначенные для покрытия убытков, аккумулированных за ряд лет либо полученных в результате чрезвычайных обстоятельств.
Капитальные трансферты делятся на трансферты внутри страны и за границу.
Капитальные трансферты внутри страны - это безвозмездные, невозвратные платежи органов государственного управления на капитальные цели другим уровням государственного управления, государственным нефинансовым предприятиям, финансовым учреждениям и прочие трансферты внутри страны.
Внешние трансферты за границу - это безвозмездные, невозвратные платежи органов государственного управления, предназначенные для капитальных целей, передаваемые зарубежным органам управления и международным организациям, наднациональным органам, частным лицам, некоммерческим учреждениям и другим экономическим единицам, которые не являются резидентами национальной экономики.
В категорию "чистое кредитование" (кредитование минус погашение) включается предоставление ссуд и приобретение акций за вычетом сумм выплаченных кредитов, выручки от продаж акций либо возврата собственного капитала.
Чистое кредитование (кредитование минус погашение) - это платежи органов государственного управления, в результате которых появляются финансовые требования по отношению к другим субъектам хозяйствования либо приобретается участие в акционерном капитале предприятий, минус поступления, результатом которых является уменьшение размера или погашение подобных требований или долевого участия в акционерном капитале.
Эти операции осуществляются в целях проведения государственной политики, например, для кредитования инвестиционных и других проектов, нуждающихся в государственной поддержке, сельского хозяйства, строительства жилья, восстановления объектов, разрушенных в результате стихийных бедствий и войны. В объем чистого кредитования, осуществляемого в целях проведения государственной политики, включается предоставление ссуд за вычетом их погашения и приобретение акций за вычетом их продаж в тех же целях.
Чистое кредитование подразделяется на внутреннее и внешнее. Внутреннее кредитование - это кредитование национальных органов других уровней управления, нефинансовых государственных и негосударственных предприятий, финансовых учреждений и другое внутреннее чистое кредитование. Внешнее кредитование - это кредитование зарубежных органов власти, международных организаций, зарубежных фирм и прочее внешнее чистое кредитование.
Наряду с функциональной и экономической классификациями представляет интерес перекрестная классификация расходов и чистого кредитования. Она представляет собой сочетание экономической и функциональной классификаций и позволяет определить объемы расходов на оплату труда, закупки, трансферты, капитальные затраты или кредитование по каждой конкретной функции, а также долю затрат на реализацию каждой функции в общем объеме расходов. Перекрестная классификация создает, таким образом, возможность выявить средства, с помощью которых государственные органы управления осуществляют присущие им функции, а также воздействие, оказываемое ими на занятость, государственные закупки товаров и услуг, трансферты другим секторам, капитальные расходы и кредитование.
Исследование структуры расходов при выполнении различных функций создает основу для проведения сравнительного анализа, выявляющего, каким образом конкретные функции выполняются в рамках того же самого уровня управления; как структура расходов, характерная для каждой функции, изменяется со временем; как одни и те же конкретные функции осуществляются разными уровнями органов государственного управления и т.п.
Перекрестная классификация позволяет определить долю расходов на оплату труда, закупки, трансферты, капитальные затраты или кредитование, которая относится к каждой конкретной функции. Выплаты процентов не могут быть отнесены к какой-либо отдельной функции, так как они представляют собой издержки, связанные со многими функциями, выполнявшимися в прошлом за счет заемных средств.
Рационализация расходов
Осуществляя расходы, государство обеспечивает реализацию своих функций и оказывает прямое воздействие на экономику. Государство воздействует на экономику всякий раз, когда оно осуществляет финансовые операции. Оно обеспечивает такие услуги, которые не в состоянии обеспечить частные рынки: общественную безопасность, правопорядок, оборону, проводит ту или иную финансовую политику и т.д.
Общей тенденцией во всех развитых странах в XX в. было абсолютное увеличение бюджетных расходов и увеличение их доли в ВВП, что отражало рост государственного регулирования социально-экономического развития. В США расходы федерального правительства и штатов в 1929 г. составляли 12% ВВП, в 1994 г. - 33%. В ФРГ государственные расходы возросли с 32,5% в 1960 г. до 49,3 % в 1995 г., во Франции за этот же период - с 34,6 до 54,3%, в Японии - с 18,7 до 29,6%. Расходы консолидированного бюджета России в 1997 г. составили 806,2 млрд. деноминированных рублей, или 30,1% ВВП. Расходы федерального бюджета составили 409,3 млрд. руб., или 15,7% ВВП. При этом исполнение федерального бюджета по расходам составило 74,3%¹.
Рост доли расходов в ВВП в странах с развитой рыночной экономикой в значительной мере связан с увеличением социальных выплат: пенсий по старости, пособий по безработице, медицинской помощи, расходов на образование и в других сферах, где задачи не могли быть решены в силу слабой заинтересованности частного капитала. Произошедший сдвиг отражает как увеличение выплат на человека, так и процесс постарения населения.
Одновременно усложнение социально-экономической жизни требовало увеличения расходов на содержание правоохранительных органов и поддержание общественного порядка. Развитие науки и техники вызвало потребность в концентрации средств на реализацию крупных проектов, что могло быть обеспечено либо за счет гигантских корпораций, либо за счет государственного финансирования и государственной координации усилий.
Как уже отмечалось, рост расходов, осуществляемых за счет государственного бюджета (или внебюджетных фондов), ведет к увеличению совокупного спроса и стимулирует рост ВВП. При оценке количественного воздействия прироста государственных расходов на увеличение равновесного выпуска продукции необходимо учитывать мультипликатор. Мультипликатор (М) представляет собой отношение изменения равновесного уровня производства, вызванного изменением спроса, к величине изменения спроса. Он определяется по формуле:

где МРС характеризует предельную склонность к потреблению, т.е. долю прироста дохода, на величину которой увеличивается потребление.
Прирост выпуска продукции больше увеличения государственных расходов на величину воздействия мультипликатора.
Предположим, что предельная склонность к потреблению составляет 0,50, прирост государственных расходов - 100. Определим, насколько увеличится равновесный выпуск продукции за счет увеличения государственных расходов. Величина мультипликатора составляет: 1 : (1 - 0,5) = 2. Умножая прирост государственных расходов на мультипликатор, получаем прирост объема доходов и выпуска продукции в размере 200 единиц. Рост ВВП при превышении доходов .над расходами или при возможности привлечения дополнительных средств за счет займов создает условия для увеличения расходов государственного бюджета.
Расходование бюджетных средств при всех условиях должно быть рациональным. Особую остроту проблемы экономии и рационального использования бюджетных средств приобретают в условиях финансового кризиса и чрезмерного роста дефицита бюджета. Такая ситуация сложилась в России в 90-х годах.
Основными направлениями сокращения бюджетных расходов являются следующие:
сокращение затрат на оборону;
Россия в цифрах. М.: Госкомстат России, 1998. С. 295, 296.
снижение расходов на содержание аппарата органов государственного управления;
повышение эффективности и определение приоритетности направлении расходования бюджетных средств;
уменьшение непроизводительных расходов на дотации отдельным отраслям;
сокращение количества государственных программ и их рассредоточение во времени;
снижение расходов по обслуживанию государственного долга;
налаживание контроля за расходованием бюджетных средств.
Решения о сокращении расходов принимаются с учетом значимости и эффективности отдельных видов затрат и приоритетов развития экономики.
Сокращение затрат на оборону должно производиться без ущерба для безопасности страны. Поддержание боеготовности армии, обеспечение социальной защищенности военнослужащих, выплата денежного довольствия офицерскому составу, развитие оборонной промышленности, разработка и постановка на производство новых образцов вооружений требуют значительных средств. Реализация задачи может базироваться на повышении эффективности затрат на национальную оборону и оборонное производство, развитии и использовании научно-исследовательских работ.
Снижение затрат на содержание органов государственного управления предполагает в качестве основных направлений сокращение численности аппарата управления и повышение его квалификации. Недопустимо увеличение штатной численности и расширение под различными предлогами числа организаций, содержащихся за счет бюджетных средств. Расходы федерального бюджета России на государственное управление в 1997 г. составили 9,7 млрд. руб., или 0,4% ВВП и 2,4% общего объема расходов.
Повышение эффективности использования бюджетных средств нацеливает на то, чтобы не распылять их по многочисленным направлениям и программам, а определять приоритеты и концентрировать средства на четко сформулированные цели, сокращать количество государственных целевых программ, имея в виду сосредоточение средств на наиболее эффективных и социально значимых проектах, и получать возможно большие результаты при минимуме затрат.
Сложность данной проблемы в России заключается в том, что, с одной стороны, в условиях приватизации и развития частного предпринимательства государственные расходы на народное хозяйство неизбежно должны резко сократиться, с другой, сохраняется необходимость в дотациях угольной промышленности, сельскому хозяйству, оборонной промышленности, жилищно-коммунальному хозяйству, требуется государственная поддержка структурной перестройке экономики и т.д. Таким образом, при уменьшении бюджетных средств сохраняется много направлений, расходы на которые трудно сократить.
Одним из приоритетных направлений бюджетных расходов является поддержка науки и техники. Основным источником финансирования науки и техники в развитых странах являются государственные ассигнования и средства финансово-промышленных компаний. Государство содействует научным разработкам как с помощью прямого финансирования, так и путем предоставления льгот корпорациям, ведущим научно-исследовательскую деятельность. Государственное финансирование научно-исследовательских работ обусловлено рядом обстоятельств: реализация крупных научно-технических программ не под силу даже крупным частным корпорациям, для их осуществления во многих случаях необходимы объединение и координация усилий финансово-промышленных групп и научных центров. Кроме того, государство финансирует научно-исследовательские работы оборонного значения и несет расходы по подготовке научных кадров.
Центр тяжести экономического соперничества государств переместился в сферу науки и техники. При этом учитывается, что научно-технический прогресс является основным фактором роста ВВП и существенно усиливает позиции стран, экспортирующих наукоемкую продукцию. Расходы на научно-технический прогресс составляли:
в США в 1992 г. 2,8% ВВП, в Японии в 1991 г.-3%, в ФРГ в 1991 г. - 2,6%. В России в 1996 г. расходы федерального бюджета на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу составляли 0,3% ВВП.
Повышению эффективности государственных расходов могут способствовать разработка и реализация инвестиционных программ с увязкой государственных и негосударственных источников финансирования, разработка и реализация бюджета развития.
Бюджет развития является составной частью федерального бюджета РФ, формируемой в составе капитальных расходов и используемой для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Правовые и организационные основы бюджета развития в РФ определены Законом РФ "О бюджете развития Российской Федерации", принятым Государственной Думой 5 ноября 1998 г.
Источниками средств для бюджета развития являются:
внутренние и внешние заимствования;
часть доходов федерального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, от использования и приватизации объектов федеральной собственности, созданных в результате финансирования за счет средств бюджета развития инвестиционных проектов, от ранее произведенных инвестиционных бюджетных ассигнований;
отчисления части поступлений в федеральный бюджет от размещения государственных ценных бумаг и других источников.
Средства бюджета развития направляются на финансирование инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе на условиях возвратности, платности и срочности, а также на исполнение обязательств правительства по предоставленным правительством гарантиям за счет средств бюджета развития.
Направлением повышения эффективности государственных расходов является также экономия на закупках товаров и услуг и государственных заказах на их производство. Способствовать их сокращению может отработка механизмов распределения госзаказов на производство и контрактов на закупки путем использования процедур открытых конкурсов с публикацией цен и условий конкурса, обеспечивающих добросовестную конкуренцию.
Одним из важных направлений использования бюджетных средств является защита доходов населения, направленная на поддержание уровня доходов престарелых, инвалидов, нетрудоспособных, безработных, семей без кормильца, индексацию (компенсацию) доходов, получаемых из бюджета в условиях инфляции. Практически, однако, при дефиците бюджетов и высокой инфляции органы государственного управления нередко проводят политику сдерживания индексации денежных выплат и компенсаций населению. При этом зачастую выплаты задерживаются и осуществляются обесцененными деньгами. Ситуация, при которой государство не в состоянии обеспечить необходимые социальные расходы (пенсии, заработную плату государственным служащим, расходы на здравоохранение, армию и т.п.) и сохранить их реальную покупательную способность, ведет к росту социальной напряженности.
Условием экономии бюджетных ресурсов, направляемых на социальную поддержку населения, является также более тесная увязка предоставляемых льгот, дотации и других выплат с уровнем доходов их получателей.
Уменьшение непроизводительных расходов на дотации отдельным отраслям предполагает ликвидацию перекрестного субсидирования в отраслях естественных монополий, сокращение дотаций угольной промышленности, сокращение дотаций жилищно-коммунальному хозяйству, сокращение расходов на военное производство, конверсию его на гражданские нужды и другие меры. Все эти проблемы являются довольно сложными. Многие из них связаны с дополнительными затратами на стадии их разрешения, тогда как экономия может быть достигнута лишь в более поздние сроки. Так, дотации угольной промышленности связаны с покрытием высоких затрат по добыче угля при относительно более низких затратах на другие энергоносители (нефть, газ, электроэнергию). Основными направлениями уменьшения дотаций являются сокращение добычи угля и закрытие нерентабельных угледобывающих предприятий. Это сопряжено, однако, с крупными затратами на переоборудование углепотребляющих агрегатов и издержками, необходимыми на обеспечение шахтеров новыми рабочими местами и профессиональную переподготовку.
Расходы федерального и региональных бюджетов на поддержание жилищно-коммунального хозяйства сопоставимы по масштабу с расходами на оборону и составили по итогам 1997 г. 106 млрд. руб¹. В 1996 г. население оплачивало примерно треть коммунальных расходов. Совокупный объем дотаций жилищно-коммунальному хозяйству составлял около 8 млрд. руб. в месяц (около 4% ВВП). В принципе, население должно оплачивать расходы на жилье и коммунальные расходы за счет своих средств в зависимости от объема и качества предоставленного жилья. Однако такую масштабную задачу сразу не решить. Доходы большей части населения ниже, на уровне или незначительно превышают прожиточный минимум. Возложение на граждан дополнительных расходов приведет к массовому обнищанию населения. Возможным направлением решения этой проблемы являются постепенное уменьшение государственных расходов и увеличение расходов граждан на этицели по мере увеличения реальных доходов населения.
Сокращение расходов по обслуживанию государственного долга. Обслуживание государственного долга, под которым понимают выплату процентов по долгу, во многих странах является одной из крупных статей государственных расходов. Размер выплаты процентов по государственному долгу зависит от двух основных факторов: величины самого долга и величины процентных ставок по займам. На обслуживание внешнего и внутреннего долга расходуется значительная часть собираемых налогов. Увеличение государственного долга в России в 90-е годы привело к значительному увеличению расходов федерального бюджета по его обслуживанию.
Контроль за расходованием бюджетных средств должен обеспечить их использование в соответствии с действующими законами и нормативными актами.
Необходимо принять меры, не допускающие нецелевое использование бюджетных средств, в частности за счет наведения порядка в использовании бюджетных счетов, решить проблемы, приводящие к тому, что не возвращаются выданные бюджетные ссуды, средства, выданные по товарному кредиту на финансирование посевных и уборочных работ, а также финансовые ресурсы на обеспечение северного завоза. Требуется навести порядок в предоставлении государственных гарантии по коммерческим кредитам, жестко ограничивать масштабы поручительств, выдавать их только под надежное и достаточно ликвидное обеспечение.

¹Рынок ценных бумаг. 1999. № 1. С. 63.

Секвестр бюджета. В связи с ограниченностью средств и невыполнением утвержденного бюджета по поступлениям доходов, а также проблемами, возникающими при заимствовании средств, фактическое исполнение государственного бюджета по доходам и финансированию дефицита может оказаться ниже, чем предусматривалось. Учитывая, что при утверждении бюджета устанавливаются предельные уровни дефицита, становится неизбежным секвестр (сокращение) расходов специально защищенных статей. К защищенным статьям относятся обычно заработная плата, расходы на медикаменты, дотации животноводству. В этой связи существует настоятельная необходимость в регламенте секвестра расходов.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внесение изменений и дополнений в Закон о федеральном бюджете может быть произведено в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10% в связи со снижением (ростом) поступлений в федеральный бюджет. Изменения и дополнения к федеральному бюджету утверждаются в виде федерального закона. В случае, если такой закон не принимается в установленные сроки, правительство имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета впредь до принятия федерального закона по этому вопросу. В 1996 г. собираемость налогов составила около 80%, доходы по отношению к ВВП составили 11%. На 1997 г. проектировалось собрать 94% налогов и довести удельный вес доходов федерального бюджета в ВВП до 16%. Это было невыполнимо. При проектировавшемся объеме ВВП, равном 2726 трлн. руб., разница по сравнению с 1996 г. в 5 процентных пунктов составляет 136 трлн. руб. дополнительного дефицита. Фактически исполнение федерального бюджета по доходам в 1997 г. составило 74,3%, или 12,1% ВВП. Бюджет пришлось секвестрировать. Однако мобилизованных ресурсов не хватило даже на урезанный бюджет.
Предусмотренные в бюджете денежные средства обесцениваются в результате роста цен. Защитой от обесценения, в принципе, может быть индексация статей затрат (например, зарплаты) в меру роста цен. Практическое использование индексации затрудняется общим стремлением государства к уменьшению выплат и проблемой ограничения находящейся в обращении денежной массы.
3. Дефицит бюджета, его причины и способы финансирования
Понятие дефицита бюджета, его причины и способы финансирования
Доходы и расходы государственного бюджета, в принципе, могут быть сбалансированы. Однако в реальной жизни этого, как правило, не бывает и имеет место дефицит или профицит. Их размер и отношение к ВВП являются основными итоговыми финансовыми показателями сектора государственного управления.
Дефицит государственного бюджета характеризует превышение расходов и чистого кредитования над суммой доходов и полученных официальных трансфертов, определяемых в соответствии с установленными принципами формирования государственных финансов и классификации доходов и расходов. Наличие дефицита нередко является симптомом неблагополучия и нуждается в анализе.
Поскольку дефицит равен финансированию, он может быть также определен как разность между валовым заимствованием и погашением долга с добавлением уменьшения остатков ликвидных финансовых средств. Дефицит бюджетов органов государственного управления представляет собой ту часть расходов и валового кредитования, которая превышает поступления доходов и сумм, полученных в погашение ранее выданных кредитов. Эта разница покрывается за счет финансирования.
Величина дефицита определяется в абсолютном выражении в национальной валюте, а также в процентах к ВВП, национальному доходу, расходам и доходам бюджета. В России в 1997 г. дефицит консолидированного бюджета (федерального и субъектов Федерации) составил 118,4 млрд. деноминированных рублей, или 4,4%ВВП, 14,7% расходов и 17,2% доходов. Дефицит федерального бюджета составил 86,5 млрд. руб., или 3,3% ВВП.
Величина дефицита определяется при утверждении бюджета. При этом в России согласно Бюджетному кодексу размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга.
В ряде случаев возникает необходимость в альтернативных методах определения дефицита для оценки отдельных факторов, оказывающих воздействие на состояние экономики.
Поступления и платежи органов государственного управления определяются по кассовому методу, т.е. по фактическому движению денежных средств. Соответственно при составлении бюджетов всех уровней не учитываются их задолженность по неоплаченным обязательствам: неоплаченным государственным заказам, закупкам; задолженность государственным служащим по зарплате, задолженность в Пенсионный фонд; не включаются в дефицит бюджета не выплаченные вовремя дотации и субсидии, например, угольной промышленности и др. Неоплаченные государственные обязательства не принимают официально форму договорных обязательств с фиксированным сроком погашения. Во многих случаях они равносильны прямому кредитованию государственных органов со стороны других секторов экономики и могут рассматриваться как финансирование дефицита бюджета. В этой связи необходимо производить альтернативный расчет дефицита государственных финансов с добавлением к дефициту, определенному в соответствии с концептуальной основой, сумм неоплаченных государственныхобязательств.
Аналогичные расчеты могут производиться также в случаях переноса значительной части платежных обязательств на следующий год. Такой перенос означает рост спроса на денежные средства со стороны государственных органов и ведет к росту текущей задолженности. Возникает необходимость анализа данных о тех этапах получения доходов и осуществления расходов, для которых не оформлены платежные поручения по расходованию.
Чтобы проанализировать финансовые операции органов государственного управления с позиций обеспечения ликвидности и получения прибыли и определения общего влияния сектора государственного управления на состояние финансовых активов и пассивов остальных секторов экономики, операции кредитования могут рассматриваться по аналогии с операциями финансирования и, следовательно, не объединяться с расходами. При этом определяется чистая финансовая позиция государственного бюджета -величина, характеризующая финансовые активы минус обязательства.
Внутренние и внешние операции органов государственного управления по-разному влияют на экономическое положение страны. В этой связи в целях оценки воздействия государства на внутренний спрос и объем денежной массы внутри страны могут быть рассчитаны внутренний бюджет и величина дефицита внутреннего бюджета. Для оценки влияния на экономику внешнеэкономических факторов может быть рассчитан внешний бюджет. В зависимости от поставленных задач возможны и другие альтернативные расчеты дефицита.
Использование альтернативных методов определения дефицита дополняет расчеты дефицита и методов его финансирования, производимые по концептуальной методологии, в соответствии с которой производится дальнейшее рассмотрение проблем финансирования дефицита.
Дефицит бюджетов возникает в силу превышения расходов над доходами. Основными причинами дефицита бюджетов являются войны и спады производства.
Войны требуют использования ресурсов экономики на вооружение и содержание армии. Финансирование этих расходов осуществляется за счет увеличения налогов, денежной эмиссии и выпуска государственных долговых обязательств. Каждый из этих источников имеет свои ограничители. Увеличение налоговых ставок ограничивает стимулы к труду и развитию производства. Эмиссия новых денег ведет к инфляции. Выпуск долговых обязательств связан с возможностями размещения займов. Однако продажа государственных облигаций является существенным источником покрытия дефицита бюджета и роста государственного долга. При этом напряжение экономики возникает не только в период военных действий, но и в результате расходов навоенные нужды в мирное время.
Другим важным фактором, порождающим дефицит, являются спады, стагнация и периоды депрессии производства. В годы, когда ВВП и национальный доход сокращаются, автоматически сокращаются также налоговые поступления. В то же время расходы сохраняют тенденцию оставаться на прежнем уровне. В итоге возникает или увеличивается разрыв между расходами и доходами, растет дефицит.
Факторами возникновения и роста дефицита могут быть обстоятельства, связанные с недостаточностью доходной базы или нерациональными расходами.
Рост дефицита может быть связан с неоправданным, не учитывающим финансовых возможностей ростом расходов и их неэффективностью (в частности, с высокими расходами на оборону и оборонное производство, на содержание управленческого персонала, дотациями убыточным отраслям и др.).
Негативное влияние на доходы бюджета и соответственно на размеры дефицита оказывает устойчивость национальной валюты и денежного обращения. Слабость валюты, ее недостаточность для обслуживания экономического оборота приводят к развитию бартерных операций, появлению суррогатов денег, нарушению нормальных расчетов. неплатежам хозяйствующих субъектов друг другу и в бюджет.
Нерациональная налоговая политика, превышение нормальной налоговой нагрузки также могут приводить к негативному результату вследствие порождения тенденции к ограничению и сокращению хозяйственной деятельности.
Финансирование дефицита государственного бюджета представляет собой покрытие его дефицита, осуществляемое двумя основными способами: за счет государственных займов и за счет эмиссии новых денег. На финансирование дефицита оказывает также влияние увеличение или уменьшение остатков ликвидных финансовых средств у органов государственного управления.
Финансирование заключается в обеспечении необходимыми денежными средствами расходов органов государственного управления. Общий объем финансирования определяется на основе сопоставления размера доходов органов государственного управления и их расходов. Сальдо производимых расходов и поступающих доходов имеет важное значение для государственного регулирования экономики. Специфика его воздействия на экономическое развитие определяется его масштабами, источниками финансирования отрицательного сальдо и направлениями использования превышения доходов над расходами.
Для финансирования дефицита государственного бюджета с помощью займов государство привлекает свободные денежные средства других секторов экономики и внешнего мира, используя различные финансовые инструменты: размещение государственных долговых обязательств и прямые кредиты от других уровней государственного управления, международных организаций, правительств, банков и поставщиков.
Изменение остатков ликвидных финансовых активов включает изменение остатков денежных средств (наличных и депозитов) и изменение требований к другим секторам, приобретенных органами государственного управления в целях управления ликвидностью. Изменение остатков денежных средств между началом и концом бюджетного периода отражает разницу между всеми поступлениями и платежами за данный период. Отрицательная величина свидетельствует о том, что поступления средств превышают платежи. Такой подход позволяет определить, насколько сектор государственного управления в состоянии покрывать свои расходы и обеспечивать кредитование, не увеличивая при этом объем своих финансовых обязательств и (или) не уменьшая резервов ликвидных средств.
Включение изменения остатков средств на счетах в банках и резервов наличных денег обусловлено тем, что оно влияет на величину общего спроса в экономике аналогично операциям заимствования - сокращение увеличивает спрос, прирост - уменьшает. Использование ранее накопленных средств приводит к увеличению общего спроса в экономике. В этом случае, так же как и при получении органами государственного управления кредитов Центрального банка страны, потребности других секторов экономики в финансовых ресурсах не уменьшаются. Соответственно увеличение остатков средств органов государственного управления ведет к снижению общего спроса в данном периоде.
Государственное заимствование, погашение задолженности и изменение государственных средств на счетах в банках, государственных резервов национальной валюты и ценных бумаг являются неэмиссионными способами покрытия дефицита бюджета. В случае превышения доходов органов государственного управления над их расходами сумма превышения составляет ту часть доходов, полученных официальных трансфертов и сумм в счет погашения кредитов, которая превышает расходы и валовое кредитование и может быть использована для уменьшения объема обязательств и увеличения ликвидных средств.
Покрытие дефицита за счет выпуска новых денег увеличивает денежную массу в обращении и способствует развитию инфляционных процессов.
В государственных финансах разграничиваются операции финансирования и кредитования. Критерием отнесения операций к финансированию или кредитованию является преследуемая цель.
Операции государственного кредитования, производимые с целью проведения государственной политики, относятся не к финансированию, а к чистому кредитованию, поскольку их основной целью является реализация государственной политики и кредиты предоставляются, как правило, по льготным ставкам. Если операции кредитования имеют целью управление ликвидными активами и получение прибыли, то они рассматриваются как финансирование. К финансированию относится также перечисление государственным органам внереализационной прибыли или убытков от стоимостной переоценки резервов иностранной валюты и золота в результате изменения валютного курса. Начисление внереализационной прибыли носит бухгалтерский характер и не означает поступления каких-либо средств из-за рубежа.
В случае, если расходы и чистое кредитование растут быстрее, чем доходы и получаемые трансферты, потребность в заемных средствах возрастает. При этом погашение ранее выпущенных займов производится за счет выпуска новых, т.е. за счет рефинансирования государственного долга. В связи с этим при формировании бюджета размеры финансирования его дефицита отражаются не валовыми показателями выпуска и погашения государственных долговых обязательств, а в виде сальдовых показателей (полученные суммы за вычетом погашенных).
В условиях экономической и политической нестабильности возрастает значение гарантированных займов, которые отличаются спецификой их отражения в государственных финансах. Ввиду низкой платежеспособности получателя ссуды органы государственного управления выступают в качестве гаранта погашения основной суммы и выплаты процентов. Под гарантии правительства могут выпускаться облигации местных органов управления, направленные на мобилизацию финансовых ресурсов для капиталовложений (например, в жилищное строительство). Правительство может гарантировать выплаты по облигационным займам акционерных компаний, ссудам, выдаваемым кредиторами на целевое использование для отдельных важных для всего общества проектов, и т.п.
Гарантирование займов служит одной из косвенных форм воздействия государства на рынок капиталов. Подобная форма поддержки государством акционерного капитала на первых этапах не влечет расходования бюджетных средств, представляя собой лишь потенциальные государственные обязательства. В случае неуплаты долга получателем кредита государственный орган, выступивший в качестве гаранта, выплачивает кредитору проценты и основную сумму ссуды и приобретает эквивалентное финансовое требование к должнику. При этом потенциальные обязательства государственного органа. в форме гарантий превращается в его реальные долговые обязательства. Однако подобное погашение долга органом, выступившим в качестве гаранта, не следует относитьк категории финансирования. Его нужно рассматривать как кредитование, предоставленное должнику-неплательщику. Получение платежей, уменьшающих размер финансового требования государственного органа к должнику, должно учитываться как погашение государственного кредитования. Погашение государственным органом долгов, в отношении которых он не принимал обязательств и не давал гарантий и по которым, следовательно, он не может предъявить претензий к должнику, также рассматривается не как финансирование, а как трансферты должнику. Выплата долга, принятого государственным органом без права регресса и предъявления требования к первоначальному должнику, отражается как погашение.
Финансирование дефицита государственного бюджета может осуществляться как за счет внешнего заимствования, так и за счет заимствования внутри страны. Влияние внутреннего и внешнего заимствования на величину финансовых ресурсов страны, платежный баланс и рост экономической активности различно.
Внешнее заимствование в момент поступления средств приводит к увеличению общего объема финансовых ресурсов страны и позволяет увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства направляются на эти цели. Вместе с тем займы иностранных государств, международных финансовых организаций и зарубежных банков могут использоваться для оплаты государственных закупок за рубежом, возврата ранее полученных кредитов, процентов по внешним займам, направляться после конвертации в национальную валюту на выплаты населению и для других целей.
Заимствование внутри страны означает лишь перераспределение имеющихся в стране ресурсов между секторами экономики. Воздействие на экономику внутреннего заимствования определяется характером заимствуемых государством средств. Если привлекаемые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на иные цели, то заимствование их государством уменьшает объем расходов других секторов экономики и не увеличивает общий спрос в экономике. В случае, если при государственном заимствовании общий объем расходов других секторов не уменьшается, то государственное заимствование приводит к росту совокупного спроса в экономике.
В соответствии со ст. 89 Бюджетного кодекса в российской практике распределение заимствований на внутренние и внешние проводится в зависимости от того, в какой валюте (российской или иностранной) выражены долговые обязательства Российской Федерации как заемщика. В большинстве случаев принципы разграничения заимствований у резидентов и нерезидентов и в российской и иностранной валюте совпадают. Однако могут иметь место расхождения, иногда довольно существенные. Так, например, нерезидентами была приобретена к середине 1998 г. примерно треть государственных краткосрочных облигаций, выпущенных как внутренние рублевые долговые обязательства. После 17 августа 1998 г. выяснилось, что нерезиденты в конечном итоге получили право конвертации доходов в твердую валюту и их репатриации. Стремление нерезидентов в период, предшествовавший кризису, избавиться от ГКО было одной из причин обострения финансового кризиса.
Различия в экономической значимости заимствования у отдельных категорий инвесторов предопределяют потребность в классификации операций финансирования по типу кредитора. Вместе с тем государственные долговые обязательства могут быть краткосрочными и долгосрочными, предусматривать разнообразные варианты использования процентных ставок и условий погашения. Государство заинтересовано в увеличении среднего срока обращения ценных бумаг и в снижении издержек по их обслуживанию. Таким образом, наряду сопределением финансирования по типу кредитора возникает потребность в классификации операций финансирования по типу долгового обязательства.
Характер влияния государственного заимствования на экономическое развитие зависит от того, какие сектора и подсектора экономики, объединяющие относительно однородные субъекты хозяйствования со сходными целями и моделями экономического поведения, кредитуют государство. Если заимствование производится у банков, то по-видимому, это в меньшей мере отразится на сокращении расходов других секторов, чем, например, заимствование у домашних хозяйств или у предприятий. Практически операции внутреннего заимствования могут оказать только сокращающее или нулевое влияние на возможности расходов других секторов экономики. Вместе с тем, поскольку государство само производит расходы, то расходование государством заемных средств не оказывает влияния на общий объем расходов в стране либо ведет к его росту. По-разному, как об этом уже говорилось, воздействуют на экономику внешнее и внутреннее заимствование. Поэтому внутреннее и внешнее финансирование разграничиваются. Во внутреннем финансировании выделяются средства, заимствуемые у органов кредитно-денежного регулирования, коммерческих банков, других органов государственного управления, предприятии и домашних хозяйств. Во внешнем - занимаемые у международных организаций экономического развития, иностранных государств, иностранных коммерческих банков и фирм. Для пересчета выраженных в иностранной валюте сумм заимствования и погашения основного долга в национальную валюту используются данные о фактической выручке или затратах на операции в национальной валюте, а при их отсутствии - средний рыночный курс валюты на момент совершения операции.
В целях объединения источников финансирования в однородные группы используется классификация финансирования дефицитов бюджетов по типу кредитора. Схема классификации финансирования по типу кредитора выглядит следующим образом:
1. Общее финансирование
2. Внутреннее финансирование
2.1. От органов кредитно-денежного регулирования
2.2. От коммерческих банков
2.3. От других частей сектора государственного управления
2.4. От прочих финансовых учреждении
2.5. От нефинансовых государственных предприятии
2.6. От нефинансовых частных предприятий
2.7. От домашних хозяйств
2.8. Прочее внутреннее финансирование и корректировки
3. Внешнее финансирование
3.1. От международных организаций экономического развития
3.2. От органов управления иностранных государств
3.3. От иностранных коммерческих банков
3.4. От иностранных фирм (поставщиков)
3.5. Прочее внешнее заимствование
4. Изменения в объемах наличности, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью
Практическая возможность использования классификации операций финансирования по типу кредитора зависит от наличия надежной информации о суммах, получаемых и выплачиваемых органами государственного управления, и информации, характеризующей тип инвестора (кредитора), приобретающего ценные бумаги при первичном размещении и смене собственников в процессе торговли на вторичном рынке.
Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что кредиты Банка России (являющегося органом кредитно-денежного регулирования), а также приобретение им долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета. На практике, однако, обстоятельства вынуждаютприбегать к прямому кредитованию (в IV квартале 1998 г. - 25 млрд. руб.). Что касается запрета на приобретение на первичном рынке государственных долговых обязательств, то оно довольно легко обходится с помощью операций на вторичном рынке. В начале 1998 г.
Банк России и контролируемый им Сбербанк сконцентрировали около 2/3 ГКО и ОФЗ.
Последствия государственного заимствования для бюджета во многом определяются условиями государственного заимствования по видам долговых обязательств и срокам заимствования. При этом во внутреннем и внешнем финансировании разграничиваются долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, краткосрочные ссуды и изменения объемов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью. Краткосрочные облигации, векселя и ссуды имеют срок обращения до одного года.
В процессе составления и исполнения бюджетов для объединения различных видов долговых обязательств в однородные группы используется классификация финансирования по типу долгового обязательства. Схематично .классификация финансирования по типу долгового обязательства выглядит следующим образом.
1. Общее финансирование
2. Внутреннее финансирование
2.1. Долгосрочные облигации
2.2. Краткосрочные обязательства и векселя
2.3. Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям
2.4. Краткосрочные ссуды и авансы, не отнесенные к другим категориям
2.5. Прочие обязательства
2.6. Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью 3. Внешнее финансирование
3.1. Долгосрочные обязательства
3.2. Краткосрочные обязательства и векселя
3.3. Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям
3.4. Краткосрочные обязательства и авансы, не отнесенные к другим категориям
3.5. Прочие обязательства
4. Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью.
Все виды обязательств отражают поступления за вычетом погашений. Для более подробного анализа наряду с сальдированными данными раздельно показываются погашения и поступления.
Данные о поступлениях от размещения каждого типа долгового обязательства должны соответствовать фактически полученным суммам, соответственно погашение долговых обязательств должно отражать фактические платежи, произведенные в счет погашения основной суммы долга. Процентные платежи отражаются не в финансировании, а в расходах как затраты по обслуживанию долга.
В России пока не налажено формирование информации о заимствовании по типу кредитора и по типу долгового обязательства и составляется смешанная классификация, не позволяющая выявить взаимосвязь государственного финансирования с другими финансовыми потоками. Эта смешанная классификация разделена на две части: классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ и классификацию источников внешнего финансирования федерального бюджета.
В результате финансирования дефицита бюджета образуются непогашенные обязательства. Сумма непогашенных обязательств образует государственный долг. Объем финансирования определяется величиной взятых за бюджетный период долговых обязательств за вычетом погашения. Величина государственного долга характеризуется объемом непогашенных обязательств на конец какого-либо периода, включая неоплаченные долговые обязательства предыдущих периодов.
Влияние способов финансирования дефицитов бюджета на экономику страны
Целью государственной финансовой политики, в том числе операций финансирования, является стабильное развитие экономики. Для покрытия дефицита бюджета, как уже говорилось, могут быть использованы различные финансовые инструменты: внутреннее и внешнее заимствование, денежная эмиссия. Их экономическая природа различна. Соответственно они оказывают различное, нередко противоречивое, воздействие на экономическое и финансовое положение в стране.
Процессом финансирования дефицита бюджета можно управлять с помощью выбора тех или иных источников финансирования, маневрирования условиями (объемом, сроками обращения, доходностью и т.п.) выпуска государственных ценных бумаг, соотношения внутренних и внешних займов, создания благоприятных условий для сохранения внутренних сбережений населения, индексации ценных бумаг и вкладов, ограничения расходов по обслуживанию государственного долга и т.д.
Эффективное управление бюджетным дефицитом предполагает, что увеличение государственных расходов должно направляться прежде всего на содействие расширению производства и увеличению занятости населения. Бюджетные ассигнования и кредиты должны выделяться под реальные программы по мере достижения эффекта и при достаточных гарантиях возврата средств (залога и т.п.).
Поэтому операции финансирования должны быть согласованы с общей экономической и финансовой политикой государства.
Основным источником финансирования дефицита государственного бюджета являются государственные займы. В случае более быстрого роста расходов по сравнению с доходами значимость заемных средств как источника финансирования возрастает. При этом погашение ранее выпущенных займов может осуществляться за счет выпуска новых займов, т.е. за счет рефинансирования.
Размещение займов оказывает существенное воздействие на денежное обращение. В частности, привлечение средств населения уменьшает его платежеспособный спрос. В случае направления этих средств на инвестиции и другие производственные затраты общая величина денежной массы в обращении сократится, а при использовании на выплату зарплаты и пенсий - неизменится. При заимствовании в бюджет средств хозяйствующих субъектов и использовании их на выплаты населению наличная денежная масса в обращении возрастает.
Отвлекая крупные средства, государство сокращает свободные ресурсы, которые при нормальной экономической ситуации могут быть вовлечены в производство. В условиях недостатка в стране свободных капиталов дополнительное их привлечение государством оказывает отрицательное воздействие на экономический рост.
Выпуск государственных долговых обязательств, увеличивая спрос на деньги, ведет также к росту процентных ставок. Учитывая, что инвестиционные расходы в условиях нормально функционирующей экономики обратно пропорциональны процентным ставкам, государственное заимствование снижает уровень частных инвестициии некоторых потребительских расходов, связанных с процентными ставками. При погашении государственной задолженности государство выкупает свои долговые обязательства, передавая свои доходы вновь на денежный рынок, увеличивает предложение денег, стимулируя падение ставки процента, инвестиции и потребление.
Денежная эмиссия для финансирования дефицита бюджета в отличие от выпуска долговых обязательств государства позволяет избежать негативного влияния эмиссии государственных ценных бумаг на инвестиции, способствуя одновременно увеличению государственных расходов и совокупного спроса в экономике. Эмиссия новых денег является, таким образом, более стимулирующим способом финансирования дефицита бюджета, чем расширение займов, однако чревато опасностью инфляции.
Внешнее финансирование оказывает воздействие на платежный баланс страны и увеличивает в момент получения займа спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства направляются на эти цели. Однако заемные средства могут использоваться на оплату импорта, покрытие предыдущих заимствований или направляться после конвертации на выплаты населению. Как правило, страны, имеющие крупную внешнюю задолженность, вынуждены проводить политику жесткой экономии, расширять экспорт и сокращать импорт, направляя доходы от внешней торговли на выплату долга. Использование чистого экспорта на выплату долга сокращает ресурсы для собственного экономического развития. В итоге снижается жизненный уровень населения и формируются тенденции экономического отставания. Возможности внешнего финансирования для той или иной страны, как правило, ограничены различными факторами.
Общие зависимости между соотношениями доходов, расходов, дефицитом и экономическим ростом
В странах с развитой рыночной экономикой дефицит государственного бюджета не всегда рассматривается как негативное явление, которого следует обязательно избегать. Более того, согласно кейнсианской точке зрения, политика дефицитного финансирования признается полезной. Соотношение между доходами, расходами, дефицитом и экономическим ростом действительно характеризуется определенными приведенными ниже зависимостями.
Ограниченный бюджетный дефицит может способствовать экономическому росту. Управление бюджетным дефицитом заключается в том, чтобы суметь направить его действие в русло повышения совокупного спроса и оживления производства. В случае, если начинает преобладать инфляционная составляющая, возникает необходимость корректировки финансовой политики. Пределы допустимого дефицита зависят от экономической ситуации.
В условиях стабильно развивающейся экономики считается допустимым бюджетный дефицит в пределах 2-3% ВВП и 110% расходов бюджета. При существенном спаде производства и недостатке денежной массы в обращении масштабы дефицита, очевидно, могут быть увеличены с учетом источников его покрытия и направлений расходования средств.
Если налогообложение пропорционально доходам, то изменение дефицита государственного бюджета(D)равно изменению государственных расходов(G)за вычетом изменения доходов(Y):

Если налоговая ставка(t)меняется, то:

В свою очередь, изменение государственных расходов, скорректированное на мультипликатор, равно изменению равновесного уровня доходов:

Из этих уравнений вытекает:

Таким образом, можно сделать следующие выводы:
рост государственных расходов ведет к росту дефицита бюджета, хотя и на меньшую величину;
рост налоговых поступлений всегда меньше увеличения государственных расходов;
дефицит государственного бюджета возрастает на сумму, равную превышению прироста государственных расходов над приростом взимаемых налогов. Под налогами в данном случае понимаются все поступления в государственный бюджет (поскольку налоги являются основной составляющей поступлений).
Государственные расходы оказывают прямое непосредственное воздействие на совокупный спрос, налогообложение - косвенное, так как изменение налогообложения ведет к изменению располагаемых доходов и их распределения на потребление и сбережения и лишь в части изменения потребления влияет на совокупный спрос. Таким образом, изменение государственных расходов влияет на совокупный спрос в большей мере, чем такое же изменение налогов.
В условиях сбалансированного бюджета при одновременном увеличении налогообложения и государственных расходов на одну и ту же величину прирост правительственных расходов почти сразу увеличивает на эту величину (например, на 1000 единиц национальной валюты) совокупный спрос, в то время как уменьшение совокупного спроса за счет роста налогов составит меньшую величину, которая равна произведению прироста налогов на предельную склонность к потреблению (МРС). Если она равна 0,80, то сокращение потребительского спроса составит: 1000 х 0,80 = 800 единиц. Таким образом, общий совокупный спрос при прочих равных условиях увеличится на 200 ед. (1000 - 800), а с учетом мультипликатора, если он равен, например, 3, - на 600 ед. В итоге получается фискальное расширение сбалансированного бюджета. Эффект действия мультипликатора сбалансированного бюджета заключается в том, что сальдированным результатом увеличения государственных расходов и суммы налогообложения одновременно на одну и ту же величину является увеличение совокупного спроса и, следовательно, выпуска продукции. Это обстоятельство является существенным при анализе и проектировании государственной фискальной политики. Если уровень инвестиций не меняется, то величина мультипликатора сбалансированного бюджета равняется единице, а равновеликое увеличение государственных расходов и налогов ведет к такому же по размерам увеличению производства.
Общий уровень расходов бюджета может быть представлен в виде суммы государственных закупок товаров, включая услуги, и общего объема социальных выплат. Аналогично доходы бюджета представляют собой сумму всех поступлений (будем условно считать их налоговыми, так как налоги составляют основную часть доходов), а чистые налоги - это налоговые поступления минус социальные и другие дотационные выплаты. Дефицит бюджета в этом случае может быть выражен как разность между суммой государственных закупок и услуг и величиной чистых налогов:
Доходы - Расходы = Налоги - (Государственные закупки + Социальные выплаты).
В итоге дефицит равен государственным закупкам минус чистые налоги. При сбалансированном в условиях сложившегося уровня доходов бюджете эта разность равна нулю. Важно, однако, проследить, что будет происходить при нарушении сбалансированности.
Если уровень доходов возрастает, может наблюдаться превышение доходов над расходами. Иначе говоря, при данном уровне расходов и сложившемся уровне налогообложения размер дефицита бюджета зависит от уровня доходов, связанного с выпуском продукции. Чем больше выпуск продукции и доходы, тем больше профицит бюджета, или меньше его дефицит.
Выпуск продукции зависит от уровня государственных расходов и ставки налогообложения. В этой связи возникает вопрос о том, может ли рост государственных расходов приводить к сокращению, а не к росту бюджетного дефицита. Вопрос можно сформулировать также следующим образом: может ли увеличение государственных расходов привести к такому экономическому росту, при котором сумма прироста поступлений (налогов) превысит прирост расходов.
Очевидно, что немедленным следствием увеличения государственных расходов будет увеличение дефицита бюджета. Постепенно с ростом производства и соответственно доходов увеличится сумма поступающих налогов. Прирост налоговых поступлений будет, однако, меньше, чем прирост расходов. Возросшие расходы на государственные закупки будут лишь частично погашены за счет налогов. Это связано со следующими обстоятельствами. В условиях равновесной экономики дефицит государственного бюджета равен разнице между сбережениями и инвестициями. Если величина инвестиций остается неизменной, то с ростом государственных расходов дефицит бюджета возрастает. Возрастание дефицита обусловлено увеличением сбережений по мере роста государственных расходов и соответственно доходов. Увеличение сбережений, связанных с ростом государственных расходов, ведет к увеличению суммы налоговых доходов в меньших размерах, чем возрастают государственные расходы.
Анализ взаимосвязей государственного бюджета и уровня доходов в экономике показывает, что в условиях высокого экономического роста бюджетный дефицит уменьшается, а при спадах - увеличивается. Означает ли изменение дефицита бюджета достижение целей бюджетной политики, направленной на увеличение или сокращение совокупного спроса? Иначе говоря, свидетельствует ли увеличение или сокращение бюджетного дефицита о том, что правительство, пытаясь стимулировать спрос, успешно использует финансовые меры для увеличения спроса, и наоборот?Ответ на эти вопросы отрицательный, поскольку на дефицит бюджета влияют также другие факторы, не зависящие от фискальной политики, в частности, это изменение равновесного уровня доходов, например, при падении инвестиционного спроса или изменении чистого экспорта при неизменности самой фискальной политики.
Для оценки обоснованности фискальной политики необходимо исходить из альтернативной концепции бюджета, которая отражала бы только изменение фискальной политики. Основой такого подхода является оценка бюджета исходя из условия полной занятости. Такой подход позволяет изолировать эффект, оказываемый на бюджет фискальной политикой и ее изменениями, от воздействия других факторов, например от изменения доходов.
Бюджет полной занятости показывает, какими были бы бюджет и размер его дефицита или профицита в условиях полной занятости, при которой бюджет не зависит от текущего уровня доходов. Рост дефицита бюджета полной занятости или сокращение избытка ведет к увеличению совокупного спроса и росту выпуска продукции, и, наоборот, уменьшение дефицита или прирост профицита создает обратную тенденцию.
Следует ли стремиться к систематическому ежегодно балансируемому бюджету? С учетом изложенного является очевидным, что сбалансированный бюджет в условиях экономического спада снижения доходов и безработицы ведет к автоматическому снижению налоговых поступлений в бюджет и росту его дефицита. Чтобы сбалансировать бюджет, нужно увеличить налоги, сократить расходы или сделать и то и другое. Однако попытки устранить вызванный спадом дефицит этими способами только усугубит ситуацию. Любая из этих мер ведет к дальнейшему сокращению совокупного спроса, падению производства, что достаточно четко проявилось в России в 90-е годы.
Ежегодно балансируемый бюджет в условиях нормально работающей экономики может способствовать ускорению инфляции, Если в условиях инфляции повышаются номинальные доходы, то соответственно возрастают налоговые поступления, что может привести к бюджетным излишкам. В этих условиях государственные органы могут использовать образующиеся излишки для погашения государственного долга либо снизить налоговые ставки. В обоих случаях увеличивается денежная масса в обращении и стимулируется инфляция.
В условиях спада экономики, сопровождающегося одновременно недостатком денежной массы в обращении, увеличение государственных закупок за счет эмиссии денег, покрывающей дефицит бюджета, ведет к росту совокупного спроса и увеличению производства без инфляционного эффекта или при его минимальном значении.
Пожалуй, наиболее рациональным с позиции государственной поддержки экономического развития является составление бюджетов с дефицитом во время спадов производства и с профицитом - в периоды инфляции. Иначе говоря, бюджет должен балансироваться не ежегодно, а на циклической основе. В условиях спада производства необходимо снижать налоги и повышать расходы, увеличивая, таким образом, дефицит бюджета. В период экономического подъема, способствующего инфляции, следует, наоборот, повышать налоги и сокращать государственные расходы, добиваясь положительного сальдо бюджета и используя его для погашения государственного долга.
Однако во всех случаях центральной проблемой должна быть не проблема сбалансированности бюджета, а проблема содействия экономическому росту, использования экономического потенциала, полной занятости. Государственный бюджет должен быть инструментом поддержания обеспечения макроэкономической стабильности независимо от того, достигается это в данный период на основе дефицита или профицита.
Использование активной фискальной политики сопряжено с рядом сложных проблем: трудно определить время, когда следует изменить фискальную политику, поскольку это связано с проблемами оценки ситуации, складывающейся в экономике, -спад ощутимо проявляется, лишь когда он уже наступил, да и в этом случае нелегко оценить его глубину и продолжительность. В результате решения принимаются с опозданием. Существует также временной лаг от момента, когда приняты решения по изменению фискальной политики, до времени реального увеличения спроса и роста выпуска продукции, поскольку требуется время на планирование и налаживание правительственных расходов (например, инвестиций или общественных работ). Наконец, реализуемые меры медленно сказываются на экономике и их результаты трудно определить с достаточной точностью, кроме того, затруднительно определить величину мультипликатора, что приводит к неопределенности в оценке размера изменения налогов.
В России в условиях планово-распределительной системы бюджет в основном балансировался, за исключением периода гражданской войны. Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. и послевоенных периодов восстановления хозяйства. Баланс достигался за счет увязки доходов и расходов, жесткого регулирования цен и внутренних займов.
Проблема бюджетного дефицита начала нарастать во второй половине 80-х годов в результате крупных расходов на военно-промышленный комплекс, сокращения доходов бюджета в ходе кампании по борьбе с алкоголизмом, роста фондов материального поощрения и социально-культурного назначения на предприятиях, что сказывалось на отчислениях от прибыли в бюджет. Существенное влияние оказало падение мировых цен на нефть, сократившее доходы бюджета от внешней торговли. В сумме эти факторы привели к формированию крупного денежного навеса, скрытой инфляции, разбалансировкепотребительского рынка, острому финансовому кризису, увеличению внешней задолженности.
В течение 90-х годов в России дискутировались две основные точки зрения по проблемам экономического и финансового кризиса.
Монетаристская точка зрения утверждает, что главная проблема заключается в сбалансированности бюджета. Если ее не будет, страна не сможет рассчитываться по долгам и придется прибегать к эмиссии. Это приведет к инфляции и высоким процентным ставкам, препятствующим оживлению производства. Эта политика,проводившаяся в России с 1992 по 1998 г., привела в конечном итоге к двукратному падению производства, краху рынка ценных бумаг, огромной внутренней и внешней задолженности государства, проблемам на внутренних и внешних денежных рынках, росту цен и реальной угрозе гиперинфляции.
Согласно другой точке зрения, главная задача - оживление производства, в частности, за счет увеличения государственных расходов, совокупного спроса, снижения налогов при допущении в определенных границах дефицита бюджета. Предполагается, что чрезмерность налогообложения не дает подняться предприятиям и приводит к укрытию от уплаты налогов. Если налоги снизить, то доходов можно собрать не меньше, будет небольшой провал, а затем начнут оживать производство, расти налоговая база и сборналогов.
Либерализация цен и внешней торговли в 1992 г. стала попыткой сбалансировать платежеспособный спрос и предложение, обеспечить функционирование рынка потребительских товаров и услуг, создать условия для проведения рыночных реформ. Проводимая экономическая политика базировалась на идеях сведения к минимуму дефицита бюджета и привязывания рубля к доллару в качестве якоря для придания устойчивости денежному обращению. Достичь экономической и финансовой стабилизации, следуя этому курсу, не удалось. В условиях почти двукратного спада производства резко снизился жизненный уровень населения, сократилась налоговая база. Общий кризис экономики и кризис финансово-кредитной системы привели к существенному росту дефицита бюджета и почти двукратному росту индекса потребительских цен на товары и услуги во второй половине 1998 г. Проявлением кризиса государственных финансов наряду с дефицитом государственного бюджета стали неплатежи органов государственного управления по своим обязательствам, ухудшение собираемостиналогов, сокращение и неполное финансирование государственных экономических и социальных программ. В условиях инфляции реальные доходы бюджетов сокращались более быстрыми темпами, чем расходы. Сокращение расходов сдерживалось опасностью обострения социального недовольства. Номинально в связи с инфляцией росли как доходы, так и расходы, одновременно возрастал дефицит государственного бюджета.
В 1992-1994 гг. дефицит бюджета финансировался за счет прямых займов правительства у Банка России и внешних займов, в 1995-1997 гг. - за счет выпуска государственных долговых обязательств и внешних займов у международных финансовых организаций и иностранных государств.
В условиях более быстрого роста расходов по сравнению с доходами возрастала значимость заемных средств для финансирования государственных расходов. При этом погашение ранее выпущенных займов осуществлялось за счет выпуска новых, т.е. за счет рефинансирования государственного долга.
На практике в российских условиях заимодавцами бюджетов всех уровней являлись в основном Банк России, Сберегательный банк, коммерческие банки и нерезиденты, использовавшие получаемые доходы для расширения масштабов кредитования государства. Нуждаясь в деньгах, органы государственного управления всех уровней вынуждены были увеличивать объемы эмиссии государственных ценных бумаг и платить крупные суммы за обслуживание долга. В целях расширения возможностей финансирования и снижения затрат на оплату заимствования необходимо было расширить емкость рынка государственных ценных бумаг. Это могло быть достигнуто за счет ориентации на новые категории инвесторов, в частности, путем увеличения выпуска облигаций сберегательных займов для населения, размещения еврооблигаций на мировых рынках (в перспективе облигации для институциональных инвесторов - страховых компаний, пенсионных и иных фондов) и др.
В 1998 г. правительство оказалось не в состоянии обслуживать свои обязательства по государственным краткосрочным облигациям и облигациям федерального займа. Рефинансирование внутренних займов за счет новых выпусков этих обязательств пришлось прекратить и провести реструктуризацию ранее выпущенных облигаций. Во второй половине 1998 г. вновь вернулись к прямому заимствованию у Банка России. В течение всего этого периода пришлось прибегать во всевозрастающих размерах к внешним займам. К концу 1998 г. внешняя задолженность достигла 145 млрд. долл.
Контрольные вопросы и задания
1. Что такое государственный бюджет и каковы его основные функции?
2. Сформулируйте определения основных категорий государственного бюджета: доходов, полученных официальных трансфертов, расходов, кредитования за вычетом погашения, дефицита государственного бюджета.
3. Каковы основные источники доходов бюджета?
4. Каковы основные направления укрепления доходной базы бюджета?
5. Какие задачи решаются на основе ведомственной, функциональной, экономической и перекрестной классификаций расходов?
6. Какие основные направления рационализации расходов вы можете назвать?
7. Какими основными способами финансируется дефицит бюджетов и каково влияние бюджетного дефицита на экономический рост?
Рекомендуемая литература
1. Бюджетная классификация Российской Федерации. Утверждена Государственной Думой 7 июня 1996 г. // Российская газета. 1996. 22 августа.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят Государственной Думой 17 июля 1998 г. // Российская газета. 1998. 12 августа. Ч. 2. Разд, I, II, III, IV.
3. Макконнелл К.Р., Брю Ст. Экономикс. М.: Республика, 1992. Гл. 8, 20.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации / Под ред. В.И. Слома. М.: Статут, 1999.
5. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1999 г.". Принят Государственной Думой 5 февраля 1999 г. // Российская газета. 1999. 25 февраля.
Фишер С., Дорнбуш Р., Шмадензи Р. Экономика. М.: Дело, 1993. Гл. 21, 28.