Глава 1. Правовая информация и способы ее распространения
Данная глава, с одной стороны, знакомит читателей с основными понятиями из области правовой информатики и тесно связанными с ними понятиями из теории права, а с другой стороны, дает общее представление о способах и возможностях обеспечения широкого круга пользователей правовой информацией на основе современных компьютерных технологий.
§ 1. Понятие и структура правовой информации
В сфере юридической деятельности и правовой информатизации широко применяется термин “правовая информация”. К правовой информации относятся прежде всего правовые акты, а также вся информация, которая связана с правом: материалы подготовки законопроектов и других нормативных правовых актов, материалы их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых норм, материалы изучения практикиприменения этих норм. В правовую информацию включаются также материалы о правовом образовании и разработке научных концепций развития права.
Исходя из сказанного, правовую информацию можно определить как массив правовых актов и тесно связанных с ними справочных, нормативно-технических и научных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности.
Правовую информацию, в зависимости от того, кто является ее “автором” (то есть от кого она исходит) и на что направлена, можно разделить на три большие группы: официальная правовая информация, информация индивидуально-правового характера и неофициальная правовая информация.
Официальная правовая информация — это информация, исходящая от полномочных государственных органов, имеющая юридическое значение и направленная на регулирование общественных отношений.
Информация индивидуально-правового характера, имеющая юридическое значение, — это информация, исходящая от различных субъектов права, не имеющих властных полномочии, и направленная на создание (изменение, прекращение) конкретных правоотношений.
Неофициальная правовая информация — это материалы и сведения о законодательстве и практике его осуществления (применения), не влекущие правовых последствий и обеспечивающие эффективную реализацию правовых норм.
Рассмотрим названные группы более подробно.
1. Официальная правовая информация
Официальная правовая информация, в свою очередь, подразделяется на нормативную правовую информацию и иную официальную правовую информацию.
1.1. Нормативная правовая информация
Нормативная часть правовой информации, составляющая ее ядро, -это совокупность нормативных правовых актов (далее — НПА) во всем их многообразии и динамике.
Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм. НПА может быть как постоянно действующий, так и временный акт, рассчитанный на четко установленный срок, определяемый конкретной датой или наступлением того или иного события.
В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.96 № 781-ПГД).
Таким образом, норма права рассчитана не на какой-то конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид случаев, обстоятельств, определяемых каким-либо общим признаком, и тем самым норма права рассчитана на определенную категорию, вид общественных отношений. Нормы права представляют собой общие, типичные варианты поведения.
Норму права отличают от юридических предписаний ненормативного характера следующие конкретные признаки:
1) неоднократность применения (то есть норма права не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда налицо обстоятельства, предусмотренные данной нормой. Она не исчерпывается однократным применением);
2) неперсонифицированность(то есть норма распространяет свое действие не на индивидуально определенные субъекты, а, как правило, на круг лиц, органов, организаций, объединенных каким-то общим признаком (род занятий, пол, жительство на определенной территории и т.д.)).
Оба признака правовой нормы следует брать в единстве, причем первый признак основной, поскольку он прямо отражает направленность нормы на регулирование определенного вида отношений, установление меры поведения.
Норма права касается:
а) круга государственных органов, организаций, учреждений;
б) круга должностных лиц;
в) всех граждан или некоторой их категории, определяемой тем или иным общим признаком (военнослужащие, пенсионеры, работники какой-либо отрасли хозяйства и т.д.);
г) того или иного конкретного государственного органа, учреждения, организации независимо от их персонального состава (определение общих полномочий);
д) конкретного должностного лица (Президента РФ, Генерального прокурора РФ и т.д.) независимо от того, кто персонально занимает соответствующую должность.
Юридическая сила нормативного правового акта — это свойство акта порождать определенные правовые последствия. Юридическая сила акта указывает на место акта в системе правовых актов и зависит от положения и компетенции органа, издавшего акт.
Характерная черта системы правовых актов — ее иерархическое строение, в соответствии с которым каждый акт занимает свою ступеньку на иерархической лестнице и находится в соподчиненное™ с другими актами, то есть соотношение актов характеризуется верховенством одних актов над другими. Акты обладают неодинаковой юридической силой, зависящей от места органа, его издавшего, в системе органов государства и от его компетенции. Акты вышестоящих органов обладают большей юридической силой, акты нижестоящих органов должны издаваться в соответствии с ними, так как обладают меньшей юридической силой.
В соответствии с юридической силой нормативные правовые акты подразделяются на законы (законы РФ и законы субъектов РФ), подзаконные акты, международные договоры и соглашения, внутригосударственные договоры.
Законы РФ — нормативные правовые акты, принимаемые путем референдума или законодательным органом РФ и регулирующие наиболее значимые общественные отношения.
Высшую юридическую силу имеет Конституция РФ, принятая всенародным голосованием. Являясь законом, Конституция РФ — правовая основа законодательства РФ. Все остальные законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.
Законы РФ принимаются в виде:
• законов РФ о поправках к Конституции РФ;
• федеральных конституционных законов;
• федеральных законов (в том числе кодексов).
Федеральные конституционные законы не могут противоречить Конституции РФ. Федеральные законы не могут противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам.
К числу законов относятся также конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, уставы иных субъектов РФ, а также законы, принимаемые законодательными органами субъектов РФ.
Подзаконные акты — это нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение законов. Они могут конкретизировать нормы законов, толковать их или устанавливать новые нормы, но при этом должны соответствовать и не противоречить законам. Подзаконные акты являются средством реализации законодательных норм.
Они, в свою очередь, также подразделяются на несколько видов в зависимости от положения и компетенции органа, издавшего подзаконный акт, и также имеют иерархическую структуру. Ведущая роль в системе подзаконных актов РФ принадлежит актам Президента РФ.
Акты Президента РФ принимаются в форме указов и распоряжений и не могут противоречить Конституции РФ и законам РФ. Нормативные правовые акты Президента РФ принимаются, как правило, в форме указов.
Акты Правительства РФ принимаются в форме постановлений и распоряжений, которые не могут противоречить Конституции РФ, законам РФ, актам Президента РФ. Акты Правительства РФ имеют большую силу по отношению к актам федеральных органов исполнительной власти и актам местных органов. Нормативные правовые акты Правительства РФ принимаются, как правило, в форме постановлений.
Акты федеральных органов исполнительной власти (так называемые ведомственные акты) издаются на основе и во исполнение не только Конституции РФ, законов РФ, указов Президента РФ, но и постановлений Правительства РФ. Подзаконные акты субъектов РФ имеют свою иерархическую структуру и распространяются на все лица и иные субъекты права, находящиеся на территории соответствующего субъекта РФ.
Международные договоры — нормативные правовые акты, регулирующие отношения Российской Федерации с иностранными государствами или международными организациями.
В соответствии с Конституцией РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Внутригосударственные договоры — нормативные правовые акты, регулирующие отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также между различными субъектами РФ по вопросам, представляющим для сторон взаимный интерес (разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, совместная деятельность в экономической области и т.п.).
1.2. Иная официальная правовая информация
К иной (ненормативной) официальной правовой информации можно отнести:
• ненормативные акты общего характера;
• акты официального разъяснения;
• правоприменительные акты.
Акты общего характера, не являясь нормативными, создают серию правоотношений, в их исполнении участвуют многие субъекты, но эти акты исчерпываются однократным исполнением (решение о проведении профилактических прививок, о строительстве завода и т.п.). Такого рода акты принимаются полномочными государственными органами.
Акты официального разъяснения действующих норм — это акты толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ, руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ и др. По вопросу правовой природы этих актов в научной литературе нет единства мнений. Одни авторы относят акты официального разъяснения к актам толкования, не содержащим новых норм, другие — к нормативным правовым актам. При этом не подвергается сомнению реальное значение указанных актов в обеспечении единообразногоприменения законов в судебной практике.
Правоприменительные акты — это индивидуально-правовые акты, принимаемые органами законодательной, исполнительной власти, судебными, прокурорскими органами, государственными инспекциями и т.д. Они относятся не к любому лицу, органу, организации (как нормативный акт), а к определенному, конкретному субъекту правоотношения, регулируемого данным актом (судебный приговор, решение о назначении пенсии, приказ директора предприятия об увольнении, указ Президента РФ о назначении на должность министра и т.д.).
1.3. Формы правовых актов
Существует зависимость формы акта от его нормативного содержания.
НПА принимаются (издаются) в форме законов, указов, постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Порядок подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти регулируется действующим законодательством. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 № 1009 “Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации” нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только “в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативныхправовых актов в виде писем и телеграмм не допускается”.
Однако данное правило в законотворческой практике иногда нарушается. Например, ЦБ РФ своим Приказом от 15.09.97 № 02-395 “О положении Банка России “О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России” (п. 1.5 Положения) определяет перечень форм, в которых могут издаваться нормативные акты Банка России: указание, положение, инструкция. Это противоречит Постановлению Правительства РФ № 1009 в части отнесения указания к форме нормативного правового акта.
Минюст РФ в “Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации”, утвержденных Приказом от 17.04.98 № 42, подчеркивает, что со дня вступления в силу Постановления Правительства РФ № 1009 НПА федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания), не должны носить нормативный правовой характер.
Ненормативные акты издаются в самых разных формах. Однако следует обратить внимание на следующее. По установившемуся положению, если акты изданы в форме законов, правил, инструкций, положений, то они являются нормативными. Тем не менее существуют исключения из этого правила. Так, в 1994-1996 гг. были приняты ненормативные акты в форме, традиционно присущей только нормативным актам, а именно: было принято 9 законов, регламентирующих материальноеобеспечение и медицинское обслуживание отдельных семей погибших депутатов. Эти законы являются индивидуально-правовыми актами и не носят нормативного характера, так как они персонифицированы. Юридическая теория отрицательно относится к практике издания такого рода актов в форме законов.
2. Информация индивидуально-правового характера, имеющая юридическое значение
Этот вид правовой информации отличается от официальной правовой информации тем, что исходит не от полномочных государственных органов, а от различных субъектов права, не имеющих властных полномочий, — граждан, организаций.
Правовую информацию индивидуально-правового характера, имеющую юридическое значение, можно подразделить на:
• договоры (сделки);
• жалобы, заявления, порождающие юридические последствия. Общие черты этих актов:
• носят индивидуально-правовой характер,
• направлены на создание (изменение, прекращение) конкретных правоотношений.
Конкретный договор поставки заключается между двумя конкретными организациями, влечет определенные юридические последствия — устанавливает права и обязанности сторон договора, прекращается после исполнения условий договора. Иск, предъявленный конкретным гражданином к конкретной организации по определенному поводу, также порождает определенные юридические последствия.
3. Неофициальная правовая информация
Неофициальная правовая информация, представляющая собой материалы и сведения о законодательстве и практике его применения, отличается от официальной правовой информации и правовой информации, имеющей юридическое значение, прежде всего тем, что не влечет правовых последствий. Ее можно подразделить на следующие группы:
• материалы подготовки, обсуждения и принятия законов и иных нормативных правовых актов;
• материалы учета и систематизации законодательства (картотеки учета нормативных правовых актов, предварительные материалы подготовки собраний и сводов законов, неофициальные сборники нормативных правовых актов и т.д.);
• материалы статистики по правовым вопросам (статистические данные о состоянии преступности, правонарушениях и т.д.);
• образцы деловых бумаг;
• комментарии законодательства;
• научные, научно-популярные, учебные и иные труды по вопросамзаконодательства.
Неофициальная правовая информация, не являясь нормативной и порождающей правовые последствия, имеет тем не менее важное значение для эффективной реализации норм права. Так, мнения известных ученых, комментирующих, разъясняющих законодательство, представляют интерес как для специалистов, так и для широких кругов населения и используются при реализации, применении правовых норм.
Общая схема структуры правовой информации приведена в приложении 1 данной книги.
§ 2. Условия и порядок вступления в силу нормативных правовых актов
Применение правовой информации в практической деятельности предполагает знание действующего законодательства о порядке вступления в силу нормативных правовых актов. Основывая свои законные требования на правовой норме или с ее помощью защищаясь от необоснованных претензий, необходимо точно знать, действовала ли она в момент нарушения права и возникновения спорных отношений.
Замечание 1.1. Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов может меняться в связи с принятием новых актов, регулирующих эти вопросы. Вся информация по данным вопросам в настоящем параграфе дается по состоянию на 1 января 1999 г. Отметим, что информацию о порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, полностью актуализированную на текущую дату, можно получить в системах КонсультантПлюс по федеральному законодательству в разделе “Справочная информация” (поле “Тематика”) в виде отдельного документа.
1. Обязательные условия вступления в силу нормативных правовых актов
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу.
Установленный Конституцией РФ принцип обнародования нормативных правовых актов послужил основой для принятия актов, определивших порядок опубликования и вступления в силу НПА.
Ныне действуют следующие акты Российской Федерации, регулирующие этот вопрос:
1) Федеральный конституционный закон от 21.07.94 № 1-ФКЗ “О Конституционном Суде Российской Федерации” (ст. 78, 79);
2) Федеральный закон от 14.06.94 № 5-ФЗ “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”;
3) Федеральный закон от 02.12.90 № 394-1 (ред. от 31.07.98) “О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)”(ст. 6);
4) Федеральный закон от 15.07.95 № 101-ФЗ “О международных договорах Российской Федерации” (ст. 24, 30);
5) Федеральный закон от 26.11.98 № 182-ФЗ “О внесении изменения и дополнения в статью 43 Федерального закона “О рынке ценных бумаг”;
6) Таможенный кодекс РФ (ст. 11);
7) Налоговый кодекс РФ (ст. 5);
8) Указ Президента РФ от 23.05.96 № 763 (ред. от 16.05.97) “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”;
9) Указ Президента РФ от 13.08.98 № 963 “О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”;
10) Указ Президента РФ от 01.07.96 № 1009 “О федеральной комиссии по рынку ценных бумаг”;
11) Постановление Правительства РФ от 13.08.97 № 1009 (ред. от 06.11.98) “Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации”;
12) Постановление Правительства РФ от 26.12.95 № 1263 “Об информационном бюллетене “Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку”;
13) Приказ ЦБ РФ от 15.09.97 № 02-395 (ред. от 24.06.98) “О Положении Банка России “О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России”;
14) Указание ГТК РФ от 02.07.97 № 01-14/836 “О применении таможенными органами законодательства Российской Федерации”. От момента принятия (издания) акта до его вступления в силу проходит определенное время, необходимое для его государственной регистрации (для ведомственных актов) и опубликования (для всех НПА, кроме тех, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).
Со дня подписания вступают в силу только те акты Президента РФ и Правительства РФ, которые не носят нормативного характера, а также содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п.п. 5, 6 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763), а также акты органов исполнительной власти, не имеющие нормативного характера. Таким образом, обязательными условиями вступления НПА в силу являются:
1) обязательное официальное опубликование всех НПА (ст. 1 ФЗ “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” от 14.06.94 № 5-ФЗ,п. 1 Указа Президента РФ “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти” от 23.05.96 № 763);
2) обязательная государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер (п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763). Причем государственной регистрации подлежат НПА, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими (п. 12 “Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации”, утвержденных Приказом Минюста РФ от 17.04.98 № 42).
1.1. Официальное опубликование
Под официальным опубликованием НПА следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством.
Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента РФ, актов Правительства РФ такими изданиями являются “Российская газета” и “Собрание законодательства Российской Федерации” (ст. 4 ФЗ от 14.06.94 № 5-ФЗ, ст. 2 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763).
В соответствии со ст. 4 Федерального закона “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” от 14.06.94 № 5-ФЗ официальным опубликованием считается первая публикация полного текста федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания в “Российской газете” или “Собрании законодательства Российской Федерации”.
При определении, какая публикация является первой, следует учесть положения п. 6 Постановления Конституционного Суда от 24.10.96 № 17-П, в котором на конкретном материале рассматривается порядок определения даты официального опубликования акта. В частности, указывается, что дата выпуска “Собрания законодательства Российской Федерации” не может считаться днем его обнародования, так как она, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать и, следовательно, с этого момента реально еще не обеспечивается получение информации о содержании закона. Пока действующим законодательством четко не урегулирован вопрос о первой публикации, необходимо сопоставлять даты “Российской газеты” и “Собрания законодательства Российской Федерации” и самостоятельно делать вывод, какая дата является реальной датой обнародования НПА.
Для ведомственных НПА (за исключением актов ЦБ РФ, ФКЦБ) до 18 августа 1998 г. (день вступления в силу Указа Президента РФ от 13.08.98 № 963 “О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”) официальным опубликованием считалось опубликование в “Российских вестях” и “Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти” издательства “Юридическая литература” (п. 9 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763). Президент РФ Указом от 13.08.98 № 963 внес изменения в порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, установив, что указанные акты подлежат официальному опубликованию в “Российской газете” вместо газеты “Российские вести”, как было ранее.
Для НПА ЦБ РФ официальным источником опубликования является “Вестник Банка России” (ст. 6 ФЗ от 02.12.90 № 394-1). Для НПА ФКЦБ — “Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг” (п. 1 Постановления Правительства РФ от 26.12.95 № 1263).
1.2. Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Министерстве юстиции РФ
С 15 мая 1992 г. Постановлением Правительства РФ от 08.05.92 № 305 была введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер.
Указом Президента РФ от 21.01.93 № 104 было установлено, что акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в определенном законодательством порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.
В настоящее время Постановление Правительства РФ от 08.05.92 № 305 и Указ Президента РФ от 21.01.93 № 104 утратили силу в связи с утверждением новых Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (см. Постановление Правительства РФ от 13.08.97 № 1009) и в связи с новым Порядком опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (см. Указ Президента РФ от 23.05.96 № 763). Тем не менее правовые последствия несоблюдения установленного порядка регистрации и опубликования актов, которые в этом нуждаются, остались прежними: акты, не прошедшие регистрацию и не опубликованные в установленном порядке, не могут применяться.
2. Порядок вступления в силу нормативных правовых актов
2.1. Порядок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 14.06.94 № 5-ФЗ федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней после официального опубликования.
Данный порядок действует в отношении актов, принятых с 15 июня 1994 г. (даты вступления в силу указанного выше Федерального закона от 14.06.94 № 5-ФЗ). В отношении актов, принятых ранее, следует руководствоваться положениями Закона РСФСР от 13.07.90 № 89-1 “О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами”.
Общий порядок вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания, определенный ст. 6 Федерального закона от 14.06.94 № 5-ФЗ, действует, если самими законами и актами палат Федерального Собрания не установлен другой порядок вступления их в силу.
Кроме общего порядка вступления в силу указанных НПА, существуют следующие варианты вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания:
1)порядок вступления в силу документа может быть определен в самом документе: называется конкретная дата или, что встречается наиболее часто, дается следующая формулировка: “Вступает в силу после официального опубликования”;
2) порядок вступления в силу закона нередко определяется отдельным документом — законом о введении его в действие. Вступление в силу законов, устанавливающих новые налоги или вносящих изменения в действующее налоговое законодательство, имеет свои особенности. В соответствии с п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия.
Налоговый кодекс РФ предусматривает также, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.
Если акты законодательства устанавливают новые налоги и (или) сборы, повышают налоговые ставки, устанавливают или отягчают ответственность за налоговые правонарушения, устанавливают новые обязанности или иным образом ухудшают положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, то они не имеют обратной силы. Акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за налоговые правонарушения либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков иных сборов, имеют обратную силу
Если акты законодательства о налогах и сборах отменяют налоги и (или) сборы, снижают размеры ставок налогов (сборов), устраняют обязанности налогоплательщиков или плательщиков сборов или иным образом улучшают их положение, то они могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.
2.2. Порядок вступления в силу актов Президента РФ и Правительства РФ
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования (п.п. 5, 6 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763).
Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Данный порядок является общим и применяется:
• если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу (п. 7 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763);
• в отношении актов, принятых с 05.06.96 (дата вступления в силу Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763).
Для определения даты вступления в силу актов, принятых ранее, следует применять положения Указа Президента РФ от 26.03.92 № 302, в настоящее время утратившего силу.
2.3. Порядок вступления в силу решений Конституционного Суда РФ
В соответствии со ст. 78, 79 Федерального конституционного закона от 21.07.94 № 1-ФКЗ решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после их провозглашения и подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, которых касается принятое решение.
Решения Конституционного Суда публикуются также в “Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации”.
2.4. Порядок вступления в силу НПА федеральных органов исполнительной власти
Если порядок вступления в силу НПА не определен в самом акте, то в соответствии с п. 12 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763 НПА федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.
НПА федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения, носящие конфиденциальный характер и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня их государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок (п. 1 Указа Президента РФ от 16.05.97 № 490).
2.5. Особый порядок вступления в силу НПА Государственного таможенного комитета РФ
Нормативные правовые акты Государственного таможенного комитета РФ (ГТК РФ), затрагивающие права и законные интересы граждан, юридических лиц или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, как и другие НПА федеральных органов исполнительной власти. Но порядок вступления в силу НПА ГТК РФ установлен иной.
Если срок вступления в силу НПА ГТК РФ не определен в самом документе, то действует порядок, определенный ст. 11 Таможенного кодекса: нормативные акты ГТК РФ общего характера вступают в силу по истечении тридцати дней после их опубликования этим комитетом.
Исключения составляют следующие случаи:
• акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют (могут распространять свое действие на правоотношения, возникшие до их издания);
• акты законодательства РФ обязывают ГТК РФ ввести нормативные акты по таможенному делу в более короткие сроки. Иные правовые акты ГТК России (внутриведомственного характера, нормативно-технические) вступают в силу с момента их подписания, если в самих актах не установлен более поздний срок вступления в силу (Указание ГТК РФ от 02.07.97 № 01-14/836).
Этим же Указанием подтверждается, что на акты ГТК РФ в вопросах официального опубликования распространяется действующий в отношении федеральных органов исполнительной власти порядок.
2.6. Порядок вступления в силу НПА Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг
До принятия Федерального закона от 26.11.98 № 182-ФЗ “О внесении изменения и дополнения в статью 43 Федерального закона “О рынке ценных бумаг” НПА Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), изданные в пределах ее полномочий, вступали в силу со дня их официального опубликования и не подлежали регистрации в Минюсте РФ (Указ Президента РФ от 03.07.95 № 662 (ред. от 28.05.97), Указ Президента РФ от 01.07.96 № 1009). Федеральный закон № 182-ФЗ установил, что постановления ФКЦБ, имеющие нормативный характер, подлежат государственной регистрации в случаях и порядке, которые предусмотрены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и вступают в силу по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если в этих постановлениях не предусмотрен иной срок вступления их в силу. Таким образом, на НПА ФКЦБ был распространен общий для НПА федеральных органов исполнительной власти порядок вступления в силу.
Постановлением Правительства РФ от 26.12.95 № 1263 ФКЦБ разрешено издание информационного бюллетеня “Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг”. Опубликование в этом бюллетене актов ФКЦБ является их официальной публикацией.
2.7. Порядок вступления в силу нормативных актов Банка России
Нормативные акты Банка России, затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств (ст. 6 ФЗ о “Центральном банке Российской Федерации”, п. 6.1 Приказа ЦБ РФ от 15.09.97 № 02-395).
В соответствии со ст. 6 ФЗ от 12.12.90 № 394-1 нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их официального опубликования в официальном издании Банка России — “Вестнике Банка России”, за исключением случаев, установленных Советом директоров. Подробнорегламентирует порядок опубликования и вступления в силу нормативных актов Банка России Положение Банка России “О порядке подготовки и вступлении в силу нормативных актов Банка России” от 15.09.97 № 519 (ред. от 24.06.98) (Приказ ЦБ РФ от 15.09.97 № 02-395).
Сведения о порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов представлены в приложении 2 к данной главе.
§ 3. Различные способы распространения правовой информации, их достоинства и недостатки
Как уже отмечалось во введении, основным источником правовой информации для специалистов и широкого круга граждан в настоящее время являются средства массовой информации. Это и традиционные печатные издания (газеты и журналы) и электронные СМИ (компьютерные правовые системы, радио, телевидение). Какой же из этих способов распространения правовой информации более удобен? Что более перспективно? Каковы прогнозы развития и использования различных видов СМИ для распространения правовой информации?Эти вопросы очень часто дискутируются и среди экспертов и среди обычных пользователей. Очень часто высказываются крайне радикальные взгляды: от полного неприятия компьютерных, электронных СМИ (хотя в последнее время такая точка зрения встречается все реже)до полного отрицания перспектив для изданий на бумажных носителях. Вместе с тем верный прогноз развития различных видов СМИ в этой области очень важен для своевременного и эффективного решения многих практических проблем, и в первую очередь для решения проблемы организации оперативного и качественного официального опубликования НПА.
Прежде чем детально обсудить сформулированные выше вопросы и подробно остановиться на достоинствах и недостатках различных видов СМИ, необходимо отметить следующее. Нельзя говорить об удобствах или неудобствах конкретных СМИ вообще, без четкого выделения круга задач и круга потребителей информации, относительно которых идет обсуждение.
1. Печатные издания
Использование печатных изданий (на бумажных носителях) является традиционным способом распространения правовой информации. Вне всяких сомнений и сегодня С МИ на бумажных носителях не утратили своего значения. Несмотря на то что компьютерные правовые системы в последние годы распространяются тиражами, сопоставимыми с тиражами традиционной периодики, роль газет и журналов нельзя недооценивать ни сейчас, ни в обозримом будущем. Причины этого объективны.
Во-первых, если говорить о потребителях правовой информации, то в силу сложившихся привычек и навыков существенная часть специалистов и большая часть обычных граждан предпочитают воспринимать правовую информацию, воспроизведенную на бумаге. Вместе с тем постепенно число любителей и постоянных пользователей ПК растет. Но нам кажется, что ожидать полной, стопроцентной переориентации потребителей, предпочитающих бумажные носители, на использование компьютерных С ПС в ближайшие годы вряд ли следует.
Во-вторых, — и это наиболее существенно — решение целого ряда задач сегодня несомненно более удобно с использованием бумажного варианта документов. Так, детальный одновременный анализ нескольких документов на бумаге, с возможностью делать необходимые пометки в тексте и т.п., далеко не всегда удобно заменить работой на компьютере даже при использовании многооконного интерфейса. Работа же с качественным многостраничным, фундаментальным изданием зачастую просто доставляет специалисту эстетическое наслаждение.
В-третьих, высокий темп современной жизни часто накладывает специфические ограничения на время и место работы с правовой информацией. Так, чтение и просмотр разного рода обзоров и иных материалов в транспорте, на отдыхе за городом стали вполне привычными для большинства активно работающих специалистов.
Ну и наконец самое главное, для чего в обозримом будущем несомненно будут использоваться бумажные носители, — это официальное опубликование НПА. Об этом более подробно говорится в последнем пункте данного параграфа.
Если посмотреть на развитие печатных изданий, публикующих материалы по правовым вопросам, за последние пять-семь лет, можно отметить следующую тенденцию. В печатных изданиях постепенно сокращался объем публикаций полных текстов нормативных актов и все в большем объеме публиковались качественные обзорные и аналитические материалы. Представляется, что для печатных изданий основнымпринципом подбора материала в дальнейшем станет следующий: “Представить читателю удобным для восприятия способом на ограниченном месте все самое важное”.
Недостатки использования печатных изданий для обеспечения доступа к правовой информации также очевидны. Это относительная ограниченность объема публикаций, неэффективность хранения больших массивов информации и поиска в них конкретных документов, низкая оперативность при передаче информации. Последнее особенно остро проявляется в том, что любой сбой в работе почты резко снижает оперативность поступления газет и журналов в регионы. По-видимому, и тут неизбежно более активное использование компьютерных технологий. Все больше печатных изданий стремится передавать свои макеты в регионы по телекоммуникациям и печататьосновную часть тиража на местах.
Такие СМИ, как радио и телевидение, тоже могут быть использованы для распространения правовой информации, но только с точки зрения общего правового воспитания граждан, сообщая о появлении тех или иных нормативных документов, о работе законодательной и исполнительной власти, правоохранительных и судебных органов. Мы не будем подробно обсуждать в данной книге использование этих СМИ, поскольку в силу своей специфики радио и телевидение не могут широко использоваться даже для ознакомления граждан с текстами правовых документов, не говоря уже о какой-либо профессиональной работе с правовой информацией.
2. Компьютерные системы, базы данных
Безусловно, все более массовый характер приобретает использование различных компьютерных баз правовой информации. Уже сотни тысяч специалистов используют правовые системы в своей работе, и число пользователей С ПС будет и дальше стремительно расти.
Как уже отмечалось, причины такой популярности СПС в том, что персональные компьютеры становятся все более доступными как для предприятий и компаний, так и для частных лиц. Но самая главная причина в том, что компьютерные технологии имеют целый ряд уникальных достоинств и возможностей. В первую очередь это:
• возможность компактно хранить большие объемы информации,
• возможность быстрого поиска нужных документов или даже их фрагментов в огромных массивах данных,
• возможность с высокой скоростью передавать информацию по телекоммуникациям на любые расстояния.
К примеру, только один оптический диск(CD-ROM)способен хранить 650 мегабайт информации, что составляет приблизительно 200 тысяч страниц обычного текста или более чем тысячи книг среднего размера.
Очевидно, что работать с таким объемом информации, например осуществлять в нем быстрый поиск нужного материала, без компьютера практически невозможно. Даже привычные всем нам библиотеки с помощью своих каталогов и системы заказов, предоставляют читателю возможность для поиска лишь самих книг, а не их фрагментов. Ясно, что иметь столько информации на бумаге как дома, так и на каждом рабочем месте просто не представляется возможным.
Также никакая почтовая служба не в состоянии конкурировать по оперативности передачи информации с работой телекоммуникаций.
Вместе с тем использование компьютеров в текущей работе с информацией имеет свои субъективные и объективные ограничения. Нельзя не упомянуть как о традиции и привычке работать с бумагой у значительной части специалистов, так и об объективных эргономических ограничениях на восприятие информации с экрана. Очень часто на практике можно наблюдать, как найденные в компьютерных базах документы затем распечатываются на бумаге для дальнейшей работы.
Кроме того, важно видеть и границы реальных возможностей СПС, тем более что иногда пользователи преувеличивают их, ожидая от СПС услуг, которые фактически могут быть оказаны лишь квалифицированными юристами. Это заблуждение возникает в силу того, что в СПС действительно, как правило, включен огромный объем конкретных консультаций по отдельным правовым вопросам и ситуациям и пользователь может с легкостью извлекать из информационного банка системы любые из этих консультаций. Но следует четко понимать, что СПС, в отличие от экспертов-консультантов, не могут во всех деталях проанализировать конкретную ситуацию пользователя, а только дают ему информацию для самостоятельной работы и принятия решений. Даже если среди консультаций, включенных в СПС, имеется та, которая в точности соответствует конкретной ситуации пользователя, необходима определенная квалификация, чтобы безошибочно установить сам факт такого соответствия.
Вопрос о реальных возможностях СПС является предметом спора между различными разработчиками. Некоторые из них придерживаются взглядов, что за счет юридической обработки информации в СПС можно добиться того, что даже неподготовленный пользователь сможет сам без помощи специалистов разбираться в сложных ситуациях, другими словами, такие разработчики считают, что СПС в значительной мере смогут заменить юриста и аудитора. Позиция специалистов компании “Консультант Плюс” в этом вопросе более сдержанная. Ни одна СПС не сможет заменить настоящего профессионала и является лишь необходимым инструментом в работе экспертов. Более того, если пользователь не имеет хотя бы начального понимания юридических основ, то ему просто опасно самостоятельно браться за решение серьезных юридических задач, даже вооружившись самой совершенной СПС.
Так, например, если бухгалтер находит в газете мнение, консультацию специалиста или нормативный акт, который помогает ему сориентироваться в отдельной конкретной ситуации, то это естественно экономит время, необходимое для принятия решения. Но любой, даже начинающий специалист понимает, что в сложной ситуации нельзя целиком полагаться только на одну публикацию, даже если это нормативный акт. Необходимо самому тщательно проанализировать проблему, постараться найти другие материалы на эту тему, сопоставить их между собой, проверить, действует ли найденный нормативный акт или даже его конкретный фрагмент в настоящее время, и т.д. Если вопрос целиком понятен специалисту, то этот анализ он делает сам, в противном случае дополнительно привлекает других экспертов. При этом ни у кого из специалистов не возникает иллюзий, что, например, газета, публикующая ответы на вопросы, может заменить опытного эксперта-консультанта.
Абсолютно та же ситуация имеет место и при работе с компьютерными системами, которые позволяют специалисту найти различные правовые акты и другие документы по интересующей его проблеме. Уникальные свойства именно компьютерных технологий дают возможность реализовать это в сотни раз быстрее и эффективнее, нежели при работе с бумажными фондами. Большой объем предоставляемых материалов, включающий и нормативные акты, и мнения экспертов компании-разработчика, действительно очень помогает в самостоятельной работе пользователя. Подчеркнем, что именно помогает, но не более того. Очень важно понимать, что, несмотря на все свои преимущества и уникальные возможности, СПС — это все же только инструмент, пусть и весьма мощный, помогающий пользователю при его самостоятельной работе и при принятии решений.
Если говорить образно, то попытку неспециалиста решать юридические вопросы с помощью СПС можно сравнить с попыткой человека, не имеющего специальных знаний, лечить больных по медицинским справочникам. Да, в простейших случаях, например при легкой простуде, это возможно. Но уже при гриппе или более серьезных заболеваниях необходимо обратиться к хорошему врачу, который на основе своих знаний и опыта, квалифицированно используя, если надо, те же справочники, ставит диагноз и принимает решение о методике лечения.
Обстоятельный анализ возможностей и ограничений при работе с СПС далеко не случаен. Ясное понимание реальных возможностей справочных правовых компьютерных систем, их роли и предназначения очень важно как для грамотного и эффективного их использования, так и для правильной стратегии их развития. Отмеченные выше границы возможностей компьютерных правовых систем никоим образом не умаляют их реальной роли и достоинств. Очевидно, что уже в самом ближайшем будущем практически ни один специалист, работающий с правовой информацией, не сможет обойтись без СПС в своей работе.
3. Краткая историческая справка о развитии компьютерных правовых систем
Если обратиться к истории, то идея использовать преимущества компьютерных технологий для работы с законодательной информацией возникла на Западе еще во второй половине 60-х годов. В то время, вместе с развитием современных технологий и средств телекоммуникаций, в мире впервые стали появляться СПС. Разработка таких систем была обусловлена тем, что уже тогда базы данных позволяли собирать, хранить и систематизировать столь огромное количество материалов, которое было не под силу обычным библиотекам. Так, например, созданная в 1986 г. австрийская система юридической информацииRDBна 1993 г. содержала уже более полумиллиона документов, в том числе 150 тысяч судебных решений. СистемаRDB —полнотекстовая (то есть содержащая полные тексты всех входящих в нее документов), но исторически первоначально были созданы системы в виде электронных картотек, то есть своего рода грандиозные “электронные каталоги”. Они давали возможность найти полные сведения о реквизитах документов, интересующих пользователя, — названии, номере, дате издания, принявшем органе и т.д. С помощью полученных библиографических реквизитов уже можно было легко и быстро отыскать печатное издание, в котором опубликован необходимый материал.
В Европе первой электронной картотекой для компьютерного поиска юридической информации стала бельгийская системаCREDOC.Она появилась на свет в 1967 г. благодаря совместным усилиям университетов Бельгии и бельгийского союза адвокатов и нотариусов. В информационный банк (ИБ) системы вошли данные о документах внутреннего и международного права, о парламентских материалах. Однако CREDOCне предполагала прямой связи пользователя с ИБ для получения интересующих данных. Изначально работа была построена таким образом, что пользователю в первую очередь необходимо было обращаться в специальное информационное бюро. И уже из этого бюро приходил ответ, содержащий адресную информацию о законодательных документах. Причем срок ожидания ответа был довольно велик — от двух до восьми дней.
Позднее некоторые юридические электронные картотеки начали работать в диалоговом режиме, обладая сетью терминалов в библиотеках, и стали широко доступны для всех желающих. Примером такой системы может служитьFINLEX,созданная в 1982 г. министерством юстиции Финляндии. Она предназначена для предоставления информации о судебных решениях и судебной практике.
Все электронные картотеки, при всех их достоинствах, отличает то, что они не дают возможности ознакомиться с полным текстом документов. Поэтому более удобны полнотекстовые системы, позволяющие не только моментально находить в громадных информационных массивах необходимый документ, но и работать с его текстом.
Разработка одной из самых известных полнотекстовых СПС США — LEXISначалась еще в 1967 г. с соглашения между коллегией адвокатов штата Огайо и фирмойDATA Corp.С 1980 г. она стала доступна пользователям Великобритании, а с 1985 г. — Австралии. Ежедневно система отвечает более чем на 20 тысяч запросов. В ИБ системы находятся все судебные прецеденты США, а также нормативные документы штатов и акты федерального значения, в том числе полный текст конституции США. Со временем вLEXISбыло включено британское законодательство, а с 1981 г. — английские судебные прецеденты. Теперь эта система носит имяLEXIS-NEXISи доступна в том числе и через сеть Интернет.
В настоящее время практически все экономически развитые страны имеют СПС, и, по некоторым оценкам, сейчас в мире насчитывается более 100 подобных систем. В США это -WRU, LEXIS, WESTLAW, JURIS, ELITE;в Великобритании -PRESTEL, POLIS, LEXIS;в Италии —ITALGUIRE;в Бельгии —CREDOC;в Германии — Система Бундестага,LEXINFORM;в Финляндии -FINLEX;во Франции -IRETIV, CEDIJ,JURISDATA, SINDONIи т.д. Причем в большинстве случаев эти системы носят негосударственный характер. Сначала во многих странах предпринимались попытки создания государственных компьютерных систем юридической информации. Однако в большинстве случаев такие попытки терпели крах из-за дороговизны. Так, с 1971 г. в США для нужд Конгресса на государственные средства создавалась правовая система JURIS.Однако уже с 1982 г. государство вынуждено было договориться о совместном финансировании проекта с частной фирмойWest Publishing Company.С октября 1993 г. система целиком передана в руки двух частных компаний —West Publishing CompanyиMead Data Systems.
С некоторым запозданием развитие компьютерных С ПС началось и в России. В июле 1975 г. руководство Советского Союза приняло решение о развитии правовой информатизации. В рамках реализации этого решения в 1976 г. при Министерстве юстиции был создан Научный центр правовой информации (известный также как НЦПИ). Основной задачей Центра стала разработка справочных систем и государственный учет нормативных актов. Однако пользоваться информационной базой НЦПИ могли лишь отдельные государственные министерства, ведомства и научные организации. Широкий доступ к информации был исключен. Так продолжалось до начала процесса реформ. Быстрое развитие и распространение СПС в России началось лишь в конце 80-х — начале 90-х годов. Именно тогда появились первые СПС: в 1989 г. - ЮСИС, в 1991 г. — ГАРАНТ, в 1992 г. — КонсультантПлюс. В настоящее время в России, как и за рубежом, именно негосударственные СПС являются определяющими в области правовой информатизации. Так, согласно некоторым оценкам, более 99% пользователей работают с СПС негосударственных компаний.
В немалой степени это связано с тем, что коммерческие фирмы изначально уделяли самое серьезное внимание, во-первых, разработке и совершенствованию программных технологий, способных предоставить максимум возможностей и удобства по поиску и по работе с документами, а во-вторых, — и это,может быть, даже главное — развитию сбытовых и сервисных структур.
Огромные потребности в правовой информации, с одной стороны, и рост уровня и возможностей компьютерных технологий — с другой, привели к все возрастающей популярности компьютерных СПС среди специалистов.
Количество пользователей таких систем быстро растет с каждым годом:
если в 1991-1992 гг. всеми фирмами было продано не более трех-четырех тысяч систем, то в 1995-1996 гг. таких систем было продано уже более 100 тысяч, а к концу 1998 г. число пользователей различных СПС, по оценкам специалистов, превысило 230 тысяч организаций и частных лиц.
Таким образом, работа с СПС становится нормой для специалистов различных уровней. Среди пользователей этих систем большое число юристов, аудиторов, бухгалтеров, банковских работников, экономистов,предпринимателей, работников органов законодательной, исполнительной и судебной власти, ученых, преподавателей, студентов и т.д.
4. Обзор рынка СПС в России
В настоящее время на рынке СПС работает достаточно много компаний — разработчиков систем и очень большое число сервисных фирм, осуществляющих поставку и текущее обслуживание СПС. Наиболее известны в России следующие продукты и компании-разработчики:
• КонсультантПлюс (АО “Консультант Плюс”),
• ГАРАНТ (НПП “Гарант-Сервис”),
• “Кодекс” (ЦКР “Кодекс”).
В числе систем, созданных государственными предприятиями, для обеспечения потребностей в правовой информации государственных ведомств следует прежде всего назвать:
• “Эталон” (НЦПИ при Министерстве юстиции РФ),
• “Система” (НТЦ “Система” при ФАПСИ).
Кроме того, на российском рынке представлены такие системы, как:
• ЮСИС (фирма “Интралекс”),
• “Референт” (ЗАО “Референт-Сервис”),
• “Юридический Мир” (издательство “Дело и право”),
• “Ваше право” и “Юрисконсульт” (фирма “Информационные системы и технологии”),
• системы “1С:Кодекс”, “1С:Гарант”, “1С:Эталон” (компания “1С”),
• система “Законодательство России” (Ассоциация развития банковских технологий), и некоторые другие.
Степень распространенности продуктов той или иной компании на российском рынке весьма различна, и в настоящее время абсолютно точно оценить ее не представляется возможным, а данные, иногда публикуемые самими компаниями, могут быть достаточно субъективными.
Продукция разных компаний имеет существенные отличия не только по распространенности и тем концепциям, которые закладываются в систему разработчиками, но, что самое главное, и по качеству. Для оценки качества СПС очень важно выделить действительно существенные параметры и возможности систем, на которые стоит обращать внимание в первую очередь. Об этом пойдет речь в § 4 и 5 настоящей главы. Но есть один простой универсальный признак, позволяющий даже неискушенному пользователю выделить качественные продукты: полноценное сервисное обслуживание СПС. Если в любом регионе страны пользователь может не только купить систему, но и получить качественный сервис по ее дальнейшему обслуживанию, то это несомненный признак продукта, заслуживающего самое серьезное внимание. Можно сказать, что на сегодняшний день сложились следующие стандарты действительно качественного сервиса по обслуживанию СПС:
• бесплатная демонстрация системы в офисе заказчика силами квалифицированного специалиста;
• гарантии стабильного информационного сопровождения систем (вплоть до возможности ежедневного обновления информации) на компьютере пользователя;
• обучение пользователя и его консультирование в сложных ситуациях;
• техническая поддержка систем на компьютере пользователя, восстановление их после аппаратных сбоев (поломки ПК) и т.п.;
• возможность заказа отдельных документов, не входящих в комплект поставки для пользователя, и т.д. Поэтому, если предлагаемая СПС не поддерживается таким сервисом, вряд ли стоит пользоваться этой системой даже в случае необыкновенной дешевизны продукта. В дополнение к техническим проблемам, нередким в работе с такой системой, нет никаких гарантий, что и качество самой информации в ней достаточно приемлемо. Отсутствие полноценного сервиса — верный признак того, что компания не в состоянии серьезно работать на рынкеи не вкладывает необходимые средства в развитие и обслуживание своих продуктов.
Если говорить о современных тенденциях в развитии компаний и продуктов на рынке СПС, то необходимо отметить четко наметившуюся дифференциацию всех разработчиков на две группы.
Компании первой группы с самого начала своего развития сделали ставку на обеспечение высокого качества своей продукции и сервиса. Причем достигается это комплексной работой по развитию и информационных ресурсов, и программных технологий, и сервисных структур, что естественно требует и соответствующих аппаратных и программных средств, и существенных финансовых затрат. Так, например, для обеспечения полноты и оперативности информации в своих системах эти компании работают по десяткам и даже сотням договоров с органами государственной власти и управления, собирают собственные архивы исходных печатных документов, организуют собственные службы проверки качества электронных текстов, обеспечивают серьезную юридическую обработку информации. Оперативность обновленияинформации в СПС таких компаний очень высока — вплоть доежедневной, а установкой и текущим сопровождением систем занимаются развитые сервисные структуры. Очевидно также, что цены на такие продукты и услуги не могут быть очень низкими. Тем не менее промышленные масштабы работы и жесткая конкуренция среди нескольких крупных компаний гарантируют уровень цен, приемлемый для сотен тысяч пользователей.
Компании второй группы, по сути, не в состоянии работать по всему спектру направлений, обеспечивающих высокое качество оказываемых услуг, а компенсировать имеющиеся недостатки пытаются за счет дешевизны своей продукции. Как правило, такие компании не имеют развитых структур сбора и анализа правовой информации. Они не в состоянии наладить взаимодействия с органами государственной власти и управления, непосредственно выпускающими акты, у них нет архивов с оригиналами текстов актов и соответствующих служб проверки качества своих электронных текстов. Юридическая обработка информации такими поставщиками СПС практически не проводится, а сама информация, как правило, поступает из различных баз случайным образом. Даже если источником информации служит информационная база одной или нескольких компаний из первой группы (нередко нелегально и с нарушением авторских прав на отдельные авторские материалы и комментарии), то отсутствие даже элементарных процедур обработки информации и контроля за ее качеством приводит к искажению или неправильной интерпретации полученных документов. Основная форма распространения таких продуктов — периодическое тиражирование CD-дисков, как правило, один раз в месяц или один раз в квартал. Даже сама по себе такая форма распространения систем не позволяет в полной мере реализовать преимущества компьютерных технологий, а по оперативности поставки информации пользователю и способам распространения эти продукты нередко уступают даже традиционным бумажным изданиям. Действительно, минимальная задержка с момента включения последней информации в такую базу до момента доставки диска потребителю даже в городе, где находится сам разработчик, составляет 10-15 дней, а для других регионов — до 3-4 недель. С учетом низкой периодичности выпуска новых дисков общая задержка достигает полутора-двух месяцев. Поскольку сервисные структуры у таких производителей отсутствуют,новые диски поступают к пользователям нерегулярно, через различные магазины.
В конечном счете принципиальная разница в качестве продуктов и определяет выбор пользователей. По оценкам независимых исследователей, продукты компаний первой группы составляют более 95% от числа всех используемых СПС, даже несмотря на то, что они имеют несколько более высокие цены. Причина этого в том, что СПС используются прежде всего как инструмент для профессиональной работы, а серьезные специалисты не могут себе позволить при решении ответственных юридических, экономических и управленческих задач полагаться на продукты сомнительного качества. К тому же огромные тиражи качественных систем и конкуренция между компаниями первой группы послужили причинами того, что цены на их продукцию ненамного выше, нежели цены на системы из второй группы, при том что качество этих продуктов и уровень сервиса, связанногос ними, различаются на порядок.
5. Перспективы использования компьютерных технологий для официального опубликования нормативных правовых актов
Компьютерные технологии легко позволяют хранить и оперативно передавать на любые расстояния большие объемы информации. Поэтому у специалистов возникает естественное желание использовать эти технологии для процедуры официального опубликования нормативных актов. Однако при реализации таких идей возникает ряд трудностей принципиального характера.
Во-первых, нельзя однозначно сказать, будет ли опубликование документов исключительно в компьютерной форме достаточным для того, чтобы считать документ общедоступным и реально обнародованным. Объективно в настоящее время далеко не все специалисты имеют доступ к ПК и соответствующий опыт работы. Если сегодня ограничиться только официальным опубликованием документов в электронной форме, то права и возможности существенной части граждан будут ущемлены. Поэтому в обозримом будущем можно обсуждать перспективы электронного официального опубликования только как дополнение к традиционному способу — опубликованию актов на бумажных носителях или в сочетании с другими формами и способами, позволяющими гражданам получить официальную публикацию документа в традиционной бумажной форме.
Во-вторых, даже если документ наряду с официальным опубликованием на бумаге официально опубликован и в электронном виде, практическое использование официальных электронных документов пока затруднено, и уж тем более еще рано говорить об официальном электронном опубликовании как о единственном. Дело в том, что пока еще не сложились общепринятые традиции и практика решения двух конкретных технических проблем.
Первая проблема связана с подтверждением того, что конкретный файл получен именно из официальной системы. Другими словами, каким образом судья может убедиться, что распечатка документа, предоставленная ему, или изображение файла на экране ПК являются именно официальной версией акта и не содержат искажений. Отсутствие простого и четкого технического решения этой проблемы и вместе с тем реальная возможность изменять информацию в компьютере вызывают даже определенный психологический барьер умногих специалистов при использовании компьютерных текстов как истины в последней инстанции. Они, безусловно, активно используют базы ведущих компаний, но при решении ответственных вопросов ссылаются на привычные бумажные копии официальных публикаций.
Вторая проблема заключается в том, что никто пока не предложил простой и понятный способ фиксации даты включения документа в базу и соответственно даты вступления документа в силу. Очевидно, что разработчики базы всегда имеют возможность поменять любую информацию в своей системе даже задним числом. Именно поэтому вряд ли можно будет в ближайшем будущем для целей официального опубликования использовать базы, хранящиеся исключительно на компьютере разработчика и всегда находящиеся под его полным контролем, а пользователям доступные только через телекоммуникации(on-lineсистемы). Вести речь об официальном опубликовании документов путем включения их в компьютерную систему можно лишь в том случае, если будет создан четкий механизм постоянного отчуждения от разработчика либо самой базы, либо перечня включенных в нее документов, позволяющий строго фиксировать дату публикации, но даже и в этом случае остаются некоторые вопросы, решение которых потребует дополнительной проработки и апробации.
В настоящее время, согласно имеющейся у авторов информации, нигде в мире нет полностью продуманных процедур официального опубликования правовых актов в электронном виде, хотя специалисты многих стран исследуют эту проблему и возможные пути ее решения. В России мы также видим некоторое движение в этом направлении. Так, в Указе Президента РФ от 23.05.96 № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти” имеется упоминание об официальных машиночитаемых текстах, которые распространяются НТП “Система” при ФАПСИ. Однако ни в этом Указе, ни в других документах пока не разработана конкретная организационно-техническая процедура использования официальных машиночитаемых копий правовых актов в работе широкого круга специалистов. Никакого конкретного и проверенного на практике решения двух упомянутых выше проблем использования компьютерных технологий для официального опубликования правовых актов в России также пока никем не предложено.
Казалось бы, у специалистов ФАПСИ имеются необходимые средства, такие, как специальные, защищенные каналы связи и специальные программные средства защиты информации, позволяющие решить проблему официального опубликования правовых актов в электронном виде. Однако изначальная бесперспективность движения по этому пути достаточно очевидна. Она носит объективный характер и связана с неоправданной дороговизной средств, используемых в этом случае для решения проблемы. Действительно,на основе закрытых, надежных и, как следствие, дорогих каналов спец связи необходимо и оправданно строить систему оперативного управления государством, да и то на самых верхних ее уровнях (руководители государства, министерств, субъектов Федерации). Обеспечить же доступ к таким каналам не только миллионов граждан или сотен тысяч специалистов, но даже десятков тысяч государственных служащих просто нереально. Несмотря на отказ от каналов правительственной связи, использование лишь сертифицированных технических и программных средств защиты данных (криптографических ключей и т.п.), а также обычных телефонных каналов тем не менее остается достаточно дорогостоящим средством для целей массового правового информирования. Методологически такие подходы близки к тому,как если бы сегодня экземпляры “Российской газеты” или “Собрания законодательства РФ” доставлялись адвокатам и юристам компаний офицерами фельдъегерской связи, чтобы по дороге тексты официальных документов нельзя было изменить.
Вместе с тем открытость правовой информации, в отличие, например, от финансовой, банковской информации, определяет и естественный подход к ее защите. Если проводить аналогии с бумажными способами обнародования официальных документов, то реальная гарантия достоверности информации в массовости отчуждаемых тиражей, а не в защите каналов доставки. Страницы из официальных бюллетеней и газет бессмысленно подделывать не потому, что они хорошо защищены на пути из типографии к читателю, а потому, что тираж велик и весь его не подделать. Практическое использование аналогичных принципов для опубликования правовых актов в электронном виде сейчас обсуждается ведущими экспертами в этой области.
Реальную перспективу в продвижении компьютерных технологий для официальной публикации правовых актов можно оценить следующим образом. В ближайшие три-пять лет будет идти процесс экспериментов в этой области и психологического привыкания специалистов к новым технологиям. Безусловно, очень важно в этот период следить за мировым опытом в данной области и учитывать его. И только в случае решения всех упомянутых выше проблем можно будет ставить вопрос о введении компьютерной формы официального опубликования правовых актов на законодательном уровне. Поспешные же решения здесь могут в лучшем случае остаться пустыми декларациями, а в худшем — дискредитировать саму идею официального опубликования правовых актов в электронном виде.
§ 4. Основные свойства информационных банков СПС
Главное, что хочет получить потребитель от СПС, — это уверенность в том, что в любой момент ему будет доступна вся необходимая в работе информация, как непосредственно правовая, так и вспомогательная справочная.
Возможность выполнения данных требований определяется такими характеристиками СПС, как полнота и достоверность правовой информации, качество ее обработки и оперативность поставки. Ниже мы рассмотрим все эти характеристики по отдельности.
1. Полнота и структура информационного банка
1.1. Полнота информационного банка отдельной СПС и полнота общих информационных ресурсов компании-разработчика
Полноту той или иной информационной базы следует оценивать прежде всего с точки зрения задач, решаемых разработчиком, и целей, стоящих перед ним. Вместе с тем полнота информационного банка СПС — понятие относительное. (Далее под информационным банком СПС будем понимать множество всех документов, входящих в эту систему.) Например, полнота ИБ системы нормативных правовых актов РФ будет измеряться отношением числа включенных в нее нормативных актов к числу реально существующих нормативных актов на момент создания базы, и тематическая подборка нормативных актов может превратиться из полной в неполную за считанные месяцы или даже недели вследствие изменения законодательства.
Важно отметить, что достаточно часто потребителей интересует не только полнота отдельных баз, но и информационные ресурсы компании — разработчика СПС в целом. Дело в том, что если пользователь приобретает только одну или несколько баз, предлагаемых тем или иным разработчиком, иногда ему могут потребоваться документы самой разной направленности, не вошедшие в купленный им комплект. Также многие специалисты хотят быть уверенными в том, что по мере развития их компании и расширения круга интересов они смогут получить у компании — разработчика СПС всю необходимую дополнительную информацию.
Оценка общих информационных ресурсов и возможностей разработчика важна не только для того, чтобы проанализировать предлагаемый им информационный массив, но также и для того, чтобы попытаться спрогнозировать объем будущих поступлений в ИБ. Естественно, такой прогноз может быть только приблизительным.
Оценивать полноту информационных ресурсов компании-разработчика в целом можно двумя путями.
Во-первых, оценить возможности доступа компании-разработчика к источникам правовой информации. Для этого достаточно запросить список договоров об обмене информацией с органами государственной власти и управления. Наличие представительного пакета таких договоров является верным признаком стабильной и аккуратной работы с информацией. Так, например, компания “Консультант Плюс” имеет более 60 договоров с федеральными органами власти и управления, а также более 500 договоров с органами власти субъектов РФ и местного самоуправления. Это реальная гарантия того, что все документы, содержащие открытую информацию, будут доступны пользователю и введены в СПС с копии подлинника.
Во-вторых, формально оценить общее число документов различных типов во всех базах разработчика. Практически у любого разработчика СПС существует вариант бесплатной установки полных каталогов на компьютер пользователя. Под каталогом в этом случае понимают специальную демонстрационную версию СПС, содержащую все названия документов без текстов. Однако при таком способе оценки полноты информационных ресурсов необходимо иметь в виду, что формально большое количество документов в СПС не гарантирует аутентичности этих документов. Это связано с тем, что разработчики далеко не всех СПС получают документы из первоисточника, так как не имеют представительногопакета договоров об информационном обмене. Как следствие, разработчики таких СПС не могут вводить документы с копии подлинника, а значит, не могут обеспечить аутентичность документов.
Таким образом, наиболее предпочтительным способом оценки полноты информационных ресурсов компании-разработчика является первый способ, так как он позволяет одновременно оценить не только полноту, но и достоверность информационных ресурсов.
1.2. Различные подходы к разбиению массива правовой информации на отдельные базы
При изучении проблемы полноты информационного банка СПС необходимо учесть следующее. Число единиц правовой информации настолько велико, что задача построения работоспособного единого ИБ всей правовой информации является трудноосуществимой. Любая СПС охватывает лишь часть всего массива правовой информации. В связи с этим чрезвычайно важной становится проблема разделения этого массива на отдельные базы и создания целого ряда ИБ с взаимосвязанной структурой. Отметим возможные подходы к решению этой проблемы. 1. Формирование И Б в соответствии с различными видами классификации правовой информации.
• Как уже говорилось в § 1, правовую информацию можно разделить на три большие группы: официальная правовая информация, неофициальная правовая информация, информация индивидуально-правового характера. В СПС включаются только правовые акты, относящиеся к первым двум типам, поскольку акты, относящиеся к последнему типу, имеют сугубо частное значение и касаются только участвующих в урегулированном этими актами правоотношении субъектов. В дальнейшем этот тип правовой информации будет исключен из рассмотрения.
Обычно официальные и неофициальные правовые акты включаются в разные базы. Это вызвано прежде всего тем, что они существенно различаются по кругу лиц, на которые они рассчитаны, по юридической силе актов и по источникам. Для удобства пользователей в базы с нормативными актами включаются комментарии законодательства или законопроекты.
Тем не менее, как правило, официальная и неофициальная правовая информация находится в разных базах.
• Возможно подразделение правовой информации по территориальному признаку.
При этом выделяют федеральные, региональные и местные правовые акты. Такое разделение органически присуще официальной правовой информации, но в принципе применимо и к неофициальной. Существование большого числа правотворческих субъектов во всех регионах России влечет огромное преобладание числа региональных правовых актов над федеральными, что до последнего времени технически усложняло объединение этих актов в одну СПС. С развитием компьютерной техники в настоящее время стали технически возможны объединенные “федерально-региональные” базы, но их создание далеко не всегда оправдано.
• На заре создания первых СПС привлекательной представлялась идея разбиения СПС по тематическому признаку. Она была обусловлена исторически сложившимся делением законодательства на отрасли. Достаточно быстро проявились недостатки такого подхода: современные реалии предопределили заинтересованность пользователей СПС в документах сразу нескольких отраслей законодательства. Покупка нескольких тематических баз влекла за собойзначительные неудобства: дополнительные расходы, затруднения при одновременном поиске по всем базам, сильное пересечение баз. Таким образом, и тематический подход оказался не слишком удачным. 2. Оптимальное разделение баз, на наш взгляд, вытекает из основополагающего принципа рыночной экономики: стоит делать только ту продукцию, которая будет востребована. Исследования показали наличие вполне определенных разделов правовой информации, представляющих интерес для самых широких слоев специалистов. Поэтому компании — разработчики СПС стали производить системы, ориентированные на определенного потребителя. При таком подходе не отвергаются и классические способы тематического разбиения. Так, например, у компании “Консультант Плюс” существует база Консультант-МедицинаФармацевтика.
Рассмотрим теперь более подробно проблему полноты и структуры информационных банков СПС на примере систем по федеральному законодательству.
1.3.Полнота и структура систем семейства КонсультантПлюс по федеральному законодательству
На практике оценка полноты СПС по федеральному законодательству оказывается трудной задачей. Действительно, за час или даже день трудно тщательно проанализировать банк из 10-20 тысяч документов, а иногда и 60-100 тысяч документов. Любой здравомыслящий человек может исходя из собственных потребностей посмотреть некоторые выборки документов и сделать свое приблизительное заключение о полноте.
При этом важно не забывать о том, что необходимо оценить полноту не только той информации, которая уже есть в системе, но и полноту будущих поступлений. (Вспомним, что полнота всегда определяется на конкретный момент времени.) Как уже говорилось выше, полноту будущих поступлений косвенно оценивают через возможности доступа компании-производителя к источникам информации.
Подчеркнем также, что при оценке полноты речь может идти только о документах, содержащих открытую информацию. Некоторые пользователи ожидают, что в СПС будут включаться акты, регламентирующие внутрихозяйственную деятельность ведомств, внутренние решения по кадровым вопросам и т.п. Иногда острый интерес вызывают отдельные частные документы органов власти, касающиеся конкретных предприятий и затрагивающие их коммерческую тайну. Позиция компании “Консультант Плюс” состоит в том, чтобы не включать такие документы в свои СПС и не гнаться за дешевыми сенсациями, а поставлять потребителю правовую информацию, имеющую общее значение.
Наличие комплекта договоров с органами государственной власти и управления позволяет оценить полноту информационных ресурсов компании-разработчика в целом. Но каждого пользователя волнует в первую очередь вопрос о полноте именно его базы. Исследования показали, что далеко не всем пользователям необходима самая полная система по федеральному законодательству, насчитывающая свыше 100 тысяч документов. Существуют и более мелкие замкнутые блоки правовой информации, полностью удовлетворяющие потребности целых категорий пользователей.
Разработчики систем КонсультантПлюс пошли по пути создания такого набора баз, в котором каждая система предназначена для специалистов определенного уровня и обеспечивает решение всего круга задач, стоящих перед ними. Весь набор баз подчиняется принципу поглощения, то есть каждая следующая база включает в себя предыдущую плюс некоторые дополнительные разделы. Принципы отборадокументов в каждую из баз приводятся в описаниях к ним вместе с конкретными рекомендациями о соответствии набора документов, входящих в базу, потребностям той или иной категории пользователей. Наименьшая по объему информации база КонсультантПлюс: НалогиБухучет предназначена для нужд бухгалтерий малых предприятий. Для специалистов более широкого профиля — руководителей, экономистов предприятий, не связанных с банковской или внешнеэкономической деятельностью, подойдет СПС КонсультантПлюс: РоссийскоеЗаконодательство. СПС КонсультантПлюс: ВерсияПроф рассчитана на работников-универсалов, которым могут понадобиться документы всех отраслей законодательства. И, наконец, КонсультантПлюс:Эксперт — самая полная база, предназначенная для использования в органах государственной власти и управления, консалтинговых и аналитических подразделениях.
Более подробная информации о структуре систем КонсультантПлюс дана в приложениях 3 и 4 и в главе 3.
Конечно, на практике мнения разработчиков и пользователя о включении того или иного документа в конкретную систему могут расходиться. При этом важно выбрать такую систему, чтобы представленный в ней массив информации удовлетворял основным ежедневным потребностям пользователя, а отдельные недостающие документы всегда можно заказать в сервисном центре. Если заказы требуются раз в квартал, то это — не проблема, если же потребность в дополнительных документах возникает еженедельно, то следует подумать о приобретении более полной системы.
2. Достоверность текстов правовых актов в СПС
Достоверность правовой информации в СПС — это ее соответствие тексту оригинала. Для официальной правовой информации оригиналом будет официальный экземпляр правового акта или его официальная публикация, для неофициальной — любое зарегистрированное печатное издание.
Качество текстов документов в СПС, их аутентичность не менее важны для потребителей, чем полнота ИБ. К сожалению, по объективным причинам невозможно полностью исключить опечатки и технические ошибки. В любом издании, включая официальные, они иногда встречаются. Поэтому компании — разработчики СПС должны осуществлять многократную сверку текстов с оригиналами, что практически исключает вероятность появления опечаток и ошибок. Так, компания “Консультант Плюс” работает только с достоверными официальными текстами правовых актов, то есть с бумажными текстами — копиями подлинников с печатью (подписью) или. с их официальными публикациями. Это связано, в частности, с тем, что практика использования электронных текстов правовых актов в качестве официальных источников пока отсутствует. Кроме того, если проанализировать опыт работы большинства ведомств, то, к сожалению, нетрудно убедиться, что практически нигде в органах государственной власти и управления нет стройной системы сбора файлов, с которых печатаются тексты документов. Иногда правки в документ вносятся чуть ли не в момент подписания, файл с окончательным вариантом документа может потеряться и т.п. В силу этих и некоторых других организационных причин наладить “рассылку” файлов с текстами документов подобно тому, как функционирует “рассылка” их бумажных копий, органам власти на практике пока не удается. Официальная публикация нормативного акта также может отличаться от первоначально подписанной версии, поскольку технические правки и корректура идут вплоть до момента публикации. Поэтому даже если получать файлы из самого надежного источника, то все равно их необходимо сверять с окончательными официальными текстами. Процедура такой проверки требует большой и кропотливой работы.
Необходимо отметить, что “кадровый голод”, присущий некоторым органам власти, негативно сказывается на качестве подготавливаемых ими документов. Зачастую именно авторы документов допускают ошибки и опечатки. В то же время вносить какие-либо исправления в официальные тексты документов компании — разработчики СПС не вправе. Встречая эти ошибки, пользователь СПС зачастую считает их результатом плохой работы компании-разработчика, а не ведомства. Поэтому компании вынуждены снабжать выявленные ошибки примечаниями, разъяснять их суть пользователям.
В компании “Консультант Плюс” принята следующая жесткая процедура подготовки электронной версии документа. Любой файл проверяется на орфографические ошибки специальной программой, затем распечатывается и сверяется корректорами на соответствие официальному тексту Каждый файл последовательно проверяют три независимых корректора, причем каждый раз вычитка производится с новой распечатки после исправления ошибок, найденных предыдущим корректором. Затем файл еще раз проверяется программой по исправлению орфографических ошибок. Только после такой многоуровневой системы проверок файл документа включается в базу.
Отсутствие у компании-разработчика собственной службы обработки информации и собственного архива официальных текстов документов, ставка на использование готовых файлов свидетельствуют о том, что никакая проверка в такой фирме не ведется и в принципе невозможна. В результате любые опечатки и неточности в исходных файлах оказываются у пользователя.
3. Оперативность актуализации информационных банков
Актуализация информационного банка — это процесс включения в него новых документов и поддержания уже имеющихся документовв контрольном состоянии в соответствии с текущими изменениями законодательства.
Под оперативностью актуализации И Б на компьютере пользователя понимают промежуток времени от момента поступления документа в открытый доступ (рассылку) до его появления в ИБ пользователя. Зачастую для оценки оперативности актуализации И Б вместо момента поступления в рассылку используется момент подписания документа, но это не совсем корректно в силу того, что задержка от подписания документа до его поступления в рассылку может быть достаточно большой (до нескольких недель) и компании — разработчики СПС не в состоянии влиять на нее.
Важность оперативной актуализации для пользователя очевидна. Каким бы полным ни было поступление информации к потребителю, важно, чтобы оно было еще и своевременным. Даже один с запозданием полученный документ может быть причиной серьезных проблем. Оценить работу компании по обновлению информации при выборе СПС очень непросто; это можно сделать либо по отзывам других пользователей, либо проанализировав некоторые принципиальные аспекты работы компании, либо опробовав систему самостоятельно, воспользовавшись “пробной” некоммерческой установкой системы, которую предлагают многие производители.
С точки зрения технологии в настоящее время существует два основных вида доступа к правовым базам: удаленный доступ к централизованным ресурсам и установка всей базы пользователю на компьютер. В следующем параграфе подробно разбираются технические аспекты использования обеих этих технологий. Кроме них, на оперативность поступления информации к пользователю существенно влияет организация сервисного информационного обслуживания компанией — производителем СПС.
В настоящее время большинство специалистов в России по объективным причинам используют базы, полностью установленные на своем компьютере. Поэтому проблему обновления информации более подробно разберем для этого случая.
Весь путь документа до пользователя СПС удобно разложить на три этапа прохождения информации:
• оперативность включения документов в эталонный банк разработчика СПС,
• оперативность доставки пополнения (или всего ИБ) от разработчика до регионального сервисного центра,
• оперативность доставки пополнения (или всего ИБ) от регионального сервисного центра до пользователя.
Рассмотрим оперативность более подробно на каждом этапе.
1. Для оперативности включения документов в эталонный банк разработчика СПС важно, во-первых, наличие падежных источников информации у производителя, что, как уже говорилось выше, обеспечивается прямыми постоянными контактами с органами государственной власти и управления на основе специальных договоров. Такие контакты важны для оперативности получения информации не менее, чем для ее полноты. Заметим, что если какая-то компания-производитель не имеет таких связей, то, значит, она использует разного рода вторичные источники, что влечет за собой не только наличие ошибок в документах, но и задержки в поставке информации пользователю. Кроме того, необходима налаженная и четкая работа информационных и производственных структур фирмы. Срок обработки информации должен быть сведен до минимума без ущерба для качества. Так, например, в компании “Консультант Плюс” от момента получения документа до момента его включения в эталонный ИБ проходит всего один-три дня, причем более 50% документов обрабатывается за один день.
Оценить такую работу извне очень трудно — реально это можно сделать только по конечному результату. Тем не менее важно учесть, что полноценная производственная структура, ежедневно аккуратно перерабатывающая сотни документов, строится годами. Маловероятно, например, что фирма, выпускавшая раз в месяц диски с недостаточно обработанной информацией, быстро перейдет на ежедневный график работы, даже при наличии соответствующей программной технологии. Для достижения высокого уровня работы и формирования коллектива квалифицированных специалистов нужны годы.
2. Оперативность доставки пополнения в региональный сервисный центр зависит от наличия передовой компьютерной технологии передачи информации и доступа к ней. Так, технология КонсультантПлюс позволяет ежедневно передавать новую информацию в ИБ сервисного центра. При этом происходит полноценная загрузка и интеграция новой информации в уже имеющийся ИБ, с установкой всех взаимосвязей между документами..Это уникальное свойство технологии КонсультантПлюс. Все остальные достаточно широко распространенные в России СПС либо допускают пополнение не чаще одного раза в неделю, либо существующее ежедневное пополнение не может быть полноценно интегрировано в банк данных и остается лишь небольшим довеском к основной базе, а для интеграции необходима полная замена банка, что невозможно проводить ежедневно (о технологии передачи данных КонсультантПлюс см. подробнее в следующем параграфе).
Теоретически этот этап может отсутствовать (и информация от разработчика СПС непосредственно передается к пользователю), но практика показала, что это приводит к существенному снижению качества сервиса, в том числе отрицательно влияет и на оперативность.
3. Оперативность доставки пополнения пользователю определяется стандартами обслуживания компании-производителя и сервисных центров, их финансовой политикой. Поскольку И Б сервисного центра КонсультантПлюс пополняется ежедневно, то те пользователи, кому это необходимо, также могут ежедневно получать пополнение средствами телекоммуникаций. Большинству пользователей достаточно получать информацию) еженедельно, при этом более редкое обслуживание уже не гарантирует достаточной оперативности. Обслуживание четыре раза в месяц и чаще используют абсолютное большинство пользователей систем. Поэтому важно, чтобы ценовая и сервисная политика фирмы была бы направлена на обеспечение максимально частого обновления информацииу потребителя.
Что касается оперативности поступления информации к пользователю СПС посредством удаленного доступа к системе, то она зависит только от первого или двух первых параметров (соответственно от того, кто выставляет свои ресурсы на сервер: фирма-разработчик или сервисный центр). Разумеется, при еженедельном режиме актуализации сервера ни о каком “оперативном” сопровождении пользователей нет и речи.
4. Юридическая обработка правовой информации (на примере СПС КонсультантПлюс)
4.1. Определение и основные элементы юридической обработки
Документы должны включаться в ИБ после юридической обработки. Именно юридическая обработка документов квалифицированным специалистом превращает набор исходных текстов отдельных правовых актов в правовую систему, является гарантией ее высокого качества, создает реальные возможности для быстрого поиска пользователем нужных документов.
Краткая характеристика юридической обработки содержится в следующем определении.
Юридическая обработка — это выявление взаимосвязей между документами и реализация, фиксирование выявленных связей с помощью определенных форм (ссылок, примечаний, справочных сведений), а также создание редакций документов при их изменении.
На практике юридическая обработка при отборе документа в И Б начинается специалистом с определения его достоверности, актуальности, нормативности.
Затем следует этап подготовки документа к введению в ИБ, состоящий из следующих элементов:
• классификация (рубрикация) документа, подбор ключевых слов;
• выявление взаимосвязей документов;
• формирование перекрестных ссылок между документами;
• составление примечаний, справочных сведений к документу;
• подготовка новой редакции документа при издании официальныхизменений.
Прежде чем характеризовать каждый элемент в отдельности, следует отметить основные общие черты юридической обработки. Это, прежде всего, ее аналитический, исследовательский характер, который, если выделить основные моменты, заключается в следующем.
1. Перед введением нового документа из И Б отбираются все документы, регулирующие аналогичные отношения, то есть формируется массив актов по определенной теме, вопросу.
2. Сформированный массив документов подвергается анализу с целью выявления документов, связанных с новым актом.
3. Определяется характер выявленных связей.
4.Выявленные связи в зависимости от их характера облекаются в определенную форму: формируются ссылки, составляются примечания и справочные сведения, создаются новые редакции документов. Аналитический, исследовательский характер юридической обработки тесно связан с такими ее чертами, как объективность и субъективность.
Объективная юридическая обработка — это такая обработка документа, при которой результат исследования, анализа документа основывается на положениях самого документа (или других документов, упоминающих анализируемый документ), а также на устоявшихся, бесспорных научных положениях теории права, отраслей права.
В отличие от результата объективной юридической обработки, результат субъективной юридической обработки основывается прежде всего на опыте и умозаключениях эксперта, проводящего исследование документа и использующего положения других документов, в которых исследуемый документ не упоминается, а также основывается на спорных научных теориях. По своей сути результат субъективной юридической обработки является выражением взгляда, мнения об исследуемом предмете отдельного эксперта.
При характеристике каждого элемента юридической обработки необходимо выделять его объективные и субъективные черты, так как это имеет большое значение для правильного использования правовой информации.
4.2. Классификация (рубрикация) документов
Процесс классификации (рубрикации) документов заключается в определении тем (предмета регулирования) нормативных частей акта, соотнесении их с рубриками классификатора (рубрикатора) и присвоении обрабатываемому документу индексов соответствующих рубрик.
Цель классификации документов состоит в том, чтобы обеспечить пользователю возможность поиска документов по определенной, интересующей его теме, вопросу. -В результате классификации каждый документ оказывается в своей нише, ячейке, где его без труда находит пользователь, выбравший интересующую его рубрику. Документ не теряется в общем, огромном массиве документов. Если документ содержит несколько норм, относящихся к разным темам, он будет отнесен к нескольким рубрикам классификатора для того, чтобы ни одна норма не была потеряна для пользователя и находилась во всех соответствующих нишах.
Характеризуя объективность или субъективность классификации, следует отметить, что она будет зависеть от двух факторов:
• от качества классификатора;
• от профессионального уровня специалиста, проводящего классификацию.
Основным системообразующим средством поиска, а также средством классификации является предметный классификатор, который представляет собой иерархическую систему юридических понятий с универсальным охватом как сложившихся самостоятельных отраслей законодательства, так и комплексных, регулирующих различные сферы деятельности. Эта иерархическая система должна отражать весь массив правовыхактов.
Классификатор, являясь продуктом деятельности отдельных разработчиков, субъективен по своей природе. Однако если классификатор построен с учетом традиционных, устоявшихся подходов к системе права, к делению на отрасли права, отрасли законодательства, — можно сказать, что классификатор, являясь результатом деятельности многих специалистов, достаточно объективен, поскольку соответствует взглядам большинства людей.
Классификатор, построенный на нетрадиционных взглядах, присущих только автору классификатора, абсолютно субъективен, и классификация документов по такому классификатору тоже будет субъективна.
Субъективность классификации зависит также от профессионального уровня специалиста, классифицирующего документы. Чем выше квалификация специалиста, тем больше его решения соответствуют постулатам юридической науки и тем меньше субъективизма в его работе.
Субъективность, бесспорно, не может не проявиться при классификации документов, регулирующих вопросы, об отнесении которых к соответствующим отраслям законодательства ведутся научные споры и окончательного мнения не выработано. Так, например, спорят о том, к конституционному или трудовому праву следует относить документы, регулирующие вопросы государственной службы. Пока этот спор не закончен на научном уровне, оба мнения будут субъективными, то есть присущими отдельным специалистам, и не выражающими общего взгляда на вопрос.
Для эффективной предметной классификации информации важно использовать в работе качественный, удобный и юридически обоснованный классификатор.
В настоящее время производители многих СПС и отделы кодификации в органах власти используют в своей работе классификаторы, созданные на основе Общеправового классификатора отраслей законодательства (ОКОЗ), утвержденного Указом Президента РФ от 16.12.93 № 2171. Однако сегодня этот классификатор, несмотря на многочисленные поправки и уточнения, принципиально устарел и не соответствует современному состоянию законодательства (в частности, структуре целого ряда кодексов, принятых за последние годы). В связи с этим Российский фонд правовых реформ провел тендер на разработку нового классификатора, победителем которого стала компания “Консультант Плюс”. Сейчас идет работа над новым классификатором с привлечением многих ведущих ученых страны и в тесном взаимодействии со специалистами, работающими в органах государственной власти. Информация о работе и проекты классификатора широко публикуются, сам процесс разработки подразумевает серьезное и широкое обсуждение.
4.3.Ключевые слова
Распределение всех документов по группам, объединенным ключевым словом, создает для пользователя еще одну возможность поиска нужной информации. Словарь ключевых слов, являющийся инструментом данного вида поиска, представляет собой расположенные в алфавитном порядке общеизвестные, наиболее часто употребляемые понятия (слова и словосочетания). На наш взгляд, именно этот элемент юридической обработки обладает наибольшей субъективностью, которая является следствием прежде всего субъективного отбора понятий в словарь ключевых слов, полностью зависящего от воли разработчика. Кроме этого, ни один разработчик не может гарантировать абсолютного наполнения интересующего нас ключевого слова документами, к нему относящимися. Степень наполнения будет зависеть от многих факторов, но прежде всего от мировоззрения и квалификации эксперта, занимающегося подбором ключевых слов.
Как бы ни назывался этот вид поиска — поиск по ключевым словам, поиск по ситуациям и т.п., его надежнее использовать в сочетании с другими видами поиска: полнотекстовым, поиском по классификатору, поиском по известным реквизитам документа (о различных видах поиска подробнее говорится ниже, в § 5 данной главы).
4.4. Выявление взаимосвязей документов
Определив тему (предмет регулирования) нового документа, эксперт выделяет из И Б все документы по этой теме, а затем сопоставляет содержание нового документа с содержанием каждого из выделенных документов, определяя при этом, как влияют документы друг на друга, имеется ли между ними взаимосвязь, каков характер этой взаимосвязи.
В новом документе может быть определено, какое действие он оказывает на другой(ие) документ(ы). Речь идет о положениях, которые признают утратившими силу, изменяют или дополняют другие документы, называя их реквизиты и определяя характер действия на них нового документа, то есть официально устанавливают взаимосвязи документов. При соблюдении правил законодательной техники именно таким способом и должны устанавливаться все взаимосвязи актов. Но, к сожалению, состояние законодательства сейчас таково, что многие юристы говорят о том, что законодательная “технология” просто потеряна. Официально установленные взаимосвязи составляют небольшой процент от реально существующих. Уровень законодательной техники настолько низок, что встречаются акты, в которых нормы противоречат друг другу внутри одного акта.
При таком положении дел разработчикам правовых систем приходится выявлять все реальные связи. Под реальной взаимосвязью документов понимается такая взаимосвязь, при которой новый документ определенным образом взаимодействует с документами, изданными ранее, но в новом документе не указывается ни характер взаимодействия, ни реквизиты документов, с которыми взаимодействует новый документ.
Оформляются, фиксируются официально установленные и реальные связи разными способами с целью четкого разделения объективных и субъективных сторон юридической обработки.
4.5. Формирование ссылок между документами
Официально установленные взаимосвязи документов оформляются в виде ссылок, которые можно разделить на два основных вида:
смысловые и формальные.
Отметим, что оба вида ссылок являются гипертекстовыми. Это означает, что в тексте документа они выделены цветом, и при необходимости можно нажатием одной клавиши на клавиатуре (или щелчком мыши) перейти по этой ссылке в текст соответствующего документа.
Смысловые ссылки указывают на характер взаимосвязи документов (например, документ Б разъясняет применение документа А). Указанные ссылки делятся на прямые и обратные. Виды таких ссылок для документов А и Б подробно представлены ниже (предполагается, что документ А издан раньше Б).
| Прямые ссылки | Обратные ссылки |
| Б признает утратившим силу А | А утратил силу в связи с изданием Б |
| Б регулирует применение А | А применяется в части, не противоречащей Б |
| Б вносит изменения в А | А был изменен Б |
| Б признает утратившими силу некоторые положения А | А частично утратил силу в связи с изданием Б |
| Б дополняет содержание А | А был дополнен Б |
| Б создает редакцию А | А дан в редакции Б |
| Б разъясняет применение А | Применение А было разъяснено Б |
| Б принят во исполнение А | Во исполнение А был принят Б |
| Б принят в соответствии с А | В соответствии с А был принят Б |