Тема 6. ГРАЖДАНИН, ДЕПУТАТ, МЭР: ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Для размышления: право на местное самоуправление граждане могут реализовать разными путями и способами.
Формы участия населения в местном самоуправлении. В демократическом государстве существуют разные формы участия населения в управлении общественными делами. В зависимости от преобладания той или иной формы различаются несколько видов демократии. К наиболее известным относятся: консультативная демократия; представительная демократия; прямая демократия.
Консультативная демократия предоставляет населению широкие возможности участия в управленческом процессе, но при этом она не обеспечивает реального влияния на принятие политических решений,
Представительная демократия позволяет гражданам участвовать в управлении, избирая своих представителей в органы власти. Степень политического влияния здесь неизмеримо выше, зато остро стоит проблема ответственности народных представителей за принимаемые ими решения.
Прямая демократия в современном демократическом обществе осуществляется, как правило, через референдумы, опросы, плебисциты и открывает пути для непосредственного и окончательного волеизъявления граждан по важнейшим общественным проблемам.
Практика самоуправления сочетает в себе различные демократические формы. В обобщенном виде право населения на местное самоуправление реализуется в следующих формах:
• участие в местных выборах, референдумах, опросах, плебисцитах;
• участие в органах территориального общественного самоуправления, собраниях и сходах граждан;
• направление обращений в органы местного самоуправления, реализация нормотворческой инициативы;
• деятельность в представительных и исполнительных органах местного самоуправления, осуществление муниципальной службы;
• участие в публичных слушаниях, открытых сессиях представительного органа местного самоуправления;
• участие в митингах, шествиях, демонстрациях, пикетировании.
Для размышления: право граждан России избирать собственную местную власть гарантировано законодательством.
Правовые основы организации и проведения муниципальных выборов. Российское законодательство предоставляет населению муниципального образования право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и порядок их формирования. Это связано с многообразием форм и традиций местного самоуправления, естественным образом сложившихся на территории нашей страны в течение ее многовековой истории, В законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" оговорено лишь одно условие: наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.
Нормы, согласно которым организуются и проводятся местные выборы, закреплены в правовых документах трех разных уровней: на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления.
На федеральном уровне государство гарантирует и обеспечивает право граждан на участие в местном самоуправлении: во-первых, нормами Конституции Российской Федерации и, во-вторых, несколькими федеральными законами, среди которых в первую очередь следует упомянуть законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации".
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требует проведения муниципальных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.
Название Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" ясно говорит о том, какие вопросы он регулирует. В случаях, когда выборы в местные органы самоуправления не проводятся вообще либо нарушаются сроки их проведения, этот закон позволяет гражданам обратиться в суд. И, если суд признает причины не проведения или переноса выборов необоснованными, он своим решением назначит сроки их проведения. В случаях же, когда выборы не состоялись из-за отсутствия необходимого регионального закона, они могут быть проведены в соответствии с типовым положением о выборах, прилагаемым к данному федеральному закону.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что правом избирать российские граждане обладают с 18 лет, а правом быть избранными в органы местного самоуправления - с 21 года (установление максимального возраста кандидата не допускается). При этом место постоянного жительства, а также срок проживания на территории данного муниципального образования не могут являться причинами ограничения права гражданина избираться в органы местного самоуправления.
На уровне субъектов Российской Федерации нормы, регулирующие проведение муниципальных выборов, можно найти в региональных законах о местном самоуправлении и в законах о выборах. Об этом уже говорилось в теме "Конституция, федеральные законы, законодательство субъектов Федерации о местном самоуправлении".
На уровне местного самоуправления те же вопросы регулируются уставами муниципальных образований и положениями о выборах, утверждаемыми решениями представительных органов местного самоуправления,
Для размышления: в выборах органов местного самоуправления применяются две основные избирательные системы — мажоритарная и пропорциональная.
Выбор избирательной системы. Одним из важных факторов, влияющих на организацию и проведение выборов, является тип избирательной системы.
Прежде всего отметим, что избирательная система представляет собой совокупность норм, регулирующих порядок выдвижения кандидатов, определения результатов голосования, а также ряд других
процедурных вопросов.
В основном при избрании органов местного самоуправления применяется мажоритарная система избрания депутатов по одномандатным округам. Мажоритарная система - это такой порядок определения результатов голосования, при котором избранным считается кандидат, набравший большинство голосов. При этом, закрепляя преимущественно мажоритарный подход, субъекты Российской федерации используют его как в одномандатных (один округ — один депутат), так и в многомандатных округах (один округ — несколько депутатов). Попытаемся выявить достоинства и недостатки этой системы:
Достоинства мажоритарной систем:
- приближенность депутатов к своим избирателям;
- непосредственное — "из первых рук" — знакомство депутатов со своими избирательными округами и интересами их жителей;
- личность депутата и его политические качества известны избирателям.
 
Недостатки мажоритарной системы:
• орган самоуправления, сформированный на основе мажоритарной системы, часто отличается излишним многообразием мнений по рассматриваемым вопросам, что существенно затрудняет принятие решений;
• каждый депутат в первую очередь заинтересован в решении проблем собственного округа.
Иной подход к выборам местных органов власти предлагает пропорциональная система. В этом случае избиратели голосуют не за конкретного кандидата, а за партию или движение (или списки кандидатов от партий или движений). При этой системе депутатские мандаты между партиями распределяются пропорционально набранным голосам. В ходе предвыборной борьбы каждый кандидат представляет не столько себя лично, сколько свою политическую партию.
Пропорциональная избирательная система также обладает рядом противоположных качеств:
Достоинства пропорциональной системы:
- партийные фракции выражают интересы больших групп населения, и депутаты каждой фракции выступают, как правило, с единым мнением по обсуждаемым вопросам;
- партийные списки способствуют тому, чтобы в данном органе были представлены разные слои населения соответствующего муниципального образования.
. Недостатки пропорциональной системы:
- ослаблены личные связи и персональная ответственность депутатов перед избирателями;
- избиратели лишены возможности голосовать за конкретную личность;
- в случае отсутствия явно выраженного партийного большинства принятие решений весьма затруднено.
Как мы только что убедились, обе системы — и мажоритарная, и пропорциональная — далеко не идеальны. Поэтому в российской практике выборов (в основном в Государственную Думу и некоторые парламенты субъектов Федерации) нашел применение смешанный подход, при котором часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть по пропорциональной системе.
Вполне можно ожидать, что по мере становления политических партий эксперименты с пропорциональной избирательной системой будут расширяться. И это, по-видимому, неплохо, ибо именно пропорциональная система представляется более предпочтительной для развития муниципальных образований. При этом, естественно, ее можно использовать только на выборах коллегиального органа. Если же избирается единоличный орган (скажем, мэр), то применима только мажоритарная система.
Однако в настоящее время почти во всех субъектах Федерации органы местного самоуправления избираются по мажоритарной системе. Это обусловлено рядом факторов, среди которых привычность ее как для населения, так и для властей, относительная простота проведения избирательной кампании, неразвитость партийных структур на местном уровне, сложность голосования по партийным спискам.
Для размышления: каждая разновидность органов местного самоуправления формируется особым образом.
Различия в формировании органов местного самоуправления. В любом муниципальном образовании имеются три разновидности органов местного самоуправления: глава муниципального образования, представительный выборный орган и исполнительной орган. Каждый из этих органов имеет свои цели и функции, решает особые задачи и отличается специфичными связями с другими органами местного самоуправления и населением. По этой причине механизмы формирования или избрания этих органов нередко отличаются друг от друга.
В отношении главы муниципального образования предусматриваются два способа избрания — либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления — Советом (Думой). В рамках этих альтернатив региональные законы предлагают целый ряд вариантов:
• избрание самим населением в ходе всеобщих выборов (Камчатская, Омская, Томская, Тюменская, Читинская области, Алтайский и Красноярский края, другие регионы);
• избрание на собрании — сходе — граждан; фактически этот вариант подобен предыдущему (Томская область);
• избрание из числа депутатов представительного органа (Омская, Томская, Тюменская, Читинская области, Алтайский и Красноярский края);
• "автоматическое" занятие (юристы называют такой способ занятия поста "ex officio", что в переводе с латинского означает "по должности") этой должности при избрании председателем соответствующего Совета (Омская область);
• тот или иной вариант назначения — например, по результатам конкурса (Омская область).
Таким образом, возможно как прямое, так и косвенное избрание главы муниципального образования. Если с прямыми выборами все более или менее понятно, то вопрос об избрании главы местного самоуправления депутатами в настоящее время проработан довольно слабо, Попытки субъектов Федерации отрегулировать эти процессы не всегда согласуются с действующим законодательством. В частности, противоречит российским законам назначение главы муниципалитета по результатам конкурса (Омская область). Другой пример: уставы Барнаула и Новосибирска требуют, чтобы глава муниципального образования имел высшее образование. Несмотря на благое стремление авторов этой идеи повысить профессионализм претендентов, указанное положение явно не согласуется с требованием закона — ценз может быть только возрастным.
Что касается исполнительных органов местного самоуправления, то в отношении этих структур субъекты Федерации предпочитают не выборы, а назначение или
конкурс. Так, в соответствии с законом "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае" исполнительные "органы и должностные лица местного самоуправления избираются или назначаются по контракту из числа специалистов представительным органом местного самоуправления или замещают должности вследствие иных решений, принятых представительным органом местного самоуправления". В законах о местном самоуправлении, принятых в Томской и Тюменской областях, а также в Красноярском крае вообще ничего не говорится об исполнительных органах местного самоуправления: этот вопрос оставлен на усмотрение самих муниципальных образований. Наконец, в некоторых субъектах действуют исполнительные органы, возглавляемые главой местного самоуправления (республики Бурятия и Тыва). Еще реже предусматривается возможность избрания некоторых должностных лиц исполнительного органа местного самоуправления; так обстоит дело в Томской и Тюменской областях, в Красноярском крае.
Особенности формирования представительных органов местного самоуправления мы уже рассмотрели, когда анализировали различные избирательные системы, действующие на местном уровне.
Для размышления: одной из основных форм непосредственной демократии на муниципальном уровне является местный референдум.
Понятие местного референдума. Местный референдум — это голосование граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в границах муниципального образования, по важным вопросам местного значения.
Согласно федеральному законодательству, порядок назначения и проведения местного референдума, а также реализации его решений устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
В регионах по-разному определяют круг вопросов, выносимых на местный референдум. В одних допускают вынесение на него любых вопросов; в других четко определяется перечень тем, по которым принимаются решения на местном референдуме; в третьих, напротив, закрепляют перечень вопросов, которые на референдум выносить нельзя.
Во всех региональных законах имеется норма, запрещающая выносить на местный референдум вопросы, относящиеся к компетенции органов государственной власти. В законах Амурской и Новосибирской областей, Алтайского края дополнительно устанавливается, что вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, а также конституционные гарантии их реализации.
Круг вопросов, выносимых на местный референдум:
на местный референдум могут выноситься любые вопросы местного значения (Ленинградская область, Алтайский край);
на местный референдум выносятся вопросы, непосредственно затрагивающие интересы местного сообщества (Еврейская автономная область);
на местный референдум могут выноситься вопросы в соответствии с приведенным перечнем (Амурская область);
•принятие и изменение устава муниципального образования;
•структура органов местного самоуправления;
•досрочное прекращение полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
•установление и изменение границ муниципального образования;
•использование земель на территории муниципального образования;
•строительство промышленных объектов;
•обсуждение возможности строительства и запрещение эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде;
•планы и программы развития территории;
•необходимость введения местных налогов и сборов;
•изменение профиля объектов и предприятий муниципальной собственности.
Обозначен перечень вопросов, которые не могут выноситься поместный референдум (Новосибирская область):
•утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
•установление местных налогов и сборов;
•установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
•контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Как правило, решение о проведении местного референдума принимается Советом (Думой), хотя и здесь есть свои варианты. Так, местный референдум может назначаться:
• по инициативе представительного органа местного самоуправления (Еврейская автономная область, Ленинградская, Амурская области, Алтайский край);
• по инициативе 2/3 депутатов представительного органа местного самоуправления;
• по инициативе органов государственной власти субъекта Федерации (Ленинградская область);
• по инициативе главы местного самоуправления (Амурская область, Алтайский край);
' по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования (Ленинградская, Амурская, Новосибирская области, Алтайский край, Еврейская автономная область).
Референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право голоса. Решение считается принятым, если за него в целом по территории проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.
Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, имеют обязательный характер для органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, а также для проживающих здесь граждан.
В ряде субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность проведения консультативного референдума. Результаты подобных опросов имеют лишь рекомендательный характер. В Алтайском крае, к примеру, наряду с законом о местном референдуме принят закон "О краевом народном опросе (плебисците)". Мнение жителей края, выявленное в ходе этого мероприятия, не является для органов государственной власти обязательным.
Для размышления: территориальное общественное самоуправление представляет собой базовую ячейку самоорганизации граждан по месту жительства.
Территориальное общественное самоуправление населения. Функционирование местного самоуправления в городе или другом населенном пункте предполагает наличие каких-либо первичных форм организации граждан по месту жительства. Это означает, что управлять территорией можно лишь тогда, когда налажено управление каждым домом и каждым подъездом. Для обозначения этих форм российское законодательство предлагает понятие территориального общественного самоуправления, которое рассматривается и как самоорганизация граждан по месту жительства, и как способ участия населения в самоуправлении. Иными словами, целью территориального общественного самоуправления является самоорганизация граждан по месту жительства для решения вопросов местного значения в пределах определенной территории, а конечной его задачей можно считать вовлечение широких масс населения в общественные дела.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации законодательная база, касающаяся территориального общественного самоуправления, практически не укомплектована. Существуют лишь отдельные нормы, содержащиеся в региональных законах о местном самоуправлении. Уставы большинства муниципальных образований едины в том, что система территориального общественного самоуправления включает в себя общие собрания (сходы)и конференции граждан, а также органы территориального общественного самоуправления.
Что же представляют собой органы территориального общественного самоуправления и как они вписаны в общую систему муниципального управления? Попытаемся пояснить это:
Органы местного самоуправления — главы муниципальных образований, представительные и исполнительные органы. Действуют на всей территории муниципального образования.
Орган территориального общественного самоуправления — уличный, домовой комитет. Действует на части территории муниципального образования.
Орган территориального общественного самоуправления — совет микрорайона. Действует на части территории муниципального образования
Орган территориального общественного самоуправления — сельский староста. Действует на части территории муниципального образования.
Органы территориального общественного самоуправления выполняют целый ряд функций. Среди них контроль за деятельностью любых объектов, организаций, предприятий, расположенных на подведомственной территории и затрагивающих интересы местного населения; представление и защита интересов жителей микрорайона в тех организациях, где это необходимо; помощь жителям,не способным к самообеспечению (инвалидам, пенсионерам и т.п); организация досуга детей в пределах микрорайона и профилактика правонарушений; решение проблем санитарного состояния территорий и контроль за "стихийной" торговлей; выполнение примиренческих функций во внутренних конфликтах населения.
В городах эти функции выполняют комитеты (советы) территориального общественного самоуправления, а в сельской местности задачи по их обеспечению ложатся на старост.
Свои особенности территориальное общественное самоуправление имеет в крупных городах. В Москве, например, в соответствии с законом "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве" орган такого самоуправления (территориальная община) действует на строго определенной территории, причем в границах одной территории может действовать только одна община. При этом данная территория — это часть территории муниципального образования.
Для размышления:
эффективным инструментом непосредственной демократии в муниципальных образованиях являются собрания, сходы и конференции граждан.
Собрания, сходы и конференции граждан. Собрания (сходы) граждан являются одной из форм непосредственной демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образованиях или на части территории крупных муниципальных образований. В последнем случае они являются частью системы территориального общественного самоуправления.
Право граждан участвовать в местном самоуправлении путем проведения собраний (сходов) гарантировано российским законодательством. Подробно регламентировать порядок созыва и проведения собраний (сходов) граждан должны уставы муниципальных образований. Следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом "Об обоих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на общие собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного органа местного самоуправления. Таким образом, можно выделить несколько разновидностей собраний (сходов) граждан: а) собрания (сходы), наделенные функциями представительных органов местного самоуправления; б) собрания (сходы), проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов; в) собрания (сходы), проводимые на части территории муниципального образования.
Например, в Еврейской автономной области собрания (сходы) проводятся в населенных пунктах с численностью от 1 до 5 тыс., а в Новосибирской области — только там, где меньше 300 человек. В некоторых субъектах федерации предельная численность населенного пункта, в котором функции представительного органа местного самоуправления выполняет сход, оговаривается в законах о местном самоуправлении или о собраниях (сходах) граждан. В соответствии с законом "О местном самоуправлении в Тюменской области" в муниципальных образованиях, в которых проживают до 150 избирателей и при этом есть возможность проведения сходов, представительные органы могут вообще не образовываться. Кроме того, сходы могут "подменять" советы и в тех сельских поселениях, которые находятся в черте городов. Именно так, в частности, обстоит дело согласно уставу города Барнаула.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не оговаривает возраст, необходимый для участия в общих собраниях и сходах, однако в прежнем законе "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 года говорилось о том, что в них могут участвовать граждане, достигшие 16 лет. Этот же возраст упоминается и в некоторых региональных правовых актах. Например, в законе "О собраниях (сходах) граждан в Амурской области" данное право распространяется на 16-летних граждан, но если собрание выполняет функции представительного органа местного самоуправления, то возрастной ценз участников повышается до 18 лет.
Правом созыва собраний (сходов) в разных субъектах Федерации обладают различные инстанции. Среди них:
• представительные органы местного самоуправления (Еврейская автономная область и Амурская область);
' глава муниципального образования (Еврейская автономная область, Новосибирская и Амурская области);
• органы территориального общественного самоуправления (Еврейская автономная область, Республика Хакасия, Новосибирская и Амурская области);
• депутаты представительного органа местного самоуправления (Еврейская автономная область);
• общественные объединения (Республика Хакасия);
•органы государственной власти субъекта, территориальные органы государственной власти (Новосибирская область);
• граждане (Еврейская автономная область, Новосибирская, Амурская области),
В некоторых краях, областях и республиках сходам придается особое значение: они наделяются исключительными полномочиями, которые не могут осуществляться какой-либо другой инстанцией. В качестве иллюстрации вновь обратимся к Новосибирской области. Такие вопросы, как образование территориального общественного самоуправления, выборы его органов, заслушивание отчетов об их работе и принятие соответствующих решений, избрание старост сельского населенного пункта, здесь решаются только собраниями и сходами граждан.
Правовые последствия решений, принимаемых на общих собраниях или сходах граждан, в разных регионах различны. В то время как в уставе города Иркутска говорится, что решения общих собраний граждан обязательны для исполнения только органами территориального общественного самоуправления и проживающими здесь гражданами, устав города Краснодара распространяет эту обязанность на все учреждения и организации, находящиеся на его территории. В городе Пензе, напротив, решения сходов носят лишь рекомендательный характер и обязательны к рассмотрению органами, должностными лицами городского самоуправления и городской Думой, которым они адресованы, в срок не более одного месяца. Рассматриваются такие документы в присутствии представителей, утвержденных собранием (сходом) жителей города.
Для размышления: в работе органов местного самоуправления граждане могут участвовать посредством заявлений, предложений и жалоб.
Иные формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Помимо участия в выборах, сходах и собраниях, граждане содействуют работе органов местного самоуправления своими обращениями. Последние бывают как индивидуальными, так и коллективными (петиции). Все обращения принято разделять на заявления, предложения и жалобы.
Виды обращений граждан.
Предложение — обращение лица или группы лиц, направленное в соответствующий орган и содержащее определенные замечания (или пожелания) по улучшению его работы. Предложение не связано с личностью обращающегося — он заботится не о себе. Рассмотрение предложения должностным лицом может не иметь юридических последствий.
Заявление — обращение лица или группы лиц к соответствующему органу по поводу реализации какого- либо права или законного интереса заявителя. Заявление всегда связано с личным интересом и предполагает издание официального акта по поводу удовлетворения или отказа в просьбе. Подача заявления заставляет должностное лицо тем или иным образом решить поставленный вопрос. За необоснованный отказ лицо может быть привлечено к ответственности. Заявление не связанно с нарушением законного права заявителя.
Жалоба — сигнал о нарушении права или законного интереса, содержащий просьбу решить вопрос иным образом. Жалоба всегда связана с личностью обращающегося. Рассмотрение жалобы имеет юридические последствия и предполагает издание официального документа по результатам рассмотрения жалобы. Основанием для подачи жалобы может быть:
•нарушение права;
•создание препятствий для реализации права;
•незаконное привлечение к ответственности;
•незаконное возложение обязанности;
В Алтайском крае, в частности, порядок подачи коллективных обращений регулируется специальным законом. В соответствии с ним под петицией понимается коллективное обращение граждан в органы местного самоуправления, поданное в собственных интересах, в интересах других лиц, общества или государства. Особо следует остановиться на праве нормотворческой инициативы — праве внесения проекта нормативного акта в представительный орган местного самоуправления. Как правило, граждане могут воспользоваться этим правом только в том случае, если отстаиваемый ими проект нормативного акта собрал в свою поддержку подписи не менее 1% местных жителей. Но встречаются и другие варианты. Так, в соответствии с уставом города Липецка обязательными для рассмотрения являются проекты нормативных актов, набравшие в свою поддержку 1 тысячу подписей, а в уставе Калининграда эта планка снижена до 100 подписей. В том же Калининграде жители пользуются правом свободного доступа на заседания местного Совета; исключение делается лишь в тех случаях, когда проводится закрытое заседание. Если помещение, в котором идет сессия, не может вместить всех желающих, организуется прямая трансляция. Кроме того, каждый житель города вправе присутствовать и выступать на публичных слушаниях, проводимых городским Советом и его постоянными комиссиями.
Для размышления: принцип разделения властей едва ли применим на муниципальном уровне.
Общие подходы к формированию системы органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской федерации органы государственной власти нашей страны разделены на законодательные, исполнительные и судебные. Принцип разделения властей направлен на ограничение власти, препятствование ее концентрации в одних руках, взаимное сдерживание и уравновешивание. Сегодня он по праву считается одной из хрестоматийных основ демократического общества. Но давайте зададимся вопросом: насколько оправдано применение этого принципа в отношении органов местного самоуправления?
Дело в том, что, согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому нормы, действующие в отношении государства в целом, не всегда применяются в отношении местного самоуправления. Практика свидетельствует о том, что механизмы сдержек и противовесов, необходимые на федеральном уровне, часто только усложняют работу органов местного самоуправления и затрудняют оперативное принятие любых, даже самых незначительных, решений. Более того, выделить три ветви власти на местном уровне в чистом виде просто невозможно. Действительно, исполнительные и представительные органы местного самоуправления призваны решать свои задачи в рамках собственной компетенции; но при этом степень взаимодействия на уровне сельского района или малого города настолько велика, что разграничить эти компетенции в практической деятельности порой очень трудно. Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления с судебной властью на местах также несколько отличаются от взаимоотношений ветвей власти на федеральном уровне — ведь суды представляют собой органы государственной власти и не относятся к системе местного самоуправления. Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что на местном уровне практика разделения властей не во всем оправдывает себя. Наконец, можно сослаться на зарубежный опыт, который свидетельствует: чем ниже уровень власти, тем менее заметно разделение властей и, напротив, оно нарастает в движении по вертикали.
Органы местного самоуправления — это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.
Как уже отмечалось, мировая практика предлагает достаточно широкий спектр организационно-правовых форм местного самоуправления, которые вполне применимы и в России. Демократическому государству больше всего соответствуют модели, при которых происходит прямое избрание органов местного самоуправления.
В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Как уже отмечалось, в этой системе выделяются три основных элемента: глава местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления. Причем данный перечень не является раз и навсегда данным — местное самоуправление может работать и без отдельных элементов системы. Но вот что действительно обязательно, так это наличие выборного органа местного самоуправления.
 
Взаимоотношения главы муниципального образования с исполнительным органом:
- глава муниципального образования лично руководит деятельностью исполнительного органа;
- глава муниципального образования осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель администрации;
- глава муниципального образования не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем адмистрации.
Для размышления:
роль, выполняемая главой муниципального образования в системе местного самоуправления, может быть различной.
Глава муниципального образования. Исполнительные органы местного самоуправления. Приступая к знакомству с деятельностью главы муниципального образования, отметим, что наличие этой должности не является обязательным — данный вопрос оставлен на усмотрение местного сообщества и подлежит закреплению в местном уставе. В тех случаях когда такая должность предусмотрена, ее функции, наименование и место в системе органов местного самоуправления оказываются весьма разнообразными. Общим остается одно: глава — это высшее должностное лицо муниципального образования, представляющее муниципальное образование и, как правило, возглавляющее на принципах единоначалия местную администрацию.
Очерчивая круг полномочий главы, а также место, занимаемое им в системе власти, уставы муниципальных образований предлагают следующие варианты: а) глава муниципального образования одновременно является председателем представительного органа местного самоуправления (не будучи при этом депутатом и главой местной администрации); б) будучи избранным депутатом, глава муниципального образования председательствует в местном совете и возглавляет местную администрацию; в) являясь главой местной администрации, глава выполняет представительские функции и председательствует на заседаниях совета.
Рассмотрим в этой связи конкретные ситуации. Согласно Уставу города Воронежа, работой муниципального Совета руководит глава города, который председательствует на заседаниях этого органа и обладает правом совещательного голоса во время обсуждения вопросов, а также правом решающего голоса в случае, если при голосовании голоса депутатов разделились поровну и иным способом принять решение не представляется возможным.
В Уставе города Калининграда определено, что глава местного самоуправления председательствует на заседаниях городского Совета, входит в его состав и участвует в принятии решений с правом совещательного голоса. На основании Устава города Пензы глава города председательствует на сессиях городской Думы, имея решающий голос при голосовании, и подписывает принимаемые ею решения. Кроме того, в случае досрочного роспуска Думы глава города принимает ее полномочия на себя вплоть до первого заседания городской Думы нового созыва.
Главы большинства муниципальных образований наделены правом подписывать нормативно-правовые акты, принятые депутатами. При этом в уставах одних муниципальных образований предусматривается право отлагательного вето (Липецк, Иркутск, Петрозаводск, Воронеж, Краснодар), в других — нет (Пенза, Новосибирск). Попутно напомним, что право отлагательного вето — это право вернуть документ на повторное рассмотрение без подписания.
В соответствии с Уставом города Ижевска мэр разрабатывает и утверждает структуру исполнительных органов местного самоуправления, а также формирует их. Иной подход закреплен в Уставе города Петрозаводска. Там городской Совет по представлению главы утверждает и прекращает полномочия следующих должностных лиц: первого заместителя главы местного самоуправления по администрации, заместителя главы местного самоуправления, начальника городского финансового управления, начальника городского управления внутренних дел.
Иногда уставы муниципальных образований предусматривают возможность выражения недоверия должностным лицам администрации. Это закреплено, например, в уставах Воронежа, Иркутска, Петрозаводска, Барнаула и других городов. В подобных случаях, как правило, речь идет о тех лицах, которые назначены Советом или главой муниципального образования с согласия Совета.
Важно отметить, что некоторые субъекты Федерации пытаются законодательно закрепить обязательное наличие исполнительных органов местного самоуправления, но в постановлении Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области, упомянутом выше, подобные попытки признаны неконституционными. Вопрос о том, быть или не быть исполнительным органам на местах, по-прежнему решается местными сообществами самостоятельно.
Для размышления:
важнейшим элементом самоуправления на местах является муниципальная служба.
Муниципальная служба. Люди, работающие в исполнительных органах местного самоуправления, называются муниципальными служащими. Но прежде чем подробно анализировать понятие "муниципальная служба", попытаемся определить значение другого термина — муниципальная должность. В данном случае должность — это первичная структурная единица любого органа местного самоуправления. Должность характеризуется набором определенных прав и обязанностей, а также ответственностью за неисполнение последних. В Российской Федерации введено два вида муниципальных должностей: во-первых, это выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, главы муниципальных образований, иные выборные лица органов местного самоуправления); во-вторых, это иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового контракта (специалисты, консультанты, юристы и т.п.).
Выборная муниципальная должность дает право избранному на нее лицу определять политику в муниципальном образовании (влиять на формирование бюджета, определять основные направления экономического и социального развития данного муниципального образования и т.д.); иные муниципальные должности являются чисто административными. Именно эта вторая разновидность имеет отношение к муниципальной службе. Согласно российскому законодательству, муниципальная служба — это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты, главы муниципальных образований и иные выборные лица не являются муниципальными служащими.
Права и обязанности муниципальных служащих определяются уставом муниципального образования, а также должностными инструкциями. На любого муниципального служащего налагается ряд ограничений. В частности, муниципальный служащий не в праве заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме научной, творческой, преподавательской); быть депутатом любого уровня; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансово и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.д.), связанных с исполнением должностных обязанностей; выезжать в служебные командировки за границу за счёт физических и юридических лиц; принимать участие в забастовках; использовать своё служебное положение в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений.
Указанные ограничения тесно связаны с гарантиями деятельности муниципальных служащих. Наличие этих гарантий позволяет сделать муниципального служащего более защищённым, а муниципальную службу более привлекательной.
В соответствий с Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" муниципальному служащему гарантируется: условия работы, обеспечивающие качественное исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его и членов его семьи; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов его семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; защита его и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Для размышления:
компетенция и принципы работы представительных органов местного самоуправления, укладываясь в очерченные законом рамки, также могут быть весьма разнообразны.
Представительные органы местного самоуправления. В тех населенных пунктах, где численность населения велика, принятие решений непосредственно всеми жителями технически нереализуемо. Невозможно собрать на сход граждан 500-тысячного, 100-тысячного и даже 10-тысячного города. В силу этого возникла потребность в институте представительства, позволяющем гражданам участвовать в самоуправлении не напрямую, а как бы заочно, через своих представителей. В действующем законодательстве закрепляются два обязательных критерия, в соответствии с которыми формируются представительные органы: избрание их населением на основании всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и представление интересов жителей соответствующей территории. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, зависит от производственных предприятий размеров муниципального образования, исторических, региональных, национальных и иных традиций и обычно составляет от 5 до 60 членов. Средний показатель — 15—30 депутатов. Названия представительного органа местного самоуправления устанавливаются местными сообществами также самостоятельно—в современной России встречаются думы, муниципальные советы, советы, собрания, собрания представителей, земские собрания и другие. В разных регионах по-разному строятся взаимоотношения главы местного самоуправления с представительным и исполнительным органом местного самоуправления. Следует отметить, что чаще всего используется схема, предполагающая наличие "сильного" мэра; при этом, как правило, представительный орган также имеет достаточно широкие полномочия. Есть круг вопросов, которые законодательство относит к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления. Среди них:
• принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• установление местных налогов и сборов;
• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
• контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
В дополнение к перечисленным местный представительный орган дополнительно может иметь и другие полномочия: назначение даты выборов главы муниципального образования; принятие става, внесение в него изменений и дополнений; передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти и территориального общественного самоуправления; дача согласия на назначение должностных лиц местного самоуправления; утверждение структуры местной администрации; выражение недоверия главе местного самоуправления;досрочное прекращение полномочий депутатов, представительного органа местного самоуправления; назначение местного референдума; учреждение средств массовой информации; учреждение почетных званий, наград; принятие решений о наименовании и переименовании площадей, улиц, переулков, парков, расположенных на территории муниципального образования; другие полномочия. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", сроки полномочий депутата (члена выборного органа местного самоуправления), выборного должностного лица местного самоуправления не могут быть меньше двух лет. В уставах муниципальных образований закрепляется, как правило, четырехлетний срок полномочий представительного выборного органа местного самоуправления. Как уже отмечалось, закон позволяет главам муниципальных образований входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. Многие главы широко пользуются этим правом: в частности, в сибирских регионах более чем в 30% небольших (преимущественно сельских) и более чем в 50% крупных муниципальных образований главы местного самоуправления совмещают функции председателя представительного органа и главы местной администрации. Как правило, местный Совет формирует для своей работы профильные комитеты и комиссии. При этом в уставах ряда муниципальных образований предусмотрена также возможность создания политических фракций. Типичен в этом смысле Устав города Пензы. Здесь депутаты городской Думы вправе объединяться во фракции по партийной принадлежности или по иным политическим интересам, причем фракция должна состоять не менее чем из трех членов и подлежит регистрации в городской Думе. Права фракций, порядок их регистрации и участия в работе городской Думы определяются ее регламентом. Аналогичная норма есть и в Уставе города Калининграда. Оценивая практическую деятельность советов, в которых депутатские фракции организованы по политическому принципу, можно сказать, что при наличии определенных положительных моментов, заключающихся в широкой политической представительности депутатского корпуса, такое политическое многообразие имеет ряд недостатков, и поэтому на муниципальном уровне едва ли желательно. Известны случаи, когда излишняя политизация органов местного самоуправления фактически парализовала нормальное функционирование власти на местах; в пылу политических споров не выплачивались пенсии и пособия, не ремонтировались дороги, не вывозился мусор и т.д. Иными словами, на муниципальном уровне наличие в советах широкого спектра политических партий и движений — это далеко не главное и не всегда положительное явление. Характеризуя выборные органы местного самоуправления, стоит остановиться на особенностях мандата, получаемого депутатом, и на том, как эти особенности отражаются на его работе. Здесь необходимо упомянуть о двух разновидностях мандата — свободном и императивном. Различие между ними принципиально: сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан выполнять волю избирателей; свободный же мандат предоставляет депутату возможность действовать по своему усмотрению. Императивный мандат характеризуется тремя главными элементами: во-первых, наличием наказов избирателей; во-вторых, практикой регулярных отчетов депутатов перед избирателями; в-третьих, правом избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия. На федеральном уровне уже давно идет полемика по данному поводу, но пока депутаты Государственной Думы получают свободный мандат и в своих действиях исходят только из собственных убеждений, велений совести и закона. Что касается местных советов, то здесь можно было бы задействовать ряд элементов императивного мандата — например, институт отзыва, хотя вводить его целиком едва ли целесообразно. Объясняется это недостатками, присущими императивному мандату:
• императивный мандат предусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат;
• выражая свою волю, давая наказ, избиратели могут не располагать сведениями о каких-либо объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения (например, о наличии денежных или материальных ресурсов), а, следовательно, их наказы будут заведомо невыполнимыми;
• императивный мандат сковывает творческую активность депутата, препятствует быстрому решению вопросов, не терпящих отлагательства;
• воля одних избирателей может вступать в противоречие с волей других: в подобных случаях не ясно, чьи интересы депутат обязан представлять. Разумеется, свободный мандат тоже далек от совершенства. В частности, он требует от избирателей более пристального и вдумчивого отношения к кандидатам, участвующим в выборах, и их программам. Для избирателей особенно важно, чтобы свободный депутатский мандат получил наиболее достойный.
В настоящее время в уставах большинства городских и сельских муниципальных образований предусмотрен институт отзыва депутата и/или выборного должностного лица местного самоуправления. Более подробно процедура отзыва рассматривалась нами выше.
Основные понятия:
Консультативная демократия; представительная демократия; прямая демократия; мажоритарная и пропорциональная избирательные системы; глава муниципального образования; представительный выборный орган и исполнительный орган муниципального образования; местный референдум; территориальное общественное самоуправление; избрания и сходы граждан; предложения, заявления и жалобы граждан; право нормотворческой инициативы; право вето; муниципальная служба; императивный мандат; свободный мандат.