5 Особенности управления государственными финансами и кредитом в Российской Федерации
Государственные финансы относятся к той группе финансовых отношений, которая наиболее строго регламентируется государством. Как уже отмечалось,основными звеньями сферы государственных финансов являются: государственный бюджет, внебюджетные фонды и государственный кредит.
Особое отношение государства к этому сегменту финансовой системы страны обусловлено тем, что государственные финансы являются необходимым условием выполнения государством своих экономических, социальных и политических функций.
В свою очередь, в сфере управления государственными финансами особенно строго регламентируется и контролируетсягосударственный бюджет, представляющий собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти (См.: Закон РСФСР от10октября1991года "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 46. Ст.1543.) и местного самоуправления. Государственный бюджет (консолидированный) складывается из федерального бюджета и бюджетов нижестоящих территориальных уровней, вплоть до местных.
Так, доходы консолидированного бюджета в1996году составили24,8%ВВП России, в том числе доходы федерального бюджета— 12,5%ВВП и доходы местных бюджетов— 12,3%ВВП. Расходы консолидированного бюджета в этом же году составили28,9%ВВП, в том числе расходы федерального бюджета— 15,8%и расходы местных бюджетов— 13,1%.Таким образом, на долю местных бюджетов приходится около половины всех государственных доходов. При этом доля госрасходов в федеральном бюджете в сравнении с местными бюджетами, как правило, выше—поскольку у федерального правительства больше способов финансировать бюджетный дефицит. (См.: Тенденции экономического развития России. 1997. № 7.)
Государственные и местные бюджеты являются теми звеньями финансовой системы, посредством которых образуются денежные фонды соответственно государственных или муниципальных образований, необходимые для функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно,бюджет имеет стратегическое значение для деятельности государства в целом.
5.1.УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТОМ
Субъектами управления бюджетом являются:
во-первых,органы исполнительной власти.К их ведению относятся составление проекта соответствующего бюджета, исполнение и контроль за исполнением, а также утверждение отчета об исполнении бюджета;
во-вторых,органы представительной власти.Они рассматривают проект бюджета, утверждают его и контролируют.
Органы представительной и исполнительной власти обладают исключительной компетенцией на участие в управлении бюджетным процессом, так как вмешательство иных органов и организаций в данный процесс не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами. (См. ст.5Закона РФ от15апреля1993года "Об основах бюджетных прав)
Весь бюджетный процесс, начиная от составления проекта бюджета и заканчивая составлением отчета об использовании бюджетных средств, строго регламентируется соответствующими федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами, а также контролируется уполномоченными на это органами государственной власти и местного самоуправления.
и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №18. Ст.635.
Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов регламентируются ст.16Закона РСФСР от10октября 1991года ''Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (в ред. от31.07.95),который является одним из основных законов, регламентирующих бюджетный процесс в РФ.
Органы исполнительной власти на основании разработанных планов и прогнозов развития территорий и целевых программ вносят предложения в соответствующий орган представительной власти о постатейном санкционировании бюджетных расходов, одновременно представляются расчеты по определению доходов бюджета.
Представительный орган власти всесторонне изучает эти предложения исполнительного органа с точки зрения целесообразности, необходимости, актуальности, финансовой и материальной возможности осуществления. В случае принятия решений, требующих выделения ресурсов, должны указываться источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания новых доходных источников, перераспределения доходов.
Решения органов представительной власти о санкционировании бюджетных расходов являются основой для выделения бюджетных ассигнований.
Органы исполнительной власти на основании санкционированных бюджетных расходов с учетом реальных возможностей финансирования вносят уточненный и детализированный проект бюджета на утверждение в соответствующий орган представительной власти.
Исполнение бюджета регламентируется ст.17Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР":
Правительство РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления устанавливает порядок исполнения бюджетов.
Исполнительные органы имеют право вносить изменения в процессе исполнения бюджетов по доходам и расходам соответствующего бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.
Доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджетов, экономия в расходах и т. п. зачисляются в соответствующие бюджеты и используются по усмотрению представительных органов власти.
Потери в доходах и дополнительные расходы из вышестоящих бюджетов безвозмездны и не компенсируются, за исключением случаев, связанных с изменением действующего законодательства.
Непосредственное кассовое обслуживание бюджета возлагается на Центральный банк РФ(См. ст.23Закона РФ от15апреля1993года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".) или специально уполномоченные на то органами власти кредитные организации.(См. ст.9Федерального закона от2декабря1990года "О банках и банковской деятельности" (в ред. от03.02.96) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст.492.)
Контроль за исполнением бюджета и использованием средств внебюджетных фондов является важным звеном бюджетного процесса. Этот контроль осуществляет соответствующий представительный орган власти, который самостоятельно определяет организационные формы его осуществления. Например, Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату.(См. п.5ст.101Конституции РФ.)
Исполнительный орган власти обязан осуществлять контроль за правильностью использования предприятиями, учреждениями и организациями выделенных им из соответствующего бюджета ассигнований, средств внебюджетных фондов.
Вышестоящий исполнительный орган власти вправе осуществлять надзор за ходом исполнения бюджета нижестоящим органом исполнительной власти. Так, операции по бюджетным счетам строго контролируются соответствующими органами (преимущественно федеральными органами Казначейства, (См. п. "в" ст.12Положения о Федеральном казначействе РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от27августа1993года № 864.) Центральным банком).
Представительный орган власти вправе в процессе исполнения бюджета потребовать от соответствующего исполнительного органа любую информацию, связанную с исполнением бюджета и использованием средств внебюджетных фондов. (См. ст.27Закона РСФСР от15апреля1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов...") Финансовые органы ежемесячно представляют в соответствующий орган необходимую информацию по состоянию бюджета и его исполнению .(См. ст.19Закона РСФСР от10октября1991года "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР".)
Исполнительные и представительные органы власти как органы управления бюджетом при выполнении задач по формированию расходной части бюджета и контролю за его исполнениемуполномочены:
◊ определять, исходя из своих бюджетов, объем финансирования мероприятий по социально-экономическому развитию территорий соответствующих субъектов РФ в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставленных дотаций, субвенций, а также с учетом привлекаемых заемных средств;
◊ определять направления использования средств бюджетов на инвестиции, целевые и социальные программы, внешнеэкономическую деятельность, на содержание органов государственной власти и управления и т. д.;
◊ определять дополнительные льготы и пособия;
◊ образовывать в пределах объема доходов своего бюджета резервные и целевые фонды;
◊ определять размеры дотаций, субвенций бюджетам нижестоящего территориального уровня и их целевое назначение;
◊ объединять на договорной основе средства своих бюджетов со средствами иных бюджетов, а также организаций и т. д. (См. ст.17Закона РСФСР от15апреля1993года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов...".)
► Вывод
Существование строго определенного и весьма ограниченного круга органов власти, управляющих бюджетным процессом, и четкая нормативно-правовая регламентация бюджетного процесса в большинстве своем императивными (обязывающими) правовыми нормами подтверждают тезис о том, что наиболее "жесткий" характер управления финансами присущ именно управлению бюджетом.
5.2.УПРАВЛЕНИЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫМИ ФОНДАМИ
Помимо бюджета, огромное значение для государственных финансов имеют внебюджетные фонды, которые, являясь государственными финансовыми ресурсами, планируемыми органами власти и управления, имеют строго целевую направленность и входят в качестве составной части в финансовую систему РФ.(См.: Жданов А. А. Финансовое право РФ. С.97-104.)
Доля доходов внебюджетных фондов в правительственных ресурсах снизилась от1993к1996году с9,5до 6,8%ВВП. В то же время доля расходов снизилась менее значительно: с8,8до7,7%ВВП. Таким образом, в1996году внебюджетные фонды получили153,4трлн рублей, а израсходовали—173,7трлн.(Тенденции экономического развития России. 1997. № 7.)
Деятельность внебюджетных фондов, так же как и бюджетный процесс, строго регламентируется законами, другими нормативно-правовыми актами и контролируется соответствующими органами представительной, исполнительной власти, органами управления внебюджетными фондами. (См. ст.22, 27Закона РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов...".)
Одним из основных нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность по формированию, использованию и контролю за использованием внебюджетных
средств, раскрывающим специфику, особенности внебюджетных фондов, является Закон Российской Федерации от 15апреля1993года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".
Статья22Закона устанавливает следующийпорядок создания внебюджетных фондов и формирования внебюджетных средств:
◊ принятие решений об образовании целевых внебюджетных фондов находится в компетенции органов представительной власти. Положение о каждом внебюджетном фонде утверждается соответствующим представительным органом;
◊ средства внебюджетных фондов формируются за счет добровольных взносов физических и юридических лиц, а также сумм штрафов и платежей за нарушение природоохранного законодательства и законодательства по охране историко-культурных объектов и за счет иных доходов в соответствии с законодательством;
◊ налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды. Бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды;
◊ внебюджетные средства не входят в бюджет, за исключением Федерального дорожного фонда, доходы и расходы которого на основании Указа Президента РФ от23мая1994года (Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 5. Ст.398.)начиная с1994года включаются в проекты бюджета отдельной статьей, и некоторых других внебюджетных фондов;
◊ средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах, открываемых исполнительным органом власти, органом управления внебюджетным фондом в банковских учреждениях;
◊ внебюджетные средства не подлежат изъятию и расходуются в соответствии с целевым назначением исполнительным органом власти либо органом управления внебюджетным фондом;
◊ целевое назначение внебюджетных средств определяется положением о фонде;
◊ в орган управления внебюджетного фонда в случаях, в порядке и на условиях, определяемых положением о фонде, могут входить представители представительных и исполнительных органов власти, а также заинтересованных юридических и физических лиц.
Контроль за использованием внебюджетных средств органами исполнительной власти или органами управления внебюджетными фондами осуществляется соответствующим органом представительной власти, а органы исполнительной власти осуществляют контроль за правильностьюиспользования организациями внебюджетных средств.(См.: п.1ст.27Закона РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов...".)
Деятельность каждого конкретного внебюджетного фонда регламентируется соответствующими нормативно-правовыми актами: например, деятельностьПенсионного фондаосуществляется на основе Постановления Верховного Совета РФ от27декабря1991года "Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 5. Ст.180.)(в ред. от24.12.93).
Правовые и организационные основы, а также порядок деятельностиФонда обязательного медицинского страхованияопределяется Законом РСФСР от28июня1991года "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №27. Ст.920.)и распоряжением Правительства Российской Федерации от27мая1993года № 927-р.
5.3. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ КРЕДИТОМ
Важным звеном государственных финансов является государственный кредит. Государственное кредитование представляет собой совокупность финансовых отношений, регулируемых нормами финансового права, при которых государство осуществляет заем денег у юридических, физических лиц, а также у других государств на основе возвратности, платности (кроме беспроцентных займов денежных средств, применяемых в исключительных случаях), срочности и добровольности.(См.: Финансовое право/Под ред. О. Н. Горбуновой. С.236-248.)
Деятельность государства в области государственного кредита не ограничивается теми случаями, когда оно выступает в роли заемщика. Государство может выступать и в роли кредитора в отношениях с другими государствами (См. ст.2Федерального закона от26декабря1994года "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям"//Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст.3656.) ,а также в случаях капиталовложений в отрасли, не приносящие большой коммерческой прибыли, но необходимые для полноценного функционирования общества, и др.
В той части, где государство выступает в роли заемщика, государственный кредит в зависимости от вида кредитора, рынка размещения займов, валюты и других характеристик подразделяется на внутренний и внешний долг государства.
На1января1997года долг России составлял1119,8трлн руб., в том числе внутренний долг— 414,4трлн руб. и внешний долг— 127млрд долл.
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим положение о внутреннем долге Российской Федерации, является Закон РФ от13ноября1992года "О государственном внутреннем долге Российской Федерации'' (См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №1. Ст.4.)
Закон определяет понятие, состав государственного внутреннего долга, принципы управления им и контроля за его состоянием, устанавливает порядок его обслуживания.
Согласно ст.1вышеназванного Законапод внутренним долгом Российской Федерации понимаются долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами РФ. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.
Согласно ст.2Законавнутренний долг Российской Федерациисостоитиз задолженности прошлых лет, вновь возникших задолженностей и долговых обязательств бывшего СССРв части, принятой на себя Российской Федерацией.
В частности, долг бывшего СССР, принятый на себя Российской Федерацией, составил на1января1997года 102млрд долл.
Внутренний долг может иметь форму кредитов, государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг, других долговых обязательств, гарантированных Правительством Российской Федерации.
Государственные долговые обязательства (внутренний долг) делятся накраткосрочные(до1года),среднесрочные(от1года до5лет) идолгосрочные(от5лет до30лет).
Внутренний долг Российской Федерации составлял в конце1995года184,2трлн руб., а к началу1997года достиг, как мы уже отметили,414,4трлн руб. В том числе долг, деноминированный в ГКО (государственные краткосрочные обязательства) и ОФЗ (облигации федерального займа), за1996год увеличился с73,7до237,1трлн руб. Таким образом, с1996года больше50%внутреннего долга РФ деноминировано в ГКО и ОФЗ. Остальную часть внутреннего долга составляют кредиты, предоставленные Минфину, специальные виды государственных ценных бумаг (такие как, например, казначейские налоговые освобождения—КНО), а также облигации внутреннего валютного займа—ВВЗ.
Управление государственным внутренним долгом, установление порядка, условий выпуска и размещения
долговых обязательств РФ осуществляются Правительством Российской Федерации .(См.: п.2ст.3Закона РФ от13ноября1992года "О государственном внутреннем долге Российской Федерации".)
Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Центральным банком РФ и Министерством финансов РФ. (См. там же, п.1ст.4,а также п. "м" ст.7Положения о Министерстве финансов Российской Федерации (в ред. от01.05.96).)
Государственный внешний долг. Операции с этим долгом регламентируются Федеральным законом от26декабря 1994 года "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" и другими нормативно-правовыми актами.
Государственными внешними заимствованиями согласно статье1Закона являются заимствования Российской Федерации, привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств.
Право на осуществление внешних государственных заимствований находится в компетенции Правительства Российской Федерации, которое осуществляет эти заимствования на основе международных договоров и гражданско-правовых соглашений (См.: ст.3Федерального закона от26декабря1994года "Огосударственных внешних заимствованиях Российской Федерации игоcударственных кредитах...").
Например, Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает проекты программ внешних заимствований Российской Федерации и с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти организует работу по привлечению в экономику иностранных кредитных ресурсов. (См. п. "т" ст.7Положения о Министерстве финансов Российской Федерации.)
Предельный размер государственных внешних заимствований ежегодно устанавливается в законе о федеральном бюджете, причем в предельном размере не учитываются внешние займы Российской Федерации у стран—участников Содружества Независимых Государств. (См. ст.4Федерального закона "О государственных внешних заимствованиях...".)
Верхний предел государственных внешних заимствований Российской Федерации устанавливается при утверждении государственного бюджета на текущий год Государственной Думой, которая таким образом контролирует состояние государственного внешнего долга за текущий год(См. ст.2Федерального закона от31декабря1995года "О федеральном бюджете на1996год" (в ред. от23.08.96) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст.4.)
Так, предельный размер внешних заимствований утвержден Законом о бюджете на1997год в размере45,9трлн руб. (при предельном размере всего объема заимствований 95,4трлн руб.). В соответствии с проектом государственного бюджета на1998год (данные от21.08.97)объем внешних заимствований будет составлять9,6млрд долл., причем на долю несвязанных кредитов придется5,4млрд долл.,3млрд привлекаются с международного рынка капитала, а1,2млрд долл. составят связанные кредиты международных финансовых организаций. На долю внутренних заимствований будет приходиться102трлн руб. Планируется эмитировать ГКО на сумму335,2трлн руб.
Отметим, что платежи по обслуживанию внешнего долга в1995и1996годах составили7,1млрд долл. В1998году планируется выделить на эти цели7,4млрд долл.
Таким образом, государственный кредит, как и другие звенья государственных финансов, строго регламентируется нормативно-правовыми актами и регулируется уполномоченными на это органами власти.
Однако следует отметить, что в управлении государственным кредитом, особенно в той части, где государство выступает непосредственно в роли кредитора, присутствуют не только методы ''жесткого" управления, как в управлении бюджетом и внебюджетными фондами, но и методы экономического регулирования. В качестве примера можно привести государственное кредитование некоммерческих отраслей народного хозяйства под льготный процент.
Такое кредитование, например, осуществляет Федеральный фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Доходы Фонда формируются за счет госфинансирования(1%федерального бюджета на науку) и возврата средств, предоставленных предприятиям на условиях льготного кредита. Ставка по таким кредитам, как правило, не превышает50%ставки рефинансирования Банка России. (См.: Давыдова Н. Технический прогресс опирается на малый бизнес// Финансовые известия.1997. 22июля.)
Таким образом, соблюдая общую направленность на строгое контролирование своих финансов, государство в зависимости от звена финансовой сферы использует различные виды управления: начиная с исключительно "жесткого" контроля за государственным бюджетом и заканчивая методами экономического регулирования в звене государственного кредита.
5.4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ СТРАХОВАНИЕМ
Страхование—одна из трех сфер финансовой системы страны.
В отличие от других сфер финансовой системы, которые связаны с распределением и перераспределением доходов и поступлений,страхование охватывает только сферу перераспределительных отношений.
В обыденном языке под страхованием понимают "обеспечение от возможного ущерба путем периодических взносов специальному учреждению, которое выплачивает денежное возмещение в случае такого ущерба".(См.: Ожегов С. Н. Словарь русского языка. М.,1964.С.762).
Финансисты определяют страхование как "совокупность особых замкнутых перераспределительных отношений между его участниками по поводу формирования за счет денежных взносов целевого страхового фонда, предназначенного для возмещения возможного ущерба, наносимого субъектам хозяйствования, или выравнивания потерь в семейных доходах в связи с последствиями происходящих страховых случаев".(См.: Финансы /Под ред. В. М. Родионовой. С.181.)
Закон РФ от27ноября1992года ''О страховании" (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст.56.)определяет страхование как отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов.
Перестрахованием является страхование одним страховщиком (перестрахователем) на определенных договором условиях риска исполнения всех или части своих обязательств перед страхователем у другого страховщика (перестраховщика).
Страховщик, заключивший с перестраховщиком договор о перестраховании, остается ответственным перед страхователем в полном объеме в соответствии с договором страхования.
Страхование проводят специализированные организации, которые называются страховщиками.
Страховые взносы уплачивают страхователи, в роли которых выступают физические и юридические лица. (См. ст.2, 5, 6, 13Закона РФ от27ноября1992года "О страховании".)
Развитие рынка страховых услуг в период реформ шло быстрыми темпами. Тем не менее в России страховое дело до сих пор развито недостаточно. Это особенно хорошо заметно на фоне высокого развития рынка страховых услуг в странах Запада, который имеет значительную историю и охватывает практически все сферы гражданского оборота и личного имущества. Страховые компании в развитых странах составляют одну из наиболее активных групп инвесторов; государственная система социального страхования, как правило, играет вспомогательную роль по отношению к негосударственным страховым обществам.
До1988года в России существовала монополия государства на проведение страхования, которая осуществлялась государственной организацией—Госстрахом СССР и акционерным обществом—Ингосстрахом. Первая действовала внутри страны, а вторая осуществляла операции иностранного страхования.
Принятие Закона СССР от26мая1988года "О кооперации в СССР"(Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 22. Ст.355.)покончило с государственной монополией на проведение страхования и положило начало становлению страхового рынка.
Наряду с государственными страховыми организациями начали возникать акционерные страховые организации и общества взаимного страхования. Однако очень скоро в РФ в сфере страхования стали преобладать акционерные организации, в которые преобразовались и организации бывшей системы государственного страхования.
Параллельно с развитием страховых организаций в стране стало складываться и новое страховое законодательство. В нем можно выделить ряд законодательных и иных нормативно-правовых документов. К ним следует отнести: Конституцию РФ, Закон РФ от27ноября 1992года "О страховании", Положение о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19апреля1993года №353(Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №17. Ст.1464.)(в редакции от24.10.94), Закон РСФСР от8июня1991года "О медицинском страховании граждан в РСФСР", постановление Правительства РФ от10февраля1992года "О создании Российской государственной страховой компании" № 76 (СП РФ 1994. № 7. Ст.37).,приказ Росстрахнадзора от19мая1994года "Об утверждении новой редакции Условий лицензирования страховой деятельности на территории РФ"(Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1994.№II.), Положение "Об особенностях определения налогооблагаемой базы для уплаты налога на прибыль страховщикам", утвержденное постановлением Правительства РФ от16мая1994года № 491. (Собрание законодательства Российской Федерации.1994. № 4. Ст.368.)
В настоящее время в Российской Федерации различают два вида страхования: государственное и негосударственное. Вместе с тем страхование как сфера финансовой системы РФ включает две формы:социальное страхование и собственно страхование.
Социальное страхование —это система отношений, с помощью которых формируются и расходуются фонды денежных средств для материального обеспечения членов общества, не участвующих в общественном труде по старости, по болезни, в случае потери кормильца или безработицы и по другим причинам.(См.: Финансы/Под ред. В. М. Родионовой. С.195.)
В свою очередь,социальное страхование подразделяется на государственное социальное страхование,гарантируемое Конституцией РФ (п.1ст.39),инегосударственное —поощряемое Конституцией РФ (п.3ст.39).
Собственно страхование связано с непредвиденными чрезвычайными событиями. (См.: Финансовое право/ Под ред. Н. И. Химичевой. С.377.)
По объекту страхования различаются следующие виды страхования: личное страхование, имущественное страхование и страхование ответственности.
Страхование может осуществлятьсяв добровольной и обязательной формах.(См. ст.3,4Закона РФ от27ноября1992года "'О страховании".)
Обязательное страхование существует как в форме обязательного государственного страхования за счет средств бюджета, так и в форме обязательного страхования за счет средств страхователей. (См.: Финансовое право/Под ред. О. Н. Горбуновой. С.252-259.)
Государственное страхование в Российской Федерации осуществляется акционерным обществом Росгосстрах. Его учредителем от' имени государства выступает Госкомимущество РФ. Ему же принадлежат100%акций этой компании. Росгосстрах создан в1992году и является правопреемником имущественных прав и обязанностей Правления государственного страхования РФ. (См. п.1Постановления Правительства РФ от10февраля1992года "О создании Российской государственной страховой компании" № 76.)
Все страховые организации независимо от формы собственности осуществляют свою деятельность на основании лицензии, кроме Росгосстраха, который проводит обязательное государственное имущественное страхование без лицензии. (См.: Разъяснения Росстрахнадзора "По отдельным вопросам осуществления страховой деятельности на территории Российской Федерации" от 23.10.95 //Финансовая газета. 1995. № 43.)
В целях обеспечения финансовой устойчивости и гарантий страховых выплат Закон РФ "О страховании" предоставляет страховщикам право инвестировать страховые резервы и другие средства, а также выдавать ссуды страхователям (ст. 26).При этом принципы и направления размещения страховых резервов детально расписаны в специальном нормативном акте. (См.: Правила размещения страховых резервов, утвержденные Приказом Росстрахнадзора от14марта1995года № 02-02/06 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1995. № 7.
В1992году перестройке подверглись также организация и деятельность органов государственного управления страхованием в РФ—и была созданаФедеральная служба по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор).
Согласно Положению о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью (в ред. от24.10.94)и другим нормативно-правовым актам Росстрахнадзор является федеральным органом исполнительной власти, имеет свои территориальные органы—инспекции Росстрахнадзора (п.1),является юридическим лицом (п.29)и находится в ведении Правительства РФ (п.3).
Положение о Росстрахнадзоре возлагает на него обеспечение соблюдения всеми участниками страховых отношений требований законодательства Российской Федерации о страховании в целях эффективного развития страховых услуг, защиты прав и интересов страхователей, страховщиков, иных заинтересованных лиц и государства (п.7). (cм.: Постановление Правительства РФ от19апреля1993года "Об утверждении Положения о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью" № 353.)
В соответствии с ПоложениемРосстрахнадзор осуществляет следующие функции:
◊ выдает страховщикам лицензии на осуществление страховой деятельности, осуществляет лицензирование аудита страховых организаций и т. д., ведет единый Государственный реестр страховщиков и объединений страховщиков, а также реестр страховых брокеров;
◊ осуществляет контроль за обоснованностью страховых тарифов и обеспечением платежеспособности страховщиков, устанавливает правила формирования и размещения страховых резервов, показатели и формы учета страховых операций и отчетности о страховой деятельности, а также нормативные размеры соотношения между активами и принятыми обязательствами страховщика;
◊ разрабатывает и утверждает по вопросам страховой деятельности, отнесенным к компетенции Росстрахнадзора: нормативные документы, обязательные для исполнения всеми участвующими в организации и проведении страхования; методические документы, в том числе методику расчета соотношений между активами и принятыми обязательствами страховщиков, методику расчета ставок страховых взносов и типовые правила страхования; предложения по развитию и совершенствованию законодательства Российской Федерации о страховании, а также ряд других функций.(См.: Постановление Правительства РФ от19апреля1993года ''Об утверждении Положения о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью". П.8.)
Для осуществления этих функцийРосстрахнадзору предоставлены определенные права. Так, он имеет право:
◊ устанавливать условия лицензированиястраховой деятельности на территории Российской Федерации в соответствии с Законом Российской Федерации ''О страховании";
◊ запрашивать и получать от страховщиковустановленную отчетность о страховой деятельности, информацию об их финансовом положении, запрашивать и получать необходимую для выполнения возложенных на него функций информацию (документы, материалы) от предприятий, учреждений и организаций, в том числе банков, атакже от граждан;
◊ проводить проверки соблюдениястраховщиками законодательства Российской Федерации о страховании и достоверности представляемой ими отчетности;
◊ при выявлении нарушений страховщиками требований законодательства Российской Федерации о страхованиидавать им предписания по их устранению, а в случае невыполнения предписаний приостанавливать или ограничивать действие лицензий этих страховщиков до устранения выявленных нарушений либо принимать решениеоб отзыве лицензии.
Росстрахнадзор имеет и другие права. (См.: Постановление Правительства РФ от19апреля1993года "Об утверждении Положения о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью". П.9.)
Вышеизложенное свидетельствует о том,что государственное управление страхованием в РФ в основном осуществляется в форме государственного регулирования,использующего по преимуществу экономические методы управления.
Вместе с тем следует иметь в виду, что в процессе государственного управления такими видами страхования, как, например, государственное специальное страхование за счет средств бюджета, применяются также прямое государственное управление и административные методы.
5.5.ПРОПОРЦИИ "ЖЕСТКОГО" И "МЯГКОГО" СТИЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМОГО В ПРОЦЕССЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСАМИ И КРЕДИТОМ
Анализ компетенции органов государственного стратегического и оперативного управления финансами подтверждает сказанное ранее:
во-первых, о необходимости органичного сочетания "жесткого" и "мягкого" стилей управления в процессе реализации органами государственного управления финансами и кредитом своей компетенции;
во-вторых, о том, что пропорции "жесткого" и "мягкого" стилей управления финансами определяются в первую очередь спецификой сфер, звеньев и подзвеньев финансовых отношений как объектов управления.
Так, например, в процессе государственного управления финансами организаций, предприятий эта пропорция определяется тем, о какой форме собственности идет речь. Одно дело, когда мы говорим об управлении финансами государственных организаций и предприятий, и другое, когда объектом управления являются финансы кооперативных, акционерных и других организаций и предприятий. В первом случае высок удельный вес прямого государственного управления, т. е. по преимуществу административными методами— "жесткого" управления, а во втором—государственного регулирования с использованием в основном экономических методов—"мягкого" управления;
в-третьих, указанная пропорция зависит и от того, на каких началах функционируют финансы организаций, предприятий. Если на коммерческих, то доминируют "мягкие" стили управления, удельный вес которых в этих случаях может быть очень высок.
►С наиболее высоким удельным весом "жесткого" управления мы встречаемся в процессе управления сферой государственных финансов. Но и внутри этой сферы пропорции "жесткого" и "мягкого" стилей управления финансами различны. И эти пропорции зависят от того, какое звено финансовых отношений подлежит управлению: государственный бюджет, внебюджетные фонды или государственный кредит.
► Наиболее "жестко" управляетсягосударственный бюджет.
►В управлениивнебюджетными фондамидоля "мягкого" стиля регулирования существенно выше. Например, в отличие от управления государственным бюджетом любого уровня, внебюджетные фонды регламентируются и контролируются законодательными органами в значительно меньшей степени.
► Наиболее высока доля "мягкого" регулирования в структуре управлениягосударственным кредитом —процессом привлечения государством временно свободных денежных средств юридических, физических лиц и других государств посредством займов и казначейской ссуды на условиях возвратности, срочности, платности и добровольности.
Мягкость управления проявляется в том, что в случае неблагоприятной конъюнктуры финансового рынка государство может возвратить своим кредиторам, в частности, банкам, некоторую часть заимствованных у них средств, для того чтобы не допустить разрастания кризисных явлений в финансовой системе. Один из ярких примеров—кризис банковской ликвидности в августе1995года, когда Банк России выкупил у банков ГКО на сумму около2трлн руб.
Впоследствии механизм управления государственным кредитом продолжал совершенствоваться. За счет операций РЕПО (сделка с обратным выкупом) на рынке ГКО, а также предоставления ломбардных кредитов по фиксированной ставке, государство через Банк России гибко управляет государственным кредитом, привлекая средства с финансового рынка в том объеме, который необходим для стабильности госфинансов. Например, только за июль1997года ЦБ было предоставлено324ломбардных кредита79коммерческим банкам, расположенным более чем в30регионах России, на общую сумму5,68трлн руб.