Глава1 .СТАНОВЛЕНИЕ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ НАУКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
I Исторические этапы становления науки государственного управления
1.Камералисты.
Словарь иностранных слов дает следующее толкование камеральных наук (камералистики) -это устаревшее слово, обозначающее цикл административных, экономических, финансовых и некоторых других знаний (XVIIIв. -начало XIXв., первоначально -в Германии), требовавшихся для подготовки чиновников по управлению так называемыми камеральными (казенными) имуществами.
Самые первые ростки камеральных наук можно найти, пожалуй, в "Трактате о полиции" королевского комиссара в Шале Николоса де ла Маре (1639-1723г.г.). Этот четырех томный труд был издан в 1707-1738г.г. Строго говоря, де ла Маре является родоначальником "полицейских наук", изучающих структуру административных служб, а так же пути и средства улучшения их работы.
Возникновение этого научного направления обычно связывают с Австрией и Германией, где уже в XVIIIвеке в университетах читался курс "камеральных" или "камералистических" наук. В переводе с немецкого kameralienозначает "наука государственного управления", а само слово происходит от позднелатинского "camera" -(устаревшее) парламент, палата депутатов. Употребление этого термина связано с тем, что при абсолютистском режиме в Пруссии начиная с XVIIIв. управление осуществлялось в коллегиальной (камеральной) форме, которая служила своеобразным противовесом абсолютизму.
К родоначальникам камеральных наук в Германии можно отнести Жана Анри Дьедонне фон Юсти (1700-1771г.г.) и Жана Этьена Пюттера (1725-1807).В период с 1758по 1764г. фон Юсти опубликовал ряд работ о денежной системе, промышленных предприятиях, церковном имуществе и государственных финансах. Государственный советник и профессор в Геттингеке Пюттер занимался главным образом изучением истории управления времен империи. В своем совместном творчестве они и заложили основы камеральных наук.
Расцвет камеральной науки связан с именем профессора политических наук Венского университета Иосифа фон Соненфеля, который внес большой вклад в улучшение работы полиции, пенитенциарных учреждений и в сферу финансов. Этим он снискал широкую популярность и уважение.
Но самым известным и крупным среди ученых-камералистов является, конечно. Лоренц фон Штейн (1815-1890).Выходец из Дании, фон Штейн преподавал в университете в Киле. Eго основная работа "Теория государственного управления" в 8томах опубликована в Штутгарте в период с 1866по 1884г.г. Штейн и его последователи не ограничивались только теорией. На основе их предложений были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в деле набора и подготовки служащих, организации управленческого аппарата. Целью науки государственною управления, по Штейну, является "осуществление принципов социального управления в самом широком смысле слова". Штейн руководил журналом "Австрия", в котором освещались вопросы науки государственного управления и административного права. Ближе всех к нему стоял его ученик Людвиг Гумплович (1838-1909),профессор в Газе, на которого большое влияние оказала французская теоретическая мысль.
Было бы неверно считать камералистические науки чисто теоретическими изысканиями. Камералисты многое сделали, особенно в Австрии и Германии. В XIX в. эти станы располагали управленческим аппаратом высокого класса, благодаря чему могли обеспечивать свою власть над различными народами, населявшими их. Следует учитывать, что учение камера листов было связано с управлением посредством совещательных органов (такая форма администрации существовала в Германии до начала XIXв.).
С конца XIXв. камеральные науки в странах, где они зародились, вступили в эпоху упадка. Его причины представляются следующими. Создание министерств сблизило немецкую администрацию с существовавшей в других странах, что привело к утрате значимости этого научного направления. Кроме того, камеральные науки оказались поглощены политической наукой в эпоху ее зарождения. С другой стороны, немецкие авторы основное внимание стали уделять правам личности перед администрацией и, так же как их французские коллеги, полагали, что административное право должно иметь первенство перед наукой государственного управления.
На сегодняшний день только в Швеции, где "национальные управления" сравнительно самостоятельны по отношению к министерствам, сохраняется еще некоторое подобие камеральной системы.
2 .Наука государственного управления во Франции.
Французские ученые как бы подхватили эстафету камералистов. Почти на всем протяжении XIXв. появлялось множество интересных работ, посвященным вопросам государственного управления. Труды по управлению писали политические деятели, администраторы, журналисты, преподаватели университетов. Во всех работах предлагались реформы, часть которых впоследствии была осуществлена. Большая часть этих работ, однако, оказалась в тени из-за обилия правовых исследований, проведенных в конце XIXв. Но, к счастью, современные авторы о них вспомнили и внимательно изучили.
Так произошло, например, с опубликованным в 1789г. трактатом Жака Пеше "О полиции и муниципалитетах". Эта работа, забытая сегодня, позволяет познакомиться с представлениями французов об управленческом аппарате накануне революции. Пеше обрушивается в ней на бюрократию: "Канцелярия не совет, и переписчики не должны строить из себя администраторов или законодателей. Однако именно это мы наблюдаем во Франции каждый день".
Чарльз-Жан Боннен и его "Принципы государственного управления" (1812)вводят нас в область теории, насыщенной идеологическими представлениями. Эта теория, черпающая вдохновение в работах Лавуазье, предлагает строить науку государственного управления на манер точных наук.
Времена Реставрации, Июльской монархии и Второй республики изобилуют исследованиями, посвященными вопросам управления. Авторы уже сознают значение управления как социального явления, развитие которого при парламентском режиме выражается главным образом в увеличении числа государственных служащих. Среди многочисленных работ можно выделить "Административные нравы" Жильбера Имберта (1825)и произведения Чарльза Дювейрие.
Самое громкое имя этой эпохи -Александр Франсуа Вивьен. Его "Очерки об администрации" (первое издание 1845г.) представляют собой первую серьезную работу в области науки государственного управления, построенную по единому плану и на собственной концептуальной основе. Несмотря на политическую нестабильность того времени особенно плодотворными были практические результаты деятельности Вивьена. Были созданы специализированные министерства, разработан закон о государственных служащих и процедура их набора, проведена де концентрация аппарата. В 1848г. по предложению Вивьена создана Школа администрации, которая, к сожалению, была упразднена при Второй республике.
Вторая империя не дала ярких имен в области административной науки, однако это было время реформ, необходимость которых отстаивалась в прошлом. Именно эти преобразования содействовали политической стабильности. Кроме того, созданные в 1870г. большие комиссии послужили источником многих реформ, осуществленных в первые годы Третьей республики (законы о Генеральных советах, о муниципалитете, статус Генерального совета, процедура обращения в префекториальные советы и т.п.).
С конца XIXв. административное право одержало победу над наукой государственного управления. Изучение порядка обращения в государственные органы и права управляемых главенствует над рассмотрением вопросов организации государственного аппарата и административной среды. Однако наука государственного управления заняла определенное место и в общей теории административного права. Хорошей иллюстрацией тому служат некоторые идеи Ориу, имя которого неразрывно связано с административным правом.
В подготовленной в 1897г. для "Справочника Беккет" статье "Административное право" Ориу заявляет, что административное право можно рассматривать двояко: с позиций политической науки (практически науки государственного управления) и с точки зрения права. Для политической науки главным является существование и деятельность служб, оказывающих услуги обществу. Административное же право выступает в качестве "совокупности норм, определяющих организацию и функционирование публичных служб и регулирующих деятельность общественно полезных служб". Уже здесь ,как видим, он вводит понятия публичных и общественно полезных служб.
Публичная служба, по его мнению, -это организация, которую государство создает и содержит с целью удовлетворения коллективных потребностей. Такое определение имеет социологический, а не правовой характер. Публичная служба состоит из служащих, материальных средств, финансовых ресурсов. Она издает акты, позволяющие ей участвовать в общественной жизни. Публичная служба подвергается непрерывным модификациям, членению и реорганизациям, в основе которых лежит изменение общественных потребностей, необходимость разделения труда, прогресс в области представлений о справедливости. Услуги предоставляются в равной мере всем гражданам, которые оплачивают их пропорционально своим способностям.
Общественно полезные службы по мнению Ориу отвечают коллективным потребностям и управляются частыми лицами, участвующими в решении стоящих перед государственной организацией задач. Мало кто из авторов до Ориу отмечал это явление. Он впервые показал "расчленение администрации". Этот процесс состоит в создании учреждений, не входящих в администрацию, что позволяет им избежать жесткой регламентации административно-правовых норм. На сегодняшний день это становится весьма актуально для нашей страны.
Весьма оригинальные взгляды высказывал Анри Шардон в своей работе "Административная власть" (1912).В государстве, по его мнению, существуют одновременно две власти: политическая, представленная парламентом, и административная, представленная канцеляриями. Государство существует благодаря согласию этих двух властей, а министры не что иное, как назначаемые парламентом контролеры, следящие за носителями административной власти. Эта теория, возникшая, видимо, под воздействием нестабильности министерств того времени, позволила автору провести интересное исследование администрации, обогатившее наше представление о ней.
Не следует забывать и современника Шардона Анри Файоля. Его работа "Общее управление и управление промышленностью" (1916)была, пожалуй, единственной которая в то время не затрагивала правовых вопросов. Автор исследовал главным образом вопросы управления на частных предприятиях. Имя Файоля и его идеи (предвидеть, организовывать, приказывать, координировать, контролировать) занимают достойное место в ряду основоположников науки государственного управления и сегодня сохраняют свое значение.
Вместе с тем всю первую половину XXв. наука государственного управления во Франции стояла на месте. Авторы занимались в основном проблемами юстиции и были склонны анализировать администрацию под углом зрения применявшихся ею юридических норм. Это было характерно не только для университетских кругов, но и для практиков.
После Второй мировой войны наука государственного управления вышла во Франции на новый виток своего развития. Этому во многом способствовало создание Национальной школы администрации и институтов политических исследований в провинциальных университетах. К этому времени стали лучше известны зарубежные особенно американские, работы в этой области. В 1947году на правах ассоциации был основан Институт по изучению техники государственного управления и французское отделение Международного института административных наук, которое проводит исследования и собрания, ориентированные на проблематику науки государственного управления (резиденция отделения размещается в Париже).
3 .Наука государственного управления в США.
Сегодня максимальное число исследований аппарата управления, не носящих юридического характера, производится в США. "Public administration" -этим термином в американской литературе обозначается как государственное управление и осуществляющий его аппарат, так и сама наука,предмет которой составляют проблемы функционирования государственного аппарата, проблемы административной реальности.
Основоположником американской науки государственного управления следует считать Вудро Вильсона (1856-1924),ставшего впоследствии президентом США. Его взгляды превосходно изложены в статье "Наука государственного управления". На эту статью в момент ее появления мало кто обратил внимание, но сегодня она является отправной точкой для многих концептуальных построений американских специалистов.
Поводом для ее написания явилось принятие закона Пендлтона (1883),положившего конец "системе дележа добычи" при организации федеральной государственной службы. Был осуществлен переход от "spoil system"(подбор кадров служащих по усмотрению партии, победившей на выборах) к "merit system"(подбор кадров служащих по принципу компетентности). Знаменитый манифест Вильсона содержит две существенные идеи: •для того, чтобы реформировать аппарат управления, необходимо его хорошо знать, а следовательно, изучать с научных позиций; •аппарат управления должен быть независим от политики.
Он указал так же методы, которые надлежит использовать при проведении исследований государственного управления.
Последующее быстрое развитие науки государственного управления в США объясняется различными причинами. С одной стороны, самоуправление местных сообществ и федеральный характер государства сводят к минимуму задачи государственного управления, а с другой -потребность в совершенствовании управления ощущается здесь сильнее, чем где бы то ни было, вследствие необходимости улучшать управление в городах и графствах, развивать государственную службу. Но прежде всего быстрое развитие pablic administrationсвязано с вложением огромных материальных средств, созданием школ государственного управления во всех ведущих университетах, где решаются три основные задачи: подготовка государственных служащих, повышение их квалификации и проведение научных исследований в области государственного управления.
Распространению преподавания public administrationспособствовали следующие факторы:
1.Глубокая уверенность в том, что исследования в этой области имеют высокую практическую значимость.
2.Убеждение, что наука административного управления и наука управления частным предприятием должны быть сближены. Поэтому эти курсы читались одним и тем же аудиториям, что способствовало появлению специалистов, учебников, исследовательских работ.
3.В США вузы пользуются большей свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей, чем в других странах.
Главным представителем классической школы public administrationможно назвать Леонарда Уайта, издавшего в 1926году "Введение в науку государственного управления". Дальнейшее развитие этой науки в США происходит под сильным влия нием социально-психологического подхода, к основоположникам которого можно смело отнести Герберта Саймона.
В своей основной работе "Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях" (1950)Г.Саймон критикует так называемые принципы искусства управления, которые, по его мнению, весьма противоречивы и не могут служить серьезными критериями для практической деятельности. Он стремится представить в качестве фундамента научного управления достижения современной социальной психологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Он показал каким образом принимаются решения или вырабатываются планы в организациях, составляющих правительственный аппарат. Широкое использование психологических и социологических методов позволило Саймону и его последователям добиться значительных практических результатов.
Работы американских авторов свидетельствуют о несомненном прогрессе науки управления в США. Однако в их исследованиях есть тенденция объединения проблем управления в публичной и частной сферах, что иногда приводит к потере специфики государственного управления.
 
Под сильным влиянием американских исследований находится английская школа науки государственного управления. Вместе с тем она уделяет достаточно большое внимание юридическому методу и является значительно более конкретной, чем американская.
II. Основные современные направления науки государственного управления.
На сегодняшний день исследования в области науки государственного управления условно можно сгруппировать вокруг трех основных направлений.
1.Структурно-институциональное направление.
Предметом многочисленных исследований в этой области служит организация правительственных служб, центральные органы государственного управления и периферийные службы, координация на министерском уровне, техника принятия решений, подготовка нормативных актов, хранение документов, административная иерархия, структура органов государственного управления, а также отношения между государственной администрацией и политикой, государственной администрацией и окружающей средой, государственной администрацией и общественным мнением. Речь идет здесь скорее bпрограмме исследований, чем о панораме достижений, поскольку именно в этих областях остро ощущается нехватка научных разработок.
Сегодня при рассмотрении систем управления структурно-институциональное направление в основном затрагивает три большие темы:
•координацию,
•децентрализацию;
•участие.
2.Социологическое и социально-психологическов направление.
Социология управления, рассматриваемая как социологическое изучение аппарата управления, не совпадает полностью с наукой государственного управления. Социологи иногда склонны полагать, что познание институтов или практики управления носит второстепенный характер. Поэтому некоторые из них ограничиваются анкетным опросом или интервьюированием, а в результате либо вновь открывают известные классические положения, либо пристрастно рассматривают лишь какую-то часть проблемы управления.
Практически речь в рамках этого направления идет об изучении некоторого набора моделей коллективного и индивидуального поведения управленческого персонала: (См.,напр.,Саймон Г. ''Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях'',1950;Марч Дж.. Саймон А. "Организация" , 1969.)
 
К вопросам данного типа можно отнести изучение взаимоотношений между администрацией и группами давления. Здесь обычно исследуется, как протекает процесс принятия управленческих решений относительно интересов, представляемых группами давления, либо об их воздействии на администрацию в целом.
Французская социология в области государственного управления или иных организованных групп изучает главным образом два явления:
•сопротивление переменам, т.е. различные средства, используемые внутри аппарата управления и за его пределами с целью парализовать реформы или извратить их первоначальный замысел;
•сам административный корпус, т.е. поведение составляющих их чиновников, направленное на то, чтобы получить власть принимать решения в управленческом аппарате.
К сфере науки государственного управления можно отнести также и прикладные исследования в области административного права. Изучение административной юстиции с социологических позиций позволило проанализировать ряд явлений, которые при использовании чисто юридических методов оставались незамеченными:
•социальное положение жалобщиков;
•какие действия административных органов чаще оспариваются в административном трибунале; •типология споров и правонарушений;•длительность процессов.
Одним словом, речь идет об эффективности контроля, осуществляемого административной юстицией. При рассмотрении всех этих проблем приходится сталкиваться с общетеоретическими вопросами.
3 .Направление науки государственного управления, связанное с дисциплинами, изучающими вопросы организации.
Здесь речь идет о прямых или косвенных последователях А.Файоля, то есть о научной школе, приравнивающей управление государственным аппаратом к управлению крупным предприятием, для которой соображения эффективности и рентабельности довлеют над всем. На наш взгляд, к работам представителей этого направления необходимо подходить с определенной осторожностью. Любая организация подчиняется каким-то общим принципам, которые как раз и раскрываются в работах представителей этого научного направления. В то же время государственная организация и управление ею имеют специфические отличия, пренебрежение которыми может при вести к плачевным результатам.
Основная работа -книга Х.Л.Баратена и М.Дж.Гесдона "Организация и методы государственного управления" (1971).Можно также назвать очерки Мела "Кибернетика и управление", публиковавшиеся в период 1957-1961г.г. Эти очерки представляют собой одну из наиболее удачных попыток осмыслить административные явления. Видно, что этот раздел административной науки включает в себя изучение как методов государственного управления, так и анализ методологии познания государственной администрации во всех взаимосвязях