Глава2 .ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Система государственного и муниципального управления отдельной конкретно взятой страны, в первую очередь, определяется характером существующей в ней государственности, а именно:
•приоритетными функциями;
•политическим режимом;
•формой правления;
•формой национально-государственного и административно- территориального устройства;
•социально-экономической, классовой природой;
•устойчивостью политической жизни.
I. Функции государства
Функции государства представляют собой важнейшие направления деятельности государства в определяющих областях его существования -экономической, политической, социальной и иных. С эволюцией государства меняется и его деятельностная сторона, появляются новые направления деятельности, эта деятельность наполняется новым содержанием, возникают новые структуры государства, иные средства и способы, обеспечивающие его функции. Однако, несмотря на изменчивость и многообразие государственных функций можно найти достаточно устойчивые характеристики, которые позволяют отнести те или иные стороны деятельности государства к той или иной функции. К этим характеристикам относятся:
•прочно сложившаяся предметная деятельность государства в важнейших сферах общественной жизни -экономической, политической, социальной, духовной, правовой;
•непосредственная связь между сущностными, формальными характеристиками государства и социальным назначением, которое и реализуется в его деятельности;
•направление деятельности государства на решение крупных социально-экономических, политических и иных задач, достижение крупных, общественно значимых целeй, встающих на определенном историческом этапе развития общества;
•деятельность государства в определенных формах (чаще всего правовых) и с применением особых, и том числе и властно-принудительных методов.
Совокупность этих характеристик позволяет говорить о наличии у государства соответствующих функций. Наиболее стабильно и максимально характеризуют деятельностную сторону государства обще социальные функции:
•обеспечение национальной безопасности:
•ликвидация последствий стихийных бедствий и экологических катастроф:
•реализация социальных программ;
•обеспечение правопорядка и законности;
•консолидация общества; социальный арбитраж
Именно в этом смысле государственная организация общества приобретает социальную ценность.
1.Эволюция функций государства
Вплоть до первой половины 20-го века господствующим с точки зрения приоритетных функций было так называемое полицейское (военное) государство, имевшее ограниченные функции. Главным образом, они сводились к поддержанию законности и правопорядка, обеспечению обороноспособности страны и разрешению различного рода внезапно возникающих проблем. У государства не было ни желания, ни необходимых ресурсов и инфраструктуры для предоставления социальных услуг населению. Вместо государства этим занимались частные, неформальные источники: семья, церковь. благотворительные организации. Сегодня эти функции приняло на себя государство. Именно оно в основном обеспечивает предоставление услуг в сфере образования, здравоохранения и пособий на детей. Большинство современных государств или уже является социальным государством, или, по крайней мере, ориентируется на создание такового.
Поскольку в принципе любое государство социально, поэтому термин социальное государство" используется лишь для того, чтобы подчеркнуть способность такого государства осуществлять современную социальную политику. В англоамериканской политической, науке и практике с этой целью используется термин "welfare state",что дословно означает "государство благосостояния". Обычно социальное государство определяется как государство, которое играет главную роль в гарантии обеспечения минимального стандарта благосостояния для своих граждан. Основные социальные аспекты "благосостояния" -медицинское обслуживание, образование, жильё, социальная помощь и поддержание минимального уровня дохода.
В целом, социальное государство должно обеспечивать:
•движение к утверждению в обществе социальной справедливости;
•ослабление социального неравенства:
•предоставление каждому человеку работы или иного источника существования;
•сохранение мира и согласия в обществе:
•формирование благоприятной для человека жизненной среды.
Таким образом, в рамках определения и реализации государственной политики, функционирования всей системы государственного управления любой социальный вопрос a prioriдолжен считаться политически важным. Более того экономика рассматривается, в первую очередь, как необходимое основание для проведение широкомасштабной социальной политики, и именно это является главным критерием при принятии тех или иных экономических решений. Несмотря на наличие общей, объединяющей идеи -приоритетности решения социальных проблем, существуют заметные различия между социальными государствами. Обычно выделяют три основных типа социального государства.
1.Либеральное (или ограниченное) социальное государство.
Основания для получения социальной помощи ограничены, правила предоставления весьма строги, а сам размер пособий невелик. Претенденты на помощь -это небольшая, не имеющая работы группа населения. В этом случае скорее можно говорить не о "социальном государстве", а лишь о "социальной помощи государства". Традиционным примером такого типа государств являются США, в прошлом Канада и Австралия.
2.Консервативное (или корпоративное) социальное государство.
Здесь основным гарантом социального обеспечения выступает государство, однако пособия напрямую зависят от работы, от уровня заработной платы и доходов. Работа, которая особенно важна для государства, особенно государственная служба, нередко вознаграждается дополнительными льготами, чаще всего по медицинскому и пенсионному обеспечению. Классический пример такого типа социального государства -Германия. В целом, это наиболее распространённый в Европе тип.
3,Социал-демократическое социальное государство.
В основе такого государства лежит принцип равного социального обеспечения всех граждан. Составной частью политики такого государства может быть политика полной занятости. Если уровень пособий достаточен для поддержания благосостояния граждан, то эта система оказывается весьма дорогостоящей. Поэтому либо необходимо держать на очень высоком уровне налоги (как это делается в Швеции) либо приходится создавать как бы двухуровневую систему, при которой минимальные пособия, обеспечиваются государством, а сверх этого предоставляются пособия из других источников, например, пенсии, выплачиваемые компаниями.
Выбор той или иной модели социального государства связан не только с экономическими возможностями, но и. как показывает пример США ,с рядом политических факторов. Чаше всего склонны к проведению более сильной и последовательной социальной политики склонны государства с более высоким уровнем централизации (Великобритания) или с доминированием левых сил, достаточно долгое время находящихся у власти .Швеция. То же можно сказать и о государствах, где сильны католические партии (Австрия). С другой стороны, значительно меньшие затраты на проведение социальной политики в федеративных государствах (США) и тех, где наиболее влиятельны в политическом отношении правые силы (Италия). В любом случае выбор модели (типа) социального государства является осознанным политическим решением, основанным на сопоставлении субъективных политических идеалов и объективных экономических возможностях конкретной страны.
80-ые годы ознаменовались определёнными кризисными явлениями в функционировании социального государства в различных странах, связанными прежде всего с возникшими финансовыми трудностями, дефицитом государственного бюджета. Кроме того, политики стали опасаться "бунта" налогоплательщиков. Однако всё это привело не к отказу от социального государства, а к его корректировке: ужесточению правил предоставления пособия, определённому сокращению их размера, увеличению пенсионного возраста, введению определённых платных услуг в системе медицинского обслуживания, поощрению со стороны государства деятельности общественных благотворительных организаций, церкви. Кроме того, весьма распространённой стала точка зрения, что социальное обеспечение должно быть передано на максимально более низкий уровень управления. В результате многие функции в сфере реализации социальной политики были переданы региональным и местным органам управления.
Другой важнейшей функциональной характеристикой современного государства является его правовой характер.
Государство представляет собой инстанцию, относительно обособившуюся от общества для решения его проблем и имеющего совершенно определенную и ограниченную цель. Внутри и внешнеполитической целью системы "государство" оказывается само выживание, само воспроизводство и саморазвитие общества. В этой связи государство не несет ответственности и не обладает компетенцией в решении всех вопросов, стоящих перед обществом и личностью, а общество как социальная система не является непосредственным объектом государственного управления. Круг функций и сфера деятельности государства ограничивается обеспечением основных прав граждан, как правило, предусмотренных в Основном законе,из которых вытекает и то, что далеко не все в обществе подлежит государственному регулированию. Это концепция правового государства.
Правовое государство возникает тогда, когда человек уже не желает оставаться "верноподданным", превращается в "гражданина". Цели деятельности государства (органов государственного управления) в этом случае ограничиваются только областью общегосударственных интересов, благо же отдельного гражданина -его личное дело. Такое разграничение в философии впервые было проведено Гегелем в связи с прошедшей в ходе буржуазных революций XIXвека дифференциацией государства и общества как различных сфер.
В процессе практической реализации этих идей в центре внимания оказалась деятельность органов управления, так как именно в сфере государственного управления осуществляется регулирование повседневных взаимоотношений между гражданином и государством, реально претворяется в жизнь декларируемые конституциями основные права. Понятие правового государства здесь сужается до понятия "законность деятельности органов государственного управления". Однако поскольку, как только что отмечалось, современные правовые государства в то же время являются и социальными, т. е. предоставляют своим гражданам как оптимальные условия для развития, так и гарантию максимально благоприятных условий жизни, то очевидным становится тот факт, что при наличии разных жизненных шансов и различного соотношения сил в государстве подлинное равенство, декларированное в конституциях, может быть обеспечено каждому гражданину только путем вмешательства со стороны государства в процесс распределения. Таким образом социальный принцип государственности вступает в определенное противоречие с правовым принципом, в результате регулированию современной системой государственного управления подлежат не только взаимоотношения между гражданином и государством, но, в какой-то степени, и между гражданами внутри государства.
Борьба за соблюдение и признание этих прав велась в течение длительного времени. Сегодня они содержатся в большинстве современных конституций, причем, обычно образуют вступительный раздел (в Конституции РФ -Раздел 2),что представляется особенно важным, так как на них строится вся система государственного управления. Только соблюдение основных прав граждан (а для этого необходимо признать их приоритетными) создает подлинно правовую основу для нормального функционирования системы государственного управления.
К основным положениям, характеризующим правовое государство, обычно относят:
•верховенство права и закона во всех сферах жизнедеятельности общества, включая государственное управление:
•максимальную гарантию прав и свобод человека;
•равенство всех перед законом и судом
•взаимную ответсгвенность гражданина и государства
•судебную и иную защиту личности.
Для успешною функционирования правового государства государственное устройство должно характеризоваться наличием:
•разделения и баланса властей;
•установленных пределов и мер власти;
•политического плюрализма;
•подзаконности власти и управления;
•конституционного надзора;
•широкого местного самоуправления.
Функции государства подвергаются влиянию не только собственно государственных изменений, но изменяются под воздействием изменений внешних условий, внешней среды, в которой государство существует. Для определения этого влияния обычно используется понятие эволюции функций государства. О влиянии сущностных характеристик мы будем говорить позднее. Сейчас хотя бы схематично необходимо остановиться на другом аспекте этой проблемы.
На функции государства оказывает серьезное влияние научно-техническое, интеллектуальное развитие цивилизации. Причем это воздействие двоякое:
•появляется жизненно важное направление деятельности государства -поддержка науки, особенно фундаментальной, развитие и обогащение интеллектуального потенциала общества;
•появляется необходимость в ограничении опасности, возникающей от неконтролируемого возникновения и использования современных научно- технических достижений.
Кроме этого возникает необходимость в деятельности государства по:
•поддержке и защита интеллектуальной собственности, т.е. создании условий для успешной научной деятельности.
•по ограничению вредных последствий НТП, особенно в таких новых областях, как генетика, медицинская биология и др. (трансплантация органов человека, изменение пола, искусственное оплодотворение, проблема эвтаназии).
•по учету экологического фактора.
•по интернационализации мировой экономики.
•по информатизации общества.
II. Политический режим
Под политическим режилюм понимается способ функционирования политической системы общества, определяющий характер политической жизни в стране, отражающий уровень политической свободы и отношение органов власти к правовым основам их деятельности. В современной научной литературе, как правило, принято выделять три основных типа политических режимов: демократический, авторитарный и тоталитарный.
Для того, чтобы определить к какому из вышеназванных типов относится политический режим отдельной конкретно взятой страны следует дать оценку ему по следующим параметрам:
•наличие политических партий, их внутреннее устройство и принцип взаимоотношений в партийной системе;
•степень и характер вовлеченности граждан в политику и управление общественными процессами;
•соотношение управления и самоуправления, роль местных органов власти в политическом процессе;
•место и роль армии, полиции, спецслужб в политической жизни общества;
•степень разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
•способ формирования государственных органов, процедуры отбора правящих групп и политических лидеров;
•уровень гласности в работе органов власти, их открытости для контроля и воздействия со стороны общественного мнения;
•положение личности в обществе, состояние ее прав и свобод;
•наличие возможностей выражения и реализации различных интересов, контроля гражданского общества за деятельностью государства;
•характер отношений с оппозицией, методы разрешения конфликтных ситуаций.
Таким образом, мы видим, что политический режим, в первую очередь характеризует способ, которым осуществляется государственная власть в каждом конкретном обществе, приемы и методы, с помощью которых государство выполняет свое социальное назначение. Принципиальное различие между политической властью при различных политических режимах можно отразить следующей схемой:

 
Для системы государственного управления, функционирующей в условиях демократического политического режима обязательны следующие характеристики:
•избрание представительных органов государственной власти и местного самоуправления путем всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании;
•наличие у парламента исключительного права издавать общегосударственные законы;
•разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, наличие механизма сдерживания и противовесов в отношениях между ними;
•многопартийность, наличие в партийной системе политических партий, как стоящих на почве существующего строя, так и отрицающих его, но действующих в рамках конституции;
•принятие политических решений большинством при уважении интересов и прав меньшинства;
•отсутствие у политических партий непосредственных публично-властных отношений.
Гарантиями функционирования демократической системы государственного управления являются:
•создание системы контроля со стороны гражданского общества за деятельностью государственных органов и аппарата ;
•ликвидация системы привилегий, связанных с обладанием властью;
•наличие возможностей для своевременного полного политического информирования граждан:
•упрощение процедуры отзыва депутатов и смены чиновников;
•гарантии равноправия граждан, признание права каждого человека на критику властей и любых ее представителей.
III. Форма государственного устройства
Государственная исполнительная власть, ее структура и функции в значительной степени зависят от формы государственного устройства. Любое государство имеет определенную форму, в которой можно выделить два взаимосвязанных блока:
•форму правления, отвечающую на вопрос, кто и как правит, осуществляет государственную впасть в обществе, как устроены, организованы и действуют в нем государственно-властные структуры;
•форму национально-государственного и административно-территориального устройства.
1.Форма правления
Форма правления в теоретическом осмыслении государственного управления занимает особое место, поскольку именно она определяет, кто и как осуществляет государственную власть в конкретном обществе (Уделяя основное внимание соотношению законодательной и исполнительной власти в вопросе государственного устройства, важно подчеркнуть, что недопустимо упускать из виду судебную ветвь власти. Именно неразвитость этой ветви власти зачастую приводит к ситуациям "перетягивания. каната" между двумя другими ветвями.)
 
Она может быть:
•монархическая, в свою очередь подразделяемая на:
•абсолютную монархию;
•ограниченную монархию;
•конституционную монархию.
•республиканская, в свою очередь подразделяемая на:
•президентскую республику
•парламентскую республику.
Поскольку в современном демократическом государстве форма правления, в первую очередь, сказывается на специфике формирования и функционирования центральных органов власти, на функциональном разделении властей, более подробно этот вопрос будет рассмотрен в соответствующем разделе. Здесь же только оговорим, что под функциональным разделением понимается расчленение государственной власти на отдельные, независимые друг от друга функции:
•законодательную,
•судебную;
•исполнительную.
Эти три ветви власти имеют самостоятельное организационное оформление представляют собой относительно автономные организационные структуры со своей администрацией и присущими ей специфическими функциями. Принцип функционального разделения властей служит в первую очередь для защиты гражданина от всевластия государства. Его цель -достичь обоюдного сдерживания и ограничения ветвей власти.
2 .Форма национально-государственного и административно-территориального устройства.
Форма национально-государственного и административно-территориального устройства может быть различной и связана с воздействием нескольких факторов. Любое государство расположено на определенной территории, где проживают граждане этого государства или подданные (монархия). Для организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов, сбора налогов и т.д. государство ведет разнообразную деятельность, которая весьма усложняется, а зачастую, становится просто невозможной при достаточно большой численности населения и больших размерах территории. Возникает необходимость деления территории на округа, кантоны, штаты, края, области, губернии и т.д. и создавать на этих территориальных образованиях местные органы власти с обязательным разделением полномочий между центральными и местными органами власти и управления.
Пример. Территориальная структуризация США шла следующим образом. Когда на землях Запада население достигало определенных размеров (5тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста), соответствующая территория должна была создать "генеральную ассамблею", чтобы помочь назначенному губернатору управлять делами. А когда население достигало численности 60тысяч "свободных лиц", Конгресс должен был принять территорию в качестве нового штата "на равных правах с прежними штатами во всех мыслимых отношениях". Почти во всех случаях через этот этап территориального управления проходил каждый новый штат.
Кроме того, население того или иного государства бывает многонациональным. Причем каждая народность, нация обычно имеет свои национальные традиции, культурные, языковые или иные национальные потребности, собственный исторический опыт государственности. Поэтому при государственном устройстве приходится учитывать и этот важный аспект.
На территориальное устройство государства зачастую влияют субъективные и лаже случайные факторы -политико-правовые подражания (к сожалению, это довольно распространено в нашей стране), колониальное воздействие, политические интересы и многое другое.
Разумеется, государство является не просто суммой его территориальных образований. Это определенная система, имеющая свою специфику, но вне этой системы государство функционировать не может. Обычно выделяется четыре основных вида национально-государственного и административно-территориального устройства государства:
•унитарное;
•федеративное;
•конфедеративное;
•содружество государств.
 
Унитарная форма государственного устройства
Унитарная форма государственного устройства характеризуется единой структурой государственного аппарата на всей территории страны. Полномочия верховных государственных органов распространяется на всю территорию страны, осуществляется централизация всего государственного аппарата и вводится прямой либо косвенный контроль над местными органами. Все административно-территориальные единицы имеют одинаковый статус и равное положение по отношению к центральным органам власти и не обладают какой-либо политической самостоятельностью. По всей стране существует:
•единое гражданство;
•единая система права;
•единая судебная система;
•единая система налогов.
В зависимости от того, какой вид контроля осуществляет центральная власть за местными органами унитарные государства различают на:
•централизованные;
•децентрализованные.
 
Федеративная форма государственного устройства.
В политико-административном отношении оно не является единым целым, а состоит из территорий субъектов федерации. Это союзное государство. Конечно субъекты федерации как государственные образования не являются государствами в полном смысле этого слова, т.к. не обладают полным суверенитетом (самостоятельностью и независимостью в полном смысле этого слова). Степень этого суверенитета может быть различной. Однако всегда выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определенную политическую самостоятельность, что в корне отличает их от административно-территориальных образований унитарного государства. Выход из федерации ни где не закреплен конституционно (за исключением бывшего СССР).
В федерации существует два уровня государственного аппарата:
•федеральный;
•субъекта федерации.
На федеральном уровне создается двухпалатный парламент, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации. Субъект федерации имеет право иметь собственную судебную систему. Система налогов двухканальная: федеральная и субъекта федерации. Однако обычно субъекты федерации нуждаются в получении дотаций из федерального бюджета, что усиливает подчиненность и подконтрольность субъекта федерации центру.
Федерации делятся на два вида:
•национально-государственные (республики);
•административно-территориальные (области).
 
Конфедеративная форма государственного устройства.
Это объединение государств, как правило на договорной основе для достижения определенных целей, позволяющих создать наиболее благоприятные условия для деятельности этих государств. Субъекты конфедерации являются полностью самостоятельными государствами. Ограничение их суверенитета касается только тех сторон деятельности, которые стали предметом их добровольного объединения. Для достижения поставленных целей в конфедерации создаются необходимые органы управления, финансовые средства объединяются добровольно, а их размер устанавливается по соглашению. Выход из конфедерации может производиться на основе одностороннего волеизъявления, имеющего правовую основу.
 
Содружество
Это еще более редкое и аморфное организационное объединение государств, характеризующихся наличием общих признаков и определенной степенью однородности (например, СНГ). Это не государство, а своеобразное объединение независимых государств, в основе которого могут лежать межгосударственный договор, устав, декларация и т.д. В содружестве могут создаваться надгосударственные организации (например, Межпарламентская Ассамблея), но не для управления, а для координации действий государств. Денежные средства объединяются добровольно и в тех размерах, которые субъекты содружества сочтут необходимыми и достаточными.
Исходя из существующего административно-территориального деления для государства характерно, кроме того. наличие более или менее четкого разделения (функционального и политического) между центральным и местным аппаратом государственного управления.
Более подробно принципы территориальной организации государственной власти будут раскрыты в соответствующих разделах.
IVСоциально-экономическая. классовая природа государства
Особое внимание к социально-классовой природе государственной власти уделялось марксизмом. В соответствии с ним государство представляет собой аппарат насилия, создаваемый и используемый эксплуататорским, экономически господствующим классом для охраны и закрепления своего господства. Действительно, исторический опыт свидетельствует о том, что государство не является социально нейтральным, оно всегда обслуживает и защищает определенные социальные интересы. Поскольку система государственного управления не может одинаковым образом удовлетворять потребности всех социальных групп, то соответственно и сами эти группы оказывают неодинаковое воздействие на государственные решения. Однако, ориентируясь на определенные социальные группы, система государственного управления имеет и определенную самостоятельность по отношению к ним, ориентируясь на обеспечение решения и единых для всего общества задач. При этом государством широко используются и такие средства воздействия на граждан, как убеждение, стимулирование, воодушевление, информирование и пр., не имеющие ничего общего с насилием.
VУстойчивость политической жизни.
Совершенно естественно, что на характер функционирования системы государственного управления оказывает прямое влияние устойчивость политической жизни страны в целом, то есть имеем ли мы дело со стабильным государством, для которого характерны устойчивость политических институтов, закономерность протекания политических процессов, консенсус между социальными группами и партиями, сформированность определенного типа политической культуры, или с неустойчивым государством, целостность которого как системы находится под угрозой.
Как известно, основные принципы государственного устройства, уже реализованные в системе государственного управления или, по крайней мере, продекларированные в качестве цели, обычно формулируются в конституциях государств. Так, Статья 1Конституции РФ гласит: "Российская Федерация -Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления".А в статье 7зафиксировано, что Россия -"социальное государство". Таким образом, в Основном Законе закреплены пять основополагающих принципов организации государственной власти в Российской Федерации:
•демократии:
•республики:
•правового государства;
•социального государства;
•федерации.
Каждый из этих принципов реализуется через ряд специальных принципов организации российской системы государственного и муниципального управления.