Глава3 ГОСУДАРСВЕННАЯ ПОЛИТИКА И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Государственное управление в современном обществе носят ярко выраженный политический характер. Взаимосвязь политики и государственного управления происходит на двух уровнях: понятийно-теоретическом (постановка социально-экономической задачи, формулирование политической программы) и регулятивно-управленческом (определение функциональных задач государства и соответствующего аппарата государственного управления, "сведение воедино" усилий частных и публичных средств регулирования, контроль и проверка конечного результата).
В связи со всем этим понятие "государственного управления" приобретает еще одно, обобщенное, толкование, в которое включаются такие "политика"; "отраслевое" социально-экономическое управление, особенно с точки зрения регулирования комплексных задач развития нации; статус чиновников государственной службы; государственный аппарат управления; процедуры принятия и реализации управленческих решений и т.д.
С точки зрения системного анализа политика предшествует государственному управлению. Политика выступает как формирование, констатация в нормах основных отраслей права определенных действий политических институтов государства в достижении намеченных целей. В эту категорию входят внутренняя и внешняя политика государства, "отраслевые политики" в конкретных сферах социально-экономической жизни. В то же время государственное управление образует как бы "процесс реализации" политических установок с использованием всех формальных и неформальных институтов государства. Поэтому механизм государственного управления охватывает весьма широкий круг вопросов: регламентацию деятельности административного аппарата, соотношение различных уровней управления в государстве, правовое положение этих органов и должностных лиц в политической системе.
Государственное управление, охватывая политику и механизм ее практической реализации, выступает одновременно и как координация отдельных политик в единую "политико-управленческую функцию современного государства". Но, в связи с современными тенденциями политика в перспективе может "сдать" свои позиции государственному управлению: определение политических целей становится все более фиксированным и "жестким" социальным явлением, тогда как государственное управление приобретает устойчивую тенденцию к разнообразию, привлечению новых средств регулирования, оптимизации в достижении поставленных политических целей. Наиболее простое, тем не менее достаточно точное определение государственной политики дано американским специалистом Т. Даем и заключается в том, что "государственная политика заключается в том, что правительство выбирает, что делать и что не делать". Остановимся на наиболее существенных моментах, вытекающих из этого определения.
Во-первых, в отличие от других определений здесь никак не отражен вопрос о "целях". Политика представляет собой определенный курс действий: согласие с определенной политикой, проведение ее в жизнь не предполагает, что все те. кто в этом задействован, преследуют одни и те же цели. В действительности, определенная политика может проводиться в жизнь не потому, что все согласны с ее целями, а потому, что для некоторых групп сама эта политика выгодна, возможно, по диаметрально противоположным причинам.
Во-вторых, в данном определении признается, что политика выбирается не только путем осуществления определенных действий, но и путем отказа действовать. Такие "не-решения" могут оказаться крайне важными для государственной политики.
В-третьих, политика может реализоваться в определенном действии, предпринятом правительством (например, решение разрешить строительство промышленного комплекса на определенной территории) или серии различных решений (политика в сфере здравоохранения, которая представляет собой в действительности комбинацию большого количества решений и не-решений ряда правительств, сменяющих друг друга)-
В-четвертых, государственная политика -это не просто заявления правительства по поводу определенной проблемы, а политика, которая должна быть реализована. Именно поэтому в определении речь идет о том, что правительства делают, а не то, что они говорят, хотят или планируют сделать. Как показывает исторический опыт, разница между тем, что правительства говорят, и тем, что они делают, может быть весьма большой.
Как мы уже отмечали любая государственная политика характеризуется тремя взаимосвязанными этапами: определение политики, реализация политики и оценка политики. Остановимся подробнее на каждом из этих этапов.
I Понятие государственной политики.
Государственное управление в современном обществе носят ярко выраженный политический характер. Взаимосвязь политики и государственного управления происходит на двух уровнях: понятийно-теоретическом (постановка социально-экономической задачи, формулирование политической программы) и регулятивно-управленческом (определение функциональных задач государства и соответствующего аппарата государственного управления, "сведение воедино" усилий частных и публичных средств регулирования, контроль и проверка конечного результата).
В связи со всем этим понятие "государственного управления" приобретает еще одно. обобщенное, толкование, в которое включаются такие "политика"; "отраслевое" социально-экономическое управление, особенно с точки зрения регулирования комплексных задач развития нации; статус чиновников государственной службы; государственный аппарат управления; процедуры принятия и реализации управленческих решений и т.д.
С точки зрения системного анализа политика предшествует государственному управлению. Политика выступает как формирование, констатация в нормах основных отраслей права определенных действий политических институтов государства в достижении намеченных целей. В эту категорию входят внутренняя и внешняя политика государства, "отраслевые политики" в конкретных сферах социально-экономической жизни. В то же время государственное управление образует как бы "процесс реализации" политических установок с использованием всех формальных и неформальных институтов государства. Поэтому механизм государственного управления охватывает весьма широкий круг вопросов:регламентацию деятельности административного аппарата, соотношение различных уровней управления в государстве, правовое положение этих органов и должностных лиц в политической системе.
Государственное управление, охватывая политику и механизм ее практической реализации, выступает одновременно и как координация отдельных политик в единую "политико-управленческую функцию современного государства". Но, в связи с современными тенденциями политика в перспективе может "сдать" свои позиции государственному управлению: определение политических целей становится все более фиксированными "жестким" социальным явлением, тогда как государственное управление приобретает устойчивую тенденцию к разнообразию, привлечению новых средств регулирования, оптимизации в достижении поставленных политических целей. Наиболее простое, тем не менее достаточно точное определение государственной политики дано американским специалистом Т. Даем и заключается в том, что "государственная политика заключается в том, что правительство выбирает, что делать и что не делать". Остановимся на наиболее существенных моментах, вытекающих из этого определения.
Во-первых, в отличие от других определений здесь никак не отражен вопрос о "целях". Политика представляет собой определенный курс действий: согласие с определенной политикой, проведение ее в жизнь не предполагает, что все те, кто в этом задействован, преследуют одни и те же цели. В действительности, определенная политика может проводиться в жизнь не потому, что все согласны с ее целями, а потому, что для некоторых групп сама эта политика выгодна, возможно, по диаметрально противоположным причинам.
Во-вторых, в данном определении признается, что политика выбирается не только путем осуществления определенных действий, но и путем отказа действовать. Такие "не-рещения" могут оказаться крайне важными для государственной политики.
В-третьих, политика может реализоваться в определенном действии, предпринятом правительством /например, решение разрешить строительство промышленного комплекса на определенной территории/ или серии различных решений/политика в сфере здравоохранения, которая представляет собой в действительности комбинацию большого количества решений и не-решений ряда правительств, сменяющих друг друга/.
В-четвертых, государственная политика -это не просто заявления правительства по поводу определенной проблемы, а политика, которая должна быть реализована. Именно поэтому в определении речь идет о том, что правительства делают, а не то, •что они говорят, хотят или планируют сделать. Как показывает исторический опыт, разница между тем, что правительства говорят, и тем, что они делают, может быть .весьма большой.
Как мы уже отмечали любая государственная политика характеризуется тремя взаимосвязанными этапами: процессом определения реализации и оценки политики. Остановимся подробнее на каждом из этих этапов.
IIПроцесс определения политики.
Существует целый ряд основанных на научном анализе моделей, пытающихся найти объяснение тому, как определяется государственная политика. Все эти модели могут быть разделены на нормативные и описательные. Нормативные модели описывают, как решения должны приниматься, т.е. являются идеальными моделями, отражающими точку зрения определенного исследователя на то, как следует функционировать политическому процессу. Описательные модели пытаются объяснить, как решения принимаются в реальной жизни. Они основаны на изучении конкретных случаев принятия политических решений и проведено на этом материале обобщении. Некоторые модели претендуют на то, чтобы быть одновременно и нормативными и описательными. Остановимся на основных моделях определения государственной политики
 
Модель всеобъемлющей рациональности.
Данная модель предполагает, что прежде чем решение принято, оно подвергается многоступенчатому анализу. Обычно выделяются следующие этапы:
1.Перед принимающим решение ставится определенная проблема, которая может быть отделена от других проблем или по крайней мере осмыслена в сравнении с ними.
2.Выясняются цели, ценности и задачи, которые должны быть решающими для принятия решения и они ранжируются в соответствии с их значимостью.
3.Исследуются различные альтернативы решения проблемы.
4.Исследуются последствия выбора каждой из этих альтернатив (стоимость, положительные результаты, преимущества и недостатки).
5.Каждая альтернатива вместе с вытекающими из нее последствиями сравнивается с другими альтернативами.
6.Тот, кто принимает решение, выбирает ту альтернативу и ее последствия, которые в наибольшей степени приближают его к целям, ценностям и задачам.
Привлекательность этого стиля определения политики своей управленческой рациональностью и научной точностью очевидна, но он порождает и ряд вопросов. Во-первых, возникает закономерный вопрос: чьи цели и ценности находят свое отражение в финальном решении. В принципе в демократическом, плюралистическом обществе крайне трудно расставить цели и ценности в порядке предпочтения. Самый лучший научный анализ теряет смысл, если нет согласия по этому вопросу, в реальности такое согласие бывает достаточно редко. Во-вторых, даже при наличии согласия по поводу целей, требование всеобъемлющего анализа порождает ряд больших сложностей, поскольку при стремлении проанализировать все потенциальные решения, не ясно, при каких условиях можно быть уверенным, что удалось идентифицировать все возможные решения и как далеко надо идти в выявлении всех возможных последствий принятия определенных решений. Не случайно из-за этих сложностей данная модель нередко отвергается как модель "паралича анализом". Не удивительно, что модель всеобъемлющей рациональности редко применяется на практике в чистом виде, хотя определенные ее элементы, как правило, при определении государственной политики присутствуют.
 
Модель ограниченной рациональности и удовлетворенности. Данная модель описывает тот же процесс, что и модель всеобъемлющей рациональности, но вместо того, чтобы искать все возможные альтернативы, здесь идет поиск альтернатив в определенных ограниченных рамках. В данном случае речь идет не о поиске самой лучшей политики, а скорее о поиске политики оптимальной. Совершенно естественно, что ограниченную рациональность достичь значительно легче, чем всеобъемлющую. Однако и эта модель требует достаточно трудно достижимого согласия по целям и задачам.
 
Модель инкрементализма.
Государственная политика редко изменяется радикально. Скорее можно говорить о положительных изменениях как результате "последовательного ограниченного сравнения" между статус кво и некоторыми очень близкими альтернативами. Если желательно какое-то положительное изменение статус кво, те, кто определяют политику. как правило, не начинают искать повсюду возможные альтернативы, а обычно находят какое-то незначительное ("инкрементальное") улучшение, которое делает политику более приемлемой для тех, кого она касается. Действительно, большинство решений в сфере государственной политики -это просто небольшие вариации предшествующих решений, но некоторые очень важные -таковыми не являются. Инкрементализм не срабатывает там, где речь идет о решениях типа "все или ничего". Кроме того, критики данной модели высказывают опасение, что она излишне консервативна и может быть использована для оправдания существующего порядка, даже если он вызывает неудовлетворенность у значительной части населения.
 
Модель смешанного сканирования.
Эта модель сочетает в себе элементы рациональности и инкрементализма. В действительности правительства принимают два различных вида решений - фундаментальные и инкрементальные. Фундаментальными являются решения, радикально меняющие политику и принимаемые на основе исследования основных альтернатив, но без деталей и специфических моментов, которые опускаются с тем, чтобы сделать общую картину исполнимой. Инкрементальные же решения используются для прокладывания пути фундаментальным решениям или для своего рода "настройки" фундаментальных решений после того, как выявляются некоторые из их последствий. Каждый из двух элементов в смешанном сканировании помогает уменьшить эффект от определенных недостатков другого: инкрементализм уменьшает нереалистичные аспекты рационализма путем ограничения деталей, требуемых при фундаментальных решениях, а контекстуальный рационализм помогает преодолеть консервативный уклон инкрементализма путем исследования долгосрочных альтернатив.
 
Модель на основе концепции общественного выбора.
Главным элементом концепции общественного выбора является применение стилей экономического мышления к анализу политического поведения. В основе ее лежит использование концепции рынка, но не рынка осязаемых товаров и услуг, а рынка голосов и специфической государственной политики. В модели общественного .выбора базовым строительным блоком политического действия является эгоистичный, максимально утилитарно мыслящий индивидуум. Каждый гражданин голосует за партию, которая, как он верит обеспечит его потребности наилучшим образом в ,период между выборами. Таким образом формируется "рынок" голосов и другой политической деятельности, который и ведет политиков, желающих быть переизбранными, к проведению такой государственной политики, которая понравилась бы избирателям. При этом в центре внимания будут колеблющиеся избиратели, предпочтения которых, в конечном счете, и предопределяют в большинстве случаев исход выборов.
Концепция общественного выбора стремится объяснить и поведение государственных служащих. Государственные служащие обычно стремятся расширить сферу полномочий своего департамента, число работников и размер бюджета. Соответственно та политика, которая будет способствовать повышению их статуса, и будет пользоваться поддержкой с их стороны.
Главная проблема с моделью, базирующейся на концепции общественного выбора, заключается в том, что она основана на ряде слабо проверяемых гипотез о мотивах поведения людей. Вряд ли можно с полным основанием утверждать, что все граждане действуют исходя из сугубо эгоистических побуждений, как это заложено в данной модели.
 
Модель бюрократической политики
Если рациональная модель рассматривает "правительство" в качестве единого целого, ведомого приверженностью к эффективности, результативности и рациональности, то данная модель рассматривает правительство как нечто разнородное по своему составу, состоящее из определенного набора департаментов и агентств, каждое из которых преследует свои цели и пытается определять политику в соответствии со своими интересами. Таким образом, правительство представляет собой сочетание разнообразных интересов, и государственная политика является результатом достигаемого между ними компромисса. Неслучайно эту модель иногда называют моделью сделки. Следует особо оговорить, что речь здесь не идет о предательстве государственных интересов, блага общества в целом. Дело в том, что все эти правительственные организации, в конечном счете, ориентируются на общественный интерес, но видят его под различными углами зрения.
 
Модель социально-экономических детерминант.
Данная модель предполагает, что государственная политика развивается в ответ на определенные изменения в социально-экономическом состоянии общества. В отличие от других концепций, утверждающих приоритет политико-идеологических факторов (идеология политических партий, находящихся у власти, расстановка политических сил в парламенте и т.п.), она подчеркивает, что социально-экономические переменные являются более важными детерминантами государственной политики. Отсюда следует, что каждому периоду развития государства, обладающему специфическими характеристиками экономического состояния, соответствует определенная государственная политика, отличающаяся от государственной политики других периодов экономического развития. Речь не идет о том, что индивидуумы и группы не в состоянии оказывать никакого влияния на политический процесс, просто масштаб их автономных действий жестко ограничен рамками окружения, в котором они находятся.
 
Неомарксистская модель
Роль современного государства и соответственно государственной политики заключается в том, чтоб выступать в роли посредника между различными конфликтующими интересами, существующими в обществе. Однако это не нейтральное посредничество, поскольку, по мнению неомарксистов, государство всегда действует исходя из долгосрочных интересов класса капиталистов. Основной заботой государства является помощь капиталистам в накоплении огромных объемов богатства и власти. Государственная политика при этом может включать в себя и действия, наносящие кратковременный ущерб накоплению и поэтому вызывающие оппозицию со стороны класса капиталистов. Однако это необходимо для поддержания социального порядка. Государственная политика в этом случае призвана спасти класс капиталистов от его собственной жадности. Тем не менее в абсолютном большинстве случаев при определении политики руководствуются, главным образом, интересами именно правящего класса.
Итак, какая же из этих моделей лучше всего описывает реальную ситуацию с определением государственной политики? Простого ответа здесь нет. Для каждой теории можно найти примеры из реальной политической жизни, которые в наибольшей степени могли бы служить подтверждением ее справедливости, таким образом очевидно, что каждая из них несет в себе хотя бы частичное объяснение процесса определения государственной политики.
Американский исследователь Р.Симеон считает, что различные модели могут быть в наилучшей степени быть применены для объяснения различных аспектов государственной политики и различных стадий политического процесса. Вот как он описывает так называемую "воронку причинности": "На наиболее общем и самом отдаленном от конкретного выбора альтернатив А или Б уровне находятся социально-экономические детерминанты; затем идут фундаментальные политические переменные, власть, культура, идеология и институты; наконец, наиболее близкий источник решений- функционирование самого процесса принятия решений.
До определенной степени, чем больше интерес к общим моделям политики, к международным сравнениям, тем больше внимание концентрируется на социально-экономических, идеологических и структурных переменных: чем больше интерес к каждодневным изменениям в политике, тем более характерным становится восприятие этих первичных факторов как данных и концентрация внимания на тех, кто непосредственно принимает решения, хотя определенные ограничения, налагаемые внешней средой и могут здесь учитываться. Для большей части научных исследований характерна склонность концентрировать свое внимание на одном конце воронки, не принимая во внимание при этом другого".
Однако, как мы подчеркивали в начале раздела, государственная политика собственно становится таковой только в том случае, если она реализуется на практике.
III. Реализация государственной политики.
Традиционно политологи уделяли основное внимание изучению политических институтов: парламента и кабинета министров, их влияния на определение политики. Создавалось впечатление, будто после принятия политических решений они выполняются просто автоматически. Однако на практике государственная политика часто не оказывает того влияния, которое предусматривалось при ее разработке законодательной и исполнительной властью. Это привело к ясному пониманию, что существует определенный барьер между самим фактом определения политики и ее реальным влиянием на жизнь общества. Стало очевидно, что реализация является неотъемлемой составной частью политического процесса, что внутри страны политика может осуществляться различными средствами.
Одним из ключевых моментов процесса осуществления является осознание сложных отношений между теми, кто разрабатывает политику и теми, кто ее реализует. Так, Накамура и Смолуд считают, что существует пять типов связей между ними:
1. "Классическая" технократическая связь (приближается к Веберианскому идеальному типу) предполагает, что те, кто определяют государственную политику (политики) ясно и однозначно утверждают цели и делегируют техническую ответственность за выполнение этих целей исполнителям. Исполнители же выполняют свои обязанности автоматически желанным образом.
2.Подход с точки зрения инструктированного делегирования похож на классический технократический, но исполнителям при этом делегируются более широкие полномочия. Исполнители по этой схеме располагают ограниченной, но достаточной властью для принятия решения по программам в процессе их реализации.
3.С точки зрения подхода сделки политики и исполнители не согласны по целям политики. Однако, поскольку каждая из сторон нуждается в сотрудничестве с другой для выполнения любой программы, происходит сделка. "Конечный результат сделки между теми, кто формулирует политику и теми, кто ее осуществляет, определяется распределением относительных источников власти (действительных или предполагаемых) между двумя группами". Это соответствует идее Вебера, что исполнители могут иметь определенное влияние на тех, кто определяет политику.
4.Подход с точки зрения свободы экспериментирования возможен, когда политики способны прийти к соглашению друг с другом только по поводу широких общих
целей. В этом случае ничего не остается как предоставить исполнителям полномочия действовать по co6cт венному усмотрению для достижения этих общих абстрактных целей.
5.При подходе с точки зрения бюрократической предприимчивости отношения между теми, кто определяет политику и теми. кто ее осуществляет, переворачиваются с головы на ноги. Исполнители начинают с формулирования своих целей, обеспечивают поддержку этих целей различными значимыми группами. После этого исполнители обращаются к политикам для получения необходимых ресурсов, включая и законодательные.
Ключевым в проблеме осуществления является понимание того, какие условия облегчают процесс осуществления политики и какие проблемы стоят на ее пути. Среди этих условий можно выделить наиболее существенные:
1.Программа базируется на разумной теории, увязывающей изменения в поведении целевой группы с достижением желаемых целей. Необходимо быть уверенным, что действия, предпринятые в отношении определенной группы, выбранной в качестве целевой, будут способствовать продвижению к намеченной цели.
2.Закон или другое политическое решение содержит однозначные политические директивы. Четкие указания позволяют исполнителям придерживаться определенного направления и противостоять силам, пытающимся отменить или изменить политику в процессе ее реализации. Ответственность за осуществление политики передается организации,которая поддерживает программу и для реализации этой ответственности ей выделяются адекватные ресурсы.
3.Лидеры агентств, осуществляющих политику, обладают значительными управленческими и политическими умениями и привержены содержащимся в законе целям. Законодатели должны проявить заботу о том, чтобы передать осуществление политики такой организации, управление которой является одновременно и компетентным и приверженным этой политике.
4.Программа активно поддерживается организованными группами по округам и несколькими ключевыми законодателями или администраторами в течение всего процесса реализации, при поддержке или нейтральном отношении судебных властей. Достичь этого оказывается очень сложно. Проблема в том, что внимание индивидов и групп обычно сфокусировано на одной проблеме. После принятия соответствующего закона или постановления они быстро теряют интерес к программе и переключаются на другую проблему.
5.Относительный приоритет законодательно закрепленных целей не подвергается со временем изменениям из-за возникновения конкурирующих направлений государственной политики или изменений социально-экономическихусловий, уменьшающих политическую поддержку. Так, например, во многих западных странах в последнее время значительно упал интерес к социальным программам, зато во главу угла ставится проблема дефицита государственного бюджета.
I.Трудности, встречающиеся в процессе реализации политики:
1.Коммуникативные проблемы.
Искажения могут происходить в связи:
•с неточным посланием со стороны отправителя;
•искаженным пониманием получателем;
•провалами в процессе сообщения, перегрузками и неадекватной системой обратной связи.
2.Организационная ригидность.
Новая государственная политика формируется с твердым убеждением, что для ее осуществления меняться будут и исполнители. Однако, со стороны исполнителей в результате коммуникационных проблем может возникнуть (иногда преднамеренно) так называемое выборочное понимание. Кроме того всегда существует тенденция реагировать на проблему стереотипным способом. Поэтому в действительности более вероятно, что скорее будет изменена сама политика так, чтобы устроить исполнителя (организацию или субъекта).
3.Недостаточность ресурсов.
Даже когда люди хотят и способны осуществить политику, могут возникнуть трудности в связи с недостаточностью ресурсов. Иногда это осложняется сознательным стремлением политических деятелей к занижению необходимых ресурсов с целью достижения самого факта принятия необходимой политики (например, конверсия, или вывод войск из ФРГ).
4.Межорганизационные сложности.
Проблема реализации политики, в которой задействовано несколько организаций и уровней управления в том, что они преследуют свои собственные цели. В ряде случаев само количество организаций может оказаться катастрофическим.
5.Достаточность времени.
Каждая сложная организация, получив задание, требует определенного времени дня "переваривания" новой идеи. Большой вред может быть нанесен попытками "вколачивать" новую идею в людей, не дав им возможность привыкнуть к ней. В политике кратчайшее расстояние между двумя точками -далеко не всегда прямая линия.
6.Неадекватное участие.
Важность раннего вовлечения в политический процесс существенна не только для отдельных людей, но и для организаций. Если они участвовали в разработке политики, то ее осуществление идет гораздо более гладко. Это вызвано, по крайней мере. двумя обстоятельствами: во-первых, люди, с которыми консультировались во время разработки политики, начинают чувствовать себя как бы собственниками какой-то ее части и в этом случае защитная реакция отторжения никогда не возникает; во-вторых, консультации, проведенные администраторами на ранних этапах, помогут быстрейшему выявлению ими собственных вероятных проблем.
2.Политический процесс
Политический процесс -это не только выбор политических целей, но и выбор инструментов проведения государственной политики, т.е "основных путей, на которых правительство ищет согласия, поддержки и реализации государственной политики".
Американские исследователи Доерн и Фидд разбивают все имеющиеся в руках правительства инструменты на следующие пять групп:
1.Убеждение и символические выходы политики.
2.Расходы.
3.Налогообложение.
4.Регулирование.
5.Создание новых государственных организаций.
Несмотря на то, что никакое правительство не обладает полной свободой в выборе средств, будучи ограничено законодательством, традициями, опытом и другими факторами, выходящими за рамки его влияния, оно тем не менее относительно автономно в своем выборе. Отсюда безусловный интерес к тому, каким же образом осу ществляется процесс выбора. Основные теориях, стремящиеся объяснить его. следующие:
1. Теория принуждения.
Основная идея данной концепции заключается в том, что правительство движется от инструментов с наименьшей степенью принуждения к инструментам с наибольшей, поскольку оно должно постоянно помнить о необходимости учитывать реакцию граждан на свои действия, а они, в свою очередь, готовы скорее принять меры убеждения, чем принуждения.
2. Неомарксистский подход.
Неомарксисты утверждают, что правительство выбирает те или иные инструменты реализации государственной политики в зависимости от того, должно ли оно оказать давление на правящие или угнетенные классы, а также от того, нацелена ли осуществляемая политика на накопление капитала или на легитимизацию государственной власти.
 
З.Теория общественного выбора.
Сторонники этой теории считают, что политики делают выбор инструментов управления не на основе политической рациональности или эффективности, а исходя из желания исправить свое положение перед выборами. При этом задача заключается в том, чтобы получаемые выгоды-распространялись прежде всего на группу колеблющихся избирателей, а затраты распределялись бы среди максимально широкого круга граждан.
Очевидно, что выбор того или иного подхода к определению инструментов' реализации государственной политики имеет существенное значение. Во-первых, становится очевидным, что политический процесс -это не просто выбор желаемого результата, но и выбор средств для достижения этого результата. Принцип: "Цель оправдывает средства" не применим для демократического общества. Во-вторых, прослеживается определенная взаимозаменяемость между различными инструментами; для достижения одного и того же результата потенциально может быть использовано несколько инструментов: если один оказался недостаточно удачным, то могут быть использованы другие.
Аналогично выбору инструментов управления правительства осуществляют и выбор соответствующей организационной формы, которая в наибольшей степени будет способствовать выполнению конкретной поставленной задачи.
IVОценка государственной политики.
Оценка той или иной государственной политики -явление совершенно естественное и закономерное, в той или иной степени осуществляемое на перманентной основе. При этом различают оценку собственно политики и оценку программы, в которой государственная политика находит свое воплощение. Если оценка политики носит перспективный характер, т.е. представляет собой анализ будущих вероятных последствий реализации политики, то оценка программы носит ретроспективный характер, т.к. рассматривает результаты функционирования государственной политики в прошлом. Однако это различие весьма относительно. "То, что на первый взгляд выглядит отчетливой дихотомией -ретроспективный-перспективный, превращается при ближайшем рассмотрении в две стадии процесса взаимодействия: принимаются решения, собирается информация о результатах этих решений, принимаются новые решения, базирующиеся на данных, полученных о результатах предшествующих решений и т.д., и т.д., и т.д."
В принципе можно говорить о существовании двух типов оценки:
1. Оценка выхода, или результатов концентрирует свое внимание на том насколько результаты после реализации определенной политики соответствуют запланированным.
2. Оценка процесса концентрирует внимание на том, насколько то, как государственная политика осуществляется соответственно тому, как это планировалось, поскольку. как уже отмечалось, содержание определенной государственной политики или программы могло быть значительно модифицировано, искажено или просто заменено в процессе ее реализации.
Естественно, что необходимо использовать оба вида оценки, особенно в тех случаях. когда выясняется, что определенная политика не срабатывает.
Процесс оценки весьма сложен. В ходе его, прежде всего, возникают методологические проблемы, общие для любых исследований в сфере социальных наук. Назовем лишь основные из них:
1.Измерение некоторых мало осязаемых результатов реализации государственной политики. Например, крайне трудно измерить степень успешности программы, призванной повысить у людей чувство уверенности в завтрашнем дне, чувство собственного достоинства:
2.Создание экспериментальных и контрольных групп для замера результативности государственных программ. С политической точки зрения практически невозможно сообщить определенной группе людей, что в интересах науки они будут лишены преимуществ от какого-либо нововведения.
3.Установление причинных связей между государственной политикой воплощенной в определенной новой программе, и каким-либо конкретными изменениями в современном динамичном мире представляет значительную сложность. Статистика .может подсказать существование такой связи, но не доказать ее. Существует и ряд других проблем.
Во-первых, для правительственных программ государственной политики нередко характерно наличие множественных и/или нечетко сформулированных целей Для того, чтобы оценить программу, необходимо иметь ясное представление о том, чем она должна заканчиваться. Если же у программы несколько целей, часть из которых политики не хотят признавать открыто, то тогда очень трудно определить насколько успешна была эта программа воплощена в жизнь.
Во-вторых, существуют вещи, которые правительства просто не хотят знать. Когда правительство твердо привержено какой-либо политике по политическим, идеологическим или историческим причинам, маловероятно, что оно пойдет на изменение этой политики несмотря на результаты оценки. А если оно не намеренно ничего менять, то оно и не хочет знать успешна ли его полигика, поскольку ответ может быть отрицательным и стать достоянием гласности.
В-третьих, нередко возникает противодействие проведению оценки со стороны государственных служащих. С одной стороны, она стоит слишком дорого и требует очень много времени, которое можно было бы потратить собственно на управление реализацией программы, с другой, существует боязнь результатов оценки. Если результаты отрицательные, то они могут попасть в прессу, что поставит под угрозу само существование программы и соответственно их рабочие места. Эти страхи усиливаются боязнью, что те, кто будут проводить оценку или читать ее результаты, неправильно поймут или не обратят внимания на определенные аспекты программы и на основе -этих ложных представлений дадут неправильную оценку.
В целом, большинство исследователей сходятся на том, что оценку надо рассматривать не в качестве финального приговора, а в качестве одного из элементов, которые необходимо использовать во время крайне сложного процесса принятия решений