Глава4 .ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ
Для обеспечения выполнения государством своих функций, реализации государственной политики в любой стране формируется специальная структурная организация. называемая государственным аппаратом. Он олицетворяет материальную силу государственной власти. Аппарат государства -это система государственных органов, взаимосвязанных общими принципами, единством конечной цели и взаимодействием, наделенных властными полномочиями, а также располагающих материально-техническими возможностями для осуществления своих функций.
Государственный орган -это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией. выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.
Государственное учреждение -это организованная группа лиц, властных решений .по отношению к другим лицам не принимающая, однако обслуживающая либо население (например, школа), либо государство в целом или отдельные его органы (например, армия).
Функционирование государственных органов и учреждений происходит через решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальными полномочиями, осуществление которых порождают юридические последствия для других лиц. Государственные органы образуют особый вид организации людей. Они обладают и общими родовыми признаками:
• являются автономными частями аппарата;
•осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;
• действуют от имени государства, местной администрации и в то же время от своего имени;
• обладают собственной компетенцией;
• несут ответственность перед государством за свою деятельность;
• подчинены вышестоящим государственным (муниципальным) органам (это не распространяется только на высшие органы государственной власти и суды);
• учреждаются государством:
• их положение, структура и деятельность регламентированы правом.
Каждый государственный орган имеет регламентированную правом структуру. Он может состоять из структурных подразделений, должностей, но в исключительных случаях может не иметь и ни того. и ни другого (например, административная комиссия).
I. Административное ведомство
Под административным ведомством следует понимать систему органов управления специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру.
Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура Российской Федерации) и негосударственные (например, ВОС Российской Федерации) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительно-распорядительные органы, их управленческие подсистемы - составная часть аппарата государственного управления. Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управления?
Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными органами. Выполнение поставленной перед системой задачи (охранять, оказывать услуги) - это и есть главная производственная функция, ради которой она образована. Но, кроме того, любая система осуществляет и такие общие задачи, как рациональное использование выделенных ресурсов, охраны природы, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновременно выполняет задачи: социальную производственную, экономико-экологическую и социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции соответствующих органов управления.
Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром.
В-третьих, каждое ведомство построено иерархично. по линейному принципу, нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность.
В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-правовую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.
Ведомство является адресатом многих нормативных и плановых актов. Внутри его действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично, у него единый субъект управления, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.
Определенной обособленностью и устойчивостью характеризуется и субстанциональная (предметная) структура ведомства. Внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота. взаимоотношений се компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью. Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов:
1. организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу:
2. организаций, обслуживающих его внутренние потребности:
3. органов управления:
Можно сказать иначе - каждое ведомство состоит из трех блоков:
•производственного;
•обслуживающего:
•управленческого.
В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления. Минимальное их количество - два: центр и администрация ведомственной организации. В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственный аппарат управления становится трехуровневым, при двух - четырехуровневым и т. д. Например, система Минздрава Российской Федерации - облздрав - горздрав - администрация больницы насчитывает четыре звена управления.
Группировка административных ведомств может быть произведена по многим признакам, представляющим интерес для науки государственного управления. Прежне всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-политические.
В законодательстве и научных работах различают системы министерств, государственных комитетов и специальных ведомств (федеральных агентств, служб, инспекций). По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными.
В отраслевых организационная деятельность субъектов управления замыкается рамками ведомства, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении потребностей общества в продукции и услугах.
Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) главное - внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объекты.
В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств.
II. Органы исполнительной власти:
•осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
•наделены оперативной самостоятельностью;
•как правило, имеют постоянные платы;
•образуются вышестоящими органами (кроме Президентура);
•подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам управления:
•их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируется
•нормами административного права.
Органы управления осуществляют властно-организационную деятельность, руководят объектами, которые находятся вне их, выступают от имени государства.
1 .Виды исполнительно-распорядителных органов.
В зависимости от правовой основы образования можно различать органы, создаваемые:
• на основе конституций;
• текущего законодательства;
• подзаконных актов.
В прямой или косвенной форме статьи конституций закрепляют организационную структуру аппарата управления, его деление на организационно обособленные части. Основными критериями их образования выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие управленческие функции.
В зависимости от сферы компетенции различаются органы общей и специальной (отраслевой, функциональной, смешанной) компетенции.
 
Органы общей компетенции: президентуры, советы министров, местные администрации - несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, обпастн, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной деятельности. Им подчинены органы специальной компетенции, работу которых они объединяют.
РФ и каждая республика, край, область, административно-территориальная единица имеют свою систему управленческих органов, в которую входят орган общей компетенции и подчиненные ему органы специальной компетенции. (В низовых административно-территориальных единицах - сельских, поселковых Советах - органы специальной компетенции, как правило, не создаются). Последние осуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либо одновременно и то, и друюг. Так. Министерство здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет межотраслевое управление 'медицинскими службами МВД, Министерства обороны.
 
По порядку решения вопросов органы управления делятся на едино начальные и коллегиальные. Преобладают первый тин органов, а коллегиальных сейчас немного (советы министров, административные комиссии, например). В процессе административной реформы 1991-1992 гг. в РФ коллегиальные органы - исполнительные едино начальные администрации (района, области и т. д.), а также комитеты народного контроля и некоторые другие были ликвидированы. Одновременно был создан институт президентуры. Названные и подобные преобразования расширили единоначалие в управлении. Необходимо отметить, что оно сочетается с совещательной коллегиальностью - коллегии министерств, советы при Президенте и другие коллегии вырабатывают рекомендации, которые проводятся в жизнь единоличными актами руководитеяей.
В зависимости от того, из какого бюджета финансируются органы (а это совпадает и с их подчиненностью), можно различать федеральные, республиканские, территориально-государственные (региональные) и муниципальные органы исполнительной власти.
Среди федеральных органов есть органы общей компетенции (Президентура, Правительство), которые в законодательстве называются высшими. А федеральные исполнительные органы специальной компетенции делятся на две группы: центральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные.
Высшие и центральные органы обладают полномочиями на всей территории РФ, а территориальные федеральные органы - только на части ее территории. Деятельность последних может осуществляться в нескольких территориальных единицах (в пределах таможенного, пограничного, военного округа, железной дороги и др.) или строго в пределах одной административно-территориальной единицы (так действуют военкоматы, управления безопасности, налоговые Инспекции и др.).
Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, специальных задач, стоящих перед ведомством.
Обычно центральный орган построен по схеме:
1..руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ведомственные научные и иные советы);
2.производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те задачи, ради которых ведомство и создано;
3.штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной деятельностью в рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров и др.)
Используемые для обозначения центральных органов термины "министерство", "комитет", "агентство", "федеральная инспекция" имеют двойное значение, ими обозначаются разные понятия.
 
Во-первых, министерство, государственный комитет, агентство - это центральный орган исполнительной власти, возглавляющий административное ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Все они, как правило, находятся в столице государства.
 
Во-вторых, министерство, комитет - это система министерства, комитета, т. е. административное ведомство. И когда о ком-то говорят, что он работает в МВД, что он служит в Министерстве обороны, то имеют в виду чаще всего работу (службу) в определенном ведомстве. Те, кто занимает должности в центральном органе управления, чаще всего сообщают, что они трудятся в центральном аппарате министерства, комитета и т. д.
III.Государственный аппарат и бюрократия.
В повседневной действительности сам термин "бюрократия", как правило, имеет негативный оценочный смысл, особенно в русском языке, где образ бюрократа ассоциируется с полной неспособностью административной системы эффективно решать задачи управления. Однако с социологической и политологической точки зрения под бюрократией понимают специфическую форму социальной организации, которая не ограничивается только государственной сферой.
В собственном смысле слова бюрократические организационные структуры образуют управляемые по определенному плану целевые союзы. Их внутренняя структура такова, что позволяет осуществлять возможно более полное и беспрепятственное достижение целей организации. Главным свойством бюрократии является максимально рациональное разделение управленческого труда для выполнения поставленных перед организацией задач. Именно бюрократические структуры, в силу их высокой производительности, обладают, с точки зрения М. Вебера, превосходством над прочими организационными структурами (в плане чисто технического исполнения принятых решений и достижения поставленных целей). При этом идеальный тип бюрократии характеризуется им следующими параметрами:
•''жесткой системой вертикальных связей, коммуникаций, которых обязательно следует придерживаться;
•строгим, основанным на специализации, регулируемым разделением труда;
• системой правил и основных направлений деятельности, определяющей права и обязанности каждого члена данной организационной структуры;
• системой строго определенных методов выполнения задач ".
 
Бюрократическая структура связана, прежде всего, именно с понятием "аппарат " (аппарат Президента, Государственной Думы, мэрии города и т.д.). Ясно, что эти структуры играют большую роль в решении задач государственного управления. Однако излишняя формализация принятия ими тех или иных решений, оформления тех или иных документов, с одной стороны, и бюрократическая (в позитивном смысле этого слова) неграмотность, неподготовленность, с другой, приводят на практике к усложнению и затягиванию любого процесса, часто сводя на нет усилия многих органов. Принятые решения, "уходят в песок". Так, структура, создаваемая для выполнения определенных функций, объективно переходит в прямо противоположное качество и из двигателя процесса может стать его тормозом.
С точки зрения значения бюрократических организационных форм, значимых для всего общества звеньев управления следует различать два основных направления.
С одной стороны бюрократизация понимается как объективный процесс в политической области, связанный:
• усилением регулирования со стороны государства, расширением задач, стоящих перед государством;
• количественным ростом построенных по бюрократическим принципам органов управления;
• усилением зависимости граждан и частных организаций в экономике от государственного регулирования. Как следствие этого - усиление тенденции к выделению органов управления в независимую от воздействий общества сферу.
С другой стороны - это исследование внутренних закономерностей деятельности бюрократических структур, которое более значимо для рассматриваемой нами темы. Речь идет о том, что для людей, действующих в рамках бюрократических структур, следование определенным правилам может стать самоцелью, создавая опасность под. мены целей функционирования данной организационной структуры средствами их достижения. Для государственной службы эта опасность действительно существует, особенно сфере собственно функций управления.
Аккумулированные в бюрократических структурах специальные знания позволяют их обладателям приобретать большее, чем это желательно для общества, влияния в различных сферах. Возникает скрытая опасность политического обособления административного аппарата и выхода его из-под контроля парламентских структур. Особенно сильно это проявляется там, где парламент носит непрофессиональный характер. В этом случае политические функции (постановка задач, определение перспектив развития, принятие решений по кардинальным вопросам политики) переходят к более профессиональным и специализированным административным органам, а политические институты попадают под влияние данного процесса. Роль rocyдарственногo аппарата и его представителей в таком случае гипертрофируется и может стать чрезвычайной. Об этом нельзя забывать в настоящее время при формировании новых органов управления России на всех уровнях.
Несмотря на многочисленные сложности в принципе российские органы государственного управления находятся сегодня в более выгодном положении: есть реальная возможность в процессе создания новых управленческих структур не допустить их излишней бюрократизации, попытаться использовать в их деятельности элементы современного административного менеджмента, уже существующий опыт построения административных структур на Западе. Огромную роль призваны сыграть в этом молодые кадры государственной службы, подготовленные к условиям работы в рамках проходящих политических и экономических реформ.
IV.Административный аппарат и политическая власть.
Политическая власть тесно связана с управлением, но не смешивается с ним, писал Вивьен в "Очерках управления" (1859г.). "Вся ее функция -это инициатива, оценка, руководство, совет; она вдохновляет, ее идеи -это если так можно выразиться, знамена администрации. За ней зарезервировано действие, то есть исполнение законов и практическое материальное осуществление полномочий, предоставленных правительству. Политическая власть -это голова, а администрация -руки" Такой же позиции придерживается и Анри Шардон в работе "Управленческая власть" (1912г.). Согласно его концепции, органы управления должны находиться в подчиненном положении по отношению к политической власти.
Но подчинение управления политической власти отнюдь не должно вести к их смешению и ни в коей мере не должно означать политизацию администрации. Такая политизация является характерным признаком авторитарных режимов, когда считают, что власть над управленческим аппаратом обеспечена только в том случае, если его работники, или главные среди них, связаны с политической властью узами более прочными, чем иерархическая связь, узами личной или политической преданности.
В противоположность этому при демократических режимах политизация отвергается, а правилом является политическая нейтральность управленческого аппарата как в отношении партии, стоящей у власти, так и в отношении оппозиции. Такая нейтральность обычно обеспечивается целой серией различных гарантий, ставших на сегодняшний день традиционными: конкурсный набор служащих, наличие дисциплинарных гарантий и т.п.
Естественно, что на высших административных должностях все же происходит совмещение политики и управления в силу естественного хода событий. Подобное смешение политических и управленческих функций обычно допускается в отношении сотрудников кабинета министров. Очевидно, что таким образом происходит совмещение политической власти и административной. Это явление представляет особую важность с точки зрения анализа процесса принятия решения. Администрация, как бы ее высоко ни ставили (а некоторые авторы заявляют, что администрация вообще не должна подчиняться политической власти), или как бы ни было сильно ее влияние на органы политической власти, может лишь предлагать варианты решения (например, право законодательной инициативы), а выбор в силу своей конституционной компетенции осуществляют органы политической власти. Именно органы политической власти несут ответственность за принимаемые ими решения перед историей и общественным мнением.
Идея подчинения администрации политической власти сочетается с утверждением о ее независимости от последней, ибо полная самостоятельность действий и мышления является залогом эффективности и прогресса (независимые исполнители всегда являются наилучшими).