Глава5 .ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ
Вся деятельность людей, участвующих в функционировании системы государственного управления осуществляется, как правило в рамках особой службы, поступая на которую, эти люди вступают с системой в особые правовые отношения, т. е. включаются в ее деятельность на особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях. Эту службу традиционно именуют государственной. В англоязычных странах государственная служба именуется "public service",что в буквальном переводе означает -публичная, общественная служба.
Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению выполнения полномочий государственных органов. К ней относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности. Понятие "государственная служба" включает в себя как всю совокупность персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления, так и особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как работодателем. В большинстве стран имеются специальные законы о государственной службе, жестко и точно регламентирующие все аспекты этих взаимоотношений с обеих сторон.
Изменение самих задач, выполняемых государственной службой как элементом системы государственного управления, шло по-разному в зависимости от уровня общественно-политического развития каждой из стран. Различные условия создавали разные типы административной культуры, определявшей взаимозависимость отношений между государственной системой и действующим в ее рамках персоналом: например, по отношению к организационным формам (централизованная -децентрализованная; привлечение к работе в органах управления прежде всего юристов -использование в них людей различных специальностей). В зависимости от этого в странах складывались как принципы деятельности, так и структуры службы.
Однако можно отметить общую тенденцию роста роли государственной службы в большинстве стран с точки зрения расширения поля деятельности, разнообразия стоящих перед государственной службой задач, по чисто количественным параметрам. В современном обществе центр тяжести в области государственного управления всё больше перемещается с предоставления гражданам определенных услуг и материальных благ на обеспечение общих условий их деятельности и существования, т. е. в область планирования, прежде всего долгосрочного и перспективного. При этом не следует забывать, что государственная служба как явление имеет длительную историю, а значит -задачи государственной службы, ее функции в системе государственного управления в значительной степени зависели и зависят от типа государства и характера самой системы, в рамках которой государственная служба существует.
Люди, работающие в рамках этой службы должны находиться в особых отношениях (не только правовых, но и морально-этических) с государством как их работодателем. Кроме принципа лояльности и верности государственного служащего государству. для него важны верность долгу и осознание ответственности перед людьми. служить которым он призван. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов государственного управления и видеть в служении гражданам государства свое предназначение. Естественно, что это достигается достаточно редко. Однако трудно представить себе успешную деятельность любого государственного учреждения в случае, если его персонал ориентирован на иные цели, кроме целей демократического, правового, социального государства, являющегося его работодателем. Особенно же важна эта ориентация там, где возможны коррупция и личное обогащение чиновника. Именно здесь и необходимо в первую очередь вмешательство государства как гаранта свободы каждого его гражданина.
I.Историческое развитие государственной службы.
О возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с момента, когда сама система государственного управления начинает приобретать отчетливые нормативные очертания. Реально процесс вычленения государственной службы в самостоятельную подсистему начинается в первой четверти 19столетия. Наиболее последовательно этот процесс происходил в Германии. В 1796году в так называемых "Ансбахских мемуарах" баварский политик и государственный деятель М.И.Моншла обрисовывает конкретный образ государственного чиновника, черты которого в значительной степени сохраняют свою актуальность и в настоящее время:
•пожизненное введение в статус чиновника;
•обязанности и права в связи с этим статусом, определенные и закрепленные в правовых актах (т. е. в соответствующих законах);
•достаточное материальное обеспечение;
•принятие на службу в ходе особого отбора в соответствии со способностями и квалификацией, который осуществляется по принципу результативности деятельности:
•повышение по службе в зависимости от достигнутых результатов и в соответствии с установленными принципами продвижения (карьерные группы);
•обеспечение доступа к государственной службе для всех граждан, соответствующих имеющимся критериям отбора.
Подобранным таким образом чиновникам отводится особая роль в системе государственного управления. Они призваны обеспечивать:
•корректное с точки зрения данной системы ведение всех дел;
•стабильность государства и деятельности органов государственною управления.
Эти принципы были воплощены в области государственной службы всеми государствами при переходе их к демократическим формам правления. В дальнейшем они были дополнены новыми положениями. Так в Германии в период Веймарской республики в ее конституции (ст. 130)было зафиксировано, что "чиновники призваны служить всей общности, а не конкретной политической партии". Принцип лояльности государственного чиновника по отношению к государству, становится в 20столетии чрезвычайно важным. Особенно ярко это проявляется в переходные периоды, когда смена формы государства не влечет за собой полной или радикальной смены государственного аппарата. Так было в Германии, где и после установления республиканской формы правления большая часть чиновников государственной службы продолжала свою деятельность.
.Большинство из этих людей воспитанных и выросших в условиях монархии были настроены враждебно по отношению к молодой республике. Позднее это в определенной степени способствовало ее поражению перед лицом правых. Этот факт подтверждает. что людей как элемент системы государственного управления невозможно в течение короткого времени привести в соответствие с требованиями новой системы. Это связано с изменениями личных мнений и установок по отношению к политической системе и ее органам управления, т.е. с параметрами, определяющими политическую и административную культуру данного периода.
Сравнивая процессы, происходившие в России в первые годы советской власти с теми, которые происходили в Германии в годы Веймарской республики и в годы фашизма, нужно видеть и отличия: в России система была просто сломана, а люди, обеспечивавшие ее функционирование, уничтожены или выброшены из общества. Именно поэтому так трудно теперь восстановить в России государственную службу, выстроить систему подготовки необходимых для нее кадров. В Германии же система государственной службы сохранялась. Причем в годы Веймаровской республики она оказала (в силу своей стабильности) на систему государственного управления определенное дестабилизирующее воздействие, а после разгрома фашизма ее структура и основные принципы функционирования облегчили строительство системы государственного управления новой республики. Продолжал существовать как бы каркас, скелет, на который наращивали новые идеалы, идеи, ценностные ориентации т.д. Однако многими это воспринималось как сохранение части аппарата тоталитарной системы, что приводило к требованиям уничтожить старую систему государственной службы.
II. Структура и принципы организации государственной службы.
Профессиональные чиновники-управленцы играют огромную роль в работе административных органов всех стран, независимо от степени централизации или децентрализации органов государственного управления. Система этих органов сегодня всё чаще подвергается жесткой критике, в том числе и потому, что, как считается, чиновникам обеспечиваются привилегированные условия жизни и деятельности. Однако сложность и комплексность стоящих перед органами управления задач требует и чрезвычайно высокой квалификации занятых в них людей, и особого рода их взаимоотношений с обществом и государством. В ходе самых разнообразных реформ и структурных перестроек именно система государственной службы остается как бы скелетом, на котором держится государство в период существенных перемен в других сферах его деятельности. Именно с этим связана и необходимость, наряду с гарантированием основных прав граждан, конституционной гарантии статуса чиновника государственной службы.
При принятии Основного закона РФ был избран статус профессиональных чиновников. Это связано с тем, что современное плюралистическое общество представляет собой поле борьбы между интересами различных организованных групп с их стремлением влиять на существующие властные структуры. Поэтому необходимо наличие независимой от политической власти силы, осознающей свой долг перед всем обществом, стремящейся к справедливому балансу всех интересов. Каждый гражданин должен быть уверен, что чиновники, стоящие на службе государства никогда не предпочтут интересы какой-либо определенной политической группы интересам всего общества. Гарантией этого служат прежде всего, их верность и лояльность по отношению к государству в целом, которые и являются ядром существующего ныне статуса чиновника.
Вспомним, что некогда и в России существовал "Табель о рангах", строго регулировавший прохождение чиновниками ступеней карьеры, который долгие десятилетия считался пережитком прошлого. Система тарифной сетки в госбюджетной сфере -не что иное, как тот же, только в несколько модифицированный, табель. Регулирование государственной службы и деятельности ее кадров без подобных регулирующих документов просто невозможно.
Приведем основные условия, которые согласно теории М.Вебера обязательны для успешной деятельности любого государственного чиновника:
•-компетентность в вопросах, входящих в круг его деятельности,
•служебная дисциплина;
•включение в определенную служебную иерархию;
•обязательность в выполнении служебных обязанностей;
•профессиональная квалификация;
•оплата в соответствии с занимаемой должностью:
•прохождение определенных ступеней карьеры;
•недопустимость привлечения чиновников к какой-либо дополнительной трудовой деятельности.
Рассматривая современные законы о чиновниках, можно отметить, что все эти требования сохраняются и сегодня, причем они в равной степени накладывают обязательства как на самого чиновника, так и на государство, которое является по отношению к нему работодателем. В соответствии с этими требованиями строятся, например принципы оплаты и обеспечения чиновников (сюда входят кроме должностного оклада, пенсионное обеспечение, обеспечение на случай болезни, обеспечение членов 'семьи, различные виды доплат, а также сама система прохождения карьеры, которая предусматривает увеличение оплаты по возрасту, в зависимости от места службы, от выслуги лет и так далее).
Система обеспечения чиновников подвергается в последние десятилетия острой критике за то, что она не связана напрямую с результатами и эффективностью труда каждого чиновника. Однако критика эта далеко не всегда обоснована, так как сами условия работы чиновников часто бывают недостаточны для максимально эффективной деятельности. Прямая же привязка оплаты их деятельности к оценке ее эффективности могла бы привести к внесению нервозности и необоснованной конкуренции в деятельность органов государственного управления.
Государственная служба может выполнять свои функции только в том случае, если она достаточно обеспечена как с правовой, так и с экономической точки зрения. Гарантией для деятельности чиновника должны быть такие принципы служебного права, как пожизненный прием его на службу, обеспечение ему и его семье высокого жизненного стандарта. В связи с тяжелым положением на рынке труда и ростом безработицы стабильность положения чиновников становится фактором, усиливающим привлекательность государственной службы. Однако не менее важным фактором является и престиж этой службы в глазах общества, который в настоящее время, к сожалению, падает во многих странах, что усложняет положение государственной службы и снижает мотивацию ее сотрудников, а, следовательно, качество их деятельности.
С ростом задач, стоящих перед государственной службой, и количества занятых в ней встал остро вопрос о наличии в ее структурах рабочих и служащих, статус которых определяется не законодательными актами, а специальными тарифными соглашениями с государством как работодателем. По определению выполнение задач государственного значения доверяется только чиновникам, однако на практике это разделение вряд ли осуществимо. Часто выполнение той или иной задачи доверяется человеку в соответствии с ею квалификацией и опытом, а не в зависимости от его формально-правового статуса.
Резкой критике подвергается в последние десятилетия и сильная политизация органов государственного управления. Это противоречит самому принципу построения государственной службы, создающей определенный баланс в современном плюралистическом обществе. О росте политического влияния государственной службы как одного из структурных элементов общественно-политической системы мы уже говорили. Однако существует и другой аспект этой проблемы: усиливается влияние на государственную службу различных политических партий, они всё активнее вмешиваются в ее деятельность. Это явление наблюдатели часто называют "органы управления с партийным билетом".
Особенно ярко это проявляется в высших эшелонах власти, на министерском уровне, а также в борьбе за высшие посты в федеральных административных органах. Естественно, что явление это можно наблюдать в странах с развитой многопартийной системой. В данный момент в России также можно говорить об очень сильном влиянии на административные структуры со стороны двух противостоящих друг другу сил "реформаторов" и "антиреформаторов".
III. Основные принципы планирования в системе государственной службы.
Основными рычагами приведения в действие системы государственного управления являются, одной стороны решения, принимаемые законодательными органами, в том числе и бюджет, а с другой -персонал, то есть люди, включенные структурно в систему государственной службы. При принятии законодательными органами решений по персоналу в области государственной службы подвергаются даже более тщательному рассмотрению, чем вопросы бюджета, и достижение консенсуса по этим вопросам всегда сильно затруднено. Основной причиной, по-видимому, является то, что при подсчете общегосударственных расходов и в общественном мнении расходы на персонал государственной службы воспринимаются как "напрасные", как отвлечение государственных средств от первоочередных задач. Некоторые причины подобного отношения мы уже рассмотрели.
При планировании затрат на персонал государственной службы учитываются следующие параметры:
•необходимое количество персонала в соответствии с принятой законодателем функциональной программой и имеющимися, выделенными бюджетом ресурсами;
•качество персонала в рамках, определенных конституционными нормами и законодательством ;
•конкретные решения о привлечении нового персонала или увольнении уже имеющегося в случае прекращения действия той или иной программы, также только в рамках существующего законодательства.
Все это является элементами собственно планирования, определяющего общие условия деятельности государственной службы. Имеются и более конкретные аспекты работы с персоналом, которые также требуют планирования:
1.Серия решений по использованию персонала (в имеющихся нормативных рамках):
•введение в конкретные должности и сферы деятельности;
•обеспечение мер по руководству персоналом в отдельных параметрах (обеспечение должной мотивации, активной деятельности, преодоление негативных моментов, составление характеристик, продвижение по службе, повышение квалификации);
•руководство персоналом по конкретным вопросам оплаты, обеспечения, ведения личных дел и т. д.
2.Решения по вопросам контроля персонала. Оценка деятельности каждого конкретного работника, а в случае необходимости привлечение к решению этих вопросов специалистов по управлению персоналом.
Проще всего представить себе основные проблемы и направления работы при планировании в области персонала, если рассмотреть их на примере создания нового органа управления (учреждения или ведомства). При этом потребность в персонале (количественная и качественная) определяется при общем планировании всей будущей работы по следующим направлениям:
•определение общей программы и детального плана деятельности;
•определение (анализ) места данного органа в системе государственного управления;
•анализ микроструктуры (т.е. собственно институциональной структуры данного органа);
•анализ производительных факторов, необходимых для деятельности данного органа (финансовые, материальные, человеческие ресурсы).
Таким образом, планирование в области работы с персоналом является частью всех необходимых для создания нового органа видов планирования с первоначальным анализом исходной ситуации.
Результатом планирования количественного состава является определение числа штатных единиц, а качественного состава -установление требований, предъявляемых к кандидатам на ту или иную должность. Эти требования вырабатываются на основе задач, заложенных в программу деятельности, планируемой микроструктурной схемы (организационного плана), имеющихся финансовых cpедcтв и материальной базы, а также так называемых "knowledge technolodgy"(знаний и научной подготовки), необходимых в процессе выполнения поставленных задач.
Решения о количественной и качественной потребности в персонале являются основой для проекта ежегодного бюджетного плана, -пятилетнего финансового плана, долгосрочного планирования. Все работы по планированию работы с персоналом должны выполняться в строго установленные сроки.
IV Основные проблемы обеспечения результативности и продуктивности деятельности сотрудников государственной службы.
С государственной службой каждый гражданин сталкивается постоянно. К” кие же проблемы необходимо решить, чтобы превратить этого чиновника в нашею помощника при решении многих проблем общества. Прежде всего, отметим, что далеко не всегда то, что мы называем бюрократическим стилем работы (в самом негативном смысле этого слова), вина данного конкретного чиновника. Многое зависит от самой организации деятельности органов управления, от их структуры, даже от тою, где эти органы власти или государственные учреждения расположены. Немалую роль играет их материальное обеспечение и оснащение, а также обеспеченность помещениями и кадрами. Но самый важный фактор -это сами люди, их подготовка и, что может быть даже важнее, их мотивация к деятельности.
Каждый из участников административной деятельности имеет собственные личностные характеристики, приобретенные в ходе процесса социализации (в семье и обществе) ценностные ориентации и стереотипы. Именно эти ценностные ориентации как фактор, оказывающий влияние в течение длительного периода, а также потребности, возникающие в данной конкретной ситуации, определяют мотивационпую структуру личности. При этом определенные стимулирующие моменты побуждают ее к деятельности, а адекватная оценка этой деятельности вызывает чувство удовлетворения.
Можно выделить несколько групп стимулов для активизации деятельности сотрудников государственной службы:
•стимулы, обусловленные самим характером деятельности (организация работы, личная ответственность за принятие тех или иных решений);
•стимулы, возникающие в результате деятельности непосредственного руководителя (признание результатов, общественное признание, поддержка);
•стимулы, вытекающие из профессионального долгосрочного развития и ею перспектив.
В процессе мотивации важен стиль руководства Мотивация и стиль руководства тесно связаны между собой. Стиль руководства, адекватный данной конкретной ситуации, может резко повышать мотивированность деятельности. Именно эти два компонента и составляют, прежде всего, концепцию менеджмента, которая всё активнее вторгается в сферу государственного управления, сменяя традиционные методы организации их деятельности. Однако специфические особенности деятельности государственной службы затрудняют его внедрение.
Отметим ряд моментов, которые могут создавать дополнительную мотивацию сотрудников государственной службы в связи с формированием более свободного и эффективного стиля руководства:
•децентрализация при принятии решений (передача части ответственности непосредственным исполнителям). Этот принцип требует, чтобы ответственность за принятое решение нес тот, кто непосредственно его принял, причем часть компетенций для принятия решений передается отдельным сотрудникам;
•постоянная переподготовка руководящих кадров с их переориентацией на кооперативный стиль руководства, о котором уже говорилось;
•внедрение в деятельность государственной службы моделей менеджмента, характерных для частных структур (прежде всего в Великобритании в эпоху Тэтчер, в ФРГ -в органах местного самоуправления, подобные же попытки делались в Голландии).
Главный вывод заключается в том, что государственная служба, как часть современного общества, подвергается всем позитивным и негативным воздействиям в ходе развития и нуждается в постоянном приспособлении к новым тенденциям и требованиям. В связи с этим отметим еще один момент, безусловно, способствующий повышению эффективности деятельности государственной службы, который однако в обществе оценивается далеко неоднозначно. Это использование в деятельности органов управления различных современных технических средств, предназначенных прежде всего для сбора, хранения и передачи информации. Проблема эта достаточно актуальна для развитых стран и в недалеком будущем станет актуальной и для нас. Применение техники интенсифицирует работу государственных служб, облегчает труд людей, создает возможность расширения предоставляемых государственной службой услуг. Однако вызывает тревогу слабая возможность контроля за прохождением информации в электронных системах, доступность хранящихся в них данных для бесконтрольного использования. Все эти вопросы требуют специального рассмотрения, но сама необходимость применения техники не подвергается сомнению, так как в современном мире с его гигантскими объемами информации иной путь просто невозможен.
Таким образом, говоря об эффективности деятельности государственной службы, следует выделить несколько взаимосвязанных моментов:
•подготовка и отбор кадров, полностью соответствующих требованиям и задачам, стоящим перед данным органом управления;
•создание всех необходимых условий для формирования у сотрудников требуемой для деятельности мотивации;
•формирование в обществе соответствующего отношения к государственной службе как к необходимой части общественного механизма;
•обеспечение необходимых материальных условий для деятельности государственной службы, включая и обеспечение высокого материального уровня ее сотрудников;
•использование в деятельности государственной службы всех современных достижений науки и техники, преодоление в обществе страха перед их использованием в данной сфере;
•формирование нового стиля руководства в органах государственного управления, подготовка и обучение руководителей для внедрения этого стиля в практическую работу государственной службы.
V. Соотношение параметров политической и администрапшвной культуры как одна из основ функционирования государственной службы.
1 .Понятия политической и административной культуры.
Каждое общество обладает политической культурой, которая не является чем-то статичным и неизменным, так как изменяется во времени в зависимости от тех фундаментальных процессов, которые в нем происходят (например, смена политического строя, экономические, политические изменения).При этом политическая культура всегда соотнесена с культурой административной. Как правило, под политической культурой понимают совокупность мнений, установок, ценностных критериев, которые существуют в данном конкретном обществе по отношению к его политической системе. Это определение дается Альмондом и Вербой. Сравнивая конкретные политические культуры с неким идеальным образом (так называемая "civic culture"или "гражданская культура"), американские исследователи выделили параметры политической ориентации:
•познавательный,
•чувственный,
•оценочный.
Ими же отчетливо сформулированы две модели, характерные для политической культуры демократичных обществ:
1.рационально-активная модель ("rational-activist'");
2.модель гражданской культуры (скорее идеальная, чем реально существующая конструкция).
Из этих моделей предпочтение отдается второй (первая считается не эффективной). Это объясняется возможностью превращения в помеху вмешательства активных. заинтересованных в политической деятельности и граждан в деятельность органов управления. Таким образом, необходимыми для сохранения демократической стабильности "добродетелями" являются пассивность, приверженность традициям и политическая индифферентность масс в сочетании с активностью политических элит.
Как же соотносится с этим понятием понятие "административной культуры"? В работе немецкого ученого В. Янна дается следующее определение административной культуры. Административная культура -это:
1.существующие в обществе по отношению к органам государственного управления значимые ценности, позиции, мнения (коротко говоря, ориентировочные стереотипы, образцы). В соответствии с этим определением носителем административной культуры является всё население, причем, по сути. этот вид культуры является лишь частью политической культуры;
2.ориентировочные образцы и стереотипы, существующие в каких-либо отдельных органах управления или во всех органах управления в целом. В данном случае носителями административная культуры являются сотрудники данного органа управления, а сама административная культура является разновидностью организационной культуры.
3.определённые образцы-стереотипы поведения по отношению к органам управления, в сочетании с определенной формой общественных институтов и институционального поведения.
Как мы можем видеть, в определенных аспектах эти два типа культуры пересекаются, более того, культура административная в узком смысле этого слова (административная культура 1)является частью политической культуры общества. Это очень важный момент для понимания места, занимаемою органами управления в любом обществе, а также влияния на их деятельность общественного мнения в рамках той или иной политической культуры.
Вспомним чеховского "Человека в футляре" -тип российского чиновника, закосневшего в своих привычках и стереотипах, презираемого за это и страдающего от этого. В этом образе -как бы квинтэссенция многих представлений о чиновничестве дореволюционной России. Есть и традиционные представление о советском бюрократе -представителе партийной и хозяйственной номенклатуры. Подобное отношение к чиновнику распространено не только в нашей стране. О том, что чиновник ленив, нерасторопен, безынициативен, склонен к коррупции можно услышать и в таких благополучных точки зрения работы государсгвенного управления странах, как Англия. Германия и др.
Нельзя не отметить, что вопрос престижа государственной службы -вопрос далеко не частный,затрагивающий лишь конкретных, занятых в ней людей. Низкий престпж этого рода деятельности, сложившийся за последние десятилетия в большинстве стран оказывает негативное влияние на отбор и подготовку кадров государственной службы, а значит -и на эффективность ее деятельности. Именно вопрос эф.фективности и экономичности деятельности государственной службы, стимулов, которые могли бы применяться для улучшения этих показателей, лежат в основе новых концепций административного менеджмента, разрабатываемых учеными многих стран. Все это связано с принципами организации государственной службы, ее внутренней мотивации и оказывается особо важным в условиях движения общества в направлении большей прагматичности и максимальной экономичности любого вида деятельности. Кроме того. с точки зрения личных доходов государственной служба не может ни в одной стране соперничать с частным сектором. И если раньше она привлекала человека своим высоким престижем, то в настоящее время стимулом для привлечения на государственную службу остаются лишь: стабильная занятость и строгие временные рамки.
VI. Особенности политической культуры и государственная служба как элемент структуры органов государственной управления.
Стоящие перед органами государственного управления и их персоналом задачи и функции отличаются чрезвычайным разнообразием. Поэтому обычно органы государственного управления и всю государственную службу подразделяют на категории:
а) органы поддержания общественного порядка и законности, призванные проходить в жизнь принимаемые законы и подзаконные акты и контролировать их соблюдение всеми, кого они касаются:
б) органы, которые должны производить для населения услуги технического и личного плана на основе законов и распоряжений политического характера. В противовес классическим органам поддержания порядка и соблюдения законности (в их деятельности свобода действий ограничена) эти органы представляют собой дуалисгическую (двойственную) систему, сочетающую как правовые, так и специальные аспекты (в зависимости от того. какие услуги оказывает эта служба), что влечет за собой определенную свободу действий при выполнении различных задач;
в) органы экономического регулирования, которые включают деятельность в области получения доходов в государственной сфере, а также распределения расходов между различными ее секторами, а также управление имеющимся имуществом. Осиовой их деятельности является,прежде всею, строжайшее соблюдение всех законодательных норм. Однако в данном случае большую роль играют и экономические критерии, такие как целесообразность, экономичность, эффективность и результативность.
г) органы общего регулирования, основной сферой деятельности которых является организация деятельности самих органов государственной управления. Они выполняют те общие задачи, которые характерны для всех сфер управления: подбор и принятие на службу персонала, его подготовка и повышение квалификации, оплата и изменение структуры различных служб. Все эти параметры являются основополагающими для органов управления вне зависимости от их специализации.
.д) органы политического управления, в которых происходит подготовка решений программно-ориентировочного характера и планирование деятельности, а также содержательная разработка принципов и методов политического руководства отдельными административными единицами (например, министерствами). Эти органы управления характеризуются, прежде всего, близостью к политической сфере. Именно в политических органах особенно сильно проявляются особенности политической культуры.
В ходе развития органов государственного управления происходили изменения в сторону расширения функций и сфер их деятельности, что было связано с индустриализацией и урбанизацией современного общества. Прежде всего, произошло смещение центра тяжести с выполнения задач по поддержанию законности и правопорядка к задачам оказания услуг.
На общегосударственном в настоящее время уровне возрастает значение министерских структур (определяющих общее.направление развития и занимающихся стратегическим планированием) в общеполитическом процессе. Это происходит в силу концентрации в этих органах специальных знаний, привлечения к работе в них наиболее квалифицированных и опытных специалистов, а также в связи наличием высокой преемственности в работе министерств в противоположность политической сфере. Отсюда рост роли персонала государственной службы в этих органах.
Увеличивающаяся комплексность проблем регулируемых государством приводит к тому, что основные законы и программные документы также разрабатываются в бюрократических структурах, а парламент (в силу своей недостаточной компетентности), по существу их лишь ратифицирует. Следствием является, с одной стороны, политизация административной сферы, а с другой -де политизация парламентских структур, утрата способности парламента контролировать деятельность административных органов.
В связи со всеми этими процессами меняется место государственной службы и ее персонала, оно становится всё более значительным и определяющим, требует от персонала государственной службы более глубокой подготовки к решению нестандартных задач, большей ответственности при принятии решений.
Общие изменения, происходящие в системах государственного управления, в политической культуре современных развитых государств, отчетливое стремление граждан к активному вмешательству в решение всех вопросов, ранее считавшихся абсолютным приоритетом государства (так называемая "политическая культура участия") также приводят к значительным изменениям в деятельности органов управления, в стиле работы их персонала. Заметно модифицируется тот вид административной культуры, которую мы определили как административную культуру III.Наблюдается формирование так называемого "кооперативного стиля" в руководстве и всей деятельности административных органов. Даже органы поддержания законности и правопорядка развиваются в направлении сотрудничества, переговоров, стремления к достижению консенсуса, что требует особых качеств и умений от каждого из их сотрудников.
Различные способы решения административных задач определяются преобладанием того или иного административного стиля (стиль легислативный/стиль прагматический). Сами же эти стили определяются характером административной культуры. Для сравнения структур и форм административной деятельности в различных странах было проведено исследование по указанным выше параметрам.
Если, исходя их этих параметров, мы попытаемся провести анализ российской административной культуры, то получим следующий результат:
•культуру административной деятельности в целом можно определить как культуру жесткого авторитарного регулирования, организационную структуру как сложную, непрозрачную и фрагментированную-,
•разработку программ -как немобильную, ориентированную на статус кво. формализованную:
•образцы поведения -как чрезвычайно конфликтные и наполненные недоверием всех и ко всем.
Можно сказать, что в России существует тип преимущественно бюрократический, но лишенный при этом одного из основных достоинств бюрократических систем -их рационализма.
В связи с быстрым техническим развитием во многих сферах жизни общества и стоящими в связи с этим перед государством большими задачами, а также в связи с последними политическими событиями, которые во многом изменили политическое лицо Европы и всего цивилизованного мира (имеется ввиду объединение Германии. процессы интеграции европейских государств, распад социалистической .системы и включение в общеевропейский процесс государств Восточной Европы, а также появление на карте континента новых независимых государств, бывших республик СССР), вновь обострилась дискуссия об управляемости экономических и общественно-политических процессов и о тех формах, в которых должно происходить управление ими, а также об имеющихся для этого в распоряжении политико-административной системы средств и методов. Особого внимания в связи с формированием нового кооперативного стиля руководства заслуживают при этом интерес к использованию в работе органов управления достижений науки и техники, новых инструментов управления. с помощью которых уменьшается непредсказуемость последствий, которые могут быть вызваны теми или иными действиями, т.е. способствуют большей целенаправленности и рационализации управленческой деятельности.
Во всех европейских государствах всё большее значение придается максимально возможной информированности и мотивированности всех занятых в органах государственного управления. Подробнее об этом будет говориться далее.
VIIПерестройка в системе государственной службы.
1 .Факторы, оказывающие влияние на развитие и функционирование государственной службы.
Рассматривая государственной службу как один из важнейших элементов государственного управления, мы не можем не выявить ряд факторов, которые оказали в последние десятилетия существенное влияние на ее развитие и функционирование:
•стремление самых различных стран реформировать свои системы государственной службы, внесение в принципы их деятельности элементов административного менеджмента;
•новые требования к государственной службе европейских государств ЕЭС предъявило принятие решения о создании европейского союза (Маастрихтские соглашения):
•к новой политической ситуации на континенте привел выход на общеевропейскую политическую арену государств Восточной Европы и бывших республик СССР, что также предъявило новые требования к государствам и их администрациям;
•резкое изменение экологической обстановки в мире, появление новых опасных болезней и возвращение многих старых потребовало образования новой сферы межгосударственного сотрудничества и новой сферы деятельности государственных чиновников.
В течение последнего десятилетия практически во всех странах наблюдается стремление к проведению административных реформ, которое связано с изменением представлений о роли государства и его органов управления, выражающемся в возникновении концепции так называемого "административного менеджмента". Под этим широко распространенным термином понимается обычно стиль управления, резко отличающийся от существующих ныне бюрократических методов и характеризующийся в общих чертах следующими особенностями:
•ориентация на профессиональный и ответственный менеджмент,
•наличие инструментов и стандартов определения результативности административной деятельности и контроля за результатом на ее выходе;
•обособление и предоставление самостоятельности отдельным административным единицам;
•усиление конкуренции между участниками процесса;
•использование инструментов и практических приемов менеджмента, характерных для частного сектора -более строгая дисциплина и экономия в использовании ресурсов.
Подобные стремления наблюдаются во всех развитых странах что связано как с экономическими факторами (усиливающийся во многих странах кризис), так и с изменениями в политической культуре, в ценностных ориентациях, когда верность государству и следование установленным правилам уступают место стремлению к достижению конкретного результата. Все эти факторы очень значимы системы государственной службы.
Попытки создания концепций административного менеджмента делаются во многих странах. Основные направления этих усилий в основном можно свести к:
1.сокращению функций, выполняемых государством, передача этих функций частным структурам или так называемому третьему сектору (сектору услуг), концентрация деятельности государственной службы только на особо важных задачах.
2.стремление к демократизации, предоставлению гражданам возможности участия в процессе принятия решений органами управления, возможно большее приближение их деятельности к каждому гражданину.
3.снижение степени бюрократизации органов управления, уменьшение потока распоряжений и регулирующих решений.
4.реорганизация государственной службы путем создания более четких организационных структур, предоставления ряду органов самостоятельности (создание так называемых агентств), децентрализации, рационализации самого административного процесса.
5.улучшение финансового регулирования с помощью выделения средств под конкретные результативные программы, выделения средств органам управления в виде глобальных бюджетов, стремления к гибкой бюджетной политике, внутреннему учету, использованию рыночных механизмов.
6.интенсивное ориентирование персонала государственной службы на конечный результаты его деятельности (учет опыта частного сектора, определение уровня оплаты труда в зависимости от его результатов, другие стимулирующие моменты, гибкое использование персонала и его развитие).
В отличие от "идеальной модели" бюрократии по Веберу, современная модель административно-государственной деятельности включает очень сложные характеристики. Выделим наиболее существенные из них:
•применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавание образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с использованием методов математического моделирования социальных процессов при выработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);
•прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации недостатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;
•анализирование, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;
•организация и проведение исследований по изучению социально-политических, и социально-экономических процессов в районе (области, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;
•прогнозирование развития социально-политических, социально-экономических и организационных процессов в объектах управления, проектирование программ нововведений и их осуществление;
•применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.
Кроме того, в отличие от времени создания веберовской идеальной модели бюрократии, сегодня государственный чиновник работает в условиях демократического, а не авторитарного государства, что накладывает на его деятельность дополнительную специфику:
•в демократическом обществе обыкновенные граждане и законодатели активно и открыто критикуют государственную администрацию, зачастую призывают к созданию различного рода комиссий по расследованию ее деятельности в том или ином направлении, в результате чего высокопоставленные чиновники вынуждены прислушиваться к общественным настроениям и мнениям партий. Поэтому даже стиль дея тельности государственного чиновника сегодня существенно отличается от идеального "веберовского":
•государственные чиновники обладают собственной психологией и стремлением "пустить пыль в глаза", они действуют далеко не в тех стерильных условиях, которые подразумевал М.Вебер:
•кроме того с конца 70х годов стала возрастать политическая роль государственных чиновников, особенно занимающих высшие административные должности, что существенно принизило тезис об обязательной политической нейтральности государственного служащего.
При наличии указанных тенденций во всех европейских странах всё большее значение приедается высокой квалификации и мотивации всех занятых в государственной службе. Связаны эти повышенные требования и с процессами дальнейшей интеграции в рамках ЕЭС, и с развитием новых форм сотрудничества с бывшими социалистическими странами, что вызвано необходимостью совместной работы при столкновении различных административных культур, особенности которых не должны тем не менее мешать достижению консенсуса.
Неслучайно затронули мы и аспект экологический. Именно государственная служба может и должна особенно эффективно противостоять разрушению окружающей среды, именно государство своей властью призвано сохранить среду обитания Своих граждан. Однако этот аспект деятельности государственной службы, как ни какой другой предполагает ее взаимодействие общественными организациями и отдельными гражданами, что еще прочнее включает государственного служащего в общую систему функционирования общества, которому он должен служить.
2 .Кадровая политика на этапе проведения экономических реформ в России.
С точки зрения кадровой политики экономическая реформа затрагивает не только экономическую сферу, но и все остальные сферы деятельности государства, прежде всего деятельность государственного аппарата. Резкое сокращение методов административного руководства в пользу методов экономического регулирования влечет за собой:
•прямое сокращение той части государственного аппарата, которая занималась планированием производства и распределением ресурсов;
• необходимость перехода к прогнозным и экономическим методам формирования государственных решений;
•необходимость тщательного экономического и юридического обоснования принимаемых государственных решений, а также прогнозирования и учета их последствий.
Все эти факторы оказывают очень сильное влияние на систему государственной службы (которая существует и в России). В наибольшей степени это влияние сказывается на деятельности таких категорий государственных служащих как руководящие работники всех уровней, работники финансово-экономической сферы, работники отраслевых подразделений, работники юридических подразделений.
Продолжение реформ неизбежно привело и к проведению коренных преобразований в государственном устройстве, а вследствие этого и в системе государственного управления. На место государства, подавляющего оппозицию в политической сфере и пытающегося управлять материальными потоками в масштабах всей страны, приходит другое, воздействующее на экономику косвенным образом через финансовые институты и решающее проблему балансировки различных политических сил, выражающих интересы различных слоев и групп населения. Как мы уже отмечали ранее, при решении этой проблемы государственная служба и ее персонал приобретают особое значение. Особая сложность проведения реформ заключается в том, что преобразования осуществляются существующими структурами исполнительной власти, которые должны одновременно создавать новые механизмы государственного управления и продолжать управление существующими ныне структурами.
В этот период неизбежно происходит ослабление всех видов контроля, в том числе и за соблюдением законности. Отсутствуют квалифицированные специалистов по многим не существовавшим ранее направлениям деятельности государственной службы, несовершенство деятельности органов управления порождает желание и предоставляет возможность пользоваться подобным положением в личных интересах.
Формирующаяся система государственной службы не имеет сети собственных учебных заведений (а если они и создаются, то с огромными трудностями в вопросах обеспечения профессорско-преподавательскими кадрами, учебными планами и программами, материальной базой и учебными пособиями). Все эти обстоятельства усугубляются отсутствием объединяющего начала, которым мог бы стать закон о государственной службе и его выполнение на практике, в результате чего должна возникнуть новая, стройная и рационально построенная система. Изложенный нами по этому вопросу зарубежный опыт может сыграть в этом немалую роль.
Назовем некоторые приоритетные направления кадрового обеспечения в ходе углубления экономических и социально-политических реформ. В сжатые сроки организовать поиск тех, кто в настоящее время работает в органах государственного управления и в наибольшей степени способен к сравнительно быстрому овладению деятельностью в принципиально новой жизненной парадигме в силу индивидуального развития. Сравнивая аналогичные, хотя и проходящие в различных условиях, процессы реформирования органов управления в бывшей ГДР и в России, замены их персонала. отметим две тенденции:
•в Германии был избран путь максимально возможной замены кадров, особенно руководящих, чиновниками из старых земель ФРГ, путь для России абсолютно неподходящий, так как осуществить подобную замену у нас можно будет лишь через поколение;
•в то же время в России оказалось гораздо больше людей с достаточно гибкой психологией и необходимой ценностной ориентацией, готовых к участию в реформах и работе в новых экономических условиях. Правда государственной службе еще предстоит бороться за этих людей с новым частным сектором экономики);
•для этих наиболее перспективных людей необходимо создать условия, в которых они могли бы в кратчайший срок подготовиться к деятельности руководителей, финансистов, призванных обеспечить проведение реформ. Невозможно их проведение и без постоянной разъяснительной работы для всех остальных категорий государственных служащих.