ВВЕДЕНИЕ
 
Государственное управление — наука и искусство. Эта истина — дитя уходящего XX в., одним из крупнейших достижений которого явилось создание науки управления. Искусство управления людьми, считавшееся веками даром божьим, ниспосланным правителям — великим личностям, обрело рациональную основу. Оно переплелось с целенаправленным процессом политического руководства и государственного администрирования, ставшим профессиональной деятельностью наиболее активной группы людей.
Современная теория государственного управления вобрала в себя политические идеи великих древних мыслителей Платона и Аристотеля, политических философов эпохи Возрождения и нового времени итальянца Н. Макиавелли, англичан Т. Гоббса и Дж. Локка, французов Ш. Монтескье и Ж.-Ж. Руссо, основоположника американской демократии Т. Джефферсона и “отцов-основателей” — участников создания американской конституции — Дж. Вашингтона, Д. Медисона, А. Гамильтона и др., знаменитого исследователя американской демократии А. Токвиля, немецких философов И. Канта, Г. Гегеля и К. Маркса, выдающихся российских политических теоретиков и ученых-юристов М. Сперанского, Б. Чичерина, Н. Алексеева, Н. Коркунова, Г. Шершеневича, И. Ильина, С. Витте, П. Столыпина, В. Ленина и др.
Выдающийся вклад в создание теории и практики современного управления, в том числе государственного, внесли современные американские ученые и организаторы производства, в их числе крупнейший государственный деятель США Ф. Рузвельт. Американские авторы считают, что Америка создала искусство и науку управления большими организациями и экспортировала свой опыт во все страны земного шара. Американская система управления является эталоном для всего мира /I/. Возможно и так, и скорее всего, именно так, если речь идет о менеджменте — теории и практике управления производственными организациями, трудовыми коллективами и другими формами совместной деятельности людей. Что же касается государственного управления, то в этой сфере человеческой культуры эталонов быть не может, ибо каждой политической системе и различным политическим режимам свойственны многочисленные переменные, обусловливающие специфические принципы, формы организации и методы государственного регулирования и управления общественными процессами. Общие объективные закономерности политической и административной деятельности государства не являются специфическими, но и не определяют типы конкретных моделей систем управления. Последние формируются на основе обобщения разнохарактерного национального и международного опыта и рациональных инноваций действующих управляющих субъектов. Теория государственного управления, как и другие социально-политические науки, интернациональна; она синтез знаний, накопленных отечественными и зарубежными исследователями и политиками-практиками. Доминирующим же аспектом в нем, конечно, является анализ проблем организации и функционирования государственного управления в данной стране, в частности в России.
Значение теории государственного управления для российской аудитории переоценить трудно. Государство и общество переживают переходный период своего развития; разрушена советская система государственной власти и управления, и пока построен лишь каркас либерально-демократической системы, причем заполняется он авторитарно-бюрократическими механизмами и технологиями властвования и управленческих действий. Былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические противоположности (коммунистическое — антикоммунистическое) остается парадигмой политического мышления власть имущих. Безграмотность в государственных органах — явление не редкое. В числе причин системного кризиса, охватившего государство и общество,— отсутствие у административно-политической элиты четких теоретических ориентиров и ценностных установок в ответственной государственной деятельности.
Теория государственного управления в ее российском варианте — на этапе формирования. Советский опыт отвергнут; марксистско-ленинские идеи, на основе которых разрабатывались концепции государственного управления, большинством современных российских авторов, занятых этими проблемами, отброшены. Идет поиск иной, отличной от материалистической, методологии исследования политических и управленческих процессов. Во многих случаях он ограничивается пока критикой вульгаризированного марксизма и заимствованием нынешних модных зарубежных концепций. Словом, кризис в теории государственного управления — бесспорный факт. Достаточно сказать, что в официальных государственных актах и документах отсутствует понятие “государственное управление” и используется только понятие “государственное регулирование”. К примеру, в тексте Федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” (принятого в июне 1999 г.) основные понятия, используемые для целей закона, — “предмет ведения”, “предмет совместного ведения” , “предмет ведения субъектов Российской Федерации” — раскрываются через понятие “сфера общественных отношений”, регулирование которых отнесено Конституцией “к компетенции федеральных или региональных органов государственной власти” (курсив наш — авт.). В новейших публикациях, в том числе в учебниках по теории государства и права, административному праву управление зачастую не относится к числу функций государства, а является, по мнению авторов, одной из форм осуществления функций — это управленческая или исполнительская деятельность органов исполнительной власти /2/. Между прочим, русский ученый, юрист В. Хвостов в 1914 г. писал о таких функциях “верховной власти”, как “местное и центральное управление”, что объективно отражало традиционную роль Российского государства /3/.
Мы, как и некоторые другие современные авторы, рассматриваем в данной работе управление как одну из основных функций государства, а категорию “государственное управление” как основное понятие соответствующей теории.
Концепция государственного управления, развиваемая в работе, включает методологическое требование разграничения функций рационального, целенаправленного воздействия органов государства на общество и самоорганизации социальных субъектов, выражающейся в различных формах общественного самоуправления. Современная политическая теория отвергает известное представление о государстве как “ночном стороже” (сформулировано некогда немецким социалистом Ф. Лассалем) и этатистскую позицию, согласно которой государство управляет всеми проявлениями общественной жизни. Сфера вмешательства государства в общественные дела ограничивается гражданским обществом, составляющим социальную базу бытия государства как политико-правового института.
Между тем уместно подчеркнуть истинность мысли, высказанной еще молодым социологом П. Сорокиным в 1919 г. об условиях, определяющих масштаб вмешательства государства в общественную жизнь. “Чем культурнее и солидарнее общество, тем менее оно нуждается в государственном вмешательстве. И чем оно невежественнее и морально невоспитанней, тем больше может быть пользы от вмешательства разумной государственной власти”/4/. Актуальность ее сохраняется и поныне.
Различие уровней общности социальных потребностей, интересов и целей общественных субъектов определяет многообразие целей и видов государственного воздействия на общественные процессы: политическое руководство, административное управление, нормативно-правовое регулирование, военное вмешательство с целью подавления конфликтов, угрожающих безопасности государства и общества. Высшим уровнем управления является политическое руководство, объектом которого выступает социальная система в целом и само государство как политическое сообщество граждан. Повседневная оперативно-исполнительская деятельность государственных органов — это административно-государственное управление. Категория государственного управления в широком ее толковании не сводится ни к одному политическому руководству (как это трактовалось в советской литературе), ни только к административно-государственной деятельности. В структуре государственных институтов развитых стран, включая Россию, высшие органы власти являются и органами политического руководства и административного управления (органы исполнительной власти). Попытки отделить органы государственного управления от политического руководства не имеют объективной основы. Они построены на “политико-административной дихотомии”, характерной для некоторых современных зарубежных школ управления. Проявление “политико-административной дихотомии” в теоретических работах российских авторов и в практической деятельности государственных органов объясняется стремлением уйти от тотальной политизации государственного управления, что было типичным для советской системы. Не следует, однако, отождествлять государственное управление с менеджментом, для которого политика — вне управленческого процесса.
Уходя от вульгаризированной политизации управленческого процесса, не следует впадать в другую крайность: сводить государственное управление к административно-исполнительской деятельности, оставляя за “бортом” политическое руководство.
Приоритет политики как стратегического целеполагания в государственном управлении — это один из его принципов. Административно-государственные решения любого уровня, разрабатываются, принимаются и реализуются в рамках тех или иных политических стратегий. В том числе решения, связанные с регулированием негосударственного сектора экономики. Роль государственной политики в управлении велика в условиях переходного периода развития страны.
Теория государственного управления, как и любая иная социально-политическая наука, выявляет и объясняет объективные законы управленческого процесса; формулирует идеальные модели способов управленческих воздействий государственных субъектов на управляемые объекты, т.е. принципы управления. Последние объективно обусловливаются как содержанием законов управления, так и типом государственного строя и уровнем социально-экономического, политического и культурного развития общества. Для России такими факторами являются: переходное состояние политической, экономической систем и социальной структуры общества, а также политической и правовой культуры правящего слоя и населения.
В современной теории управления доминирует концепция демократизации управленческого процесса, акцентируется перспектива перехода от традиционных бюрократических стилей администрирования к антибюрократическим, предполагающим нарастающее участие в управлении управляемых. Для России эта проблема приобретает особо важное значение, так как вызвана необходимостью решения задачи построения демократического правового государства. Сложность же проблемы объясняется тем объективным противоречием, с которым сталкиваются государственные органы при создании новой общегосударственной системы управления. Восстановление управляемости общественными процессами предполагает широкое применение административно-правовых методов и создание достаточно жесткой единой вертикали государственной власти. Вместе с тем эффективная управляемость формируется на демократической основе, сочетающей централизацию власти с децентрализацией. Отсюда — особо важная роль для нашего многонационального и разнорегионального общества федерализма: и как формы государственного устройства, и как принципа государственного управления.
В условиях, когда государственный сектор в экономике и других сферах жизни перестал быть единственным и нарастает влияние частного (негосударственного) сектора, когда постепенно укрепляются институты гражданского общества (самоуправления), на первый план объективно выдвигается проблема эффективности государственного управления. Это, по сути дела, проблема его конкурентоспособности. В США, например, она теоретически осознана и практически решается с обоюдополезными результатами /5/. В нашей стране на уровне государства она еще в полной мере не осознана.
Острота проблемы эффективности государственного управления продиктована всем комплексом составляющих системного кризиса в стране. Преодоление его возможно лишь путём повышения эффективности государственного управления. Решение всех других проблем — политических, социально-экономических и прочих — объективно связано с эффективностью управляющей деятельности органов государственной власти.
Предлагаемая читателю книга не претендует на освещение всех многочисленных проблем, относящихся к теории государственного управления. Авторы испытывали некоторые трудности при написании данной работы, в частности:
а)отсутствие устоявшегося объекта исследования — конструкции новой системы государственного управления российским обществом, переходный характер политической, экономической систем, социальной структуры общества, его идеологии и культуры;
б) смена теоретико-методологических парадигм в российском обществознании.
Мы посвятили свою книгу анализу прежде всего теоретически и методологически значимых, с нашей точки зрения, проблем теории государственного управления, составляющих ее основу.
Книга написана на основе лекций, прочитанных в Северо-Кавказской академии государственной службы /б/, и других научно-исследовательских разработок. Авторами использованы материалы научных конференций по проблемам государственного и муниципального управления, проводившихся в СКАГС в последние годы /7/.