Организационные, системно-функциональные принципы
 
К данной группе относятся принципы, регулирующие организацию управленческой деятельности и управленческих отношений как системы. Государственное управление — это искусственно создаваемая система, хотя и закономерно обусловленная. Она функционирует и изменяется не стихийно, а в результате сознательной, целенаправленной деятельности правящих политических сил.
Системный подход — фундаментальный принцип организации государственного управления как системы и обеспечения ее функционирования и развития. Он отражает объективно необходимую форму организации государственного управления. Данный принцип включает два аспекта:
1) системный анализ как способ объяснения объектов и процессов государственного управления и разработки его теоретической модели;
2) системосозидательная деятельность как практический процесс осуществления системного управления. Организация и воспроизводство системы связаны с системным анализом как практика с теорией.
Последняя в идеале предшествует системосозидательной деятельности управляющего субъекта, а также сопровождает его, иначе говоря, образует его неотъемлемую сторону.
Системный анализ — это метод выявления и описания внутренних взаимосвязей между элементами государственного управления, объединяющих их в единое целое; это, вместе с тем, обоснование условий формирования системных признаков, тех или иных элементов: структур, процессов, действий. При этом акцент делается не на описании расположения и сочетания элементов, а на анализе реализуемых ими функций. Последние и есть отношения взаимозависимости между типичными, характерными для системы управления ролями, институтами, процессами и т.д. Функциональные зависимости — это наблюдаемые объективные следствия, которые служат саморегуляции управляющей системы и приспособлению ее к изменяющейся среде. Функция предъявляет соответствующее требование к структурным элементам, включенным во взаимосвязь, детерминируя тем самым формирование системных признаков. Таково условие сохранения и действия системы. Например, в иерархии исполнительной власти нарушение любого звена в связи подчинения нижестоящих органов вышестоящим неизбежно разваливает систему. Изучение функциональных взаимосвязей включает рассмотрение как их объективной стороны, так и субъективной мотивации; предполагает исследование альтернативных моментов механизма реализации каждой функции; раскрытие дисфункций; выявление возможностей осуществления функциональных связей через посредство напряженностей, социально-политических стрессов и конфликтов. Игнорирование противоречивого характера функциональных взаимосвязей приводит к утопическим представлениям о властных и управленческих отношениях. Признание наличия дисфункций, конфликтное функциональных взаимодействий открывает возможность для понимания динамичности управленческой системы.
Внутреннюю организацию системы описывают такие понятия, как интеграция, дифференциация, централизм и взаимозависимость. Анализ факторов, которые обеспечивают регуляцию и сохранение системы, осуществляется при помощи понятий: устойчивости, равновесия (противоположных сил), негативной энтропии (рост числа и организационной сложности сил), гомеостаза (динамическая саморегуляция, способность системы сохранять внутреннее равновесие даже под давлением различных изменений). Динамика системы отражается в понятиях: адаптация, кризис, напряженность, нагрузка и др. /13/.
Системосозидательная деятельность управляющего субъекта — практическая реализация системного подхода в государственном управлении. Одним из основополагающих требований этого подхода является необходимость соответствия цели управляющего государственного субъекта целям составных частей управляемого объекта и превращение первой в общую цель системы. Объект управления становится управляемым, если общая цель не только провозглашается, скажем, в политической стратегии, но и адекватно воспринимается социально значимыми слоями общества и реализуется государством. Как показывает политический опыт реформирования России, основная причина допущенных руководством государства ошибок кроется в том, что главные цели реформ, во-первых, не были достаточно четко сформулированы, во-вторых, правящий субъект не добился превращения поставленных им целей капитализации страны в общие цели большинства социальных группа Вследствие этого общая система государственного управления не сложилась. Многие секторы общественной жизни оказались неуправляемыми. Надежда на “невидимую” руководящую силу механизмов рынка и всеобщей демократии не оправдалась.
Расхождение, а в ряде аспектов конфликт между целями управляющего государственного блока с одной стороны, и интересами и целями значительной части управляемых, с другой, породили противоречия между законодательной и исполнительной ветвями власти, между центральными (федеральными) и региональными органами управления. Причем противоречия оказались настолько существенными, что получили отражение в несоответствии многих правовых норм, закрепленных в конституциях республик — субъектов Федерации, Основному Закону государства. Сказанное объясняет наличие в обществе политического и идеологического раскола и острой политической борьбы в высших эшелонах власти, да и на региональном уровне. Осознавая антисистемные тенденции в государстве, правящий субъект предпринимает действия противоположного характера. Стремление вернуть государству функцию управления (или регулирования) наиболее важными отраслями экономики; ориентация на развитие ее реального сектора в интересах большинства населения страны; попытка решать наиболее острые социальные противоречия; деятельность Правительства и политического руководства, направленная на достижение согласия в обществе, призывы Президента разработать общую идею для России, встретившие, правда, неоднозначные отклики со стороны интеллектуальной и политической элит, — все эти мероприятия в русле системосозидательной деятельности.
Общность целей управляющего субъекта и различных слоев и групп управляемых — цементирующая основа системной организации Государства. Подчинение общей Цели системы всех других целей: отдельных управляющих институтов на федеральном уровне, целей субъектов Федерации, корпоративных и частных целей — непременное условие действенности взаимосвязей соподчинения и координации между органами власти и управления различных уровней. Общая цель есть общегосударственная цель, отражающая национально-государственные интересы. Признание первенства их над особенными и частными, в том числе личными, — стержневая установка организации государственного управления как системы. Интересы и цели части не могут быть выше интересов и целей целого. Это положение отнюдь не противоречит демократическому постулату о человеке как высшей цели государства, ибо для последнего интересы человека могут быть осуществлены только в рамках реализации интересов общегосударственных, поскольку они составляют их часть.
Отсутствие естественного для системной организации управления единства интересов и целей управляющих и управляемых не позволяет создать единую общегосударственную систему власти и управления. Конституционно установленный принцип организации функциональных взаимосвязей на основе разграничения предметов ведения и полномочий пока фактически не всегда и не повсеместно реализуется. И это не вся проблема. Думается, что несмотря на его правовой потенциал, он недостаточен для обеспечения желаемой целостной системы управления. Поиск вариантов системосозидательного характера — структур, функций, взаимосвязей между управляющими организациями и властными институтами — продолжается. В частности, вносятся предложения принять ряд системообразующих законов: о порядке исполнения федеральных законов;
поправки к закону об общих принципах самоуправления и др.
В рамках достраивания общегосударственной системы управления политическое руководство страны нацелено на создание систем в отдельных областях власти и управления. Так, в послании Президента России 1998 г. была поставлена задача осуществить административную реформу. При установленном новом механизме власти, говорилось в послании, сохранились многие из прежних принципов построения госаппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это проявляется в работе исполнительной власти. В нашу задачу не входит политическая оценка приведенных аргументов в пользу необходимости административной реформы и планируемого ее содержания. Мы подчеркиваем, что в послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строительства как “продуманной системы мер модернизации различных институтов власти” /14/. Мы рассматриваем в данном случае эту программу в качестве примера системообразующей деятельности руководства государства.
“Стержнем” программы является концепция административной реформы по преобразованию системы исполнительной власти. Она включает обоснование необходимости реформы, т.е. создания нужной для государства “системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса”. Прежде всего потребуется разграничение собственно управления и функции оказания государственных услуг”, чем должны заниматься не органы власти , а государственные учреждения, работающие, как правило, на самоокупаемости. Другое мероприятие; “уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти”. Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений и не допускать произвольные реорганизации государственных органов. Следующий шаг на пути формирования планируемой системы: ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти. Это: министерство (опорный элемент), федеральная служба (управление), федеральный надзор. “Другими словами, речь идет о создании Правительства, функционирующего как кабинет министров”. Федеральная служба (управление) должно быть самостоятельным органом исполнительной власти, выполняющим непосредственно специализированные функции, в том числе применение мер государственного принуждения. Из других мероприятий отметим необходимость перехода к управлению на основе “собственной компетенции”, что означает установление и безусловное соблюдение рамок компетенции и предполагает ответственность за решения и действия. Компетенция — это не только полномочия, которыми наделен орган власти или должностное лицо, но и обязанность их применять при выполнении своих функциональных задач. Административная реформа должна сопровождаться изменением подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Реформа включает формирование государственного аппарата на основе “системы заслуг и достоинств”.
Отметим принципиально важный акцент, содержащийся в анализируемом официальном документе. “Мы не имеем права разрушать механизм управления страной в процессе реформирования. Потребуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрить новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости”. Данная установка в полной мере соответствует общеметодологическим принципам экономии энтропии и наименьшего действия. К сожалению, ими далеко не всегда руководствовались правящие круги России. При разрушении советской системы государственного управления они зачастую исходили исключительно из политических и идеологических соображений.
Итак, практическая реализация системного подхода в государственном управлении (системосозидательная деятельность) означает:
— достижение общности целей управляющего субъекта и управляемого объекта (общества, его групп и слоев);
— подчинение общей цели системы всех других целей, а также согласования целей управляющих субъектов федерального, регионального и местного уровней как непременное условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и координации;
— признание первенства общегосударственных интересов и целей по отношению к интересам частей системы — стержневая установка организации государственного управления как целостной системы;
— создание систем управления отдельными ветвями государственной власти и управления (подсистем);
— системообразующим фактором по отношению к институту государственного управления в целом выступает политическая стратегия центрального руководства, а по отношению к отдельным подсистемам — отдельные виды политики: принцип приоритета политики в государственном управлении — база создания системы, регулирующий и направляющий фактор ее адаптации и развития (модернизации). Нередко принцип системного подхода отождествляют с комплексным подходом в управлении. В действительности последний представляет собою лишь грань, хотя и существенную, принципа системности. Не всякий комплекс объектов и процессов управления является системой.
В демократическом государстве система управления, естественно, идентична ему. Проблема, неизбежно возникающая при построении такой системы, — сочетание демократии с централизмом. Каков должен быть централизм? Конечно же, не олигархическим и не бюрократическим. Делегирование власти только “наверх”, концентрация ее в одном центральном органе и, тем более, в одном лице или узкой группе лиц завершается утверждением режима авторитаризма. Подобную тенденцию блокирует делегирование определенных властных полномочий “вниз”. Объем их, однако, не может превышать тот уровень, за которым региональные и местные органы превращаются в самодостаточные, независимые от центра, и система распадается. Ни бывшей советской системой, ни современной российской эта проблема не решена. Тот факт, что российскому политическому режиму предстоят еще поиски путей оптимального сочетания централизма с демократией в государственном управлении, подтверждает критическое замечание Президента РФ в его ежегодном послании Федеральному Собранию РФ в 1999 г. Выразив свое негативное отношение к попытке некоторых политиков (по-видимому, имелся в виду и Председатель Правительства) усилить централизм, Президент сделал акцент на противоположном: “еще больше расширить самостоятельность” субъектов Федерации.
Думается, что дискуссия идет в плоскости реализации одного из основных организационных принципов государственного управления: централизма на демократической основе. Ранее было установлено, что централизация и децентрализация государственной власти и управления объективно закономерны. Они могут осуществляться как на демократической, так и на авторитарной основе. Несмотря на то, что децентрализация — необходимая предпосылка демократии, тем не менее эти явления не тождественные. На базе децентрализации государственной власти может зародиться и получить развитие корпоративный авторитаризм. Подобие такого феномена наблюдается в некоторых регионах нашей страны, где главы администраций сосредоточили в своих руках все полномочия власти в регионе, что, конечно, не стимулирует развитие демократии. Многолетняя возня во Владивостоке, связанная с выборами Законодательного Собрания и мэра города, не угодного краевой администрации, — один из примеров такого рода.
Демократия также закономерна. Она, как уже говорилось, принцип государственного управления. В определенном аспекте противоположна централизму. Централизм — воплощение единства государства, его общих интересов и целей; без него не может быть целостной системы государственного управления. Однако, централизм несет в себе тенденцию чрезмерной концентрации властных полномочий и сосредоточения управления в одном высшем органе. Демократия же, выражая противоречивые группы интересов, стимулирует центробежные силы, многополюсность субъектов управления, не вписывающиеся в единую иерархическую систему. Противоположность преодолевается ограничением централизма, комплексом организационно-политических и правовых механизмов системы управления, с одной стороны, и включением демократии в пирамиду государственной власти, с другой. В обоих случаях речь идет прежде всего о механизме делегирования властных и управленческих полномочий на основе разделения центров власти и принятия решений, а также — разграничения предметов ведения и полномочий между общегосударственным Центром и субъектами регионального уровня. Делегирование — основной аспект демократического принципа представительства, определяющего механизм формирования органов власти и управления на высшем и последующих уровнях. Суть его в том, что интересы и воля народа как источника государственной власти агрегируются и артикулируются представляющими его институтами, создаваемыми на основе всеобщих выборов и осуществляющими власть и управление общественными делами под свою ответственность.
Содержание принципа централизма на демократической основе включает комплекс требований, предъявляемых к деятельности управляющей системы и к поведению управляемых:
— концентрация власти и управленческих полномочий, делегированных обществом. Центральным государственным органом, в пределах функций, масштабов предметов ведения, содержания общегосударственных интересов и целей, объема решаемых задач. Ответственность перед обществом, перед государством, делегировавшими этим органам свою волю и властные полномочия, в рамках законом установленной компетенции;
— децентрализация власти в виде делегирования полномочий сверху вниз, необходимых для управления объектами, составляющими предметы ведения органов регионального и местного уровней системы. Самостоятельность этих органов в пределах собственной компетенции, ответственность за принимаемые решения и действия перед сообществами, которые они представляют, и перед Центром — за исполнение общегосударственной политики;
— формирование и деятельность территориальных межрегиональных организаций, решающих по поручению Центра или ряда регионов комплексные проблемы, затрагивающие интересы соответствующих сообществ;
— взаимоотношения между общегосударственным, региональным субъектами и местным самоуправлением характеризуют:
а) подчинение субъектов нижестоящих уровней вышестоящим в пределах осуществления полномочий вышестоящего органа;
б) согласование действий по вопросам, относящимся к предметам общего ведения; в) самостоятельность регионального субъекта и местных органов в управлении соответствующими сообществами в рамках утвержденной законом их компетенции и вытекающая отсюда ответственность перед государством.
Указанная иерархическая структура взаимосвязей субъектов управления обеспечивается: соответствующим распределением материальных ресурсов; политическими средствами; административным воздействием. Приоритет принадлежит правовому фактору: контролю представительных, законодательных органов власти за деятельностью органов исполнительной власти. Управляющий центр должен быть властным авторитетным органом, не только имеющим широкие полномочия, но и пользующимся всеобщим доверием. Практическая реализация принципа централизма на основе демократии измеряется единством действий управляющих субъектов всех уровней системы по осуществлению общих функций, целей и задач, а также достигнутым на данный момент уровнем самостоятельности и активности региональных и местных органов управления; степенью участия граждан как в реализации государственной политики, так и в решении региональных и местных проблем. Смысл данного принципа — в организации такого состояния управленческих отношений, при котором были бы реальными и устойчивыми встречные, но взаимодополняющие вертикали власти и управления: снизу вверх и сверху вниз, скрепляющие систему государственного управления как единое целое и вместе с тем включающие в нее горизонтальные взаимосвязи равноправных субъектов Федерации, в виде целевых объединений.
В деятельности государства, в частности Российского, определенную роль играет принцип единства отраслевого и территориального управления, представляющий конкретное требование реализации централизма и демократии. В советской системе функционировали два конкурирующих принципа: отраслевой и территориальный. Господствовал первый — отраслевой; территориальный же в условиях жесткого централизма занимал второстепенное место. И только однажды (1958-1966 гг.) его сторонники временно одержали верх, что увенчалось созданием совнархозов — новых территориальных организаций по управлению хозяйством. Командно-административная система управления, однако, не сдала своих позиций, отраслевой принцип (управление через централизованные отраслевые министерства) был восстановлен. Этот эпизод из истории советской системы государственного управления примечателен с двух точек зрения: он показывает, с одной стороны, косность гипертрофированного государственного централизма — антипода территориальной демократии, отвергшего вполне целесообразную в тех условиях форму организации управления экономикой; с другой, продемонстрировал наличие в системе возможности демократически обсуждать назревшие проблемы, причем на всех уровнях партийно-государственной власти.
В современной России проблема соотношения отраслевого и территориального подходов в управлении связана с осуществлением федеративной формы организации государства, но не исчерпывается им. Отраслевой подход как проявление централизма неотделим от территориального как воплощения горизонтальной демократии. Поэтому следует говорить о принципе единства отраслевого и территориального управления. В официальных документах пока так вопрос не ставится. Он звучит лишь в выступлениях отдельных государственных деятелей. Так, федеральный министр по региональной политике, выступая в “Парламентской газете” (13 марта 1999 г), критиковал существующий перекос в финансировании отраслевых программ развития, а не региональных. Предполагается, отмечал министр, постепенно переходить от решения отраслевых задач к решению крупных инфраструктурных задач с помощью Федерального Центра. Тогда появится экономический скелет единого государства. В эту работу нужно внести элемент плановости.
Отраслевые проблемы, разумеется, не могут быть исключены из поля зрения центральных органов управления, поскольку из отдельных отраслей производства складывается экономика страны, равно как и из различных сфер социальной жизни — общественная жизнь в целом. Например, Правительство РФ своим постановление от 15 марта 1999 г. одобрило основные направления развития автомобильной промышленности России на период до 2005 года и одновременно рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ “учитывать основные направления” “при формировании программ развития региональных машиностроительных комплексов” . Правительство, как это явствует из данного постановления, увязывает отраслевой подход в планировании развития автомобильной промышленности с региональным.
Государственное управление на уровне Федерации и ее субъектов пока строится в основном по отраслевому принципу, что подтверждается, в частности, структурой Правительства РФ. Наряду с министерствами общефедерального значения в Правительство входят специализированные (отраслевые) министерства и ведомства. Например, министерства сельского хозяйства, топлива и энергетики, транспорта. Государственный комитет по рыболовству и др. Короткий период функционировало Министерство региональной политики.
Структура целей системы государственного управления останется, скорее всего, на многие годы такой же, какая она в настоящее время: общегосударственные, региональные (особенные), местные (частные). В этой структуре найдут свое место цели, связанные с потребностями и интересами групп населения, занятых в отдельных сферах и отраслях народного хозяйства и культурной жизни. А значит, необходимость сочетания (единства) отраслевого и территориального подходов в управлении не перестанет быть актуальной задачей.
К числу организационных, системно-функциональных относятся принципы принятия государственных решений. Они обусловлены основными функциями управления и определяют содержание и структуру процесса принятия решений. Данные принципы выражают необходимость реализации функций в их единстве и последовательности. В них также фиксируются конституционные и другие нормативные установки, сформулированные в виде правил принятия решений. Назовем некоторые принципы: поэтапный процесс принятия решений; единство целей, направлений, задач, методов и средств управленческого действия; необходимость соблюдения установленных норм и единых процедур принятия решений; сочетание коллективного обсуждения и принятия решений с единоличной ответственностью руководителя и др. Конкретному анализу принципов принятия государственных решений посвящена следующая глава.
В заключение следует подчеркнуть, что рассмотренные общесистемные принципы государственного управления характеризуют в основном систему, складывающуюся в современной России. Универсальных, одинаковых для всех стран и режимов систем управления не бывает. Некоторые общие принципы в каждой системе приобретают конкретное содержание и формы реализации. Кроме того, каждая данная система вызывает к жизни принципы, адекватные содержанию ее целей, характеру функций и социально-политическому типу правящего субъекта.
 
Литература
 
1. Монтескье Ш. Избр. произведения. М., 1995. С. 164.
2. Мысин Н. Теория социального управления. С. 146.
3. Там же. С 125.
4. Атаманчук Г. Теория государственного управления. С. 187.
5. Эффективность государственного управления. С. 64.
6. Ельцин БЛ. Выйти из кризиса, сохранив всю полноту политических и экономических свобод. Парламентская газета. 1999. 31 марта.
7. Мысин Н. Теория социального управления. С 336.
8. Ключевский В. Соч. в 9 т. М., 1989. Т V. С 281.
9. Бекон Ф. Соч. в 2 т. М. 1972. Т 2. С. 361.
10. Пугачев В. Российское государство: попытка политологического анализа// Власть. 1997. № 12. С. 13-15.
11. Матузов Н., Малько А. Указ. соч. С. 103-104.
12. Современное управление /Энциклопедический словарь. Т. 1. М, 1997. С. 70, 71.
13. Шварценберг Р. Ж. Политическая социология. М., 1992. Ч. 1. С. 110-111.
14. Ельцин БЛ. Общими силами к общему подъему России. Российская газета. 1998. 24 февр.
15.Там же.