Глава 6 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЙ
 
Деятельность политических институтов и органов административного управления воплощается в принятии и реализации соответствующих государственных решений: политических и административных. Анализ решений — неотъемлемый аспект теории государственного управления. По типу решений, способу их разработки, уровню участия различных субъектов, в том числе массовых, можно судить о существенных признаках общественно-политической системы.
Решения принимаются на всех уровнях системы управления:
на федеральном, региональном и муниципальном. Соответственно субъектами, принимающими решения, выступают органы федеральной власти, субъектов Федерации и местного самоуправления. Проблемы решений определяются потребностями и интересами управляемых ими объектов. Несмотря на различия типов и уровней решений, им присущи некоторые общие черты, характеризующие процессы принятия и реализации. Теоретический анализ включает объяснение как общих признаков, так и особенных, связанных со спецификой условий деятельности субъектов управления.
 
1. Государственное решение как научное понятие
 
Научное изучение интересующего нас явления предполагает определение его понятия. В данном случае речь идет об особом типе управленческих решений, составляющих функцию государственной власти. Государственное решение — это выбор и обоснование определенного проекта действий государственных органов, направленных на достижение общественных целей.
Следует различать политические и административные решения. Первые — концентрированное выражение политического руководства. Они подчинены осуществлению общих интересов и общих целей социальных групп, либо данного сообщества. Даже если политические решения принимаются на региональном уровне или в рамках какого-то местного сообщества, они затрагивают интересы государственного союза людей, функционирование государственной власти. Административные решения представляют собой акты управленческих действий, регулирующих функционирование отдельных видов производственно-хозяйственной, социальной и культурной жизни людей и текущей практической деятельности отдельных организаций. Административные решения — функция органов исполнительной власти и управления.
Политические решения, в отличие от административных, всегда прямо или косвенно адресованы определенным общественным группам людей, служат средством регулирования отношений между ними, являются способом выражения и реализации социальных интересов и целей. Они — результат деятельности субъектов политической власти и политического руководства. В соответствии с принципом приоритетности политики в государственном управлении политические решения имеют доминирующее значение по отношению к административно-управленческим.
Государственное решение характеризуется прежде всего субъектом, принимающим решение — руководящий орган государственной власти — коллегиальный или индивидуальный — лидер; субъектом-исполнителем решения — аппараты государственной службы; объектом, которому адресовано решение — нижестоящие органы управления, социальные группы, занятые в различных сферах жизнедеятельности общества, политические и общественные объединения.
Другие характеристики государственного решения:
— авторитет решения, что означает уровень субъекта государственной власти, принимающего решение, его легитимность и обоснованность;
— диапазон решения, что характеризует политическое пространство, в рамках которого оно действует, и объем задач,
охватываемый данным решением; политические решения, как правило, многоцелевые;
— информационная обеспеченность решения, т.е. информационная база его принятия, в том числе научная;
— технология и стиль принятия решения — совокупность методов и приемов подготовки и принятия решения, способов получения и восприятия информации, необходимой для решения, порядок и характер обсуждения альтернативных вариантов проектов и определения приоритетных из них;
подходы при формулировании целей и при выборе средств для их осуществления;
— типы принятия решений — демократический или авторитарный;
— практическая значимость решения.
Государственные решения группируются по многим основаниям. В частности: по уровню субъектов в системе государственной власти и управления — решения федеральных, региональных и местных органов; по характеру целей и задач — решения политические или административные, руководящие и исполнительские, стратегические или оперативно-тактические, общегосударственные или относящиеся к отдельным областям государственной жизни; по сферам жизнедеятельности общества — решения хозяйственно-экономические, социальные, по проблемам государственного строительства и управления, культурного строительства и пр.; по масштабам охвата объекта управления — решения общесистемные, общеполитические, макроэкономические, микросоциальные (относящиеся к отдельным группам производственно-экономических и социальных коллективов); по управленческим функциям — вопросам планирования, организации, контроля и др.
Примерами политических решений служат: государственные программы, социально-экономические, социально-политические концепции и военно-стратегические концепции, законодательные акты конституционного характера, принятые Федеральным Собранием РФ, Указы Президента России по общим вопросам деятельности государства и др. В числе административно-управленческих решений следует назвать постановления Правительства России, а также приказы и распоряжения министерств и ведомств.
Решения на региональном уровне формулируются в виде законов, принимаемых представительными органами власти, конституций республик, уставов областей, краев, постановлений глав администраций субъектов Федерации и др. Они могут быть как политико-правовыми, так и административными актами.
Административные решения федеральных правительственных органов и субъектов Федерации могут нести в себе политический аспект в той мере, в какой они выступают средством реализации общефедеральной политики или Основного Закона государства. И вообще подчеркнутое нами различие между политическими и административными решениями относительно, поскольку, как говорилось, государственное управление по природе своей явление политическое. Политика же — определяющий уровень (в смысле значимости) управления. Это признается и отдельными зарубежными авторами. Например, французский политолог М. Понятовский разделяет руководство общественными делами на три уровня: политика — означает, что делать и почему; исполнение — как делать и при помощи чего; администрирование — подсобное средство /1/.
 
2. Выбор целей — определяющее звено процесса принятия решения. Приоритетность политического выбора
 
Управленческие решения (политические или административные) по сути своей сводятся к действиям по осуществлению избранных целей. Выбор целей — отправной пункт в разработке и принятии любого решения.
Цель — элемент мыслительной деятельности управляющего субъекта; внутренний побуждающий мотив действия. Будучи идеальным образом желаемого результата управляющего воздействия государственного субъекта на объект (общество, отдельные социальные группы, индивиды), цель формируется под влиянием господствующих ценностей, выражает определенный замысел, идею, аккумулирует известные знания об управляемой системе и данные опыта управления. Цели разнообразных текущих решений исполнительных органов мотивируются установками вышестоящих организаций, здравым смыслом управляющих и повседневными потребностями людей.
Субъект государственного управления имеет дело с объектом, характеризующимся безграничным диапазоном разнообразия. Искусство управления и состоит в том, чтобы реализовать принцип необходимого разнообразия, найти, как отмечалось, баланс разнообразий субъекта и объекта (общества). Эта задача решается при выборе целей. Множество проблем, с которыми сталкивается управляющий орган, обусловливает многоцелевой характер государственных решений, что требует распределения целей по значимости и по времени реализации. Отсюда задача построения иерархии целей. Точнее говоря, — “ветви” целей, ибо решение может быть подчинено реализации одновременно двух и более равнозначных целей.
Управленческие цели классифицируются по многим основаниям: по уровню на шкале общественно-политических ценностей — высшие цели и цели обыденной практики; по степени общности — общенародные (общегосударственные), национальные, классовые, групповые (корпоративные), коллективные, индивидуальные; по значимости сфер жизнедеятельности общества — экономические, социальные, политические, культурологические, конфессиональные; по временным параметрам — долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные, текущие; по актуальности — требующие безотлагательного осуществления, независимо от ситуации и актуализированные сложившейся ситуацией; по достижимости — реально достижимые и возможно (теоретически) выполнимые и т.д. Ранжирование целей — неотъемлемый, существенный аспект разработки решений.
Типология целей предопределяет различие видов решений. Общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели реализуются в политических решениях руководящих органов государства, в форме общих политических стратегий. Экономические, социальные и др. цели, связанные с функционированием и развитием отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную основу соответствующих политик. Краткосрочные, текущие цели претворяются в административных, оперативно-тактических решениях. Проблемы и цели регионального и местного масштабов получают отражение в решениях органов власти и управления соответствующих уровней.
Основу государственного управления составляет государственная политика. Политическое руководство — высший уровень (по значимости) управления. Поэтому сердцевину государственного решения в его обобщенном, типологическом понимании образует выбор политического курса — государственной стратегии.
Политический выбор — это определение общих долговременных целей, основных задач деятельности государства на данном историческом этапе его существования и развития.
Из многих общих целей прежде всего выделяются высшие для государства, по сути безальтернативные: а) установление и поддержание определенного типа политической системы и соответствующего ей политического режима; б) сохранение единства общества как основы существования данного государства; в) формирование и реализация общих ценностей и удовлетворение общих интересов населения; г) обеспечение безопасности государства и общества; д) обеспечение взаимосвязей с внешним миром, с другими государственными образованиями. Эти цели, выражающие главные функции государства, образуют ядро общей государственной политики как основы управления обществом. Все другие цели и стратегии так или иначе, прямо или косвенно, определяются ими, выступающими в качестве базовых по отношению к системе государственного управления в целом.
За пределами базовых целей-ценностей, т.е. тех, реализация которых составляет объективное условие существования государства, открывается поле многообразия выборов для целенаправленной деятельности его органов и институтов. Управляющая и управляемая системы (государство и общество) образуются из многих подсистем, имеющих свои интересы и цели, которые они стремятся осуществить. Как система, так и подсистемы претерпевают изменения в силу внутренних причин и под воздействием внешней среды — международных, геополитических и природных условий. Социуму свойственны противоречивые тенденции перемен, конфликтность общественно-исторических процессов. В каждой ситуации общество как объект управления многопроблемно. Да и государство тоже. Данное состояние того и другого объективно заключает в себе набор возможных перспектив преобразований, альтернативных вариантов государственного и общественного строительства.
Субъект государственного руководства сталкивается также с естественной для общества конфликтностью социальных потребностей, общественных интересов и ценностей. Из многих групп конкурирующих интересов ему приходится выделять наиболее общие и жизненно важные для всех социальных слоев населения,для социальной системы в целом.
Руководящий субъект действует не в вакууме, а на рынке альтернативных политических идей и ценностей, носителями которых выступают конкурирующие с ним политические силы. Здесь предложение, как правило, превышает спрос. Потребитель — общество, социальные группы, граждане — воспринимает только то предложение, которое в большей мере отвечает его интересам и целям. На эти запросы и ориентируется управляющий субъект.
Политический выбор — не одноразовый акт, а процесс борьбы одних политических сил с другими за признание интересов представляемых ими групп в качестве общих, доминирующих, а целей, идей и ценностей — приоритетных. Выбор целей при принятии государственного решения, в частности политического, мотивируется в первую очередь интересами влиятельных (доминирующих) общественных групп или большинства общества. Проблемы, служащие непосредственным толчком к принятию решения, всегда выступают формой выражения противоречия между общественными потребностями и интересами, с одной стороны, и наличными условиями, в частности ресурсами, необходимыми для их удовлетворения, с другой. Цели же — это форма осознания управляющим субъектом социально значимых актуальных проблем.
Фактор интересов в политическом выборе играет определяющую роль, что объясняется природой этого социального явления. По своей сущности, интересы есть осмысленные и ценностно-интерпретированные субъектом его объективные потребности. Они причина любой формы активности людей и выражаются в целях, мотивах, ориентациях, ожиданиях и других явлениях. Интересы, осознанные и признанные социальными общностями и государством, составляют группы общественно-классовых, национальных, государственных. Последние служат сплочению общества, сохранению целостности и стабильности государства, выступают постоянной движущей силой общественных изменений.
Трактовка интересов в теории социального управления неоднозначна. Во-первых, в плане признания или отрицания реальности общих (национальных, государственных) интересов. Некоторые зарубежные и отечественные ученые отрицают существование общих, в том числе национальных, интересов. А если и допускают реальность таковых, то считают их “минимальными”, не являющимися решающими при определении государственной политики. Так рассуждает, в частности, американский социолог Ф. Фукуяма. Отечественный автор В. Макаренко вообще отвергает тезис о существовании общих интересов, стоящих выше групповых и классовых. Он пишет, что реально существуют лишь групповые интересы. При этом ссылается на американских ученых и на якобы неспособность американского правительства предложить политические изменения во имя “общих интересов” и общего блага /2/. Ссылка автора некорректна. Как свидетельствует профессор Б. Мильнер, перестройка исполнительной власти, предпринятая в США за последние три — четыре года, ориентирована на то, чтобы она могла “концентрироваться на результатах и делать все возможное для достижения национальных целей” /З/. Национальные цели и есть выражение национальных, т.е. общих, интересов.
Во-вторых, высказывается точка зрения, согласно которой “исходным, первичным” политическим выбором, определяющим действия органов государственной власти, “является выбор индивида”, а интересы избирателей, партий и т.д. вторичны /4/. Мы не разделяем это мнение, интерпретирующее позицию либерализма. В науке управления известен принцип, сформулированный французским бизнесменом А. Файолем (1916 г.). “Подчиненность личных интересов общим. Интересы организации имеют приоритет перед интересами отдельной личности”. Этот принцип, как правило, не подвергается сомнению и теперь, о чем свидетельствует факт его воспроизведения в фундаментальном труде американских ученых и бизнесменов /5/.
Принцип приоритета общих интересов над индивидуальными классик относил к управлению экономикой. Его следует использовать и при разработке политического решения, ибо государство — тоже организация, хотя и особого рода; это система организаций, создаваемых для защиты и осуществления прежде всего общих интересов. Что касается личных интересов, то они могут быть реализованы лишь на основе осуществления общих. Нетрудно, к примеру, понять, что законные требования работников бюджетной сферы и пенсионеров России будут систематически удовлетворяться только при наличии у государства и у субъектов Федерации соответствующих средств. А для этого нужно развивать реальный сектор экономики, улучшать систему налогообложения и ее действенность и т.д., словом, все то, что составляет в настоящее время содержание приоритетного государственного интереса. Тем не менее личный интерес не есть нечто второстепенное по сравнению с общегосударственным, равно как не является самодостаточным.
Общие интересы могут трактоваться превратно. Более того, за общие интересы нередко выдаются узкоклассовые, корпоративные, ведомственные или интересы бюрократического аппарата. За последние годы в стране сформировался групповой и национально-территориальный эгоизм, на почве которого прорастает сепаратизм. Эти и другие явления накладывают свой отпечаток на общегосударственные решения. Тем не менее не могут перечеркнуть главного: основные цели политики определяются общими интересами. Необходимость адекватного понимания общего интереса — предмет внимания политиков западных демократических государств. Например, о зависимости политического решения от “более или менее беспристрастного толкования интересов общества” пишет известный французский политический деятель М. Рокар /6/.
В третьих, признав общие интересы фактором, определяющим политический выбор, нужно выяснить их состав, обосновать жизненную важность тех или иных видов интересов: экономических, политических, социальных и др. Решение данного вопроса — главная предпосылка выбора целей политической стратегии. Для современных политиков России — это весьма важный аргумент в борьбе за массы избирателей. Идеологическая интерпретация Б. Н. Ельциным национального интереса главным образом в антикоммунистическом духе и, кроме того, прагматический акцент на связи его с перспективой достижения материального благополучия населения во многом обеспечили ему победу на президентских выборах 1996 г.
Анализ современного состояния российского общества выявляет основные группы интересов: комплекс интересов личности, связанных с потребностями реального обеспечения ее конституционных прав и свобод; группы общественных интересов различных слоев трудящихся, детерминируемые неудовлетворенностью условиями жизни и труда; интересы бурно развивающегося класса финансово-промышленного капитала; интересы национальных общностей, обусловленные существенными различиями в уровнях развития регионов; группа общегосударственных интересов, выражающих потребности в создании и укреплении либерально-демократической политической системы, обеспечения и сохранения суверенитета и целостности Российского государства, определения системного кризиса и т.д.
В нынешней ситуации тотального кризиса нелегко выделить приоритетные группы интересов. А для политического руководства — это задача первоочередная. От ее решения зависит выбор целей политики. В данном случае может помочь анализ противоречий, выявление основной зоны конфликтов.
Наше общество характеризуется наличием разнородных противоречий и конфликтов: социальных, экономических, политических, межнациональных, между Федеральным центром и субъектами Федерации, идеологических и пр. Определяющей линией конфликта выступает антагонизация социально-экономических и политических отношений, обусловленная углублением социальной дифференциации общества и социального неравенства. Язык классового конфликта начинает звучать все громче в недовольстве большинства населения, оказавшегося у черты или за чертой бедности, в возмущении вопиющей социальной несправедливостью, выраженной в том, что расслоение общества по доходам превысило показатели, предельно допустимые для стабильных государств. Но основная линия социальной напряженности, согласно социологическим исследованиям, пока проходит не между классами, а между государственной властью на всех ее уровнях и основной массой населения. Этот факт требует сделать акцент на первостепенной важности совершенствования политического руководства, изменения как некоторых стратегических установок, так и методов действия государственных органов законодательной и исполнительной власти.
Очевиден раскол общества по политическим и идеологическим взглядам и ценностям, что подтверждается постоянной острой политической и идеологической борьбой в обществе. “Большая головная боль” у государства — межнациональные противоречия и конфликты. К сказанному нельзя не добавить периодически сотрясающие страну чрезвычайные события: стихийные бедствия, технологические и экологически катаклизмы и др.
Описанные противоречия не исчерпывают все множество проблем, встающих перед политическим руководством государством. Обширные пространства России; огромные различия в уровнях развития регионов; меняющаяся социальная структура и политическая палитра региональных сообществ; широкий диапазон последствий проводимых реформ — от катастрофических последствий до положительных — и зависящего от этого отношения большинства населения к правящему режиму — эти и другие факторы свидетельствуют о том, сколь необходим учет всех обстоятельств и связанных с ними проблем при выборе целей и политических стратегий.
К сказанному следует добавить еще один существенный момент: проблемы самого правящего совокупного субъекта. Он неоднороден по своему составу, интересам и политическим позициям. Основной причиной, не позволившей последовательно осуществить реформы, заявил президент РФ в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию России в 1999 г., является отсутствие общественного согласия и единства власти /7/. Не все могут согласиться с данным выводом главы государства относительно “основной причины”. Однако влияние отмеченного фактора — общественного согласия и единства власти — на деятельность государства бесспорно.
Таким образом, выбор политических целей как первоначального определяющего этапа разработки стратегии обусловливается многими переменными. Обоснованность политического выбора в решающей степени зависит от того, насколько учтены факторы, действующие на управляющую систему. Выбор рационален, цель разумна, если: а) выражает интересы большинства населения и соответствует базовым ценностям данного общества (страны); б) выбор осуществлен на основе научного анализа и оценки особенностей конкретных условий и адекватной оценки влияния временного фактора (своевременности решения); в) выбор сделан с учетом уровня развития управляющей и управляемой систем (государства и общества или его части), а также ресурсного потенциала, необходимого для достижения стратегических целей и решения стратегических задач; в) выбор мотивирован положительным долгосрочным прогнозом; г) выбор принят (с ним согласны) основными социальными группами, ведущими политическими силами. Перечисленные требования, укладывающиеся в демократические принципы формирования государственной политики, блокируют возможное доминирующее влияние на политический выбор индивидуальных субъективных качества лидеров — высших руководителей: властолюбия, предрасположенностей, темперамента, воли, моральных качеств и т.п. Исключить вообще влияние на процесс выбора этих явлений невозможно, но вполне реально его минимизировать и тем самым ограничить роль случайности при принятии решений, имеющих значение для судеб народа. Вполне естественны поэтому высокие требования, предъявляемые государством к своим лидерам. Например, в числе причин отрешения от должности президента США предусмотрено нарушение нравственности. Не мешало бы и российскому законодателю принять такую норму.
Цели лишь в общих чертах обозначают направления процесса действия государственного субъекта (органов власти и управления) и абстрактно возможные средства для их осуществления. Последующий этап — это формулирование общегосударственной долгосрочной стратегии. Цели конкретизируются в совокупности задач, планируемых к последовательному решению; обрисовываются общие контуры и стадии предполагаемых изменений общественной системы и ее отдельных, частей; характеризуются главные средства, методы и социальные агенты деятельности для достижения избранных целей. Основополагающая идея стратегии, ведущий замысел — ее концепция. Последняя определяет приоритетную цель государственной политики, ее направления и комплекс задач, решаемых в рамках этих направлений.
Первостепенное значение для выработки концепции государственной политики и в целом стратегии имеют научно обоснованное определение особенностей исторического периода развития страны, учет условий, в которых действует руководящий субъект. Опыт подтверждает истинность высказывания В. Ленина о том, что вся трудность и искусство политики состоят в учете своеобразия задач каждого из периодов общественного развития, особенностей условий и деятельности правящего субъекта. Ничего другого, кроме провалов в политике, не сулит игнорирование специфики модернизации нашего общества, состоящей, в частности, в ошибочном определении нулевых стартовых рубежей преобразований, отбросившем достижения страны в советский период. Придется вновь ставить и решать те задачи, которые уже были решены ранее, восстанавливать разрушенные универсальные связи и структуры во многих сферах жизни,в том числе в политической, в общественных отношениях. Начавшаяся дискуссия в правящих кругах по проблеме восстановления единой вертикали власти — тому подтверждение.
На основе общего стратегического направления разрабатываются стратегии и программы экономического и социального развития, формулируются политики в других областях общественной жизни. Так, российское политическое руководство, не отступая от избранного курса на коренное реформирование экономики в направлении перехода к капиталистическому способу производства, нацелено ее лидером (Президентом РФ) на разработку и утверждение “долгосрочной стратегии экономического развития России”. В плане этой установки Правительству предложена директива “О бюджетной политике на 2000 год”. В ней сформулированы “общие требования” к политике: “реалистичность”, “ответственность государства за безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств”; жесткость бюджета, необходимость перенесения в политике акцента на увеличение доходов “за счет более решительного осуществления мер по легализации частнопредпринимательской инициативы”; необходимость детализации целей политики, чтобы можно было судить о “подлинной ее результативности”. Обозначены другие отправные положения бюджетной политики, касающиеся доходов и расходов, политики в области бюджетного дефицита и внешнего долга, а также межбюджетных отношений. Предложено, в частности, продолжить работу по реформированию межбюджетных отношений и осуществить переход к “подлинному бюджетному федерализму”. “Его суть — максимально возможная бюджетная независимость субъектов Российской Федерации”. Не задача авторов оценивать изложенные политические установки. Наша цель иная — проиллюстрировать общую схему и характер разработки стратегий, составляющих сердцевину деятельности государственной управляющей системы.
Общий стратегический курс государства конкретизируется также в среднесрочных и краткосрочных программах Правительства. В последнее время, в частности. Правительством РФ разрабатывалась “среднесрочная программа социально-экономического развития страны на 1999-2000 годы”. Характерной особенностью проводимой работы является предварительное формирование прогноза социально-экономического развития на этот период, его параметров в связи с прогнозом основных характеристик и структуры доходов и расходов федерального бюджета до 2000 г. Прогнозирование, таким образом, выступает базой разработки среднесрочной программы.
Следует отметить некоторые теоретически значимые моменты данного прогноза. Во-первых, комплексный подход в разработке общего прогноза социально-экономического развития. С участием ряда министерств и ведомств — экономических, финансовых, федеральных органов исполнительной власти предполагается определить параметры прогноза социально-экономического развития и прогноза основных характеристик и структуры доходов и расходов федерального бюджета до 2002 года. Прогнозируемые показатели обозначаются понятием “сценарные условия” функционирования экономики и социальной сферы в 2000-2002 гг. Они включают основные макроэкономические показатели, целевые параметры, приоритеты социально-экономической политики, показатели занятости населения и др. Во-вторых, разработка на основе общих прогнозных сценариев вариантов прогнозов развития отраслей экономики и социально-экономической сферы в субъектах Федерации; в-третьих, увязывание с параметрами общего прогноза федеральных целевых программ; в-четвертых, обеспечение прогнозных показателей необходимой статистической информацией.
Общий стратегический курс государства, долгосрочные и среднесрочные стратегии и программы развития отдельных сфер жизнедеятельности общества, конкретные правительственные целевые программы — все это виды политических решений. Они существенно различаются по своей значимости и роли в системе государственного руководства и управления. Однако сходство их в том, что они образуют общие условия и определяют общее направление деятельности системы государственных органов. Это — политические решения высшего уровня, программного характера. Все другие решения, будь то политические или административные, рекомендательно-ориентирующего или директивно-распорядительного плана, являются по сути производными от стратегически программных; выполняют роль государственного механизма реализации последних.
Разработанная руководством государства политика выполнит свою ведущую роль при условии, что она будет оформлена юридически, т.е. институционально. Только при наличии институционального контроля над властью политика может быть реализована и осуществлен прогресс (Парсонс).
Политические решения стратегического характера принимаются в большинстве своем коллективными представительными органами или от их имени лидерами — высшими должностными лицами. В современных демократических государствах проекты таких решений подготавливаются в политических штабах правящих партий, в коллегиях типа Совета безопасности или узким кругом политической элиты. Конституцией РФ не предусматривается каких-либо иных политических институтов, кроме избираемых народом парламента и президента страны — главы государства. Отсутствие у парламента права принимать политические решения, выходящие за рамки законодательной деятельности, а у партии, получившей на выборах большинство парламентских мандатов, — права формировать правительство, создает ситуацию, далекую от правовой. В подготовку и даже принятие важных политических решений вмешиваются чиновники обслуживающего президента исполнительного аппарата и даже руководители ведущих телекомпаний. Все громче заявляют о себе как о политической силе лидеры крупного финансово-промышленного капитала.
 
3. Последовательность этапов принятия решений
 
В рамках избранного общего политического курса перед управляющим субъектом объективно предстает множество проблем, требующих своего решения в различные отрезки времени. Подготовка каждого конкретного решения начинается с выявления в данной ситуации проблем и формулирования соответствующих целей. Симптомы (признаки, проявления) проблемной ситуации разнообразны. В том числе неудовлетворенность определенных потребностей и интересов тех или иных слоев населения; снижение трудовой и политической активности граждан; возникновение и обострение конфликтов между общественными группами и слоями; возникновение и рост недоверия общества к властям и т.д. Восприятие управляющими органами симптомов проблем — первый шаг на пути их понимания. Прояснение проблем и причин, их породивших, осуществляется путем анализа состояния отдельных участков жизни общества и государства. Только конкретный анализ дает возможность определить существо проблем и выделить из них приоритетные, а соответственно и сформулировать первоочередные цели деятельности управляющего субъекта.
Цели конкретных решений должны быть актуальными, приоритетными, конкретными, четко сформулированными, отражающими интересы управляемых и не противоречащими интересам управляющих.
Постановка цели не исчерпывает акта выработки и принятия решения. Как только цель определена, пишет американский теоретик управления и промышленник Д. Марш, можно приступить к выработке “маршрута продвижения к поставленной цели”. Теория и практика управления обозначили следующие рубежи (этапы): 1) выбор из существующих, альтернативных, проекта, соответствующего целям, а также принципам и нормам, свойственным данной государственной системе; 2) анализ избранного проекта в плане вероятных последствий его реализации (включая экспертизу проекта); 3) планирование и разработка проекта; 4) определение конкретных исполнителей; 5) избрание способов, средств и методов осуществления проекта.
Та или иная цель однозначно не определяет направление и способ действия (проект), а предполагает альтернативные варианты (модели проекта) ее достижения. Это объясняется как внутренним разнообразием управляющей системы, так и свойствами управляемого объекта. Кроме того, при выборе конкретного проекта субъекту необходимо иметь в виду независимо от ситуации две цели: цель действия данного органа управления и долгосрочную цель политики государства. Первая может быть краткосрочной, среднесрочной, поставленной центральным органом управления или нижестоящими органами. Она относится к отдельным или многим общественным процессам и в любых ее моделях действует в поле общей стратегии, общего политического курса. Это поле обозначается ценностно-нормативными критериями выбора альтернативных проектов. Скажем, каждый руководитель региона ставит перед собой и добивается реализации определенных целей в области экономики, социальной и политической сферы. Интересы государства, а стало быть, в конечном счете, и долгосрочные интересы самих же регионов, будут соблюдены, и действия губернаторов не выйдут за пределы единой системы управления при условии согласования целей региональных решений с общими, стратегическими целями. Нарушение данного условия порождает в государстве состояние неуправляемости.
Чем выше уровень разрабатываемого решения, чем оно более значимо с точки зрения государственных интересов, тем большая зависимость выбора проекта от политических целей, тем важнее соответствие проекта стратегии государства.
Было бы, однако, ошибкой считать, что стратегический подход при отборе альтернативных проектов во всех случаях является политическим. Понятие стратегии в современной науке управления имеет и другой смысл: обозначение ориентации управляющего субъекта на конечную цель деятельности организации. “Мыслить стратегически” — одно из основных требований, предъявляемых к руководителю (да и не только) современным менеджментом. “Стратегическое мышление... означает, что вы думаете и действуете, помня все время о конечном результате” /8/.
При выборе альтернатив учитываются проработанные прогнозные сценарии. Предвидение не является монополией политиков, разрабатывающих долгосрочные стратегии. С точки зрения современной теории, способность предвидеть — необходимый элемент стратегического мышления управляющего. “Предвидение — это энергия, которая поддерживает движение”. Прогнозный сценарий раскрывает содержательную картину цели; он дает возможность понять руководителям и подчиненным, во имя чего принимается решение, как действовать по осуществлению избираемого проекта. Прогноз предупреждает о возможных негативных последствиях избранной цели, но прежде всего заставляет сосредоточивать внимание на реализации открывающихся перспектив преобразований. Прогноз позволяет оценить инновационный потенциал проекта, осмыслить возможные препятствия на пути его использования.
Экспертиза (оценка специалистов) — следующий необходимый элемент процедуры выбора проекта. Исследуемый проект в большинстве случаев многоцелевой, затрагивающий совокупность общественных отношений и процессов. Ведь речь идет о проекте государственного решения. Поэтому необходимы экспертизы политическая, финансово-экономическая, социальная и юридическая. Отмечая потребность в политической экспертизе, мы далеки от вульгарной политизации любого решения. В проверке и оценке соответствия политическим интересам и ценностям нуждаются проекты решений руководящих органов (центральных и региональных), а также наиболее значимые для общества административно-государственные варианты управляющих действий. Экспертиза специалистов по экономике и финансам требуется для тех проектов, исполнение которых связано с затратой материальных ресурсов. Известно, что многие руководители, даже государственные учреждения высокого уровня, из популистских соображений принимают решения, не подкрепленные реальными ресурсами. Объективная финансово-экономическая экспертиза — неплохая защита государства от подобных “новаций”.
Особо следует остановиться на специфике социальной экспертизы. С учетом универсального характера социальной функции государства и требований современной теории управления, рассматривающей человеческий фактор как важнейший в управлении, социальная экспертиза должна носить всеобщий характер. Ее суть — в оценке проекта, по крайней мере, в двух аспектах: а) соответствие его установкам государственных социальных программ; б)в плане гуманистического потенциала, в частности, создания условий для участия управляемых в принятии решений. Понятие “участие” означает возможность влиять на принятие решений. Оно заключается в том, чтобы объединить усилия членов организации (коллектива, сообщества) для выявления и решения проблем /9/.
Наконец, о юридической экспертизе. Она необходима для проектов любых решений. Всякое управленческое воздействие государственных субъектов на управляемых должно быть легитимно. Правовое обеспечение решения — гарантия его реализации.
В государственном управлении принципиально значимы механизмы выбора как целей, так и проектов их реализации, ибо и то, и другое предопределяет принятие решения. Под механизмом мы понимаем нормативно установленные процедуры выбора. Это состав участников данного творческого действия; формы обсуждения альтернативных проектов и согласования с заинтересованными органами и отдельными субъектами, в том числе частными лицами; виды экспертизы и порядок привлечения экспертов и др. Наличие нормативно отработанного механизма необходимо, как в принятии стратегических политических, так и административных решений. В противном случае возникает реальная опасность волюнтаристского выбора проекта.
Следующий этап принятия решения — планирование и разработка проекта. Он рассматривается в качестве одного из “шагов” на пути разработки решений в варианте управления государственным сектором экономики, предложенном американскими учеными /10/.
В отличие от некоторых отечественных экономистов и социологов, поспешивших отказаться от понятия планирования как функции государственного управления, в зарубежной науке и практике управления данное понятие давно занимает прочное место. В концепции функционального управления, господствовавшей в 1920-1970 гг., планирование — это процесс, “когда формулируются цели и разрабатываются стратегии их достижения” . “Когда выбрана стратегия, определяются политика, процедуры и программа ее осуществления. Планирование необходимо на всех уровнях организации. Планы нижних уровней должны быть совместимы с общим планом организации” /10/. “В теории управления наших дней планирование определяется также в качестве одной из “ролей управляющих”, наряду с “составлением бюджета, распределением ресурсов” и пр. /12/. Российские авторы, исследующие проблемы государственного управления, относят планирование к числу главных функций управления. Как правильно замечает Г. Атаманчук, отказ от планирования означает отказ от целеполагания в государственном управлении.
В рамках анализируемого этапа принятия решения планирование включает конкретизацию целей, масштабов и задач, распределение функций и времени выполнения проекта, а также определение конкретных его исполнителей. Под разработкой проекта понимается согласование участниками его подготовки целей и намечаемых плановых показателей. Выделяется как самостоятельный “шаг” в работе над проектом “сбор данных по проекту”. Предусматривается максимально широкий охват ценной информации: базы данных, в первую очередь статистических, результатов опроса представителей заинтересованной части населения, опросы членов и клиентов данной организации, материалы специальных консультаций.
При разработке и принятии программ широко используется метод общественно-политической диагностики (от лат. — распознавание).
Умный государственный деятель не примет серьезных решений, не одобрит общественно значимых программ без диагностической проработки соответствующего проекта. Основные цели диагностики: а) выявление ресурсов государственной власти и управления, определение наличия у руководящих органов материального, социального, политического, символического, информационного капиталов, необходимых для реализации разработанного стратегического курса; б) просчитывание возможных последствий осуществления программ.
Политика во многом субъективна, поскольку формулируется и осуществляется субъектами, руководствующимися своими представлениями о ее целях, своим пониманием общественных интересов и средств проведения. Однако субъективное начало не перерастает в субъективизм и волюнтаризм, если информационным фундаментом политики служит всесторонняя объективная информация о состоянии управляющей системы и управляемого объекта, о внешней среде, характере ее влияния на то и другое, если ее формированию предшествовали глубокий анализ конкретной социально-политической ситуации и диагностика проектов. Выбор средств, соответствующих целям — составная часть разработки решения. Понятие “средство” в связи с понятием “цель” в современной теории управления встречается нечасто. Содержание его не определяется. Отдается предпочтение таким терминам, как “ресурсы”, “капитал”, “рычаги власти” и др. Думается, что все они могут быть подведены под более общее понятие, каким является “средство”, обозначающее способ, орудие или иные предметы и явления, используемые для достижения целей.
Проблема цели и средства — традиционная для теории деятельности вообще и теории и практики управления в частности. Возможны, по крайней мере, три варианта взаимодействия цели и средств управления. Оптимальный — данные средства обеспечивают достижение цели; его противоположность — избранные средства оказываются недостаточными для реализации цели. Третий — средства не соответствуют характеру цели; их использование приводит к результату, противоречащему цели.
Разрушительна для государства такая модификация третьего варианта, в которой целью оправдывают любое средство, нужное для ее достижения. В этом случае цель и средство меняются местами: средство фактически становится самоцелью, а цель превращается в мотивацию произвола при определении средства. Подобный подход при выборе модели системы “цель — средство” чаще всего практикуется политиками авторитарного толка. К примеру, под благовидным предлогом (с целью) “укрепить руководство какой-то государственной структурой смещается с занимаемой должности ответственный государственный чиновник, оказавшийся неугодным высшему начальству. Аргументы и средства компрометации — любые, вплоть до клеветы и возбуждения уголовного преследования. Усилия вдохновителей и исполнителей таких кадровых решений переключаются с продекларированной цели (“укрепить руководство”) на поиск подходящих средств для достижения подлинного намерения. Руководитель при этом фактически преследует двоякую цель: видимую (для руководимых) и скрытую — действительную — мотивированную своим корыстным интересом. Всякие тайные цели оправдывают любые средства. Цель, для которой требуются “неправые средства, не есть правая цель” (К. Маркс). Но и неправые средства деформируют “правую” цель. Поэтому к выбору средств должны предъявляться такие же требования, как и к выбору целей. За исключением одного: средством не может быть человек, он может быть только целью.
Выше отмечалась необходимость учета факторов времени в стратегических политических решениях. Его роль не менее важна при принятии краткосрочных и даже текущих, в первую очередь, политических, в также важных административных решений. Как поспешность, так и промедление с принятием решений обрекает субъекта на неуспех. “Промедление смерти подобно”, “Поспешишь, людей насмешишь”, — эти афоризмы из политической и народной мудрости отражают истину, подтвержденную историческим опытом. “Момент принятия решения, — пишет У. Ханна (США), — играет исключительно важную роль, и ключевым моментом является его выбор” /13/. Вопрос о выборе времени встречается на каждом этапе принятия решения, что объясняется постоянно меняющейся ситуацией, в которой действует управляющий субъект. Принцип ситуационного подхода при принятии решений включает выбор времени как важнейший его элемент.
Принятие решения — функция руководителя данного государственного органа при участии членов организации. При этом члены организации должны выполнять различные роли, пишет профессор Нью-Йоркского университета Д. Занд, “иметь полномочия для принятия решений, располагать нужной для этого информацией и профессиональной компетенцией” /14/. Степень участия зависит от того, как руководитель ведет себя при принятии решений. Он может пригласить сотрудников для участия на одном или нескольких этапах принятия решений, в том числе при предварительном определении проблем, уточнений целей, разработке альтернативных вариантов и др. Если подчиненные влияют на принятие решения, подчеркивает автор, то “появляется большая вероятность, что они поймут его, согласятся с ним и включатся в его выполнение” /15/. И добавим: участие — фактор, способствующий увеличению степени рациональности решения. Индивидуальная ответственность руководителя за принятое решение при этом не снижается. Известный с прошлого века тезис “Управление — работа одного человека, обсуждение — работа многих”, — остается аксиомой до наших дней.
Различие между принимающим решение и участниками принципиально важно с точки зрения определения меры ответственности. Расхожий в прошлом тезис “Все принимают — никто не отвечает” служил оправданием безответственности некоторых представительных органов власти и управления. Он и поныне служит прикрытием популистских, обреченных на провал решений коллегиальных институтов. Ответственность за принятое решение несут руководящий субъект и участники, однако мера ее несопоставима. Тот, кто наделен государственными полномочиями принимать соответствующие решения, прежде всего и главным образом отвечает за его качество и последствия. Единство полномочий и ответственности — непременное требование, предъявляемое к субъекту любого уровня иерархической структуры власти и управления. Данное требование нарушается, если члены управляющей организации не выполняют предназначенные им роли (отмеченные выше).
Наиболее часто складываются следующие ситуации принятия решений.
1. Принимающий решение не имеет на то полномочий. Это заместители руководителя, его помощники, консультанты и пр. А также “теневые” политики из числа ближайшего окружения руководителя, включая членов семьи, влиятельные лоббисты, представляющие группы обладателей капитала, монополистов СМИ, лидеры крупных политических партий и других общественно-политических объединений. Российский опыт последних лет зафиксировал примеры участия в принятии политических решение отдельных ведущих международных финансовых организаций. Обстоятельства, порождающие подобные явления, в основном заключаются, во-первых, в отсутствии достаточной правовой базы, определяющей порядок принятия государственных решений и блокирующей вмешательство в него субъектов, не наделенных необходимыми полномочиями; во-вторых, в пороках системы управления, в частности, в распределении .властей и полномочий; в-третьих, в несоответствии руководящего субъекта (его профессионального уровня, политической культуры, воли и прочих субъективных качеств) занимаемой государственной должности.
2. Принимающий решения имеет полномочия, осознает свою ответственность за решения, обладает руководящей волей, но не располагает нужной информацией для адекватного управленческого действия вследствие отсутствия или неудовлетворительной работы информационно-аналитической службы. Другие причины: неполнота или даже искаженный характер официальной информации, положенной в основу решения; дезинформация организации определенными органами; ограниченный для руководителя доступ к каналам нужной информации, что вынуждает его пользоваться непроверенными источниками информации.
3. Принимающий решение обладает всем необходимым для принятия ответственного решения, за исключением одного — он не располагает надлежащей профессиональной компетентностью. Такая ситуация характерна для деятельности многих управляющих органов в нашей стране, причем различных уровней: высшего, регионального и местного. Она объясняется как дефицитом руководящих кадров, так и, главным образом, порочной системой подбора и расстановки кадров по непрофессиональным признакам. Политические и идеологические критерии подбора лиц на государственные должности пока доминируют в практике российских властей. Этот факт вновь был подтвержден отставкой бывшего Председателя Правительства России Е. Примакова и его заместителя по политическим мотивам актом главы государства, не одобренным, согласно социологическому опросу, 80% респондентов.
Оправдан ли какими-либо объективными обстоятельствами подход к подбору ответственных руководителей политическими соображениями? Если не оправдан, то, по крайней мере, объясним. В условиях острой конфронтации правящих сил с левой оппозицией на всех уровнях системы государственной власти, при наличии политического и идеологического раскола общества такой подход (при любом отношении к нему большинства населения) — альтернатива, имеющая наибольшие шансы для выбора.
Итак, принятие государственного решения означает выбор цели, выражающей государственный интерес, проекта (направления) видов деятельности, средств и методов действия, обеспечивающих реализацию намеченной цели. Решение принимается на основе всестороннего анализа объективных обстоятельств и проблем, вызвавших его необходимость; путем отбора из возможных альтернатив такого варианта, реализация которого приведет к разрешению назревших проблем при наименьших потерях для управляемого объекта. Решение принимается при участии членов управляющей организации, а также представителей групп интересов, и согласовании с ними избранного проекта. Обязательными требованиями принятия решения вместе с тем являются: а) наличие политической, экономической, социальной и правовой экспертиз проекта решения; б) соблюдение установленной (законом или регламентом государственного органа) процедуры принятия решения; в) сведение к минимуму влияния на решение субъективных элементов выбора.
Попытаемся подтвердить корректность вышеизложенных выводов анализом негативного примера: решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка РФ от 17 августа 1998 г. о реструктуризации государственных краткосрочных обязательств, девальвации обменного курса рубля, введения моратория на осуществление валютных операций капитального характера. В Заключении Временной комиссии Совета Федерации по расследованию причин, обстоятельств и последствий названных решений делается вывод, что “решения Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа повлекли за собой катастрофические последствия для экономики и финансовой системы России, обесценение доходов и сбережений миллионов людей, нарушения их гражданских прав и в соответствии с обстоятельствами подготовки и принятия этих решений должны были бы рассматриваться как тягчайшие преступления против общества и государства” /16/.
Комиссией было установлено, что подготовка и принятие указанных решений проходили с грубым нарушением принятых процедур подготовки решений Правительства; без необходимых в таких случаях экономической и юридической экспертиз, анализа вероятных последствий. Проекты решений не согласовывались с соответствующими ведомствами и не обсуждались даже на заседании Правительства.
При подготовке и принятии решений были нарушены и другие важнейшие требования, обеспечивающие их рациональность. Хотя цели и задачи действия Правительства были определены адекватно создавшимся условиям — обострением долгового и бюджетного кризисов, — однако не были выявлены причины возникновения последних и не охарактеризованы проблемы, ставшие предметом решений. Были учтены лишь некоторые объективные обстоятельства, обусловливающие принятие решений. Определяющее же значение имели: а) “некомпетентная субъективная оценка текущей ситуации и ожидаемых последствий этих решений”; б) субъективный выбор конкретного набора мер по выходу из кризиса. Не были приняты во внимание другие, известные в мировой практике альтернативные варианты преодоления сходных кризисных ситуаций. “Из всех возможных способов разрешения долгового кризиса был реализован наиболее безответственный в отношении инвесторов, разрушительный в отношении экономики и болезненный для населения России вариант...”. В итоге “ни одна из выявленных целей не была достигнута”.
Согласно Заключению комиссии, решения Правительства РФ от 17 августа стали следствием “проводившейся финансовой и макроэкономической политики, стратегических ошибок при ее формировании”. В частности, превращения в “самодовлеющую цель” финансовой политики обеспечения сверхприбылей Центрального банка на рынке государственных обязательства, что привело в конечном счете к банкротству государства; либерализации доступа иностранным инвесторам на российский рынок ценных бумаг; искусственной привязки курса рубля к доллару и политики его удержания; применения заведомо порочной технологии обеспечения дефицита бюджета посредством “финансовых пирамид”.
Наконец, Временная комиссия констатировала “высокую уязвимость существующей системы государственного устройства и установленных в ней процедур принятия решений для некомпетентных или преднамеренных действий правительственных учреждений, Правительством, отсутствие системы ответственности ... должностных лиц не только за обоснованность, эффективность и целесообразность принимаемых решений, но и за их соответствие законодательству” /17/.
Рассмотренный пример позволяет обратить внимание читателя на огромную ответственность перед обществом субъекта, принимающего государственное решение. Казалось бы, исключительно административно-управленческая акция, касающаяся сравнительно локальной деятельности, не только обрушила финансовую систему страны, но и повлекла за собой тяжелые социально-политические последствия.
 
4. Динамика исполнения решений
 
Реализация государственного решения — логическое продолжение его принятия. Если решение принимается, следовательно, оно должно исполняться, ибо непременным является нормативно-правовое требование к исполнению. В свою очередь, процесс принятия решений продолжается вплоть до исполнения, в смысле уточнения формулировки проблемы, целей и приоритетов, внесения корректив в реализуемый проект, связанных с использованием вновь открывшихся возможностей и потребностей некоторой модификации проекта. Опыт показывает, что любое, к примеру, политическое решение — не единичный акт, а длительный процесс. Это — “скорее боевой путь, — пишет французский политик М. Рокар, — ...нужно, чтобы исполнители и избиратели восприняли саму идею, добиться от заинтересованных лиц согласия с методами решения, убедить колеблющихся и ослабить противников... неусыпно следить за его прохождением в недрах государственной машины, держать под контролем его реализацию и саму процедуру выполнения.../18/.
Процесс исполнения решения существенно отличается от его принятия. Если принятие решения сводится к целеполаганию (прогнозирование, программирование и планирование), то исполнение решения — к целедостижению. Это процесс объективации цели, превращения программного задания (решения) в практические формы жизнедеятельности общественных субъектов. Решение до тех пор остается проектом деятельности и будущего ее результата, т.е. феноменом управленческого сознания, пока оно не воплощается в действительность в виде намеченного реального изменения управляемого объекта. Исполнение решения — финал управленческого действия, образно говоря, момент истины для управляющего субъекта. Основное в исполнении — практическое достижение запланированного, соответствующей цели, результата. А следовательно, удовлетворение конкретных общественных потребностей и интересов. Этот процесс в той или иной степени очерчен во времени; осуществляется в определенном секторе политического пространства и правового поля заданными содержанием решения способами и методами управленческого действия. Заданными в основном и открытыми для возможных изменений в частностях.
Процесс исполнения решений многоэтапный. Однако в литературе его этапы однозначно не дифференцируются. Попытаемся их все же выделить. Это: а) модификация плана решения (программы, проекта) применительно к специфическим управленческим условиям (особенностям субъектов-исполнителей и управляемых объектов); б) организация процесса исполнения решения: определение непосредственных исполнителей и механизма реализации, создание необходимых организационных форм и т.д.; в) контроль исполнения; г) обобщение итогов исполнения и оценка результатов.
Решения государственных органов, как правило, многоцелевые, и они адресуются субъектам-исполнителям различных уровней и видов управления. Отсюда потребность в модификации плана осуществления решения и внесение некоторых корректив в содержание проекта. Имеется в виду уточнение объектов воздействия; конкретизация исполнителей; обсуждение альтернативных вариантов планов реализации решений; достижение согласия среди исполнителей относительно заданий, вытекающих из решений, и др. Важен анализ поступающей новой информации и учет ее при корректировке проектов. Результатом этой работы должно быть принятие дополнительных решений, уточняющих формулирование проблем, промежуточных целей и приоритетов, использование вновь открывающихся возможностей и модификаций.
Обозначаются также наиболее вероятные трудности и сложные вопросы, на решении которых нужно сосредоточить максимум усилий и ресурсов, что должно обеспечить скорейшее достижение конечных результатов. Способность субъекта своевременно определять и знать, где сосредоточить свои основные силы, — один из главных признаков искусства управления и политики. Характерно, что его подчеркивал политик В. Ленин и отмечают американские авторы — менеджер Р. Стейер и профессор Д. Веласко. “Определите 20% действия, которые обеспечивают 80% результатов, и сосредоточьте на них все усилия”, — такое правило “концентрации усилий на стратегических действиях” они рекомендуют руководителям /19/.
В литературе характеризуются “общие ошибки начальной стадии реализации конкретного управленческого решения (“предпринимательского проекта”)”, осуществляемой в рамках системы государственного сектора экономики. Они таковы: упускаются из виду конечные цели; смешивается много различных стилей управления; не предпринимаются с самого начала усилия по достижению в организации консенсуса (согласия) и сплоченности коллектива; действия предпринимаются на слишком многих направлениях и слишком быстро; плохо налажен обмен информацией /20/. Возможность подобных ошибок не исключена в организации исполнения государственных решений по социальным и другим вопросам.
Организация исполнения решений включает комплекс управленческих действий, различных по содержанию и значимости. Первоочередное из них — создание организационных форм, имеющих четкие цели, обеспечивающих необходимое для выполнения поставленных задач делегирование полномочий (или сохранение имеющихся) выделенным группам людей. Речь идет о правиле, сформулированном еще А. Файолем: как только поставлена задача, ее выполнение следует поручить определенным группам людей, которые могут обеспечить достижение целей.
Успешное исполнение решений в значительной мере зависит от того, насколько организационные формы способствуют осознанию целей государства и росту участия в их реализации. Причем, чем глубже намечаемые решениями преобразования в обществе, тем больше нужно поднимать к нему интерес и сознательное отношение как управляющих, так и управляемых, убедить в необходимости этих преобразований миллионы членов общества. Это еще одно требование, известное с советских времен, но оставшееся нереализованным. В непонимании значительной частью населения страны (если не большинством) необходимости нынешних реформ заключается главнейшая причина неудач в их осуществлении. Уместно напомнить мысль малопопулярного ныне классика: успех коренных преобразований обеспечен, когда масса охвачена организацией и ею руководит знание (К. Маркс). К сожалению, ни того, ни другого в стране сегодня нет.
Реализация государственных решений, в особенности программных, требует соответствующего кадрового обеспечения: привлечения новых профессионально подготовленных работников и переподготовки имеющегося персонала. Продуманная и стратегически ориентированная кадровая политика государства в целом и каждого субъекта Федерации — главнейшее условие успешного решения этой задачи. Едва ли среди руководящей элиты найдутся лица, думающие иначе. На деле же реализуется алгоритм подбора кадров, образно говоря, в авральном порядке и, главное, зачастую, как отмечалось выше, не по критериям профессионального соответствия должностным обязанностям. Пора переходить к научно обоснованным критериям формирования управляющих кадров. Таковые разработаны, в частности, учеными Северо-Кавказской академии государственной службы. Отметим лишь некоторые из них. Компетентность, и только она, может служить мерилом соответствия того или иного лица, включаемого в состав аппарата государственного управления. Это означает прежде всего обладание необходимым кругом знания и опытом для осуществления полномочий, которыми он будет наделен в составе данного органа. Компетентность есть способность человека к эффективной реализации в практической деятельности специальных, профессиональных знаний при выполнении им своих служебных полномочий /21/.
Теперь о проблеме ресурсов. В решении могут быть обозначены только их источники и общие контуры. Непосредственная организация дела нуждается в конкретизации общих указаний и выявлении новых возможностей инновационного характера. Здесь уместно заметить, что в государственном управлении, в отличие от экономического, используются наряду с материальными ресурсами многие другие. Социальные ресурсы — наличие в обществе социальных групп, изъявляющих готовность участвовать в осуществлении целей государственных решений, — не менее важны, чем, например, финансовые. Последние преходящи, социальный капитал долговременный, его значение стратегическое. Вообще человеческий фактор является решающим в осуществлении государственных решений, причем не в конечном счете, а в первую очередь и непосредственно действующим. С его ролью связано возросшее значение таких видов ресурсов, как информация и знание. Знание, пишет директор крупнейшей американской компании Д. Хэмтон, относится к наиболее действенной форме власти в современных организациях; оно заменит в будущем нынешние рычаги власти — капитал и насилие /22/.
К системе организационных мероприятий относится связанная со спецификой управленческой ситуации доработка механизма реализации решений: административного и правового регулирования, информационно-аналитического обеспечения, методической поддержки и др. К примеру, устранение неполноты нормативной базы, несогласованности отдельных нормативных документов, инструктивных материалов; выявление региональных законодательных актов, противоречащих общегосударственным, что препятствует выполнению стратегических и других жизненно важных программ.
Непосредственная организация и регулирование процесса исполнения решения включает анализ эффективности задействованных стимулов активизации деятельности участников процесса и своевременное внесение соответствующих изменений в структуру мотивации. Теория ориентирует на многоплановый подход к данному вопросу,соединяющий админстративно-принудительные стимулы с экономическими, социальными и политическими, правовыми и моральными, индивидуальные с коллективно-групповыми. Сложность задачи, стоящей перед руководством, зависит от характера и содержания реализуемых решений. Если речь идет об экономических проектах, то в таком случае внимание управляющих сосредоточивается на разработке и применении материальных индивидуальных, а также групповых стимулов. О целесообразности внедрения последних (наряду с индивидуальными)говорят, в частности, американские теоретики и практики управления. Они же обращают внимание на то, что хотя материальные стимулы остаются универсальным средством мотивации работников, однако смогут играть определенную роль нематериальные виды мотивации активности: дух партнерства администрации со своими подчиненными; признание и поощрение заслуг работников; социальные мероприятия в организациях и др. Предавшим забвению советский опыт развития нематериальных форм стимулирования труда, нашим реформаторам, наверняка, придется и в этой области управления “открывать Америку”.
Государственные решения многообразны. В их исполнении участвуют организации различных уровней и видов. Они действуют в среде, которую полностью контролировать не в состоянии, поскольку ее изменение зависит не только от управляющей системы. Этим объясняются проблемы, возникающие при использовании средств и методов управленческого действия, первоначально обозначенных в реализуемых проектах. Одна из них: дифференциация средств и методов в зависимости от уровня и видов управленческих организаций. На уровне центральных органов управления используются общие нормативно-правовые механизмы, демократические институты и другие политические, экономические, информационные и символические способы реализации решений. На уровне субъектов Федерации включаются в процесс наряду с общегосударственными механизмами (с учетом специфики региональных общностей) нормативно-правовые и общественные механизмы, свойственные субъектам Федерации. Например, традиционные национальные демократические методы управления. Существенно различны способы реализации решений жестко запрограммированных, полузапрограммированных и фактически незапрограммированных. Первые исполняются в соответствии с заданными нормативами и стандартами. Вторые — допускают применение как формализованных, так и неформализованных (общественных) способов воздействия на управляемых. Последние — фактически незапрограммированные — реализуются главным образом при помощи неформализованных политических, социально-экономических, информационных и других средств и технологий, хотя и в границах единого правового поля.
Другая проблема, связанная с отбором средств и инструментария исполнения решений — это поддержание способности управляющей организации адаптировать механизм исполнения к изменяющейся ситуации и проявлять готовность к новациям и вместе с тем сохранять идентичность, заложенную в основе реализуемого проекта. Если, скажем, характер решения предполагает эволюционный путь изменения управляемого объекта и соответствующие ему способы воздействия, то конкретная управленческая ситуация не должна породить революционно-разрушительную форму изменения. Программы, требующие демократических способов претворения в жизнь, не могут сохранить свою идентичность, если управляющий субъект попытается их реализовывать диктаторскими методами.
Организация исполнения неотделима от координации управленческих действий и отношений внутри управляющей системы, а также между последней и управляемым объектом. Достижение и поддержание согласия между участниками процесса относительно целей, способов, методов и средств их осуществления — основное содержание функций координации. Его образует цепь взаимосвязанных мероприятий по урегулированию и разрешению противоречий и конфликтов, возникающих в управляющей организации. По своей преимущественно объективной природе они суть проявление фактов дезорганизации данной целевой группы (органа, аппарата и др.) как оборотной стороны необходимых изменений. Открытость управляющей организации для изменения порождает явления дезорганизации — состояния, при котором действующие нормы, используемые способы и процедуры приходят в несоответствие с обновившейся ситуацией. Поиск новых процедур и форм реализации управленческих функций безболезненно не проходит. Конфликт между инициаторами изменений и сторонниками стабильности оказывается неизбежным. Несогласие становится реальностью, хотя и временной. Это означает нарушение оснований для совместных действий по реализации решений. Поведение членов организации зависит от понимания ситуации, от реакции на происходящие или ожидаемые изменения, соотнесения с нею своих частных интересов и позиций. При наличии согласия сотрудники понимают ситуацию в принципе одинаково; их интересы и позиции в основе совпадают с общим интересом организации и ее линией поведения в изменяющихся условиях. В таком случае каждый участник представляет себе процесс исполнения решений в целом и понимает необходимость обновления способов и технологий его осуществления. Соответственно он предъявляет другим предсказуемые и сходные ожидания и требования. Общие представления о ситуации и ожидания, позиции и требования создают атмосферу, благоприятную для коллективного скоординированного управленческого воздействия.
Неспособность руководства организации преодолеть несогласие и устранить элементы дезорганизации приводит к конфликтной форме взаимоотношений — напряженности. Как момент дезорганизации напряженность выступает прежде всего в негативном плане: препятствует координирующим усилиям руководства. Вполне понятно поэтому стремление последнего ослабить или вообще устранить нежелательное состояние. В то же время объективно мыслящий лидер не может оставить без внимания позитивный аспект возникшей напряженности. Она служит сигналом неудовлетворенности части коллектива состоянием дел в организации, заведенным порядком, стилем руководства, наконец, проявлением протеста против догматического, бюрократического подхода к исполнению решений вышестоящих органов. Учтя как негативный, так и позитивный аспекты конфликтной ситуации, руководитель сможет предупредить возникновение конфронтации членов организации, т.е. такого уровня развития конфликта, при котором начинают доминировать дисфункции системы. В условиях растущей напряженности и конфронтации на первый план выходит практика применения негативных санкций управляющей организации к управляемым; обостряется противоположность формальных и неформальных отношений. В ткань нормальных служебных отношений проникают подозрительность, взаимное непонимание, нарушается деловое общение. В большей степени такие явления множатся по причинам субъективного порядка. Управленческая культура, уважение авторитета власти, закона, профессиональный кодекс, служебная этика — гаранты успешного функционирования организации и предупреждения конфликтов деструктивного характера.
Мы остановились на одном виде конфликта в деятельности управляющей организации, связанном с выбором и реализацией способов и технологий исполнения решений. Управленческий процесс обременен и многими другими, типичными для него противоречиями и конфликтами. В их числе конфликтные ситуации, в том числе обусловленные диалектикой цели и средств, целей и результатов. Не вдаваясь в детальное рассмотрение данного вида конфликтов, обратим только внимание читателя на возможное разнообразие ситуаций, его порождающих. “Цель оправдывает средство” — вариант волюнтаристского действия, как правило, связанный с большими и даже опасными потерями для организма общества, вариант, неизбежно вызывающий конфликт. “Определенная цель — неопределенные средства” —вид решения при отсутствии необходимой информации также может быть причиной конфликта. “Определенная цель — определенные средства” — вариант последовательного, продуманного решения. При благоприятной ситуации для его реализации и наличии согласия в отношении того и другого конфликт исключается.
Источники конфликтов кроются в разнохарактерности используемых методов управленческих действий: автократической и демократической ориентацией, бюрократических или гуманистических методов, обеспечивающих мобилизационный тип управляющего воздействия или же участие подчиненных в самоорганизации.
Контроль исполнения решений — одна из главных функций управления. Система контроля — неотъемлемая часть любой управляющей организации. Современная теория управления утверждает, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей /23/.
Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соответствия) целям, решений направления, способа управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Контроль, ориентированный на конечный результат, вместе с тем составляет часть всего процесса исполнения решения, так как начинается он с момента реализации проекта. В литературе по теории современного управления достаточно подробно описана роль функции контроля. В государственном управлении она проявляется специфически и дополняется некоторыми моментами, связанными с политическими, властно-правовыми механизмами контроля.
В государственном управлении, как и в экономическом, социальном, процесс контроля является непрерывным (по крайней мере, должен быть таким с точки зрения теоретической). Поскольку непрерывен процесс реализации решений, то каждый шаг управляющего субъекта на пути движения к конечной цели нуждается в сопоставлении его со стратегическим курсом, с намеченным планом, и, в случае отклонения от него, — в соответствующей корректировке. Именно контроль сигнализирует об отклонении управляющего действия от “стратегического плана”. Он выполняет функцию обратной связи объекта с управляющим субъектом.
Непрерывность контроля дает возможность регулировать управляющее воздействие государственных органов на управляемых в соответствии с их потребностями и интересами, позволяет своевременно реагировать на запросы общества.
С помощью контроля руководящему органу удается выявлять и разрешать возникающие проблемы, связанные с несовершенством тех или иных технологий управленческого процесса, с пробелами в аналитико-информационном и нормативно-правовом обеспечении; отслеживать соответствие уровня профессиональной подготовки аппарата управления выполняемым задачам. В процессе контроля обнаруживаются дефекты в работе аппарата и вскрываются причины таковых.
Ход процесса исполнения решений во многом зависит от того, в какой мере управляющий орган ориентируется в ситуации, сопровождающей процесс, учитывает ли он происходящие изменения экономических, социально-политических и других условий. Контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречиям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации управленческих функций.
Нельзя не отметить полезность контроля как фактора, стимулирующего активность коллектива управляющей организации. Систематическая информация о ходе его деятельности и результатах способствует самоконтролю за работой организации, мотивирует рост коллективной ответственности за исполнение решений и заинтересованность в успехе.
Функция контроля исполнения решений может быть реализована при условии, если избраны объективные показатели, характеризующие управляющую деятельность и ее результаты. А именно те, которые поддаются как выполнению, так и контролю и объективной оценке. Они основаны либо на заранее принятых нормах, стандартах и иных обязательных моделях, либо на определенных парадигмах, политических и идеологических концепциях и принципах государственного управления. В качестве критериев оценки могут выступать показатели, адекватные задачам и планируемым результатам исполнения решений. Различные виды решений характеризуются свойственными им показателями их реализации, а соответственно — и критериями оценки. Например, исполнение политических решений невозможно оценивать по каким-то установленным стандартам или точно предписанным культурно-политическим образцам. Результаты политических решений, особенно стратегических, не поддаются одним только адекватным количественным оценкам, хотя количественные показатели служат существенно важным измерителем результатов осуществления экономической и социальной политики и других государственных программ. О реализации политических проектов судят по объективным изменениям, происшедшим в жизни общества, его отдельных групп, в положении человека, его уровне и качестве жизни; по состоянию общественной системы — ее стабильности или нестабильности, ее уровню адаптированности к внешней среде, наличию баланса или конфликтности групп общественных интересов и т.д. Известные в политической науке парадигмы согласия и конфликта, характеризующие состояние взаимоотношений между членами общества, могут служить объективными критериями оценки результативности политических решений. Какие бы цели ни ставили перед собой власти и какие бы стратегии они ни реализовывали, высшим критерием оценки их деятельности, критерием простым и понятным для всех, является создание необходимых условий жизни и труда для всех слоев общества, обеспечение согласия и сотрудничества между людьми, способность властей регулировать и разрешать возникающие в обществе конфликты. Правда, у различных по социальной природе правящих политических сил могут быть . свои критерии оценки осуществляемой ими политики, принимаемых и реализуемых решений. Например, критерий классового подхода, основанный на учете соответствия решений интересам определенных классов. Российские либеральные реформаторы декларируют свое явно негативное отношение к этому критерию. Тем не менее политика приватизации государственной собственности осуществлена правящим режимом в интересах формирования в стране класса российского капитала. Теперь это стало очевидным фактом. Кстати говоря, результативность государственных решений по проведению приватизации оценивается правящими кругами и по идеологическому критерию: как важнейшего экономического условия преодоления бывшего господства в обществе коммунистической идеологии.
Существенно отличается механизм контроля исполнения административно-государственных решений. Здесь применимы стандартизированные и нормативно-правовые показатели и оценки. Например, Министерством образования РФ установлены единые государственные образовательные стандарты. Цель решения Министерства — добиться того, чтобы выпускники разных школ, обучающиеся по разным учебникам и программам, имели бы некоторый запас знаний, который бы соответствовал определению статуса общего среднего образования. Или еще пример. Законом РФ установлен прожиточный минимум для населения. Это также вид социального стандарта В том и другом случаях неизбежны в реальной жизни отклонения. В системе образования они связаны с уровнем профессиональной подготовки педагогических кадров. А в социальной сфере — с существенными различиями в уровнях социально-экономического развития регионов и муниципальных единиц. На реальный прожиточный минимум влияют некоторые другие экономические факторы — прежде всего инфляционные колебания. В обоих случаях механизм контроля исполнения решений однозначен: сопоставление реальных характеристик (показателей) состояния объекта с установленными государственными стандартами.
Административно-политические решения, т.е. решения, административные по содержанию и методам принятия и исполнения, но вызывающие политические последствия, могут контролироваться как с помощью государственных стандартов и правовых норм, так и механизмов политического анализа и оценки. Это — критерий соответствия концепциям и принципам проводимой государством политики, ее программным целям. Рассмотренное выше решение Правительства Российской Федерации от 17 августа 1998 г. является административно-политическим решением, поэтому его сущность и последствия Советом Федерации были оценены комплексно: с позиций правовой, экономической, социальной и политической.
Наконец, вопрос о контроле за исполнением решений. На наш взгляд, можно обозначить три вида контролирующей деятельности: диагностика процесса исполнения решения, ревизия и санкции.. Каждый из них завершается оценкой конкретной управляющей деятельности и ее результатов. Диагностика на данном этапе управленческого процесса применяется с целью выявления и объяснения нерешенных или трудно решаемых проблем, связанных с реализацией проекта, и причин их возникновения. Этот вид контроля используется в основном при поверке хода исполнения политических решений. Он осуществляется в форме политического анализа и оценки способов деятельности управляющего субъекта и состояния субъектно-объектных отношений.
Политический анализ как инструмент диагностики — это объяснение функционирования конкретных элементов управляющей системы в конкретной ситуации и оценка ее деятельности с точки зрения соответствия политическим целям и задачам, полноты их реализации в анализируемый период времени и в сложившейся ситуации. Анализ включает: а) выявление особенностей функционирования, в том числе характера трудностей и конфликтов конкретных структур власти и управления и тенденции их изменения в данной ситуации; б) оценку уровня реализации конкретными субъектами и структурами свойственных им функций и компетенции; в) оценку действенности организационных форм и методов исполнительской деятельности и рациональности использования ресурсов; г) определение доминирующих в данной ситуации общественно-политических ориентации и мнений, а также отношения различных слоев населения к выявившимся результатам проводимой политики, осуществляемых решений (лояльного, нейтрального, негативного); д) проверку уровня участия управляемых в исполнении намеченных программ.
Другой вид контроля — ревизия (от лат. revisio— пересмотр) сводится к официальной документальной проверке деятельности исполнительного аппарата государственного органа на предмет законности использования материальных ресурсов, а также соответствия применяемых технологий правовым и другим, установленным государственными органами нормам. Санкции (от лат. sanctio— строжайшее постановление) — важная форма социального контроля. Применение санкций — форма контроля решений государственных органов вышестоящими институтами власти и управления. Различают санкции негативные и позитивные. Первые применяются для запрещения незаконных или не соответствующих установленным нормам и принятым ценностям деиствий управляющих и управляемых. Вторые, напротив, используются в качестве стимулов активизации законных и целесообразных видов действий участников управленческого процесса. Например, инновационной деятельности.
В заключение отметим, что всякий контроль рационален, служит средством интенсификации управленческой деятельности при условии его осуществления в рамках целей и задач, вытекающих из содержания решений.
Контроль осуществляется прежде всего самим субъектом, принявшим то или иное решение, а также его исполнителем. Вместе с тем функционируют самостоятельные специализированные органы государственного контроля в структуре исполнительной власти. Так, в России существуют три вида федеративных органов исполнительной власти: министерства, федеральная служба и федеральный надзор. Учреждения последнего имеются как в структуре Администрации Президента, так и при Правительстве РФ. Согласно Конституции РФ, Государственной Думой Федерального Собрания России создан независимый контрольно-финансовый орган — Счетная Палата РФ. В ее функции входит проверка финансовой деятельности учреждений и организаций, обслуживаемых федеральным бюджетом. К сожалению, данный орган не имеет властных полномочий, т.е. не наделен правом применения санкций, пресекающих выявляемые им нарушения законодательства в использовании государственных средств. Он может лишь направлять материалы ревизионных проверок в правоохранительные органы.
Обобщение итогов реализации решений и оценка результатов — заключительный этап управленческого действия. Он является логическим продолжением осуществления функции контроля. Об итогах реализации решений судят по объективным показателям управленческой деятельности, охарактеризованным выше. Процедура обобщения результатов реализации решений в основном сводится к сравнительному анализу планируемых заданий (целей, задач) и достигнутых фактических результатов. Заключительный вывод анализа: “осуществлены” или “не осуществлены” поставленные цели и задачи — не исчерпывает содержания рассматриваемого этапа управленческого процесса. Управляющего субъекта интересуют также вопросы: а) об эффективности реализованного решения; б) о последствиях решения; в) о проблемах, возникающих вследствие решения.
Эффективность — проблема, заслуживающая особого рассмотрения, что будет сделано в следующей главе настоящего труда. Здесь же отметим только то, что, не определив эффективности реализованного проекта, невозможно вообще судить о его полезности для общества.
Любые государственные решения могут иметь противоречивые последствия, зафиксированные в прогнозных сценариях или непредвиденные. Из теории деятельности известно, что цели никогда полностью не совпадают с результатами. Они богаче результатов, поскольку представляют их идеальный образ. Идеал всегда выше действительности. С другой стороны, результаты содержат в себе нечто выходящее за рамки цели; это — последствия реализации целей. В таком смысле результаты как фрагмент действительности содержательней цели лишь как прогнозируемого представления о ней.
Анализ возможных последствий решений, как отмечалось, — непременное условие принятия последних. Он не менее важен в качестве элемента обобщения итогов их реализации. Причем речь идет о последствиях ближайших и отдаленных. Позитивные ближайшие последствия зачастую оборачиваются серьезнейшими негативами в будущем. Особенно, если решения касаются вопросов, связанных с базовыми факторами жизнедеятельности общества: природными ресурсами, здоровьем нации, образованием народа, развитием науки, геополитическими интересами государства и т.д. Но именно отдаленные последствия труднее всего осмысливаются, и наступление их чаще всего оказывается неожиданным и драматичным. Едва ли инициаторы развала советского государства предвидели множество негативных последствий, проявившихся ныне в жизни всех государств — членов СНГ. Эйфория, порожденная приобретением государственного суверенитета, миновала, по крайней мере, в умонастроении широких народных масс. Живой реальностью стали насущные проблемы выживания и преодоления ранее не проявлявшихся острейших социальных конфликтов, в том числе межэтнических.
Обобщение итогов реализации решений и анализ возможных последствий позволяет выявить новые проблемы и новые возможности государственного управления. Диалектика Жизни такова, что решение одних проблем приводит в возникновению других. Реализация решений высших органов управления требует комплекса соответствующих управленческих действий нижестоящих органов и т.д. Цепь решений и следующих за ними новых проблем — закономерное явление в функционировании государства и общественной системы. Совокупный конечный итог составляющих рационального управленческого процесса — расширение границ возможностей контролировать происходящие общественные процессы, точнее предсказывать последствия принимаемых решений и в целом адекватнее организовывать и осуществлять деятельность управленческой системы. Этому постоянно препятствует неопределенность ситуации, в которой действует система. Неопределенность означает недостаточно известное. Неопределенность, отмечает профессор Д. Занд (США), влияет на наш подход к управлению почти на каждом уровне анализа, начиная с теории поведения, кончая теорией разработки стратегии и проектирования организационных структур /24/.Фактор неопределенности — подтверждение принципа “ограниченной рациональности”. Его влияние на процесс управления уменьшается в той мере, в какой становится полнее информация о ситуации. Но чем сложнее ситуация и принимаемые решения, тем ощутимее влияние этого фактора на деятельность управляющей системы и большее значение приобретает творческая умственная работа управляющего субъекта.
 
5. Методы государственного управления
 
Управленческий процесс осуществляется в различных формах, при помощи разнообразных методов, процедур и правил, что в совокупности составляет его технологию.
Анализируя процесс исполнения решений и его этапы, мы описывали некоторые способы управляющей деятельности (организационной, контролирующей и др.) и тем самым затрагивали вопросы методов. Теперь предстоит сосредоточить внимание на теории вопроса и рассмотреть наиболее распространенные методы воздействия управляющей системы на управляемых.
Понятие метода государственного управления обозначает осознанный способ воздействия управляющего субъекта на объект легитимными средствами. Это понятие характеризует определенный, сложившийся в практике набор взаимосвязанных управленческих действий для достижения поставленных целей.
Метод выражает функцию управления в действии. Каждая реализуемая функция выступает в качестве метода. Например, планирование — одна из функций и вместе с тем способ управленческой деятельности.
В многообразии методов управления, описанных в литературе, можно выявить их общую природу, общие элементы структуры, некоторые совпадающие тенденции развития и характерные взаимосвязи. Любой метод — это осознанный субъектом способ деятельности, сообразующийся с закономерностями объекта, с логикой его самоорганизации и саморегуляции и ориентированный на удовлетворение потребностей и интересов управляемых. В методе аккумулировано знание об объекте, его закономерностях. В его структуре такие общие элементы, как подход, прием и операция, а также норма и средство. Термин "подход" обозначает ориентацию действия, соответствующую пониманию объекта управляющим субъектом. В характере “подхода” объективируется концепция (теория) метода. Например, административно-командные методы предполагают подход к управляемому объекту как лишенному собственной активности, нуждающемуся во внешнем прямом воздействии. Сущность экономических методов иная — подход в форме косвенного влияния на признаваемые субъектом механизмы саморегуляции экономических процессов через целенаправленно создаваемую ситуацию. Приемы и операции — отдельные действия и ряд взаимосвязанных действий, образующих управленческий процесс; нормы — правила действия, закрепленные законом; средства — виды ресурса, используемого для достижения цели решения.
Методы государственных решений, составляющие их элементы, имеют свою специфику, связанную с использованием в качестве средства управляющего воздействия властных полномочий. В арсенале средств — разнообразные виды политического капитала (орудий власти), которыми располагает тот или иной государственный орган управления: материального, человеческого, информационного и др. Результаты применения методов государственного управления воплощаются в реализации функций государства, в
осуществлении конкретных задач по созданию нужных обществу продукции, благ и инициированию необходимых процессов.
теория фиксирует общность некоторых существенных признаков различных методов государственного управления и современного менеджмента (науки и практики управления в производственных организациях). Они так же, как и технологии менеджмента, нацелены на оптимизацию управленческого процесса, на наиболее полное выявление и использование потенциальных возможностей управляющей системы. Эффективность методов в конечном итоге измеряется обеспечением стабильного состояния общества и устойчивостью тенденции его позитивных изменений. Конкретные показатели эффективности в основном сходны с критериями технологий социального менеджмента. Это: достаточная простота метода (механизм его действия не должен быть излишне усложнен); гибкость; способность изменяться под влиянием перемен среды и эволюционирования управляющей системы; экономичность — в смысле реализации принципа экономии, энтропии и рационального использования ресурсов; возможность понимания участниками управленческого процесса назначения метода, его направленности; доходчивость технологии применения /25/.
Теория выявляет общую тенденцию методов адекватного выражения требований объективных законов и принципов управления, а также повышения уровня рациональности управленческой деятельности. Скажем, метод планирования в современных системах имеет качественно иную направленность и содержание, чем это было в системе государственного социализма. В последней планирование являлось основной директивной формой управления прямого действия. В современных же системах — это одна из форм целеполагания. Планирование в данном случае — не командная модель действия по реализации решения, а ориентир движения к конечной цели, причем корректируемый по мере обновления используемой информации. Таков, в частности, метод индикативного планирования.
Существенно важно отметить еще одну черту методов государственного управления — их взаимосвязь, равно как и функций. Ни один метод не приводит к желаемым результатам вне взаимодействия с другими. Комплексный характер использования
Набора методов при решении конкретных проблем — одно из правил системного подхода.
Методы управления, как и прочие технологии, обусловлены закономерностями объекта и главным образом теми потребностями и интересами управляемых, на реализацию которых нацелены усилия управляющего субъекта. Они результативны, если технология субъекта (приемы, процедуры) будут соответствовать уровню разнообразия объекта; если субъект будет стремиться не к искусственному ограничению существующего естественного разнообразия объекта (богатства проявления его поведения, его потребностей, интересов и целей), а к “балансу разнообразий” своего объекта /26/. Метод тем эффективней, чем в большей? мере его применение обеспечивает согласованность целенаправленной, регулирующей деятельности субъекта с механизмом самоорганизации общественной системы. Последний же зависит от типа социально-политической системы и состояния гражданского общества. Однако сказанное нельзя понимать в смысле признания пассивного отношения субъекта к выбору методов и механизмов их действия. За субъектом — приоритет именно в выборе арсенала методов и технологии управленческого действия, в отработке (теоретической и практической) организационных форм применения, в обеспечении адаптации методов к изменениям общественной системы.
Наконец, применение тех или иных методов в данной области управления определяется целью и идеологией системы государственного управления. Например, ориентация российских властей на доминирование нормативно-правового регулирования в сфере экономики была осуществлена в соответствии с объявленной либерализацией экономики я принятой монетаристской концепцией. Специфика экономических условий, сложившихся в стране, не была учтена. Неудача проводимых в последние годы реформ — подтверждение того, что приоритет выбора методов управления, принадлежащий субъекту, не абсолютен, а ограничен объективными особенностями и потребностями объекта. То же самое следует сказать о влияний на выбор методов элементов субъективного фактора: профессиональной подготовки кадров, личных качеств лидеров государственных организаций и пр. Такое влияние бесспорно, однако не 'безгранично. К примеру, управляющие с низкой профессиональной подготовкой склонны чаще прибегать к административно-командным методам. Нынешние же политические и экономические условия сужают социальное пространство для их использования.
Зависимость методов, да и организационных форм государственного управления от состояния управляемого объекта, от изменения среды порождает проблему адаптации управляющей системы. Государственным органам приходится постоянно иметь в виду, что объективные социально-политические и экономические условия, потребности и интересы общества и его частей изменяются быстрее, чем конкретные организационные формы и методы управления. Будучи в большинстве своем закрепленными в правовом порядке, формы и методы деятельности государственных институтов неизбежно приобретают черты консервативности, косности. Они остаются одними и теми же на протяжении ряда лет, обретая, кроме прочего, еще и силу привычки, инертность традиции, тогда как содержание экономической, социально-политической и других деятельностей непрерывно изменяется, становится иной и окружающая среда. В результате всякая организационная форма и методы управления могут со временем превратиться из инструментов рационального регулирования, поддержания состояния стабильности общества и его возможного развития в фактор дестабилизации и разрушения.
Назревшей потребности адаптации управляющей системы к изменившимся условиям среды и объекта управления могут противостоять в таких случаях сложившиеся структуры управления, комплекс практикуемых методов управления, некоторые нормы и даже принципы, регулирующие управленческую деятельность, стиль мышления кадров, и т.д. Существующие формы и методы управления изменяются тогда, когда они в основном исчерпывают себя и складываются объективные условия для возникновения новых структур и методов. Противоречий между отжившими формами и методами управления и изменившимися объективными условиями и потребностями государства невозможно избежать; их важно не просмотреть, не допустить до развития в конфликт между управляющей системой и управляемым объектом. Самоуспокоенность кадров, “барьер идиллий” зачастую оказываются непреодолимыми, что приводит в конечном счете к краху системы. Это произошло с советской системой государственного управления экономикой. Не менее разрушительна и другая крайность, когда выявившееся противоречие между исчерпавшей себя управляющей системой и потребностями общества объясняют как следствие изначальной порочности системы и стремятся разрушить ее до основания, смести с лица общества все ее элементы, не исключая те, потенциал которых послужил бы становлению новой системы. Так поступили радикальные реформаторы-либералы, пришедшие к власти в нашей стране в августе 1991 г. И только неутешительные результаты проводимых реформ заставили здравомыслящих политиков и управленцев начать критический пересмотр своих позиций.
Изложенные теоретические соображения по проблеме позволяют сделать вывод о том, что методы государственного управления и связанные с ними организационные формы достаточно чувствительны к изменениям управляемого объекта и окружающей среды. Они ранее других элементов системы, скажем,функций или взаимосвязей между управляющими субъектами, реагируют на новые цели и стратегии. Вот почему подход к проблеме методов будет корректным при условии, если он исключает представление о некоем постоянном комплексе методов и технологии их реализации, якобы присущих действию системы в любых ситуациях и на любых этапах модернизации общества.
Способы воздействия на управляемых многообразны: а) прямое (непосредственное) воздействие основанное как на авторитете субъекта власти, так и на внешнем принуждении; б) воздействие через мотивы и потребности — стимулирование желаемого поведения и деятельности; в) через систему ценностей — информацию, воспитание, обучение; г) через окружающую социальную среду — изменение условий труда, статуса организации; изменение организации кооперирования деятельности людей. Каждый из них осуществляется своими средствами. Отсюда и группировка методов управления.
В зависимости от средств управляющего воздействия различаются методы: административно-правовые, организационные, политические, экономические, социальные, информационные, идеологические и социально-психологические. Возможны иные типологии. По характеру воздействия: демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные. По результатам воздействия : революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские.
Рассмотрим первую группу методов — общих для всей системы органов управления.
Административно правовые методы опираются на иерархическую структуру управляющего государственного субъекта. Суть их — воздействие на управляемых по типу — “приказ — исполнение”. Отношение прямого подчинения управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий “по вертикали”, применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Инструментарий административно-правовых методов: закон, подзаконные акты, директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы властеотношений. Субъект — носитель административной власти. Административно-государственное управление базируется на административно-правовых методах.
Примером реализации административно-правового метода может служить любое постановление или распоряжение органа исполнительной власти, содержащее обязательные предписания нижестоящим органам осуществлять определенные мероприятия по управлению предметами, относящимися к их ведению.
Административно-правовые методы характерны для бюрократической модели управленческой организации. Ее отличают: жесткая централизация власти (в форме единоначалия); формализация правил поведения членов организации и стандартизация задач; неприкосновенность организационной иерархии (каждая нижестоящая ступень находится под прямым контролем вышестоящей; каждый член организации имеет узкий строго установленный круг прав, обязанностей и компетенции и т.д.). Такая модель, по словам американских авторов, эффективна при стабильной среде и невысоком уровне используемых технологий. Она неизбежно столкнется с трудностями по мере нарастания неопределенности управленческой ситуации и усложнения задач, решаемых организацией /27/.
Использование норм права в управлении необязательно связано с воздействием на управляемых по типу: “приказ — исполнение”. Право служит также инструментом опосредованного регулирования деятельности — социальной, экономической или какой-либо другой. В этом случае мы имеем метод нормативно-правового регулирования, производный от административно-правового. О таком методе идет речь, в частности, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию России 1998 г. Основное средство воздействия на рыночную экономику, говорится в документе, — нормативно-правовое регулирование и контроль, что создает благоприятную правовую и институциональную среду обитания и развития бизнеса и конкуренции.
В ситуации кризиса и необходимости достижения экономической стабилизации государство в совокупности методов регулирования экономического процесса может пойти на применение административно-правовых мер воздействия, “но в разумной пропорции”. Администрирование же в качестве исключительного средства воздействия на экономику недопустимо.
Организационные методы основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это — управление при помощи создания организаций или совершенствования существующих для решения определенных задач. Всякий организационный процесс представляет собою форму конкретного управленческого процесса. Функции управления реализуются тем продуктивнее, чем адекватнее целям управления его организации. Согласование функций, оптимизация их осуществления, предупреждение или преодоление дисфункций, гармонизация структур, активизация участников управляющей системы — все это в значительной мере обеспечивается качественной организацией. Ведь организация есть такая система взаимосвязей между участниками, в которой поведение каждого определяется ее правилами (“организационный императив”). Изменение организации (развитие или деградация) влечет за собой изменение связей и отношений между составляющими ее участниками.
Организационные методы затрагивают все этапы управления. Вот некоторый набор типичных организационных действий: распределение ролей между участниками управленческих отношений или внесение корректив в существующую схему ролевых статусов; перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности, проверка исполнения; разработка и внедрение инструментария осуществления организационно-управленческой власти: регламентов, инструкций, методических рекомендаций и пр.;
кадровые перемещения с целью замены менее подготовленных лиц более подготовленными с точки зрения соответствия их задачам, стоящим перед организацией; совершенствование системы внутренней коммуникации и др. Организационные мероприятия проводятся путем прямого и косвенного воздействия на управляющих и на управляемых. Используются правовые нормы и средства общественного воздействия, принуждение и убеждение, авторитет руководителя и влияние общественного мнения. Организационные мероприятия в сочетании с административными средствами воздействия (приказ, распоряжение и пр.) образуют административно-организационные методы.
Политические методы управления (руководства) — это способы прямого или косвенного (в большинстве своем) воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Экономическая, социальная, национальная и другие стратегии — важнейшие направляющие факторы воздействия государства на общество и на саму систему управления. Публичная (открытая) политика — организующая и мобилизующая сила. Ее воздействие на управляемые массы и общественные процессы — это влияние общих интересов, концентрированным выражением которых политика является. Политические методы — составная часть демократических технологий управления.Последние слагаются из всего комплекса демократических форм, норм и процедур политических действий и отношений, сложившихся в практике демократических государств. На высшем уровне организации власти ведущее место занимают технологии парламентаризма — нормативно закрепленные формы, способы, средства и процедуры коллективного обсуждения и принятия законодательных актов. Парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте, практика депутатских запросов правительству, парламентские слушания — вот лишь некоторые наиболее действенные формы политического процесса.
Стержневой технологией демократии являются публичное обсуждение проектов решений (резолюций, законов и пр.), а также различные виды выборов как формы выражения воли большинства. Референдумы, переговорный процесс, дискуссии “за круглым столом” — методы, широко используемые правящим субъектом для разрешения острых политических, экономических, социальных и других проблем общенационального значения. В общественную жизнь нашей страны в последние годы вошли такие частные технологии реализации политических методов, как политическая реклама, теледебаты по актуальным проблемам, паблик рилейшнз (англ. public relations— отношение с публикой) — деятельность государственных и иных организаций, обеспечивающих взаимопонимание и сотрудничество этих организаций с общественностью.
Политические методы не исчерпываются общественными формами воздействия и демократическими процедурами. За этими технологиями стоят инструменты государственной власти и права, единая воля общества. Действие их может проявляться и в прямом принуждении (преследование, репрессии и пр.). Специфика же политических методов — во влиянии на поведение людей, на выбор ими форм участия (или неучастия) в политическом процессе, на отношение к системе господствующих ценностей, на формирование желаемой для государства социально-политической обстановки, на отношение граждан к власти и т.д.
Экономические методы обычно рассматривают в соотношении с административно-правовыми, когда речь идет о проблемах государственного регулирования экономики. Например, Президент Республики Адыгея А. Джаримов пишет о принципе рационального сочетания административных и рыночных рычагов управления “в рамках усиления государственного регулирования социально-экономических и общественных процессов”. Автор подчеркивает необходимость освоения “новых методов правовых, экономических, финансовых, организационно-технических, коммуникативных и других рычагов государственного управления” /28/.
Выдвижение экономических методов на первый план в условиях становления рыночной экономики не означает, что административно-правовые методы управления в этой сфере вообще должны быть устранены, как полагают либералы. В кризисных ситуациях без использования административно-правовых методов не обойтись. Доказательством тому — нынешние проблемы государственного управления в нашей стране. В государственном секторе экономики они будут присутствовать постоянно; однако приоритетными в экономической сфере жизни являются экономические методы. Основное отличие этих методов от административно-правовых, политических и прочих заключается в воздействии материальными, главным образом финансовыми средствами на интересы управляемых. Экономический фактор не есть орудие прямого насилия; он вынуждает управляемых поступать в соответствии с материальными потребностями, со стремлением обладать средствами для их удовлетворения или накапливать таковые.
Экономические методы — это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций. Распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разработка и реализация бюджетов — главные инструменты управления экономическими методами. А применительно к человеку — это механизмы материального стимулирования труда и предпринимательства. Важнейший стимул — прибыль; власть богатства, денег.
Социальные методы, как и экономические, используются управляющим субъектом в целях мотивации активности управляемых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворения жизненных потребностей и интересов. Сущность социальных методов заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей, на факторы, блокирующие их влияние, на факторы, вызывающие удовлетворенность человека условиями своей жизни и результатами конкретной деятельности, и те, что обусловливают неудовлетворенность, стимулируют социальную пассивность или даже отчужденность от общественных дел.
Арсенал социальных средств управляющего воздействия на управляемых обширен. Он включает как технологии формирования разумных, соответствующих ценностям системы потребностей, так и средства социального контроля, стимулы, мотивирующие как индивидуальную активность (различного рода социальные оценки и вознаграждения), так и массовую. В числе государственных технологий разработка и осуществление общегосударственных социальных стандартов социальных благ и услуг; законодательное закрепление и реализация прожиточного минимума населения и регулирование на его основе систем оплаты труда и пенсионного обеспечения старших поколений; сочетание в социальной политике государственных форм обеспечения населения и услуг частного сектора, государственной поддержки с рыночными механизмами ее реализации. Например, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию России 1998 г. органы исполнительной власти и управления обязываются осуществить перестройку “всей системы государственной социальной помощи”; ввести государственные стандарты в системе общего школьного образования и заложить контроль качества всех видов образования; “сформировать систему государственных гарантий бесплатной медицинской помощи”, “сделать реальные шаги на пути разгосударствления социальной сферы”и т.д. К сожалению, в условиях тяжелейшего экономического кризиса и непоследовательности социальной политики, объявленной Президентом, указанные социальные технологии не сработали так, как ожидало общество. Тем не менее они были обозначены.
Идеологические методы государственного управления — не пережиток советской системы, как думают многие сторонники концепции деидеологизации государства, а закономерность. Другой вопрос, какая используется идеология: государственная или негосударственная, прогрессивная гуманистическая или реакционная? Для демократического общества неприемлема любая господствующая государственная идеология. Однако это вовсе не исключает необходимости общей, признаваемой большинством населения данного государства, системы идей и духовных ценностей. На их основе, явно или скрыто, строится технология стимулирования социально-политической активности масс и элит, механизмы реализации демократических принципов власти и управления. Так, американскую демократию и все важнейшие документы государства пронизывают три идеологических принципа: равенство людей (все созданы равными); свобода их самовыражения; признание способности каждого и общества в целом к совершенствованию. Эти принципы составляют суть американских либеральных индивидуалистических ценностей, образующих так называемую американскую веру. В отличие от европейских стран, как отмечают социологи США, в этой стране был и есть широкий консенсус по основным политическим ценностям и убеждениям.
В европейских странах, пишет Я. Зиновьев, естественным путем сложился идеологический механизм как составной элемент формирования культуры, образования и воспитания, средства массовой информации и государственных учреждений. Эти функции выполняют школы, университеты, газеты, кино, реклама, партии и др. Подобно экономике, в идеологической сфере существует и функционирует “рынок идей”; есть их производители и потребители. Никто принудительно не вдалбливает в головы людей идеологию. Гораздо эффективней действует другой метод: дать людям идеологическую свободу, создать иллюзию идеологического поля и даже идеологического хаоса. Но при этом неустанно вносить в такой идеологический хаос банальные идеи, отвечающие потребностям “деидеологизированных граждан”. Идеологическая свобода в условиях западного идеологического поля, отмечает автор, есть гораздо более сильное средство идеологического воздействия на граждан, чем идеологическое принуждение /29/.
Идеологический хаос и ценностный духовный вакуум, наступившие в России, убеждают в несостоятельности адептов деидеологизации общества. Прав профессор В. Иванов, утверждая, что деидеологизация общества “означает погружение его в абсурдное состояние, когда борьбу идей заменяет силовая борьба, а осознанная деятельности людей, политических партий и движений подменяется или механическим выполнением указаний “сверху” или столкновением личных амбиций отдельных лидеров” /29/. В этой связи понятно стремление высшего политического руководства страны, поддержанного значительной частью российской капиталистической и интеллектуальной элиты, сформулировать общую для России идею.
Группа крупных предпринимателей в “Обращении к главе Российского государства и ко всем ответственным политикам” пишет: “Нельзя выдумывать очередную “национальную идею”. Но нельзя жить дальше без настоящей государственной идеологии, опирающейся на чаяния широких общественных слоев, имеющей почву в лучших отечественных традициях, широко и смело открытую будущему страны /30/. Действительно, бесплодно намерение решить важнейшую задачу формирования новой идеологии усилиями узкого круга политических чиновников. Идеология — сердцевина государственного и народного духа, и рождается она не на загородных правительственных дачах, не в заказных газетных дискуссиях, а в гуще общественного исторического творчества как синтез духовных традиций и инновационных идей интеллектуальных кругов общества.
Идеологические методы заменяют технологию административного командования и правового принуждения. Их действие ориентировано на активизацию общественной сознательности людей и подчинено формированию системы мотиваций, соответствующей целям государственной политики. Практические формы реализации идеологических методов разнообразны, главное же — пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей всеми возможными современными средствами, через деятельность всех институтов обучения и воспитания и, конечно же, средств массовой информации. Элементы идеологических технологий: концепции, идеологические установки, призывы, лозунги, государственные символы, политически и идеологически ориентированная терминология. Способ воздействия — убеждение людей, манипулирование массовым сознанием и поведением. В настоящее время начинают доминировать агрессивные технологии идеологического принуждения, духовного насилия над личностью. Борьба идеологий приобретает острейшие формы и провоцирует политическое противостояние, доходящее до насильственных конфликтов. Цивилизованные правила государственного управления, разумеется, исключают подобные последствия применения идеологических методов.
Информационные методы — совокупность информационных технологий воздействия на объект управления. Средство воздействия — различные виды информации: служебной, научной, пропагандистской и пр. Основное орудие информационных технологий — современная индустрия массовой информации." Информация как элемент управленческого воздействия пронизывает все способы управления, и поэтому рассматриваемые методы реализуются в составе всех других методов. Самостоятельно действующими они являются в политике и специализированных отраслях духовной жизни: в науке, идеологии, телерадиовещании, печати и др.
Информационные технологии нацелены как на косвенное, так и на прямое влияние на управляемых. Они формируют соответствующие алгоритмы действий, ориентации и установки, убеждения и культурные (или контркультурные) образцы, способствуют интеграционным или дезынтеграционным процессам. Информационная деятельность превратилась в специализированную функцию системы и составляет неотъемлемый элемент любого вида управленческой деятельности и отношений — коммуникативные взаимосвязи. Для нормального функционирования властей в условиях, когда возникла “система вездесущих средств массовой информации”, пишет французский политический деятель М. Рокар, нужно сделать их “составной частью управления” /31/. Огромная роль СМИ в жизни государства и общества побудила органы власти к созданию законодательной базы их функционирования.
Социально-психологические методы важны потому, что результаты работы управляющей системы во многом (а иногда в решающей степени) зависят от такого фактора, как социально-психологическая атмосфера, общественные настроения. Внешние условия жизнедеятельности человека регулируются административно-правовыми, экономическими и другими методами. Социально-психологическое же состояние людей не поддается непосредственному воздействия этих факторов. Социально-психологические методы — это комплекс приемов и средств целенаправленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или напряженности, массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентаций и т.д. В системе государственного управления нет специальных институтов, которые бы занимались исключительно вопросами формирования социально-психологической атмосферы в обществе. Эта работа ведется в первую очередь средствами массовой информации, идеологическим организациями, учреждениями литературы и искусства, а также церковью. Государство не может навязывать принудительно тот или иной социально-психологический проект. Ориентиром для деятельности данных организаций служит государственная политика, ее сущность и направленность.
Социально-психологические технологии используются в манипуляционных методах. Манипуляция (франц. manipulation, от лат manipulus— пригоршня, горсть, manus— рука) — система приемов социально-психологического воздействия на массы с целью изменения их взглядов и поведения в желаемом для манипулирующего субъекта направлении. Манипулирование осуществляется главным образом с помощью средств массовой информации. Приемы манипуляции разнообразны: сознательная неадекватная актуализация событий, идей, мнений, обычаев, стереотипов поведения; искаженное освещение исторического прошлого и явлений современности; односторонний подбор фактов и аргументов и т.д.
Широко используются языковые средства, например, манипуляция терминами, технология подачи информации (акценты, иллюстрации, сюжеты и пр.).
В реальном процессе функционирования системы государственного управления описанные методы и технологии используются в различных комбинациях. В авторитарных системах имеют приоритетное значение административно-принудительные или административно-командные методы, в демократических — административно-правовые (с акцентом на правовые), политические и социально-психологические методы и технологии. Мобилизационные стратегии управления реализуются преимущественно технологиями принуждения и идеологического влияния, а стратегия участия (сознательной активности управляемых) — в первую очередь путем формирования социальных стимулов и мотивации свободной деятельности.
Приоритетность определенного вида метода для данной государственной системы не отменяет общего правила — комплексного использования различных методов. Коль скоро государственные решения многоцелевые, то и реализация их может быть осуществлена не одним, а совокупностью способов и средств управляющего воздействия на управляемый объект, при ведущей роли тех, которые соответствуют политической природе системы. Диктаторский режим, управляя обществом административно-принудительными методами, широко использует идеологические и социально-психологические средства воздействия на подданных. Противоположный ему демократический режим, отвергая насилие над человеком, не обходится без применения легитимного принуждения.
 
6. Стиль государственного управления
 
Анализ средств и методов принятия и исполнения государственных решений был бы неполным, если не рассмотреть вопрос о стиле управления. Понятие стиля достаточно широко используется при исследовании управленческого процесса в литературе как по социальному менеджменту, так и по государственному управлению. Правда, взгляды по этому вопросу высказываются разные, что вполне естественно, поскольку речь идет о различных научных дисциплинах. Тем не менее характер постановки проблемы однозначен: она вытекает из логики анализа процесса выбора. Но теперь уже речь идет о выборе не целей и стратегии, а разнообразных индивидуализированных вариантов поведения и приемов действий и взаимодействий управляющих и управляемых на протяжении всего процесса принятия и исполнения решений.
Понятие стиля управления обозначает совокупность объединенных общей идеей специфических средств и приемов технологии управления, типичных для данного субъекта. Это понятие характеризует особенность способов управленческого действия, используемых конкретными субъектами, отражает гамму субъективированных технологий принятия и реализации решений.
Стиль управления не следует сводить только к каким-либо отдельным методам или приемам, стереотипам или оригинальным подходам, а также индивидуальным характеристикам взаимоотношений руководителей с подчиненными. В нем переплавлены, синтезированы элементы различных методов и технологий, правила поведения, коллективные и индивидуальные социокультурные позиции и установки. Стиль — это единое образование, сформировавшееся главным образом целенаправленно на основе определенной идеи — концепции государственного управления и, конечно же, — практического опыта.
В научной литературе описаны различные виды управленческих стилей. В контексте нашего исследования важно прежде всего отметить существование стилей коллективного управления — государственного органа, организации и субъекта индивидуального — конкретного руководителя, должностного лица. Присущие им общие признаки конкретизируются и дополняются индивидуальными, обусловленными как спецификой профессиональной деятельности, так и личностными качествами. Концепция, принципы системы определяют общие признаки стиля государственного управления — то особенное многообразие способов и приемов принятия и исполнения решений, которое демонстрирует коллективный управляющий субъект (государственные органы всех уровней). Например, ориентации на определенные методы как приоритетные для субъекта; предпочтения тем или иным мотивирующим стимулам активности (материальным либо социальным), склонности к определенным видам технологий принятия решений (инновационным или рутинным) и т.д. Индивидуальные субъекты вносят свой вклад в гамму многообразия управленческого поведения и действий, придавая официальному стилю коллективного государственного органа личностно-индивидуальный, неформальный характер. Если стиль коллективного субъекта воплощает собою общегосударственные ценностные установки, общую идеологию управления, то в стиле индивидуальных управляющих субъектов реализуются личностные ценности и представления, в которых отражаются общие. Отражаются, кстати сказать, не всегда адекватно, вследствие чего индивидуальные стили могут существенно отличаться от общего.
Известно, что индивидуальный субъект осуществляет свои руководящие функции, реализуя как формальные должностные полномочия, так и влияние, источником которого является его личный авторитет. На пересечении этих двух видов властных воздействий полномочий рождается стиль руководителя. В нем аккумулируются профессионализм и опыт руководителя, его понимание стратегии управления и способность к самостоятельному решению задач, умение работать с людьми и быть не только администратором, но и лидером.
Стиль деятельности коллективного государственного субъекта управления определяет основные черты стиля индивидуального субъекта. Тем не менее нельзя недооценивать влияния последнего. Больше того, в системе государственного управления может при определенных условиях приобретать решающее значение стиль лидера — субъекта высшей власти. Стиль вождя в авторитарном государстве становится образцом для деятельности всей государственной системы управления. Стиль авторитарного, признанного данным сообществом, политического лидера, как правило, превращается в критерий оценки качества руководителей всех уровней и рангов.
Так же, как нет извечных систем государственного управления, принципов и целей, так не может быть и каких-то универсальных стилей управления. И хотя стили — явление достаточно стабильное, сродни, скажем, характеру человека, тем не менее они реактивны. На изменение стилей государственного управления влияют многие факторы. Отметим два из них, наиболее значимых. Первое — концепции государственной политики, стратегические цели и принципы системы государственного управления. Второе — конкретные условия государственного управления, складывающиеся на том или ином этапе развития политической системы, а также управленческие ситуации, в которых функционируют конкретные управляющие субъекты.
Концептуально-стратегические факторы обусловливают разделение стилей государственного управления на два типа: авторитарный и демократический. Они порождаются соответствующими политическими режимами. Переходное состояние систем власти и управления обусловливает разновидности смешанных авторитарно-демократических стилей. Какие именно, — это уже зависит от конкретных условий функционирования управляющей системы и конкретных управленческих ситуаций, складывающихся на ее различных иерархических уровнях.
Авторитарный стиль характеризуется жесткой централизацией решений и их безальтернативностью. Всевластие высшего управляющего центра (в лице одного правителя или узкой группы правящей элиты) и безвластие нижестоящих органов управления исключает участие последних (не говоря уже об управляемых) в выборе целей, путей и средств их осуществления. Высшая руководящая власть всегда права; она никогда не ошибается; только главе государственной иерархии принадлежит право на принятие решений. Таков стереотип авторитаризма. Соответствующим образом ведут себя подчиненные субъекты, возглавляющие подведомственные им организации. Будучи бесправными по отношению к высшему правителю, они делают таковыми же по отношению к себе членов организации. Единственная вертикаль власти и управления — сверху вниз — сводит к минимуму самоорганизацию управляемых.
Безусловная централизация решений обеспечивается соответствующим однонаправленным (сверху вниз) контролем исполнения, причем контролем главным образом за процессом действий, а не за результатом. Отсюда более высокая мотивация выполняемой деятельности и менее — производительности, эффективности.
Авторитарный стиль управления базируется на самом широком применении административно-командных методов, представляющих деформацию административно-правовых. Правовая основа (закон) управляющего воздействия подменяется целесообразностью либо вообще немотивированной волей начальника. Право субъективистски интерпретируется как воля господствующего класса, возведенная в закон. В свою очередь за последнюю выдается воля правящей олигархии. Харизма вождя (лидера), вера в его мудрость и справедливость — основа легитимности системы управления.
Административно-командные методы смягчаются, а точнее, дополняются комплексным применением политико-идеологических и манипуляционных методов. Политизация и идеологизация управленческого процесса — существенная черта авторитарного стиля. Она обусловлена самой концепцией режима: человек — не цель, а средство достижения цели господствующих классовых сил. Жесткая централизация решений и всесилие правящих верхов существует благодаря монополии на информацию. Строгая регламентация информационных потоков, однонаправленность их сверху вниз, ограниченность информации текущими задачами исполнительской деятельности аппаратов управления — эти приемы также в арсенале стиля авторитарного субъекта государственного управления.
Наконец, авторитарный стиль отличается такой совокупностью средств и приемов, таких мотиваций управленческих действий и отношений, которые постоянно порождают конфликты между властью и обществом и блокируют общественное согласие. Цели государственного управления навязываются обществу; они не отражают запросы масс.
Авторитарный стиль деятельности государственных органов (коллективного субъекта) олицетворяется в поведении индивидуальных субъектов, хотя прямой причинно-следственной связи здесь нет. В поле авторитарного управления могут формироваться и жить островки демократического. Чем дальше от центра, тем чаще они встречаются. На низшем уровне управления авторитарные тиски государственного субъекта сжимают рамки поведения индивидуальных субъектов намного меньше. Его стиль поведения больше зависит от конкретной управленческой ситуации и личностных качеств. Например, в условиях авторитарного режима в советское время на уровне местного управления административно-командный стиль сосуществовал с демократическими методами; руководители авторитарного типа уживались с формальными и неформальными лидерами демократического характера.
Авторитарный стиль индивидуального руководства достаточно широко освещен в литературе по социальному менеджменту; охарактеризованы параметры взаимоотношении руководителя с подчиненными. Так, Л. Албастова отмечает, что главным критерием авторитарного стиля является единоличный способ принятия решений. Приверженный этому стилю руководитель доводит до сведения сотрудников только часть информации, которую он считает нужной для них; сообщает свое решение в форме приказа; подавляет инициативу подчиненных и т.д. /32/.
Думается, что яркой иллюстрацией авторитарного стиля руководства служит принцип красноярского губернатора (генерала в отставке) А.И. Лебедя: “Я власть! Выше меня в крае стоять никто не будет” /33/.
Демократический стиль государственного управления противоположен авторитарному. Альтернативный выбор целей, осуществляемый коллегией, коллективное обсуждение проектов и принятие решений под руководством высшего должностного лица и под его персональную ответственность — важнейшая черта демократического стиля. Другие существенные признаки стиля: централизация решений, закономерная в системе государственного управления, сочетается с децентрализацией и ограничивается ею; смещение процесса принятия решений из центра на нижестоящие уровни, где субъекты обладают информацией для адекватной подготовки решений и где возникает ситуация, требующая принятия решений /34/.
Демократический стиль характеризуется двусторонними потоками информации, причем полной, а не дозированной по воле начальства, как главного условия децентрализации решений, а также двунаправленным контролем исполнения — сверху вниз и снизу вверх. Контролирующая деятельность ориентирована главным образом на результат, хотя не остается вне его и процесс действий.
Демократический стиль предполагает комплексное применение различных методов управления и стимулов активизации: административно-правовых, экономических, социальных, информационных, материальных и нематериальных и других — в рамках единого правового поля, т.е. в строгом соответствии с законом. Концептуальная идея демократического стиля: человек-цель, определяющая (но не оправдывающая) средства ее реализации. Основная мотивация решений — интересы, ценности и цели общества, человека. Демократический способ принятия и исполнения решений обеспечивает институционализацию конфликтов, их регулирование и разрешение, а следовательно, стимулирует общественное согласие, а не конфронтацию.
Существенная особенность демократического стиля заключается в его ориентации на реализацию необходимого разнообразия общественных процессов, на блокирование принудительной унификации потребностей и интересов людей, противоестественной для общества. Сочетание государственного управления с самоорганизацией управляемых — принцип демократического стиля.
Обозначенные нами общие черты демократического стиля государственного управления модифицируются и обогащаются индивидуально-личностными приемами поведения и деятельности отдельных руководителей. Акцентирование свободы выбора и разнообразия поведения управляемых дает “мягкую” модель индивидуального демократического стиля — либеральный стиль. Еще раз обратимся к работе Л. Албастовой, в которой подробно описываются рассматриваемые стили. Автор характеризует, в частности, демократический стиль как способ принятия руководителем решений с участием сотрудников. Указываются такие действия, как сообщение сотрудникам полной информации; использование предложений и просьб членов организации; распределение ответственности в соответствии с переданными полномочиями; использование различных видов поощрений и стимулов активизации и т.д. /35/.
Не вдаваясь в вопрос о либеральном стиле, отметим лишь негативные аспекты, проявившиеся в российской государственной жизни. Его характеристики — “нейтральный”, “попустительский” — приобрели реальные очертания в комплексе разрушительных для системы государственного управления явлений. Либеральное поведение органов управления сегодня ассоциируется с правовым нигилизмом и с позицией невмешательства государства в жизненно важные для общества социально-экономические и социокультурные процессы, с официальной установкой на социально-неограниченную свободу индивида, а по сути — на анархистское общественное поведение. Либеральный стиль в государственном управлении в интерпретации российских либералов равнозначен концепции стихии. Проявляется диалектика взаимопревращения противоположностей: господство в прошлом авторитарного стиля сменяется внедрением стиля попустительского.
Нынешняя действительность российской государственной жизни подтверждает положение науки об относительности разграничения стилей управления и реальности смешанных стилей. Таким является бюрократический стиль. В нем переплетаются элементы авторитарного и демократического стилей управления.
Бюрократия (с французского: власть канцелярии) — понятие, за которым закрепилось двойственное содержание. Одна трактовка понятия идет от немецкого социолога М. Вебера. Бюрократия — это рациональная организация государственного управления, которая характеризуется: а) эффективностью, достигаемой за счет строгого распределения обязанностей; б) обязательной иерархизацией властных отношений, позволяющей осуществлять контроль сверху вниз; в) формально установленной и зафиксированной системой правил, обеспечивающей единообразие в управлении и применении общих правил к частным случаям; г) безличностным характером административной деятельности, стоящей над человеческими отношениями и эмоциями.
Отмеченные черты бюрократической организации сформировались в лоне авторитарной системы. Однако они свойственны деятельности демократической системы. Более того, государственное управление вообще невозможно без регламентированной правовыми нормами и правилами структуры организационных отношений, без централизации решений (в необходимых рамках), без иерархической структуры государственной власти, наконец, без специального, профессионально подготовленного, аппарата управления, функционирующего на всех уровнях системы и практикующего присущий ему аппаратный (по природе авторитарный) стиль деятельности. Бюрократия как рациональная организация государственного управления обеспечивает стабильность государственного организма, является необходимой предпосылкой его развития. Анализируя взаимоотношение политиков и бюрократов в системе государственного управления экономикой в США, американские ученые В. Рич и М. Винн пишут, что в “недрах бюрократии скрыты надежды на повышение производительности”. Авторы одновременно подчеркивают проявление “бюрократической инертности”, “саботажа и своеволия” чиновников, отмечают противоречия между бюрократами и политиками, возникающие по поводу привлечения граждан к управлению. Разногласия с политиками оказывают негативное влияние на управление, и тем не менее бюрократы препятствуют “политическим эксцессам” /36/.
Будучи рациональной формой организации государственного управления, воплощая собою важнейший его принцип — формально-правовое, властное начало, бюрократия исторически, генетически и функционально связана с демократией, равно как противоречива по отношению к ней. Взаимосвязь бюрократии и демократии проявилась в том, что развитие бюрократии фактически содействовало становлению демократии. В большинстве западных стран бюрократия и демократия развивались почти одновременно. С уходом с политической арены монархий и установлением парламентских режимов, с возникновением многопартийности и распространением всеобщего избирательного права, других демократических технологий роль бюрократии (административного управленческого аппарата) усилилась. В то же время по мере увеличения власти бюрократии происходило дальнейшее развитие демократических институтов и методов управления (37).
Следовательно, понятие бюрократии как рациональной организации государственного управления и производного от него понятия бюрократического стиля изначально не несут в себе негативно-оценочного аспекта. Данные понятия характеризуют аппарат государственного управления, особенную организацию его деятельности и специфическую для этого аппарата совокупность способов и приемов поведения и деятельности. Бюрократический стиль включает многие черты авторитарного (жесткую централизацию решений, господство власти над человеком и др.), но не тождественен ему. Авторитарный стиль государственного управления далеко не всегда может быть рациональным способом деятельности правящих субъектов. Стиль правления любого диктатора авторитарный, в главном — иррационален. Демократическая система управления по определению противоположна авторитарной. Однако бюрократический стиль — неотъемлемая черта демократического аппарата и соседствует с противоположным стилем.
Теперь о понятиях “бюрократизм” и соответствующем ему — “бюрократизированный стиль” управления. Содержание данных понятий иное, в отличие от рассмотренных; они изначально негативно-оценочные и отражают субъективно деформированный характер мышления и деятельности государственного аппарата и госслужащих. Основной источник деформации — абсолютизация властными структурами сущностных признаков административно-управленческой деятельности. Бюрократизм, или бюрократизированный стиль управления (для нас данные понятия тождественные) есть образ поведения и деятельности исполнительного аппарата, отличающийся тем, что акцент целей организации переносится на средства, следование формальным, нормативным правилам и соблюдение незыблемости иерархии властных отношений противопоставляется содержанию деятельности. Формальное, по словам Маркса, выдается за содержание. Бюрократизм — образ мысли и действия управляющего субъекта, присвоившего государственные функции и подчинившего их защите своих корпоративных интересов, а также обеспечению собственного сохранения и воспроизводства. Безличностный характер администрирования и эмоциональную нейтральность отношений с управляемыми бюрократизированный субъект интерпретирует в смысле постулата, сводящего человека к функции, к некоторой детали управленческой деятельности. Он использует профессиональные знания для обоснования своего господства над управляемыми массами; связывает овладение знанием с управленческой иерархией (“начальство все знает”). Чем выше начальство стоит а иерархической организации власти, тем больше оно квалифицируется как носитель знания. Для мь1шления бюрократизированного чиновника авторитет власти есть принцип знания, а обоготворение авторитета — образ мысли (Маркс). Бюрократизированный стиль управления — это стереотипизация мышления и действия, догматизм, боязнь инноваций и связанного с ними риска, рутинный характер принимаемых решений,наконец, игнорирование инициативы и самоорганизации управляемых. Подобный стиль не может рассматриваться иначе, как злокачественный нарост на рациональной организации деятельности аппарата государственного управления. Почва для бюрократической патологии сохранится до тех пор, пока будет потребность в специализированном аппарате управления, способном стать выше общества. Борьба с этой патологией непреходяща.
Стремление некоторых авторов доказать, что государственная собственность и отсутствие полноценной частной собственности в советский период стали экономической основой “мощного процесса бюрократизации” государственного аппарата, по меньшей мере малоубедительно. Как известно, бюрократизм рожден не общественной собственностью, а социальным строем, базирующимся на частной собственности. Он существовал и процветает в государственных системах, где никогда не было ни коммунистической монопартийной диктатуры, ни иерархического партийного аппарата.
Итак, понятие бюрократии не следует отождествлять с понятием “бюрократизм”, а бюрократический стиль управления как образ рациональной формализованной деятельности и поведения государственного аппарата — с бюрократизированным стилем — деформацией рациональной организации управления. Но было бы ошибочно думать, что специфические черты рациональной бюрократической организации несут в себе при любых условиях только позитивный потенциал административной деятельности. Отнюдь нет.
Идеальная модель государственной бюрократии была создана М. Вебером в первой четверти XX в. на основе анализа бюрократии Германии. В государственном управлении, как и управлении производством, в наше время произошли фундаментальные изменения, связанные с научно-технической и информационной революциями и прогрессом в области демократии. Те модели управления и поведения руководителей, которые в прошлом были идеальными, в современных условиях превращаются в препятствие для рационального администрирования. Жестко регламентированные структуры, исключительно формализованные, иерархические взаимоотношения управляющих с управляемыми; исполнение управленческих функций одним аппаратом госслужащих без привлечения общественности; канцелярские технологии; устойчивая стабильность управленческих связей и коммуникаций; воздействие на управляющего только приказом и применением негативных санкций — все эти элементы бюрократической (административно-государственной) модели управления уже эффективно не работают, а являются питательной базой для возникновения описанных выше деформаций, именуемых бюрократизмом.
Вполне закономерно, что в наиболее динамичной сфере управления — в современном менеджменте — превалирует тенденция отказа от бюрократической модели. Директор одной из американских компаний Д. Хэмптон пишет о “закате бюрократии”. Управляющие организации в условиях приближающегося будущего смогут осуществлять свою роль, овладевая “антибюрократическими стилями поведения”. Автор имеет в виду такие поведенческие функции: поощрение сотрудничества подразделений организации, что значительно облегчает достижение целей организации; полная децентрализация принятия решений, необходимость принимать решения, где есть информация для адекватной подготовки и мотивации сотрудников; требование самоуправления, реализация которого позволит управляющим высшего звена больше осуществлять функции руководства; взаимный контроль руководителей и членов организации. В новых условиях будут изменяться “рычаги власти”, применяться более мягкие формы наказания, произойдет замещение насилия и капитала как рычагов власти знаниями. В передовых организациях не может быть “иерархического” управляющего. Перспективные сотрудники хотят работать под началом и в команде с людьми, обладающими навыками тренера, учителя и педагога. Они не хотят и не нуждаются в “боссе” как таковом. Дальнейшее использование бюрократической модели управления в организации будущего не имеет перспективы, потому что для бюрократических, жестко регламентированных структур характерна медлительность в сборе и использовании знаний, представляющих наиболее мощное средство власти; они не могут быстро и точно реагировать на новые знания; в таких структурах ограничены каналы связей между организациями и сотрудниками /38/.
Описываемые “антибюрократические стили”, возникающие в управлении материальной сферой деятельности, получат распространение и в административно-государственной сфере.
Словом, классическая бюрократическая модель преобразуется в современные модели; бюрократический стиль управления уступает место (в частности, в современном менеджменте) антибюрократическим стилям. Их можно было бы назвать гуманистическими, поскольку в управлении преобладают факторы, мотивирующие демократическое участие людей в достижении целей организации и развитие их творческого потенциала, а не факторы, принуждающие к решению управленческих задач силой административной власти.
Происходит модификация индивидуальных стилей управления. Традиционная их типология не полностью отражает уже существующие новые виды. Согласно поведенческой теории (США), различаются четыре стиля поведения, обладая которыми управляющие могут стать хорошими руководителями (лидерами).
1. Автократический стиль. Лидер отдает приказания и добивается их исполнения, используя полномочия награждать или наказывать.
2. Поддерживающий стиль. Лидер такого типа создает коллектив, в котором каждому хочется делать все хорошо без принуждения. Он проявляет внимание к своим подчиненным, советуется при принятии решений и руководит ими в общем плане, без мелочной опеки.
3. Стиль, ориентированный на задание. Лидер мобилизует имеющиеся ресурсы, распределяет задания, составляет планы, графики и устанавливает нормативы.
4. Ситуационный стиль. Действие лидера взаимодействует с переменными управленческой ситуации. Деятельность группы направляется в соответствии с целями организации и корректируется с изменением ситуации /39/.
Сравнивая описанные стили с традиционными, читатель найдет в их содержании элементы авторитарного, демократического и либерального. Вместе с тем здесь просматриваются черты антибюрократических стилей. Определение “гуманистические”, думается, вполне корректно по отношению к поддерживающему, ориентированному на задание и ситуационному стилям поведения лидеров.
Рассмотренные нами стили управления в разных комбинациях проявляются в практической деятельности государственных субъектов. Интегрирующим же остается стиль рациональной бюрократической организации, государственной бюрократии. Его стержнем является совокупность приемов, технологий реализации политической и административной властей. Политические институты и их субъекты ориентируются преимущественно на демократическую модель стилей и ее гуманистические разновидности; исполнительные органы и субъекты, реализующие их функции, — на авторитарную (бюрократическую).
 
* * *

 
Анализ управленческих решений позволяет сделать ряд обобщающих выводов. Во-первых, логика разработки, принятия и исполнения решений выражает объективную взаимосвязь управленческих функций; этапы процесса решений определяются необходимой последовательностью реализации функций. Все функции управленческого процесса реализуются в политических решениях стратегического характера. В других видах решений реализуются отдельные функции. Во-вторых, процесс решений характеризуется единством целей, направлений, задач, средств, методов, стилей (технологий) управленческого действия. В зависимости от характера целей, решения и технологии по их осуществлению акцентируются на мобилизационный тип деятельности управляемых или на участие, включающее самоуправление, самоорганизацию. В-третьих, процесс решений в системе государственного управления организационно и функционально базируется на конституционных установлениях и регулируется соответствующими конкретными нормативными актами и предписаниями. В-четвертых, необходимость оптимального сочетания коллективного обсуждения и принятия решений и единоличной ответственности руководителя — один из демократических принципов управления. В-пятых, процесс принятия и исполнения решений носит проблемно-ситуационный характер: конкретный анализ ситуаций — метод выявления проблем, требующих решений, и определения практических задач по реализации намеченных целей. В-шестых, решения обеспечиваются соответствующими кадрами — руководящими и исполнительскими. Институт государственной службы — локомотив политических и административных решений.
Данные выводы носят концептуальный характер и могут рассматриваться как принципы государственных решений.
 
Литература
 
1. Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США. Великобритания, Франция, Германия. С. 69.
2. Макаренко В. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования //Социс. 1997. № 7. С. 99-100.
3. Мильнер Б. Введение. // Современное управление. Т.1.
4. Сердюков Г. Политический выбор в условиях кризиса //Российская политическая политология. Ростов н/Д.: Феникс. 1998. С. 246.
5. Марш Д. Теория и практика управления //Современное управление. С. 13.
6. Рокар М. Трудиться с душой. М., 1990. С. 110.
7. Ельцин Б.Н. Выйти из кризиса, сохранив всю полноту политических и экономических свобод //Парламентская газета. 1999. 31 марта.
8. Стейер Р., Беласко Д. Управление: от старых форм к новым реальностям //Современное управление. С. 14.
9. Занд Д. Теории и их приложение // Современное управление. С. 23.
10. Хольцер М. Как научиться повышать производительность в государственном секторе //Эффективность государственного управления. С. 29.
11. Стейер Р., Беласко Ц. Современное управление. С. 13.
12.Там же. С. 16.
13. Ханна У. Процесс принятия решений в организациях государственного сектора //Современное управление. Т.2. С. 16, 28.
14. Занд Д. Теории и их приложение . С. 23.
15. Там же. С. 24.
16. Парламентская газета. 1999. 23 марта.
17.Там же.
18. Рокар М. Трудиться с душой. С. 110.
19. Стейер Р., Беласко Д. Управление: от старых форм к новым реальностям // Современное управление. С. 16.
20.Макгоун Р., Спаньола Р. Разработка новых технологий //Эффективность государственного управления. С. 773.
21. Игнатов В.Г., Понеделков А.В. Профессиональная компетентность должностного лица государственной службы //Государственная служба: теория и организация. С. 496-509.
22. Хэмптон Д. Организация будущего //Современное управление. Т. 1. С. 72.
23. Колдуэлл А. Формирование систем контроля // Современное управление. С. 49.
24.Занд Д. Теории и их приложение. С. 19.
25.Албастова Л. Технологии проведения социальных инноваций в органах власти //Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Ростов н/Д. 1999. С. 246-249.
26.Шабров О. Управление и самоорганизация как формы стабильности и развития // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. С. 183.
27.Колл Д. Организационные модели и структуры //Современное управление. Т. 1. С. 55.
28.Джаримов А. Формирование системы власти Республики Адыгея и адаптация современных технологий к условиям полиэтнического региона //Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. С. 59-60.
29.Зиновьев А. Запад. Феномен западнизма. М., 1995. С. 329.
30. Иванов В. Технологии формирования эффективной политической власти //Эффективные технологии в государственном и муниципальном управлении. С. 90.
31. Рокар М. Указ. соч. С. 166.
32. Албастова Л. Технологии эффективного менеджмента. М., 1998. С. 252-256.
33. Парламентская газета. 1999. 12 мая.
34.Хэмптон Д. Организация будущего. С. 71
35. Албастова Л. Технологии эффективного менеджмента. С. 252-258.
36.Рич В., Винн М. Политические аспекты производительности в государственном секторе//Эффективность государственного управления.
С. 121 — 124.
37.3еркин Д. Основы политологии. С. 417.
38. Хэмптон Д. Организация будущего. С. 69-71.
39.Марш Д. Теория и практика управления. С. 1, 15.