Глава6 .ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Система центральных органов государственного управления, в широком смысле этого слова ,включает в себя, как правило, следующие элементы:
1.Глава государства
2.Парламент
3.Правительство
4. Ведомства
Однако принцип их организации взаимодействия и круг полномочий зависят от формы правления, существующей в данном конкретном государстве, и его государственного устройства.
I. Центральные органы государственного управления при раpзличных фирмах правления
1.Монархическая форма правления
Монархическая форма правления -"персональное единовластие". Монархия достаточно эффективно обеспечивает немногочисленные общесоциальные и классовые функции государственного управления: учет труда и распределение его результатов, создание страховых запасов (фондов), организацию совместных работ, ведение войны защиту от нападения, создание информационных служб, религиозно-культовые отправления, взимание налогов и т.п.
Монарх назначает высших чиновников по управлению регионами или функциональными службами, которые в свою очередь назначают более мелких руководителей. Сам же монарх в нормальном режиме правления решает вопросы, связанные с организацией и осуществлением государственной власти.
 
По отношению к государству во внешней и внутренней политике монарх выступает как его глава, руководитель, представитель народа, "отец" нации, который сплачивает своих подданных. Он персонифицирует государство.
Монарх осуществляет единоличное правление. Конечно, это не означает, что он ведет абсолютно все дела в государстве. Однако власть монарха верховна и суверенна (независима), что позволяет при распределении полномочий и сфер управления между различными государственными органами взять на рассмотрение любой вопрос, если он сочтет его достойным внимания.
Как правило, монархическая власть объявляется священной, наделяется религиозным ореолом, является бессрочной и пожизненной и передается по наследству. Онараспространяется на все сферы государственной жизни, в том числе и на судебную. В процессе обжалования судебных решений монарх является высшей и последней инстанцией. Монарх, как правило, не несет конкретной политической и юридической ответственности за результаты своего правления, а за ошибки и злоупотребления в государственном управлении отвечают его советники, другие чиновники.
 
Абсолютная монархия
Для абсолютной монархии характерно отсутствие каких-либо представительных учреждений, сосредоточение всей государственной власти в руках монарха. Государственное устройство России до 1905года характеризовалось именно этими признаками.

 
Ограниченная монархия.
В сфере исполнительной власти монарх юридически и фактически независим от парламента. Однако с деятельностью парламента он вынужден считаться. Монарх назначает правительство, ответственное перед ним, однако деятельность этого правительства уже может подвергаться обсуждению и критике в парламенте. Парламент как представительное учреждение приобретает контрольные функции, выступает в роли законосовещательного органа, с которым монарх уже вынужден считаться. Государственное устройство царской России после 1905года характеризуется именно этими признаками.
 
 
Конституционная монархия.
Ей свойственно юридическое ограничение власти монарха как в области законодательной, так и исполнительной деятельности. Правительство несет ответственность не перед ним, а перед парламентом. Все исходящие от монарха акты приобретают юридическую силу только в случае, если они основаны на конституции и одобрены парламентом. Монарх в конституционной монархии играет главным образом представительную роль, являясь своего рода символом нации, государства, народа. Он царствует, но не правит. Типичным примером конституционной монархии является современная Великобритания.

 
Не следует думать, что монархия как форма правления уже отжила себя и с неизбежностью должна уступить место более прогрессивным формам в развитии государственности. Современный мир насчитывает немало государств с монархической формой правления. А в некоторых государствах политические лидеры, носящие иные наименования, фактически обладают властью и статусом монарха.
Монархическое устройство государства имеет и определенные преимущества. Наследственный характер власти при монархии обеспечивает легитимность ( Законность, принятие.) каждого нового монарха, создавая весьма стабильный и удобный способ перехода власти, что "работает" на спокойствие, устойчивость, сплоченность общества, особенно в критических ситуациях. Это весьма традиционная для многих народов система организации и осуществления власти, к которой привыкли, которую уважают и к которой неоднократно возвращаются после революционных перемен в силу полезности. Следует учитывать, что Россия с ее длительными монархическими традициями имеет достаточно сильную тенденцию к государственному устройству этого типа, что в определенной степени конституционно отразилось на функциях Президента РФ, которому наряду с парламентом предоставлены некоторые законодательные полномочия.
2 .Республика или республиканская форма правления
Республика или республиканская форма правления является не менее древней, чем монархическая. Республика, при всем разнообразии различных органов власти и их взаимоотношений, характеризуется прежде всего выборными высшими органами власти, в которые входят представители народа. Для республики характерны и раз личные полномочия, которыми эти органы наделяются. Основные признаки республиканской формы правления:
•она исходит из принципа формального равенства граждан, их солидарности, необходимости стабильности и компромиссов, что позволяет выдвигать на те или иные должности практически любого (за исключением законных ограничений) гражданина
•это коллективное правление;
•высшие органы государственной власти имеют сложную структуру, наделяются только им свойственными полномочиями несут ответственность за их исполнение или ненадлежащее исполнение по закону;
•решения, принимаемые высшими органами власти в большинстве случаев готовятся длительно, обсуждаются по определенной процедуре, проходят экспертизу. Принятие решения осуществляется как правило путем голосования;
•основано (в большинстве своем) на принципе разделения властей.
Надо обратить внимание на то, что все ветви единой государственной власти имеют властные полномочия, т.е. организуют и осуществляют отношения "власти-подчинения" в соответствующих сферах государственной деятельности. Одной из самых главных проблем этой формы правления является согласование в деятельности всех ветвей единой государственной власти. К сожалению слаженная работа далеко не всегда удается, зачастую происходит борьба за верховенство в системе единой государственной власти (особенно между законодательной и исполнительной ветвями власти), что может привести к очень грозным событиями, ставящим под угрозу саму республиканскую форму правления.
Республиканская форма правления, в отличие от монархической, сопровождается, как правило, рациональным, рассудочно-утилитарным восприятием населением государственной власти. Современная государственная практика знает два основных вида республики -президентскую и парламентскую.
 
Президентская республика
Президентская республика -это такая форма правления, при которой в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства (исполнительной ветви власти). Государственное управление строится по принципу жесткого разделения властей. Высшие органы не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью. Президент, как правило, избирается отдельно от парламента (всенародное избрание) и самостоятельно формирует правительство (иногда с согласия парламента), которое перед парламентом ответственности не несет. Правительство ответственно перед президентом.

 
Президент лишен права роспуска парламента, но парламент может возбудить против президента процесс его отстранения от власти. Это происходит, если президент допускает злоупотребление своей властью, совершает преступление, умышленно грубо нарушает Конституцию.
К президентским республикам такого типа можно отнести США, Аргентину, Бразилию, Мексику и ряд других стран. Необходимо отметить, что там, где электорат законодательная власть или конституционные ограничения слабее, чем в США, президентская форма правления приводит к суперпрезидентской модели, реализующей авторитарный способ управления как это и происходит в большинстве стран третьего мира.
 
Полупрезидентская республика
Это такое устройство формы правления, когда президент является главой государства, но не совмещает этот статус со статусом главы правительства. Тогда, кроме распределения полномочий, закрепленных Конституцией, президент образует систему органов при президенте, которые содействуют ему в выполнении его полномочий как главы государства и гаранта конституции.

 
президентская республика создает весьма благоприятные условия для сосредоточения в руках президента множества властных полномочий, что является вполне оправданным и даже необходимым в определенные исторические периоды.
Наука государственного управления выделяет такие исторические ситуации, как например, переход от одной общественно-исторической системы к другой. Кроме того, подобного рода формы правления возникают в странах с сильными монархическими традициями в прошлом, в ситуациях, не отличающихся стабильностью. Президентское правление становится эффективным в период проведения реформ в странах с обширной территорией, в многонациональных государствах. Не сложно заметить, что перечисленные моменты весьма характерны для нашей страны, что во многом и предопределило в конечном итоге переход к этой форме правления в ней. Президентская республика является достаточно гибкой формой правления и поэтому получила достаточно широкое распространение.
 
 
Парламентская республика характеризуется провозглашение принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью этого вида республики является наличие должности премьер-министра, которого избирает или назначает парламент. Участие президента в формировании правительства номинально.
Президент на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти. Любое действие президента и исходящие от него нормативные акты могут быть осуществлены или приобрести юридическую силу только с согласия правительства или парламента, которые и несут за них ответственность.
Итак, в зависимости от формы правления главой государства является либо монарх, либо президент, который может быть или не быть одновременно главой исполнительной власти.
В системе государственного управления абсолютного большинства современных государств очень важна роль глав государств, преимущественно президентов, обладающих различным объемом полномочий в зависимости от государственного устройства. В обобщенном виде различия президентских полномочий в различных типах республик выглядят следующим образом:
 
 

 
 
Итак, в зависимости от формы правления главой государства является либо монарх, либо президент, который может быть или не быть одновременно главой исполнительной власти.
III.Парламент
В системе государственного управления абсолютного большинства современных государств важнейшую роль играют парламенты. Парламент -это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.
К основным характеристикам парламента отдельной конкретно взятой страны можно отнести следующие:
•количество членов: от 12на острове-государстве Тувулу до 2000в КНР;
•число палат: примерно половина парламентов мира -двухпалатные, при этом принцип формирования палат различен;
•наличие системы комитетов и их относительная сила, что является ключвым различием между "болтающим" и "работающим" парламентом.
Вот как, например, выглядит парламент Российской Федерации -Федеральное Собрание РФ.

 
В целом, основными функциями парламента в современном мире вне зависимости от формы правления, как правило, являются:
1.Представительство территорий, партий, интересов или функциональных сфер.
2.Утверждение правительства.
3.Законотворчество и экспертиза.
4.0тбор на ведущие политические посты, в том числе в высших эшелонах исполнительной власти.
Традиционно подчеркивается законотворческая функция парламента, однако следует отметить, что в современных условиях, даже в развитых демократиях парламенты все больше принимают, а не делают законы. В целом, наблюдается явная тенденция к усилению исполнительной власти, в т.ч. и при парламентской форме правления. Как подчеркивал бывший премьер-министр Франции Мишель Рокар, в современных демократиях "первенство в государственной системе принадлежит исполнительной власти, парламентское большинство не столько контролирует правительство, сколько поддерживает его: парламент скорее принимает предлагаемые ему законы. нежели выступает с законодательными инициативами".
В целом, общее представление о различных типах взаимоотношения парламентов с исполнительной властью может дать следующая таблица:

1 .Взаимоотношения парламентов с исполнительной властью
Возможны два варианта взаимоотношения парламентов с исполнительной властью:
•принцип доминирования кабинета;
•принцип доминирования парламента.
В целом правительство использует различные процедурные способы регулирования деятельности парламента. Иногда правительство контролирует формирование повестки дня законодательного собрания; в большинстве случаев премьер-министр может выразить недоверие законодательному собранию прежде, чем истечет срок его полномочий. Но это -обоюдоострая процедура, так как только парламент может оценить деятельность премьер-министра. На практике на стабильность исполнительной власти в наибольшей степени влияют партийные фракции.
 
Принцип доминирования кабинета
Принцип доминирования кабинета проявляется в том, что исполнительная власть поддерживается дисциплинированным большинством законодательного собрания, как это происходит в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. Кабинет в этом случае может контролировать как исполнительные органы власти, так и легислатуру. До тех пор, пока высшее руководство (кабинет) имеет поддержку парламентского большинства, система доминирования кабинета обеспечивает согласованные действия правительства, как с точки зрения законотворчества, так и с точки зрения выработки и реализации основных направлений политики. Правительство, основанное на доминировании кабинета, обусловленном согласованной поддержкой представительных органов власти, обеспечивает непрерывную "скалярную цепь", линию власти от правительства к законодательному собранию и от законодательного собрания к электорату. Выбирая своих представителей в законодательное собрание, люди выбирают iex.кто будет ими непосредственно управлять, так как правительство формируется из числа депутатов парламента. Это -так называемый "стиль Вестминстера". для которого характерно также и некоторое противостояние парламента и правительства.
 
Принцип доминирования законодательного собрания
В системах доминирования законодательного собрания или парламента, наоборот, зависимость между избранием депутатов и формированием правительства менее определенна. Когда количество партийных фракций в парламенте чрезмерно велико, процесс формирования правительства и его существование в большей степени зависят от разрешения межпартийных конфликтов и споров в законодательном собрании, чем от результатов выборов.
Например, в Нидерландах средняя продолжительность периода формирования нового кабинета -после выборов или отставки старого кабинета -составляет 86дней (в качестве рекорда можно привести 1977г. со сроком 208дней). Такая система -наилучшее средство для приобретения ненадежного правительства, как это имеет место в Италии или было во Франции периода IIIРеспублики (1870-1940г.г. )и IYРеспублики (1946-1958).Действительно, в послевоенных Нидерландах правительственные кабинеты редко переживали свой 4-летний срок. Но и здесь положение дел зависит не только от стабильного большинства в парламенте.
Парламентская система организации исполнительной власти несет в себе определенное противоречие между принципами коллегиальности и иерархии, между коллегией министров (которые являются равными среди равных) и высшим лицом исполнительной власти, обладающим иными полномочиями. Поэтому в парламентских системах правления всегда существует проблема -насколько сильны премьер-министры по сравнению с другими представителями исполнительной власти?
Власть премьер-министра зависит от комплекса взаимосвязей между отдельными лицами, партиями и конституцией. В целом, власть премьер-министра над кабинетом министров имеет тенденцию к увеличению, хотя различие между ролью и властью премьер-министра в парламентской системе и ролью и властью президента, избранного прямым всеобщим голосованием, остается фундаментальным. Контроль за назначением на должность является главным источником власти в любой обстановке. В какой мере премьер-министр может формировать кабинет, подбирать кандидатуры для своих министерских "команд" означает в какой степени он обладает реальной властью.
Права назначения на должности, присущие премьер-министру Великобритании достаточно велики. Хотя британский премьер-министр зависит от баланса сил в парламенте. тем не менее он может формировать правительство по своему выбору, исходя из способностей и таланта членов правящей парламентской партии.
В других странах, принявших английскую парламентскую модель, премьер министры обычно имеют меньше свободы в назначениях на различные должности. И Канаде премьер-министры должны обеспечивать в кабинете адекватное представительство различных провинций; министры защищают интересы своих провинций и той же мере, что и интересы департамента или министерства. В Новой Зеландии парламент очень небольшой. Это означает, что почти все члены парламента, принадлежащие к правящей партии, окажутся на важных постах в органах исполнительной власти. Конституция ФРГ свидетельствует, что канцлер имеет право подбирать кандидатуры, формирующие кабинет, хотя на практике партийные интересы и, в особенности, коалиционные соглашения ограничивают свободу его выбора.
Значительно отличается в этом плане ситуация в полупрезидентских республиках, где на первый план нередко выходят взаимоотношения между президентом и премьер-министром.
С одной стороны, правительство подотчетно и парламенту и президенту, и соответственно премьер-министр назначается на должность президентом с согласия высшего органа законодательной власти. Правительство действует в пределах срока полномочий президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом, продолжая выполнять свои обязанности до формирования нового правительства. Отсюда видна прямая зависимость премьер-министра от президента. С другой стороны. как показывает, например, современная история Французской Республики, полномочия премьер-министра таковы, что он становится потенциальным соперником президента, назначившего его на этот пост. Таким образом, у премьер-министра уже в силу его функций довольно сложное положение. Его авторитет основывается на способности полностью утвердиться в тех сферах, которые оставляет ему глава государства. Но за исключением ситуаций "сосуществования", когда президент и премьер-министр принадлежат к разным политическим лагерям, успех премьер-министра определяется успехом именно политики, выработанной в конечном счете президентом.
IV. Правительство
Другим обязательным компонентом системы центральных органов государственной власти является правительство. В строгом понимании -это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране.Правда, к президентским республикам и к некоторым монархиям это определение подходит не полностью, поскольку администрация с общей компетенцией возглавляется там не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом.
Члены правительства в большинстве случаев именуются министрами /от лат. ministerподручный, служитель/
Основа существования и функционирования правительства в парламентских системах -взаимозависимость парламента и правительства. Кабинет (совет министров) избирается из числа членов парламента и полностью ответственен перед парламентом. Правительство находится у власти ровно столько, сколько оно сохраняет доверие законодательного собрания. Если это доверие подорвано (например, парламент принимает вотум недоверия правительству), правительство обычно подает в отставку.
 
Принцип "коллективной ответственности "
Основной принцип деятельности правительства -это принцип "коллективной ответственности" означает, что министры разделяют ответственность за все решения, одобренные кабинетом. Строгое соблюдение принципа коллективной ответственности:
•усиливает власть кабинета:
•увеличивает возможность исполнительных органов власти координировать деятельность чиновников, так как все министерства придерживаются одной линии;
•ставит законодательное собрание перед выбором: принимать или не принимать состав правительства в целом.
Коллективная ответственность, разумеется, не означает отсутствия конфликтов между отдельными министрами и ведомствами. Она лишь слегка маскирует их, требуя от министров публичной поддержки (или, по крайней мере, воздержания от публичной критики) выработанной политической линии. Как однажды заметил британский премьер-министр лорд Мельбурн (XIXв.), "не имеет большого значения, что именно мы говорим, главное что мы говорим одно и то же".
В некоторых парламентских системах действие принципа коллективной ответственности жестко ограничено. Так, в Италии действует "министерское правительство". Координация политики, проводимой отдельными министерствами и ведомствами, очень слаба, типичная форма взаимоотношений -конфликт. Главная проблема состоит в том, что парламентские партии чрезвычайно сильно раздроблены на фракции, которые стремятся "колонизировать" (то есть подчинить своему влиянию) различные министерства.
Соглашение о коллективной ответственности наименее действенно в Нидерландах, где существует частичное разделение законодательной и исполнительной властей. Голландское правительство не ориентировано на достижение коллективной солидарности, кабинет является многопартийной коалицией, которая вырабатывает соглашения с разделом сфер влияния.
Конституция Германии признает приоритет принципа иерархии над коллегиальностью правительства. Ответственность перед Бундестагом реализуется через пост канцлера. Он отвечает перед парламентом, а министры отвечают перед ним. Сильная позиция высшего лица исполнительной власти определена Конституцией ФРГ. Вотум недоверия не может быть вынесен в отношении отдельных министров. Объявляя о своем недоверии, бундестаг должен быть в состоянии сформировать новое правительство. Тем не менее, в федеральном правительстве весьма слабо выражен принцип коллегиальности. Министры стараются не обсуждать решения других министров, многие положения принимаются безо всякого обсуждения. Министры руководят своими министерствами и ведомствами, сообразуясь с политической линией, которую проводит канцлер. Однако, на практике канцлер обычно считается с профессионализмом министров. Будет преувеличением говорить о "канцлерской демократии", однако, его кабинет, безусловно, более иерархичен и менее демократичен, чем, например, в Великобритании.
Доктрина коллективной ответственности скрывает, до какой степени процесс принятия решений раздроблен на множество автономных процессов того же рода в большинстве стран, где принят "кабинетный" принцип функционирования исполнительной власти. С увеличением правительства, естественно, растет и число министров. Так, в Канаде кабинет в 1987г. достиг 40человек, что можно отчасти объяснить давлением со стороны различных регионов и языковых групп, которые требовали своего представительства в правительстве. В других странах кабинет не превышает 20-25 членов правительства, что делает его более управляемым. Однако, это означает исключение некоторых министров из числа членов кабинета и более активное использование комитетов при кабинете.
Например, в Австралии работают девять комитетов; три из них -координационные и три -функциональные. В большинстве стран значительная часть решений лишь сообщается полному составу кабинета для ратификации, готовятся же и принимаются они в этих комитетах. Так, в Австралии решения, подготовленные комитетами при кабинете министров, лишь оглашаются на заседаниях кабинета для утверждения их премьер-министром. "Кабинетный" стиль управления стал, по существу, управлением с помощью кабинетной системы, решающая часть которой -комитеты.
Однако, хотя доктрина коллективной ответственности кабинета не всегда влияет на реальный процесс принятия решений, регулярные собрания кабинета все же имеют важное значение для координации действий правительства. Кабинет может играть роль арбитражного суда для разрешения спорных вопросов и конфликтов между министерствами. Ответственность перед законодательной ветвью власти также присуща именно кабинетам, особенно, -в законодательных собраниях, работающих в "Вестминстерском стиле". В сравнении с президентскими системами американского типа парламентские системы с .кабинетами лучше приспособлены для координации основных направлений политики.
VВедомства
Ведомства -это государственный орган исполнительной власти специальной компетенции, т.е. специализированный в определенной сфере государственного управления, обладающий именно в этой сфере установленными властными полномочиями. Номенклатура ведомств может быть весьма различной и нередко зависит просто от национальных традиций словоупотребления. В Российской Федерации в настоящее время России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти:
1.Федеральные министерства;
2.Государственные комитеты;
3.Иные федеральные органы исполнительной власти.

 
Министерства
Министерства являются центральными единоначальными органами и, как правило, отраслевыми.
Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в Правительство, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителя. в министерствах имеются совещательные органы-коллегии. Они, как правило, состоят из руководящих работников министерства. Председатель коллегии министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.
 
Государственные комитеты
Государствеивые комитеты-центральные органы, осуществляющие межотраслевое управление, они наделены значительной функциональной властью. Государственный комитет выполняет две группы задач:
•межотраслевое (функциональное) управление порученной ему сферой. Эта внешняя организационная деятельность и ее осуществление -главная задача органа;
•линейное руководство подчиненными ему организациями, внутриведомственное управление.
Межотраслевое регулирование осуществляется на коллегиальной основе, важнейшие решения по таким вопросам принимаются совместно членами комитета в виде постановлений. Члены комитета назначаются Правительством Российской Федерации из числа руководящих работников госкомитета, представителей других ведомств, ведущих ученых.
Оперативное руководство межотраслевой деятельностью госкомитета, внутриведомственное управление осуществляет его председатель единолично. Председатель по должности входит в состав Правительства Российской Федерации, он вправе издавать приказы, распоряжения, распределять обязанности между своими заместителя.
 
Центральные органы третьей группы
Центральные органы третьей группы называются комитетами Российской Федерации, федеральными службами, надзорами, инспекциями, российскими агентствами. Как правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными ведомствами. Они построены на основе единоначалия. Их руководители назначаются и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации и в состав Правительства не входят. В порядке исключения по представлению Председателя Правительства Президент может руководителя центрального органа третьей группы назначить на должность члена Правительства. В этой группе центральных органов немало таких, которые действуют на основе специальных законов, регламентирующих работу соответствующих ведомств и их центральных органов. Это, например, законы о государственной налоговой службе, санитарно-эпидемическом благополучии.
Центральные органы государственной власти в каждой отдельно взятой стране должны образовывать целостную систему, базирующуюся на принципе функционального разделения властей, что не допускало бы излишней концентрации власти в руках “дного лица. одной организации или одной ветви власти. Вот, например, как реализуются этот принцип на уровне центральных органов власти Российской Федерации.

 
Изложенная формальная структура федеральных органов государственной власти свидетельствует о том, что рычаги реальной власти находятся непосредственно в руках Президента. Это позволяет говорить о том, что в нынешней России укрепляется резидентская форма правления в ее наиболее ярком проявлении. Решающими факторами здесь являются исторические и культурные, нормы поведения, а также характерный для массовой психологии уровень правосознания.