Глава7 .РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ: ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ФУНКЦИИ.
В отличие от центрального и местного уровня управления региональный уровень присущ далеко не всем государствам. Причем наличие этого уровня прямо не связано с величиной государственного образования. Так, например, регионы как политико-административные единицы существуют в Греции и отсутствуют в Великобритании, превышающей первую почти в два раза по территории и в пять раз по численности населения. Правда, Великобритания, в этом плане скорее исключение из правила. В целом же крупные государственные образования достаточно широко используют опыт регионального политико-административного управления.
При наличии регионального политико-административного деления государства принципиальным моментом является характер самого государственного образования, а именно: идет ли речь о федеративном или об унитарном государстве. Необходимо также отметить, что выбор в пользу федерализма или унитарной формы правления прямо не связан с численностью населения или размером территории.
1Региональное управление в унитарных государствах
Широкое распространение регионального уровня управления во многих, прежде всего западноевропейских унитарных государствах шло начиная с 50-х годов XXвека. Здесь регионы являются своего рода новичками в управленческой иерархии, как бы вставленными между центром и местным самоуправлением. Именно в этот период термин "региональное управление" или "региональные власти" стал использоваться для обозначения управления на уровне больших территорий, внутри которых в свою очередь также имеется своя система местного самоуправления.
Среди основных мотивов создания региональных политико-административных единиц необходимо назвать следующие:
•необходимость диффузии (размывания) власти с целью блокирования возможности установления новых диктатур;
•раскол монолитной и неэффективной национальной бюрократии;
•устранение излишней политической концентрации на национальном уровне. В этой связи хотелось бы упомянуть точку зрения академика Н. Моисеева, который считает, что регион представляет собой достаточно однородную административно-территориальную единицу, где превалируют в меньшей степени общеполитические и общеэкономические аспекты и в большей -конкретные проблемы организации, функционирования хозяйственной и социальной сферы.
•стимулирование процессов регионального планирования, которые бы пришли на смену провалившимся общенациональным;
•ответ на давление со стороны базирующихся в регионах культурных и лингвистических движений, требующих автономии.
Особенно широкое развитие региональный уровень управления получил с начала 80-х годов во Франции, Италии, Испании и Португалии. Португальская конституция 1976года обеспечила создание региональных правительств, которые наряду с другими функциями должны были готовить и осуществлять региональные планы и координировать и поддерживать работу местных органов управления, а также руководить общественными службами. Два "автономных региона" функционируют на Азорских островах и Мадейре, континентальные же регионы не были созданы вплоть до 1989года. Однако существуют 5региональных координирующих комитетов, прокладывающих путь к регионализации и осуществляющих определенные временные полномочия, с населением 324тысячи (Альгарве) и 3410(Север).
Азорские острова и Мадейра получили статус автономных регионов. На повестке дня -создание административных регионов в континентальной части страны, что, естественно, является весьма сложной задачей, поскольку требует согласования их границ и сфер компетенции. В отличии от Португалии, региональные власти Испании, представленные 17"автономными коммунами", численность населения в которых варьируется от 260тысяч в Ла Рио до 6573тысяч в Андалузии, при средней численности 3331тысяч, уже стали реальностью. При этом сложилось весьма причудливое переплетение местных, центральных и региональных органов власти, а именно:
1.Центральное правительство имеет собственный административный аппарат и "периферийные" администрации в каждой провинции и департаменте.
2.Региональное правительство имеет собственную администрацию и территориальные службы в своих провинциях и департаментах.
3.Местное управление: на этом уровне мэр может сохранять свою прежнюю администрацию или делегировать часть полномочий децентрализованным единицам в зависимости от размера муниципалитета и характера его деятельности.
4.Провинциальное управление, ранее находившееся под контролем назначаемого центром губернатора, теперь имеет свой собственный выборный совет и избираемого советом президента. Главная функция провинциальной администрации оказание помощи муниципалитетам.
В некоторых регионах, таких как Каталония, имеются также ассоциации муниципалитетов и региональных правительств, объединяющие свои экономические возможности для обеспечения услуг. В строгом смысле они не имеют политической власти, а являются формой административного управления, целиком предназначенной дня организации и предоставления услуг.
В целом можно сказать, что процесс в Испании процесс регионализации носит более радикальный (за исключением Бельгии) характер по сравнению с другими странами.
В Италии региональный уровень был заложен в послевоенную конституцию в качестве главного средства демократизации и децентрализации власти. Однако большинство регионов было создано лишь в 70-е годы. Только в 1977году они получили широкие полномочия от государства. Всего в настоящее время существует 20регионов, численность населения в которых варьируется от примерно 111500в Балле д'А-оста до 8500тысяч в Ломбардии, при среднем уровне в 2865тысяч.
Французские регионы получили тот же самый конституционный статус, как и местные органы власти, на выборах в конституционные ассамблеи в 1986году. Существует 22основных региона (включая Корсику, обладающую особыми правами) и 4 заморские территории. Не считая Корсики, основные регионы насчитывают от 1084 тысяч до 10073тысяч населения. Они имеют тот же конституционный статус, что и другие уровни субнациональных избираемых органов управления.
Поскольку региональные органы власти первоначально создавались для децентрализации государственных функций и для планирования и поддержки местного развития, виды деятельности, которые они могут вести самостоятельно, ограничены теми, которые подпадают под принцип "сабсидарности". Существует большое различие в их конституционных структурах. В Италии и Испании выборные органы издают законы для своих территорий по всем вопросам внутренней политики. Во Франции они выполняют в основном административные функции, обеспечивая включение регионов в национальную систему планирования и заключая соглашения с государством об обеспечении выполнения согласованных программ. Французские регионы особенно активны в сфере защиты окружающей среды, сохранения исторического и культурного наследия, финансирования основного дорожного строительства и реконструкции, регионального планирования, высшего, среднего, специального, профессионального образования, региональных музеев, крупных природных парков и ,может быть, в первую очередь -стимулирования экономического развития.
Итальянские регионы и испанские автономии также занимаются аналогичной деятельностью. В Испании, например, ведают системой железных и автомобильных дорог, образованием на всех уровнях в условиях, когда центральные власти имеют право контролировать обеспечение адекватности даваемого уровня образования. Региональные органы осуществляют своего рода надзор за деятельностью местных органов власти на их территории, законодательно регулируют ее, однако в отличии от объектов федерации, только в рамках, очерченных центральными властями.
В связи с переносом основных мероприятий реформы на региональный уровень особое значение приобретает отладка системы регулирования направления развития и функций местной экономики. При этом главным Является определение водораздела между функциями федеральных и региональных органов управления. Необходимо дать последним возможность самостоятельно решать локальные проблемы. Региональные органы должны взять на себя ту часть предприятий, которые обеспечивают выполнение социальных функций.
Объективное положение .органов государственного управления регионального уровня достаточно сложно и порой противоречиво. Являясь органами государственного управления, они в большей или меньшей степени находятся под постоянным контролем со стороны центра, испытывая необходимость в согласовании и координации своей позиции с ним. Такая зависимость от центра характерна даже для устоявшихся федераций. Значительно сильнее эта зависимость, естественно, прослеживается регионализированных унитарных государствах.
С другой стороны, региональные органы управления вынуждены считаться с мнением органов власти местного уровня. Несмотря на то, что, как уже отмечалось, последние (особенно в федеративных государствах) находятся в определенной (иногда весьма существенной) зависимости от регионов, объективно интересы и тех ,и других, их положение в системе государственного управления нередко весьма близки. Не случайнo многие специалисты относят региональный уровень управления в унитарных государствах к местному управлению.
Задачи региональных органов управления (интересы регионов) связаны в первую очередь не с развитием экономики как таковой, а с заботой о человеке, сферой его жизнедеятельности. Воздействие на этот процесс должно рассматриваться именно с этой точки зрения. Это обстоятельство определяет и основные функции региональных органов управления: акцент их воздействия смещается на решение задач управления собственностью, трудовыми ресурсами, формирования системы направленного предпринимательства. (Синягов А. Вопросы создания систем управления регионом. - Экономист, №8, 1993, С.52. )
II.Города как субъекты государственного управления.
В составе государства (как унитарного, так и федеративного) есть, как правило, единицы (назовем их так), обладающие абсолютно уникальными особенностями: эта крупнейшие города, чаще всего столичные (однако не всегда), и обязательно являются центрами национальной и мировой культуры, туризма, а также крупными финансовыми, экономическими и интеллектуальными центрами. В рамках федераций они получают обычно статус субъекта федерации,а в унитарных государствах с высоко развитой региональной структурой -статус региона (например, Брюссель).
Особенность системы их управления состоит прежде всего в том, что их органы управления сочетают в себе и региональный и местный уровень. Связанные с этой особенностью проблемы чрезвычайно сложны и требуют специального рассмотрения. Особое значения они приобретают в настоящее время для крупнейших городов России -Москвы и С.-Петербурга, становящихся полноправными субъектами Российской Федерации.
1.Основные характеристики федерализма
Федерализм представляет собой такую политическую организацию, при которой государственное управление разделено между региональными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности. Итак:
•основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными правительствами.
•субъектами федерации являются регионы, то есть речь идет о территориальном разделении власти, при котором субъекты федерации определены географически.
В дополнение к основным характеристикам федерализма можно выделить еще пять вторичных характеристик:
1.Наличие письменной конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и центральному, и региональным правительствам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма.
2.Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган федеративного государства, как правило, состоит из двух палат: Первая представляет население страны в целом, а вторая -субъекты федерации.
З.Право субъектов федерации принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию. Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов федерации. Оно может быть выражено верхней палатой парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобрением со стороны по крайней мере большинства законодательных органов субъектов федерации или референдумами, проводимыми в субъектах федерации. Однако эти примеры не опровергают общей тенденции к унификации систем государственного управления на уровне федерации в целом и отдельных ее субъектов.
4Равное или непропорционально сильное представительство небольших субъектов федерации в верхней палате парламента. Поскольку все субъекты федерации имеют равное представительство (Россия, США, Швейцария -по два представителя, Австралия -по десять представителей) небольшие субъекты получают преимущество, так как их небольшое население имеет такое же представительство, как население крупных образований. Хотя в германском бундесрате и канадском сенате нет равного представительства субъектов федерации, все равно меньшие по численности населения единицы имеют определенные преимущества в представительстве, не соответствующие пропорциональному соотношению численности населения в них. Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения.
5.Децентрализация государственного управления. Определение степени централизации/децентрализации представляет значительную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы центра и регионов. Однако многие исследователи считают, что целесообразнее сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложение. К последнему относятся, во-первых, налоги ,собираемые субнациональными уровнями управления для самих себя, во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли определенных центральных налогов, автоматически передаваемые субнациональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (трансферт центра), а также о всех налогах, связанных с социальным страхованием. Анализ ситуации в 22развитых демократических государствах показывает, что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15унитарных государств составляет 83процента, а для 6федеративных - 58процентов.
2.Пути и мотивы создания федераций.
Федерация представляет собой комплексное и всегда сознательно создаваемое государственное образование. Она может создаваться путем объединения независимых государств, как это произошло в США в 1787году, в Канаде в 1867году, в Австралии в 1901году. Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами при предоставлении независимости, что было характерно для Латинской Америки и ряда Британских колоний. Такой "навязанный" федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен пример не долго просуществовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Кению,
Танганьику(теперь Танзания) и Уганду. Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии. Австрии) -путь превращения унитарного государства в федеративное.
В основе создания федеративного государства лежат, как правило, определенные мотивы.
Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетерогенный (неоднородный) характер многонационального общества (Индия,Югославия,Нигерия,Россия).
Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии, но и об усилении собственных возможностей для экспансии.Так, например, создатели Канадской федерации стремились обеспечить свое политическое и экономическое влияние на северо-запад континента в противовес конкуренции США.
В-третьих, сильнейшим мотивом для объединения может стать экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федералисты были убеждены, что создание федерации будет способствовать быстрому экономическому развитию. Именно экономические причины заставили Великобританию участвовать в процессе создания западноевропейской федерации. Аналогичны и причины центростремительных тенденций в СНГ.
Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали в основе создания федерации, очевидно, что она является ярким примером того, как можно организовать внутреннее управление государством, чтобы сделать это государство максимально конкурентоспособным на мировой арене.
3 .Принципы построения федеративного государства.
Федеративное государство обычно должно строиться на трех основных принципах:
1.Принцип автономии. Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются прерогативой принятия законов. Имеет место реальное разделение власти. Полномочия тех и других распространяются на строго определенные сферы деятельности.В этом плане автономия исключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов в решение одного и того же вопроса, то есть каждый обладает собственными исключительными полномочиями.
2.Принцип равенства. Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты федерации тем более не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на практике все объединяющиеся в федерацию единицы должны быть равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и разграничивает их компетенцию.
3.Принцип участия. Федеративное государство основывается на изначальном распределении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделение функций должно быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты федерации участвуют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты национальных парламентов.
4.Виды федерализма.
В общем виде, не с точки зрения конституционного закрепления, а с точки зрения реального соотношения сил, сложившегося между центром и субъектами федерации, можно выделить следующие виды федерализма:
 
Квази-федеролизм.
Федеративное государственное устройство существует практически только на уровне законов, которые в реальной политической жизни не действуют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты федерации представляют собой обычный уровень иерархической управленческой пирамиды централизованного государства
 
Класссический федерализм.
Основным его принципом является такое разделение власти между центральным и региональным правительствами, при котором каждое из них в пределах своей компетенции координирует свои действия самостоятельно в условиях относительной автономии.
 
Кооперативный федерализм.
Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной "притирки" и согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия через постоянные консультации и координацию для совместных решений. Для этого типа федерализма характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических связей между группами чиновников-профессионалов, действующих на различных уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для общественности характер этих связей.
 
Исполнительный фeдеpaлизм.
Концентрация и централизация власти высшими органами исполнительной власти как федерации в целом, так и ее субъектов, контроль за отношениями между центром и регионами со стороны политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных интересов, крайне формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации процедуры налаживания и совершенствования отношений между центром и субъектами федерации.
 
Чрезвычайный федерализм.
Существует в период глубоких социальных и экономических потрясений /войны, великая депрессия и т.п./ В этом случае субъекты федерации добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период времени.
 
Федерализм с двойным лицом.
Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном правовом положении, имеют различный конституционный статус. Соответственно их реальные права и возможности в значительной степени различаются.
В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так, для Российской Федерации в период до августа 1991года в значительный степени был характерен квазифедерализм (то же самое можно сказать и о доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превалировать черты исполнительного федерализма с двойным лицом (сохраняется реальное различие в статусе республик и областей в составе РФ, особый статус Татарстана и т.п.).
 
Национально-культурный федерализм.
Одна из основных целей создания федеративного государства -предоставление автономии определенным группам населения, таким как религиозные и этнические меньшинства, особенно в тех случаях, когда они образуют ярко выраженные субобщности в плюралистическом обществе. Для анализа этой функции федерализма целесообразно использовать предлагаемое Чарльзом Тарлтоном различие между конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом. Конгруэнтные федерации состоят из территориальных единиц, социальный и культурный состав которых близок в каждом из субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральный системе субъекты федерации представляют собой своего рода отражение в миниатюре важнейших характеристик федерации в целом. Соответственно, некогруэнтные федерации состоят из субъектов, социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от друга и от федерации в целом.
Другой способ их различения -сравнение политических границ между субъектами федерации и социальных границ между группами, таким как религиозные и этнические меньшинства. В некогруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпадению, в конгруэнтных -к пересечению. Если политические границы определены таким образом, что они примерно соответствуют социальным границам, гетерогенность федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень гомогенности на уровне субъектов федерации. Другими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или полу плюралистическое общество менее плюралистическим путем создания относительно однородных меньших по размеру и численности населения территорий.
 
К конгруэнтным федеративным государствам можно, например, отнести Австралию, Австрию, Германию, США; неконгруэнтным -Россию, Канаду, Швейцарию, формирующуюся федерацию Бельгии. Необходимо отметить, что именно в неконгруэнтных федерациях особенно сильно обычно проявляются тенденции сепаратизма. Видимо, неслучайно к неконгруэнтным относились и распавшиеся на наших глазах федерации Советского Союза, Югославии, Чехословакии, с огромным трудом сохраняет в своем составе франкоязычный Квебек Канада, весьма сильны сепаратистские настроения в ряде штатов Индии.
Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о принципиальной возможности предоставления автономии географически перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на чисто геогр.афически -территориальном разделении. В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэром и Карлом Реннером для решения национальных проблем Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том, что каждый индивид имеет право объявить, к какой национальности он или она хотели бы относиться, и что сформированные на этой основе национальные общности должны образовывать автономные нетерриториальные культурные сообщества.
Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера была предпринята в Эстонии в 1925году. Культурные меньшинства определенного минимального размера получили право создавать собственные школы и учреждения культуры. управляемые выборными советами с законодательными правами и правом взимания налогов на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в терминах членства в культурном сообществе вне постоянного географического места жительства. Русское и шведское меньшинства не создали таких культурных советов главным образом потому, что они были сконцентрированы географически и могли использовать обычные институты местного самоуправления. Однако более территориально разбросанные немецкое и еврейское меньшинства использовали возможности нового закона, и их культурные советы быстро доказали свою жизнеспособность. Эстонское правительство могло с полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение проблем своих меньшинств.
Аналогичный вариант национально-культурного федерализма можно обнаружить и в кипрской конституции 1960года. Поскольку в тот период времени /в отличие от современной ситуации/ греческое большинство и турецкое меньшинство были в значительной степени перемешаны, отсутствовала возможность создания классического территориального федерализма. Вместо этого двум этническим сегментам была предоставлена значительная степень автономии путем создания двух раздельно избираемых коммунальных палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфере религии, образования, культуры и прав личности, и раздельных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова.
Особый интерес с точки зрения соотношения территориального и национально-культурного федерализма представляет Бельгия. Главная черта проводящихся в Бельгии реформ переход от унитарного государства, существовавшего почти 150лет, к государству федеративному. Изменения отражают конкретно-исторические особенности развития страны, связанные с наличием в составе ее населения двух культурно-лингвистических сообществ: франкоязычного (валлоны) и голландскоязычного (фламандцы), а также сравнительно небольшого (примерно 100тысяч человек) немецкоговорящего меньшинства, район расселения которого (9коммун) входит в состав Валлонии.
Федерализация Бельгии связана с обострением межнациональных отношений в стране: многочисленные митинги, демонстрации и походы на Брюссель порой сопровождались рукопашными схватками. Политико-правовым ответом на сложившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с 70-х годов процесс федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального устройства и соответственно реформа государства осуществлялись в стране поэтапно и находятся в настоящее время на завершающем ,этапе. Общая тенденция всех четырех этапов реформы.
Постепенное расширение автономии сообществ и регионов, уточнение компетенции институтов государства и субъектов процесса федерализации, становление и совершенствование механизма разрешения конфликтов.
Первым этапом стал серьезный пересмотр Конституции, осуществленный 24декабря 1970года. Основные изменения состояли в следующем:
При проведении второго этапа конституционной реформы (1980год) преследовалось несколько целей:
1.Расширение компетенции сообществ путем передачи в их ведение регулирования личных (индивидуализированных) отношений в социокультурной сфере.
2.Учреждение региональных органов, определение сферы региональной компетенции и уточнение порядка функционирования вновь создаваемых институтов.
3.Образование арбитражного суда, ставшего специализированным органом конституционного надзора, призванным разрешать конфликты по вопросам компетенции, которые могут возникнуть в случае столкновения национального закона и декретов сообществ и регионов.
Главное назначение третьего этапа конституционной реформы, проходившего в 1988году -расширение полномочий сообществ и регионов. В ведение двух основных сообществ -валлонского и фламандского -перешли вопросы образования и научных исследований. Предусмотрено, что сообщества могут регулировать вопросы, связанные с международным культурным сотрудничеством, в том числе заключать соответствующие международные соглашения.
Расширена компетенция регионов. К их ведению отнесены общественные работы и общественный транспорт. Особым статусом наделен столичный регион. В его рамках учреждены специальные выборные органы, обладающие соответствующей компетенцией. Однако существуют две оговорки: центральные органы могут подменять региональные органы Брюсселя, если они считают, что последние не принимают мер по проведению работ, имеющих общенациональное значение. В то же время каждое из сообществ может осуществлять свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся учебных заведений, культурных и социокультурных институтов применительно к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения столицы.
Одновременно был несколько изменен статус арбитражного суда. Теперь в случае возникновения споров по конституционным вопросам к нему могли обратиться совет министров, исполнительные органы сообществ и регионов, палаты парламента и советы сообществ и регионов, равно как и любые лица, заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает также заключения по вопросам преюдициального характера, которые могут быть ему переданы любым судебным органом, пытающимся выяснить, какая норма права подлежит применению при разрешении конкретного спора: национальная, сообщества или региона.
Четвертый этап конституционной реформы (1992год) характеризовался принятием документов, предусматривающих прямые выборы в парламенты двух административно-политических регионов -Валлонии и Фландрии, которые до этого момента формировались из депутатов общенационального парламента, выходцев из этих регионов, а также реформу сената. На уровень регионов были переданы полномочия в сфере сельского хозяйства, внешней торговли, науки.
Оригинальность институционной системы Бельгии заключается в том, что в рамках одной и той же территории сообщество призвано реализовывать свои полномочия в сфере культуры, образования и социокультурных отношений, а регион действует в таких областях как обустройство территории, урбанизация и т. д. В результате имеет место дуализм институтов в пределах одной и той же территории. Чтобы отчасти преодолеть его, было предусмотрено, что Советы сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять соответственно и региональные полномочия. Эта формула с 1980года используется фламандским сообществом, однако она не была применена валлонским сообществом.
Таким образом, субъектами процесса федерализации в Бельгии выступают и сообщества и регионы. При этом сообщество -воплощение и носитель идеи национально-культурной автономии. Регион -носитель и воплощение идеи территориальной автономии.
В основе разграничения компетенции внутри государства лежат три принципа:
1.Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а производной. Конституция или закон перечисляют области, которые передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и прямого установления Конституции.
2.Компетенция государства, сообществ и регионов носит только исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исключительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере. Они и только они ведают решением вопросов, которые прямо указаны в Конституции и законах. Вся остаточная компетенция, то есть все, что не названо, принадлежит государству в лице его высших органов. При этом декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного сообщества или региона. Иначе говоря, механизм конкурирующей компетенции решительно отвернут Конституцией и законами, что сделано в целях не дать преимущества закону по отношению к декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.
З.Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, может вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае полномочия оказываются разделенными между государством, сообществами и регионами. В качестве примера можно отметить, что радио и телевидение отнесены к компетенции сообщества, за Исключением сообщений национального правительства. Соответствующий аспект регулирования деятельности аудио-визуальных средств относится к ведению федерации. Применительно к данной области имеет место как общее правило -компетенция сообществ, так и исключение -компетенция федеральных органов. Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду.
Процесс обособления и укрепления автономий национальных общин Бельгии проходит в цивилизованных рамках. Между общинами есть согласие о сосуществовании. В компетенции общенационального уровня остаются внешняя политика, оборона, ключевые вопросы экономики и социального обеспечения. По словам министра иностранных дел Бельгии В. Класа, при всей важности автономии есть общая цель оставаться вместе, чтобы успешно следовать европейской интеграции в рамках ЕЭС. В то же время многие специалисты признают, что превращение Бельгии в федерацию с соответствующими изменениями в конституции совсем не обязательно ослабит сепаратистские настроения, особенно в более богатой Фландрии.
 
Социологический федерализм.
Нередко концепция федерализма распространяется и на те случаи, когда автономия предоставляется частным или общественным организациям, которые представляют определенные четко выраженные группы в обществе. Так в Австрии, Бельгии и Нидерландах центральные правительства давно признали и оказывают финансовую поддержку различным ассоциациям, особенно в сфере образования, здравоохранения и средств массовой информации, которые были созданы основными религиозными и идеологическими субобществами-католиками, протестантами, социалистами, либералами. Этот тип федерализма иногда называют социологическим федерализмом. Следует отметить, что в Бельгии, которая, как мы уже отмечали, наиболее активно экспериментирует в сфере федерализма, социологический федерализм установился задолго до того, как был внедрен территориальный и национально-культурный федерализм.
5.Особенности становления российского федерализма.
Россия была провозглашена федеративным государством в самом начале 1918года Учредительным собранием. Впоследствии эта идея была подтверждена в Конституции РСФСР.
Советский федерализм возник и развивался не как модель демократизации страны, а как способ решения национального вопроса. Однако эта цель понималась весьма своеобразно. Федерализация страны осуществлялась для того, чтобы создать, как отмечалось в резолюции Ш Всероссийского съезда советов, "полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России". Интересно отметить, что если субъектами СССР были национальные союзные республики, то РСФСР ни в одной из конституций так и не определила своих субъектов. Советская юридическая наука считала, что федерация в России особая и основывается на автономии ее отдельных частей. Но автономные республики, области и округа, образованные в 20-ЗО-ые годы, не были самостоятельны в решении элементарных вопросов местной жизни и фактически не были субъектами федерации, а полномочия их органов власти были регламентированы конституциями РСФСР и СССР. Не имея субъектов федерации, РСФСР практически сохраняла все признаки унитарного государства.
Приобретя в 1990году статус суверенного государства, Россия получила уникальный шанс для формирования принципиально иной концепции федеративных отношений. Однако их нормальному развитию мешал т.н. "советский синдром" -непонимание или нежелание уйти от советской формы организации власти, учитывать мировой опыт федерализма.
Важнейшим шагом в становлении российского федерализма стало принятие Конституции Российской Федерации 1993года.
Закреплению современной модели российского федерализма в Конституции предшествовала достаточно длительная дискуссия относительно путей национально-государственного устройства России. Высказывались диаметрально противоположные позиции: от сохранения незыблемости старой типологии субъектов федерации до возрождения унитарного государства или создания Русской республики как формы самоопределения русского народа.
В качестве одной из моделей государственного устройства России предлагался возврат к унитаризму и разделение территории на земли. Однако рост национального самосознания народов, традиции национальной государственности, пусть даже деформированной в годы застоя, не позволяют считать унитарную форму государственного устройства приемлемой для России.
Все другие модели сохраняли федерацию при изменении статуса ее субъектов и перераспределении полномочий между центром и регионами.
Одна из моделей переустройства Российской Федерации в ее крайнем варианте предусматривала полный отказ от национально-территориального принципа построения федерации и создания федеральных единиц на основе экономико-географического районирования страны. Некоторые оценили этот план как путь к переформированию России в государство великорусского этноса с предоставлением другим народам прав культурно-национальной автономии.
С точки зрения удобства управления государством этот план мог бы стать заслуживающим внимания. Однако в условиях гетерогенности населения России, в период возрождения национального самосознания и одновременного обострения межнациональных конфликтов в ряде регионов страны игнорирование национальных моментов в государственном строительстве могло бы привести к негативным последствиям.
Еще одна модель преобразования государственного устройства России в федерацию республик и земель, которые имели бы равный конституционно-правовой статус, была предложена в первоначальном варианте официального проекта Конституции РФ, но была отвергнута автономиями, не желающими иметь одинаковый статус с административно-территориальными преобразованиями.
Оригинальный вариант преобразования национально-государственного устройства России был предложен в альтернативном проекте Конституции РФ. внесенном Политсоветом Движения демократических .реформ /авторы С.С.Алексеев, А.А.Собчак/. По их модели субъектами РФ предлагалось считать национальные республики, губернии и автономные национальные сообщества. Республики -это суверенные государства; губернии -территориальные государственно-административные преобразования /сочетают в себе государственное начало и местное самоуправление/. Автономные национальные сообщества предлагалось создавать в составе России и губерний на началах территориальной и этнической автономии малочисленных народов. Проводилась и идея индивидуальных договоров между всеми субъектами федерации.
В конечном варианте подчеркивается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти ее субъектов, а также на равноправии и самоопределении народов Российской Федерации. Уникальность государственной структуры современной России заключается в том, что субъектами федерации объявлены входящие в ее состав 21республика, 6краев, 49областей, 2города федерального значения, 1автономная область и 10автономных округов -всего 89субъектов.
Конституция закрепила преобразование России в подлинно федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Однако само по себе такое конституционное закрепление является лишь необходимой базой для решения проблем национально-государственного устройства России. Что же касается реальной системы функционирования федеральных отношений, то здесь существует целый ряд серьезных проблем. Отметим лишь главные из них:
•интенсивная территориальная дезинтеграция России: политическое, хозяйственное, культурно-этническое и иное обособление региональных элементов единого государственного организма;
•сохранение реального различия в статусе между республиками и регионами РФ;
•наличие в составе ряда краев и областей национальных округов, также являющихся субъектами федерации /например, Тюменская область/;
•региональное нормотворчество, нередко вступающее в противоречие с федеральной конституцией и федеральными законами;
•возникновение споров, связанных с предметами ведения, законностью издаваемых государственными органами актов, правомерностью заключаемых субъектами федерации договоров и соглашений
•"идеология" экономического сепаратизма: появление территорий с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования, налогообложения и т.п., охватившие почти четверть пространства России и около трети ее экономического и ресурсного потенциала;
•изменение региональных приоритетов России в результате продолжающихся геополитических сдвигов: неизмеримо возросла доля северных и тихоокеанских территорий, требующих солидной государственной поддержки;
•возрастание противоречий между "бедными" /дотационными/ и богатыми регионами;
•усложнение процесса обеспечения управляемости субъектов федерации со стороны центра в результате проведения региональных выборов.
Каковы бы ни были причины создания регионального уровня, становится очевидным, что в полной мере федеральная или регионализированная система предлагает реальную альтернативу национальному уровню с точки зрения выполнения функций современного государства. Неизбежное усложнение политических структур уравновешивается облегчением ноши на плечах центра благодаря тому, что основное определение политики во многих важных сферах осуществляется ближе к обыденным проблемам реальной жизни, часто путем стимулирования (использования) региональной лояльности и стимулирования межрегиональной конкуренции в целях поиска лучших решений.
Конечно, процесс регионализации весьма сложен, поскольку он требует готовности к пересмотру взгляда на государство и поддержки вертикального разделения властей, которое накладывает определенный отпечаток на систему парламентского суверенитета.
IV Экономические регионы.
В отличие от регионов, являющихся единицами административно-территориального государственного деления, границы экономических регионов в большинстве случаев не совпадают с политико-административными границами. Экономические регионы не имеют каких-либо постоянных органов управления. Управление ими, как правило, осуществляется через отдельные региональные проекты, программы или схемы развития, рассматриваемые как системы программ развития страны в целом и части ее целостного организма.
Рассмотрим в качестве примера региональную программу развития Северо-запада России, названную одной из первоочередных программ, разработка которых, по мнению академика Н. Моисеева, не терпит отлагательства. В результате распада СССР Россия оказалась отрезанной от большинства морских портов. Все ее коммуникации с Западом, в том числе -и газопроводы, идут через Украину и Прибалтику. Политические факторы могут нанести (и уже наносят) неисправимый ущерб торговле и всему делу возрождения российской экономики. Преодоление такой зависимости, весьма опасной в экономическом и политическом плане, не просто реально, но и относительно легко реализуемо, причем таким путем, что это вовлечет в производственную деятельность новые районы страны и новые ресурсы.
Еще в 20-е годы обсуждался вариант строительства "нового Мурманска" -еще одного незамерзающего порта на побережье Баренцева моря. В 1926-28годах группой советских инженеров была обследована Индигская губа -устье реки Индига. Оказалось, что остров Колгуев отклоняет на юг восточную струю Гольфстрима и Индигская губа круглый год не замерзает. Ее конфигурация такова, что делает ее очень удобной для строительства крупного океанского порта. Порт Индига отстоит от воркутинской магистрали всего лишь на 220-250км, причем строительство железной дороги облегчено тем, что она должна быть проложена по водоразделу между реками Печорой и Индигой вдоль Тиманского кряжа, а не по заболоченной тундре с очень небольшими уклонами. Строительство океанского порта, железной дороги и трубопроводов вдоль нее даст выход и воркутинскому углю, и ухтинской нефти, и печорскому лесу, и промышленной продукции Урала и Западной Сибири (после строительства дороги Ивдель-Ухта или Ивдель-Печора). Строительство порта Индига и ведущих к нему транспортных артерий во многом компенсирует просчеты в развитии инфраструктуры СССР.
Северо-западный проект в настоящее время во много раз важнее, чем 70лет назад, когда он начинал прорабатываться. Его реализация -ключ к решению множества экономических, политических и социальных проблем. Но такой проект должен разрабатываться в контексте генеральной схемы развития всего региона, включая республику Коми, районы Архангельской области, примыкающие к Баренцеву морю, и даже все обское левобережье Тюменской области. Однако в этом случае неизбежно придется столкнуться с множеством социальных, политических и национальных проблем, что потребует определенной перестройки структур управления в политико-административных регионах.
При решении крупных программ развития экономических регионов нельзя рассчитывать на успех, если полагаться только на энергию и возможности субъектов федерации, так же как и только на централизованные усилия государства. Возникает необходимость их разумного сочетания с возможностями рыночных механизмов и целенаправленной налоговой и банковской политикой государства.
Понятие "экономический регион" широко используется в мировой практике. Именно такого рода регионы определены Европейским Союзом в качестве основы структуры финансирования.. Следует однако отметить, что принципы экономико-географической и социально-этнической целесообразности далеко не всегда совпадают. Так, например, Татарстан -это естественный элемент Средне-Волжского региона. Более того, он и развивался как его составная часть. Однако с точки зрения государственного управления, выступая в качестве субъекта федерации, он одновременно функционирует и в качестве самостоятельного региона.
Таким образом, при решении вопросов территориального деления нельзя руководствоваться каким-либо одним критерием. Экономическая целесообразность должна быть увязана с множеством других факторов и, в первую очередь, с национальными и социальными факторами.