Глава8 .МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
I. Общие характеристики и основные принципы местного самоуправления.
1 .Общие характеристики местного самоуправления
Потребности государственного управления делают необходимым разделение территории государства на внутренние территориальные подразделения, которые служат сферой деятельности определенных местных властей. Административно-территориальное деление конкретной, отдельно взятой страны обусловлено множеством факторов, важнейшими из которых являются географические,демографические, исторические, экономические и социально-политические. В зависимости от государственного устройства административно-территориальное деление устанавливается центральными органами власти в унитарных государствах или субъектами федераций в федеративных государствах. Система административно-территориального деления состоит обычно из нескольких звеньев, которые служат территориальной базой и материальной основой для органов управления на местах. Системы местного управления строятся в соответствии с административно-территориальным делением и принципами, на которых основаны взаимоотношения местных и центральных /региональных органов власти.
Местное управление осуществляется посредством назначаемых государством органов, либо через выборные местные органы, составляющие сердцевину местного самоуправления населения данной административно-территориальной единицы, выступающего в качестве местного сообщества.
В случае прямого государственного правления на местах руководство местными делами сосредотачивается в руках назначаемого представителя центральной власти (или властных структур субъекта федерации). Он и возглавляемый им аппарат образуют местную государственную администрацию. Представитель правительства направляет работу всех административных служб в данной административно-территориальной единице. Такая организация местного управления основана на бюрократическом централизме и строгой иерархии. Она, как правило, свидетельствует о недостаточном развитии демократических начал в жизни общества.
Органы местного самоуправления избираются населением и пользуются определенной самостоятельностью по отношению к центральной власти, не находясь в прямой иерархической подчиненности ей или высшим уровням управления. Система местного самоуправления включает в себя как выборные органы, так и административные службы, находящиеся в ведении мест. Содержание этой администрации оплачивается из местного бюджета.
Специфика местного самоуправления определяется характером взаимоотношений центральных/региональных и местных органов управления, их структурой и функциям.
Необходимо подчеркнуть, что для многих государств характерно наличие смешанной системы, соединяющей в себе местное государственное управление и самоуправление, однако в развитых демократических государствах основная тяжесть в решении вопросов ложится именно на органы местного самоуправления.
 
Итак, местное самоуправление представляет собой самоуправление субнациональной (в федерации -суб-региональной) территориальной единицы государства. Как подчеркивается в Европейской хартии о местном самоуправления, под ним понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".
Во всех демократических государствах местное самоуправление рассматривается в качестве важнейшей составной части общественного управления, необходимого дополнения и противовеса управлению из центра, свидетельства демократического здоровья общества. Наличие местных органов власти, обладающих определенной степенью автономии от центра способствует определенной фрагментации государственной власти, является осуществлением на практике принципа разделения властей, отражением существования в обществе плюрализма. Не случайно уничтожение местного самоуправления обычно рассматривается как симптом тоталитаризма. В свое время в Германии именно органы местного самоуправления стали одной из первых жертв нацистского режима.
История местного самоуправления насчитывает многие столетия. Это вполне закономерно, так как, являясь главным механизмом управления людскими поселениями, местное самоуправление всегда играло и будет играть важную роль везде, где плотность населения достигает того уровня, когда возникает необходимость в коллективном действии и регулировании негативных межличностных ,межсемейных и межорганизационных внешних проявлений.
Современному уровню развития местного самоуправления в демократических государствах вне зависимости от их национальной специфики присущи следующие общие характеристики:
•демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган;
•статус юридического лица;
•ясно очерченные территориальные границы;
•право установления местных налогов;
•наличие постоянного, достаточно крупного управленческого аппарата, состоящего из местных служащих, входящих в единую систему государственной службы или образующих свою систему:
•многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осуществление широкого круга полномочий.
2 . Основные принципы местного самоуправления.
Доминирующая /по крайней мере в теоретическом плане (концепция местного самоуправления нашла свое отражение в Европейской хартии о местном самоуправлении, представленной Совету Европы Постоянной конференцией местных и региональных властей Европы). Открытая для подписания в 1985,она вступила в силу с 1 сентября 1986года и легла в основу закона "06общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". В основе ее лежат три основополагающих принципа: право на местное самоуправление, власть общей компетенции и принцип субсидиарности.
Право на местное самоуправление находит свое выражение в законодательном закреплении данного положения в рамках конституционной системы. Местные власти имеют четко определенный статус, гарантированный национальными конституциями или основным законом во всех крупных государствах континентальной части Европы и почти во всех небольших.
Их права, например, заключаются в заботе о делах их общин /Дания/ или в управлении и регулировании своей собственной деятельности /Германии/. Главное исключение -Швейцария, где местное самоуправление находится полностью в ведении кантонов или полу-кантонов. Однако коммуны, из которых они состоят, тем не менее считаются фундаментальными для системы. Положение резко отличается в Великобритании. Интерпретация "неписаной" британской конституции отводила местным властям особое место в структуре общественного управления, но они не имели специальной защиты со стороны закона, и, как показала деятельность консервативного правительства, начиная с 1979года, традиция и консенсус не являются достаточно эффективными механизмами защиты. В соответствии с британской традицией в конституции Ирландской республики также не содержится определения статуса местного самоуправления.
 
Власть общей компетенции дает возможность органам местного самоуправления предпринимать любые действия в интересах своих общин, за исключением тех, которые запрещены национальным законодательством.
В большинстве, например, западноевропейских стран местные власти имею) властные полномочия общей компетенции, т.е. право предпринимать любые действия в интересах местной общины, которые специально за ними не закреплены. Точкой отсчета здесь является не набор определенных властных полномочий и обязанностей но власть широкого спектра, к которой добавляются обязанности общенационального уровня. На практике, конечно большая часть их деятельности -обеспечение национальных услуг в соответствии с их обязанностями.
Важность властных полномочий общей компетенции не столько в деятельности. которую они делают возможной, сколько в концепции местного самоуправления, которую они выражают. Властные полномочия общей компетенции должны рассматриваться как выражение компетенции местного самоуправления как управления самим местным сообществом. Поскольку сообщество является самоуправляющимся, местные власти должны предпринять действия, которые ожидаются этим сообществом. Им не нужно искать специфических властных полномочий, поскольку их власть непосредственно вытекает из самой концепции местного самоуправления.
 
Принцип сабсидиариости (достаточности) предусматривает обеспечение такого положения, когда компетенция в той или иной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям. Философская основа этого принципа прослеживается от работ Аристотеля через Гоббса и Хьюма к весьма часто цитируемой энциклике папы Пия XI 1931года, где говорилось о необходимости подхода снизу вверх, при котором политическая власть производна от отдельного гражданина, и основная функция властей предоставить помощь и дать возможность гражданину в полной мере проявить свои способности. На коллоквиуме, организованном Европейским институтом государственного управления в 1991году, Жак Делор подчеркнул двойное значение этого принципа: "Это не просто ограничение вмешательства высшей власти, находящейся лицом к лицу с человеком или сообществом, а их возможность действовать самим; это также обязанность этой власти действовать лицом к лицу с этим человеком или этой группой таким образом, чтобы дать им средства достичь своих целей".
 
Следует отметить, что принцип сабсидиарности как один из базовых принципов демократической государственности, дальнейшее развитие принципа разделения властей приобретает сегодня все большее значение. Не случайно в преамбуле Маастрихтского договора прямо говорится: "Этот договор знаменует новый этап в процессе создания еще более тесного союза между народами. Европы, в котором решения принимаются на возможно близком к гражданам уровне”.
II. Основные системы местного самоуправления.
Несмотря на общую приверженность принципам либеральной демократии их интерпретация и реализация в системах местного самоуправления конкретных развитых демократических государств различны. Условно можно разделить существующие в них системы местного самоуправления на три основные группы.
Первую группу (условно ее можно назвать французской) составляют системы местного самоуправления в большей или меньшей степени следующие французской, или наполеоновской модели. В своей наиболее чистой форме органы местного самоуправления имеют конституционный статус, но в плане предоставления услуг обычно зависят от помощи и указания со стороны деконцентрированных центральных агентств, находящихся на местном уровне. Таким образом, главный смысл деятельности ,да и самого существования органов местного самоуправления носит по существу скорее политический, чем функциональный смысл -местное самоуправление касается в большей степени идентичности местного сообщества, его самосознания, а не собственно самоуправления.
Конституционно все местные органы власти одинакового статуса находятся под опекой "общего генерального высшего начальника" -префекта, который осуществляет формальный контроль от имени центральных властей над всей правительственной деятельностью в рамках унифицированной субнациональной административной территории, объединяющей ряд единиц местного самоуправления. Необходимо подчеркнуть слово "формальный", относящееся к контролю центра над местами, поскольку ключевая неформальная характеристика наполеоновской модели -тенденция мест "колонизировать" центральное правительство через систему совмещения постов или партийные связи с целью модифицирования власти, сохраняющейся у центра, по крайней мере в тех сферах, где такая колонизация центра имела место.
Со значительными вариациями в основных характеристиках такой тип системы местного самоуправления мы находим кроме Франции -в Италии, Бельгии, Испании, Португалии и. в определенной степени, в Греции.
Второй тип системы местного самоуправления может быть определен как английский вариант. В этом случае местные органы власти не имеют конституционного статуса (по крайней мере на национальном уровне), а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом страны (парламентом). Центр однако не осуществляет всеобъемлющих контрольных функций, и его собственные службы на местах на постоянной основе не переплетены с органами местного самоуправления, скорее центральные власти или в федеративных государствах органы власти субъекта федерации имеют тенденцию изолироваться от местного самоуправления: формально говоря, местные власти, таким образом, обладают высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о повседневной деятельности. Сочленение отношений между центром и местами. главным образом, носит горизонтальный характер и таким образом центр и местное самоуправление образуют два различных уровня. Типичным является развитие вертикальных взаимоотношений на узкой секториальной основе, вовлекающих в свою орбиту два уровня секториально специализированных чиновников. В этом случае степень иерархии различна в зависимости от вида услуги и времени. По существу степень контроля центра имеет тенденцию определяться самим центральным правительством. Колонизация центральной исполнительной власти редка и традиция, если не всегда реальность, -беспристрастность и нейтральность в партийном отношении. Английская группа включает кроме Великобритании -Ирландию, а за пределами Европы -Канаду, Австралию, Новую Зеландию и, с определенными оговорками, США.
Третий тип местного самоуправления -это севере- и центрально-европейский вариант. Здесь отношения между центром и местами в широком плане напоминает те, которые существуют в английской модели, особенно в отношении акцентирования. функциональных возможностей мест. Но в отличие от английской формы, равный акцент делается на местной демократии. Другими словами, органы местного самоуправления обычно получают функциональную общую компетенцию над специфическими властными полномочиями, гарантированными законодательными актами. В этом отношении данный тип является наиболее децентрализованным из всех трех и в определенной степени обязан этому прусской традиции XIXвека. Эта традиция также находит свое выражение в большом значении, которое придается установлению жестких процедурных правил, регулирующих отношения между различными уровнями управления.
В этом варианте местное самоуправление имеет и сильный конституционный статус и относительно высокую степень автономии в принятии решений и финансовую независимость. Создается также впечатление, что оно абсорбировало большую часть "личностных", ориентированных на клиента функций социального государства, чем местные власти двух других типов.
Сердцевину этой группы составляют Норвегия, Швеция и Дания, но большое число других стран, хоть и отличающихся от этой модели по некоторым ключевым моментам, тем не менее также скорее относятся к этой категории, чем к двум другим. Речь идет в данном случае об Австрии, Германии, Нидерландах, Японии. Таким образом севере- и центральноевропейский вариант представляет наиболее обширную группу развитых демократий. Более того именно в этом направлении идет и развитие .местного самоуправления стран Восточной Европы. В случае успешной реализации основных направлений реформы местною самоуправления в России будет также создана аналогичная система.
В целом, в результате развития конституционных систем в качестве главного гаранта соблюдения прав личности и прав автономии местного сообщества большинству современных систем местного самоуправления в демократических государствах присущи следующие ключевые характеристики:
•обеспечение статуса местных органов власти в национальных конституциях, которые в определенной степени гарантируют их властные полномочия и четко оговаривают их положение как органов государства;
•концепция базового уровня местного самоуправления как сообществ, которые передают ответственность за состояние общественных, дел на ответственные местные ассамблеи или советы:
•их нежелание позволить своим советам потерять тесные связи с местными сообществами из-за объединения административно-территориальных единиц в слишком крупные образования;
•общая компетенция для возможности предпринимать действия на благо своих жителей;
•широкий спектр функций, отражающий концепцию органов местного самоуправления общего назначения, проявляющих всеобъемлющую заботу о своих местных сообществах;
•тесная интеграция органов местного самоуправления в национальные правительственные и административные структуры с их взаимозависимостью и относительным взаимопониманием между различными уровнями общественного управления, отсюда -тенденция рассматривать местные органы власти в качестве проводников общенациональной политики, определяемой путем глубоких консультаций со всеми заинтересованными сторонами;
•более сильная политическая власть, проявляемая местными властями в отношении вышестоящих органов через свои ассоциации и более интегрированные политические партии, сильная ориентация на местную поддержку членов общенациональных представительных органов, высокий процент которых имеет очень тесные контакты со своими местными властями и часто значительный опыт в местном управлении и администрировании.
 
III. Функции местного cамоуправленuя
Положение, которое местное самоуправление занимает в политической системе демократического общества, зависит от его функций.
Прежде чем рассмотреть более подробно основные функции местного самоуправления следует подчеркнуть. что в тех случаях, когда мы имеем дело с несколькими его уровнями, существует определенное распределение их между базовым и промежуточным уровнем.
 
Вопрос о количестве и размере административно-территориальных единиц местного самоуправления имеет принципиальное значение для определения их сферы компетенции.
Наиболее просто выглядит ситуация там, где существует лишь один уровень местного самоуправления. Привлекательность такого варианта очевидна, поскольку его наличие:
•делает возможным определение всесторонних и интегрированных целей и политики с учетом всего спектра местных потребностей и баланса между ними при определенных приоритетах;
•значительно облегчает координацию и интеграцию служб для достижения большей эффективности их деятельности;
•делает возможной большую гибкость в управлении ресурсами;
•единолично представляет интересы жителей данной местности перед центральным правительством;
•располагает большими возможностями для привлечения сильных кандидатов для борьбы за политические и административные посты.
Несмотря на эти, казалось бы, неоспоримые преимущества один уровень местного самоуправления встречается сравнительно редко.
В целом куда более обычным является наличие нескольких уровней: двух -муниципалитет и округ /графство, департамент, область/ или даже трех, если сюда вкючается уровень сел или приходов. Среди факторов, влияющих на число уровней, количество и размеры промежуточных образований, наиболее очевидными являются площадь территории страны, численность населения, географические особенности, количество базовых образований и степень централизации. Во многих странах число уровней в сельской местности превышает их число в городах. При этом чем выше различия в их экономическом и культурном развитии, тем более существенны эти отличия. В определенной степени это является и отражением существующей в сельской местности тенденции иметь меньшие по численности населения административно-территориальные образования, наличие меньших финансовых возможностей, трудностей в поисках политических лидеров и умелых администраторов. Городские же муниципалитеты часто являются во всех отношениях кроме занимаемой площади эквивалентами промежуточного уровня в сельской местности.
Основным аргументом в пользу многоуровневой системы местного самоуправления является необходимость, с одной стороны, сохранения как можно более приближенного к рядовым гражданам базового уровня, с другой стороны -укрупнения источника ресурсов для предоставления ряда услуг, что с наибольшей эффективностью возможно именно на промежуточном уровне, имеющем большие возможности для привлечения высоко квалифицированных специалистов и капиталовложений, однако учитывающем при этом специфику местных условий.
В то же время можно проследить и определенную зависимость между ценностными ориентациями, господствующими в общественном сознании данной страны в определенный период времени и структурой уровней местного самоуправления. Там. где во главу угла ставятся сугубо практические цели, где главным провозглашается эффективность деятельности органов власти ,там ощущается тенденция к созданию достаточно крупных административно-территориальных образований. Там, где главным считается тесная связь органов местного самоуправления с местными сообществами, коммунами, принцип равенства властей различных уровней, "солидарность" и достижение консенсуса, гораздо более характерной является сложная, многоуровневая система местного самоуправления с большим количеством небольших базовых органов власти общей компетенции.
В целом, наиболее распространенными сферами компетенции органов местного самоуправления как базового, так и промежуточного уровня являются следующие:
1.Городское /сельское/ планирование и развитие.
2.Жилье.
3.Дороги.
4.Транспорт.
5.Образование.
6.Профессиональное образование и образование взрослых.
7.Деятельность в сфере культуры, включая библиотеки и музеи.
8.Отдых и охрана окружающей среды.
9.Здравоохранение и социальная помощь.
10.Полиция.
11.Пожарные службы.
12.Развитие местной экономики и стимулирование занятости.
13.Коммунальные услуги.
1 4.Туризм.
Следует подчеркнуть, что, в целом, основные направления деятельности органов местного самоуправления с трудом поддаются классификации как с точки зрения целей, процесса реализации, так и специализации, потому что они часто одновременно подпадают под несколько категорий. Так. жилищные службы имеют отношение как к социальному обеспечению, так и созданию здоровых условий жизни. В то же время они связаны со строительством, сохранением жилья и рядом других служб. Более того, каким либо образом ограничивать функции органов местного самоуправления в принципе невозможно. Они как раз и существуют для того, чтобы отвечать потребностям жителей, а эти потребности часто невозможно заранее предугадать, поскольку со временем и под воздействием условий окружающей жизни они меняются. Основополагающая цель -благо общества и индивидуума, и поэтому большинство демократических государств, как уже отмечалось, предоставили муниципалитетам право общей компетенции, позволяющее им действовать в любом направлении за исключением Тех, которые специально запрещены в законодательном порядке.
Рассматривая сферу компетенции органов местного самоуправления, следует остановиться не только на присущих им функциям, но и на способах их осуществления, тем более, что именно здесь в последние 10-15лет произошли наибольшие изменения.
В принципе органы местного самоуправления могут предоставлять определенные услуги жителям соответствующей администраивно-территориальной единицы либо сами, либо делегировать их предоставление другим государственным или муниципальным, а также частным организациям, которые в состоянии обеспечить выполнение всех обязательств в соответствии с законом.
80-90ые годы ознаменовались для местных органов власти многих стран определенной сменой ролей: они все чаще стали выступать не только в роли поставщика определенных услуг, но и в роли придирчивого заказчика, внимательно выбирающего наиболее выгодного подрядчика и жестко контролирующего качество, сроки и стоимость выполнения работ. Тем не менее в целом доминирующим остается прямое предоставление услуг жителям самими органами местного самоуправления. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что именно органы местного самоуправления остаются крупнейшим работодателем.
IV Структура органов местного самупрммния.
Организационная структура местного самоуправления определяется тремя основными моментами:
1.Номенклатурой различных органов власти, наличием определенных компонентов -совет (собрание, дума и т.п.), комитеты, мэр, президент (председатель) совета или комитетов, главный администратор, городской клерк (секретарь) менеджер, главные чиновники, команда управления, департаменты (отделы) и т.п.
2.Способом их назначения или отбора.
3.Их ответственностью, взаимоотношениями в процессе управления.
На выбор той или иной структуры местного управления оказывает влияние целый ряд факторов, главными из которых являются следующие:
1.Природа функций, характер служб, которыми нужно руководить, а также природа управленческих задач, стоящих перед органами местного самоуправления. особенно их политическое содержание, сложность и необходимость изменений, влияние местного окружения.
2.Качественные характеристики избранных представителей и уровень профессиональных и личных качеств чиновников, согласных на данную работу, их взаимоотношения и способности, отношение избранных представителей к менеджменту, исполнительно-административной деятельности.
3.Практика исполнительного лидерства на национальном уровне (парламентская или президентская форма правления) и социокультурного отношения к лидеру.
4.Степень руководства со стороны центра (уровень централизации) и требуемого контроля.
Поскольку сочетание всех этих факторов является уникальным для каждой отдельной страны, постольку в мире практически не существует абсолютно идентичных систем местного самоуправления.
 
В самом общем виде сущность деятельности советов может быть охарактеризована тремя основными моментами:
1.Принятие решений, определяющих общую политику органов местного самоуправления и главных стратегических моментов по каждой из сфер компетенции данного уровня.
2.Одобрение и утверждение основных решений, принимаемых исполнительными органами власти.
3.Осуществление общего контроля над действиями исполнительных органов.
Для абсолютного большинства систем местного самоуправления характерно наличие внутри советов систем комитетов. Количество и набор комитетов весьма различны, как правило, даже в рамках одной страны и зависят от сферы компетенции данного совета, размера административно-территориальной единицы, численности населения и его специфических особенностей. Единственный комитет, существующий практически везде, -это финансовый.
Являясь обязательным и центральным звеном системы местного самоуправления, ядром и символом местной демократии, советы в разных странах тем не менее имеют различную реальную власть, которая также, как и характер их политической деятельности определяется, с одной стороны, общим статусом местного самоуправления в той или иной стране, с другой -реальным распределением функций между ними и органами исполнительной власти. В самом общем плане это распределение функций основывается на различении двух основных ролей в политико-административном процессе, определяемых следующим образом:
а)законодательная (политическая), включающая в себя определение политики, бюджета и плана, законодательную деятельность, мониторинг качества административной деятельности, с одной стороны, и представительство интересов, политическую коммуникацию, представительство избирателей округа, с другой;
б) исполнительная (административная), включающая интерпретацию выполнения политики, ее инициирование, интеграцию и координацию политики и исполнения, с одной стороны, и претворение в жизнь этой политики и менеджмент, с другой.
Исходя из этого наиболее серьезные различия в структуре местного самоуправления касаются следующих моментов:
а) степени вовлеченности членов советов (избранных представителей) в принятие исполнительно-административных решений (например, через комитеты);
б)структуры исполнительной власти (персональная и коллективная, "концентрированная" или фрагментированная);
.в) природы контроля, осуществляемого советом над исполнительной властью (прямой и иерархический или опосредованный) разделение властей с системой "сдержек и противовесов";
г) назначения, квалификация и ориентация главы исполнительной власти -главы администрации (политическая или административная, местная или центральная).
Исходя из этих фундаментальных отличий мы можем говорить о принадлежности (или по крайней мере, тяготении) структуры местного самоуправления конкретной страны к одной (или нескольким, если речь идет о федеративном государстве) из четырех базовых моделей.
Рассмотрим подробнее характерные черты каждой из этих моделей, их сильные и слабые стороны.
1.Модель "совет -система комитетов".
Деятельность совета по различным направления осуществляется, главным образом, комитетами совета, располагающими значительными делегированными полномочиями. Отсутствует единый сильный политический глава исполнительной власти. Главный администратор является главой оплачиваемого чиновничьего аппарата, лишь "первым среди равных", менеджером и полностью зависит от совета. Обычно в этом варианте существует сильный политический комитет и финансовый комитет совета и команда административного управления, состоящая из высших чиновников. К преимуществам данной модели относятся:
•высокая степень участия в местном управлении членов советов, обеспечивающая необходимый опыт и уровень образования (хотя нередко считается, что они должны руководствоваться в своих решениях не столько специальными знаниями, сколько здравым смыслом);
•представление в решениях всех точек зрения, в том числе оппозиционных;
•возможность более жесткого контроля над чиновниками и оперативной передачи информации об общественных потребностях, интересах и точке зрения жителей на те или иные проблемы.

 
Среди недостатков следует выделить следующие:
•излишняя вовлеченность совета, играющего прежде всего политическую роль, в исполнительские детали, что нередко ведет к пренебрежению со стороны его членов к своим главным ролям -определителей политики и представителей жителей;
•разделение, фрагментация и недостаток координации между различными комитетами (департаментами);
•опасность вмешательства и непоследовательности в осуществлении соответствующей политики и применении правил, регулирующих это;
 
•слабость позиции главы администрации, которому не хватает ни политической, ни административной власти.
2 .Модель управляющего (исполнительного) комитета".
Совет назначает небольшой управляющий (исполнительный) комитет, который функционирует как коллективный глава исполнительной власти. Члены комитета могут нести исполнительную ответственность за определенные департаменты и службы. Если существуют какие-либо комитеты, то они не являются исполнительными, а лишь чисто консультативными по отношению к управляющему комитету и совету в целом. Управляющий комитет функционирует при постоянной поддержке со стороны главы администрации, который в данном варианте располагает более сильными властными полномочиями при большем делегировании полномочий чиновникам, в целом.

 
К преимуществам данной модели относится:
•лучшая координация исполнительных функций и меньшая вовлеченность представителей в оперативное управление;
•коллективный исполнительный орган может представлять различные точки зрения и партии:
•более четкое разделение ролей между членами совета и чиновниками и большее делегирование полномочий;
Среди недостатков можно выделить следующие:
•члены совета, не входящие в управляющий комитет, чувствуют себя "второсортными", исключенными из сферы реального политического влияния;
•в случае, если управляющий комитет состоит только из представителей партии политического большинства, он может носить менее репрезентативный характер.
Кроме того, этой модели присущи те же слабости, что и модели "совет -система комитетов", поскольку политические способности и способность управлять департаментом, конкретной службой далеко не всегда присущи одному человеку, отсюда нередко чисто менеджерские просчеты.
3 .Модель "совет -менеджер''.

 
Избираемый жителями совет (обычно небольшой по численности), возглавляемый мэром, или председателем, отвечает перед гражданами за все аспекты городского управления, формально обладая законодательной, политической и всеобъемлющей властью. Однако он заседает не часто и ограничивается утверждением бюджета, определением основных политических приоритетов и т.п. Комитеты совета носят чисто консультативный характер (например, по законодательству, по бюджету). Совет назначает (и может в любое время сместить) профессионального менеджера в качестве куратора с широкими делегированными исполнительными полномочиями. Эта систекуратора с широкими делегированными исполнительными полномочиями. Эта система и система "совет -система комитетов" становятся все более похожими друг на друга.
К преимуществам данной модели относятся:
•профессионализация исполнительной власти, которая улучшает качество и последовательность в менеджменте;
•ярко выраженное лидерство, концентрация координации и оперативного управления в руках одного человека;
•четкое определение ролей членов совета и чиновников. Среди недостатков можно выделить следующие:
•лидерство профессионала может не обеспечить достаточной политической силы исполнительной власти;
•исполнительное лидерство не в состоянии представлять различные политические точки зрения;
•советы могут играть только весьма ограниченную роль в определении политики.
Для некоторых модификаций данной модели может быть характерно то, что назначение (смещение) менеджера может находиться под контролем центра, его функции могут определяться соответствующим законодательством, а членам советов могут быть предоставлены особые права на получение информации и пересмотр определенных решений исполнительной власти.

 
Мэр как политический глава исполнительной власти избирается либо советом , либо прямым голосованием всех жителей отдельно от совета. Совет обладает законодательной властью, совещательными функциями, а также играет решающую роль в утверждении бюджета. В принципе заседания совета, его функции и комитеты аналогичны существующим при модели "совет -менеджер". Однако при этом мэр имеет от дельные, четко обозначенные исполнительные полномочия (в том числе по кадровым назначениям) и не находится под прямым контролем совета.
К преимуществам системы "сильного мэра" относится:
•сильное политическое лидерство;
•ярко выраженная концентрация исполнительной власти, ответственности и координирующих функций.
Среди недостатков можно отметить следующие:
•тяжесть ответственности и нередко крайняя перегруженность мэра, являющегося одновременно политическим и административным лидером;
•опасность конфликтов между мэром и советом в связи с разделением властей.
Одной из модификаций этой модели может быть наличие права у центра смещать мэра.
VВзаимоотношения органов местного самоуправления с центральными и регио нальными властями
В принципе существует два основных метода, с помощью которых центральное правительство может регулировать деятельность органов местного самоуправления.
Первый -это законодательное регулирование, где вмешательство в детали сведено к минимуму. Это своего рода "дистанционный" контроль. Когда соответствующие законы приняты органы местного самоуправления могут действовать по собственному усмотрению до тех пор, пока они остаются в рамках закона -единственная форма вмешательства центра в этом случае состоит в квази-юридической интерпретации /например, через суды и аудиторов/ законности.
Второй -это административное регулирование, предусматривающее такой порядок взаимоотношений между центром и местами, при котором путем создания пра вил и инструкций центр детальным образом предписывает органам местного самоуправления тот или иной способ действий.
 
При осуществлении такого рода контроля законность действий органов местного самоуправления определяется индивидуальными решениями самих государственных чиновников. Кроме того, при административном регулировании часто необходимо юридически обязывающее предварительное одобрение каких-либо действий, в то время, как при законодательном существует только судебная оценка уже совершенного действия. Административный контроль ни в коей мере не является "дистанционным".
На первый взгляд, самым простым способом контроля центра за деятельностью органов местного самоуправления является назначение соответствующих чиновников из центра, выступающих на местах в роли полномочных представителей государства. Действительно, такой способ используется в ряде стран особенно, когда речь идет о промежуточном уровне местного самоуправления.
Вне зависимости от того. какой тип регулирования -законодательный или административный -превалирует в той или иной стране, универсальным способом влияния центральных правительств на органы местного самоуправления во всех странах является финансовый контроль.
Одной из главных политических проблем, вызывающих необходимость осуществления финансового контроля за органами местного самоуправления, является стоящая практически перед любым центральным правительством проблема выравнивания, т.е. обеспечение более справедливого распределения финансовых ресурсов между различными органами местного самоуправления одного уровня. Центральные правительства оказываются в сложной ситуации: с одной стороны, необходимо обеспечить общий разумный баланс в распределении и качестве общественных услуг, с другой -очевидны существенные различия в финансовых возможностях местных или региональных властей и соответственно их способности обеспечить такие услуги. Если правительство не хочет возвращения к централизованному предоставлению услуг, то высший уровень власти обязан принимать меры для усиления финансового потенциала тех местных и региональных властей, чьи налоговые возможности ниже среднего уровня или потребности в расходах выше среднего.
Другая политическая проблема, которую центральное правительство обычно стремится решить с помощью финансового контроля -это стимулирование органов местного самоуправления на увеличение предоставления гражданам определенного вида услуг.
Трансформация органов местного самоуправления из своего рода поставщиков преимущественно "неличных" услуг, т.е. услуг, предоставляемых всему местному сообществу или отдельным его группам, в агента социального государства, сочетающего неличные и личные услуги, привела к возрастающему интересу и вовлечению центра в дела местного самоуправления. Это связано с тем общепризнанным фактом, что органы местного самоуправления выступают в роли важного партнера государства в предоставлении гражданам социальных услуг, без которых немыслимо само существование социального государства. Поскольку эти услуги, носящие индивидуализированный характер, стали иметь первостепенное значение, т.к. они, с одной стороны, затрагивали наиболее острую проблему стран западной демократии -проблем) социального неравенства, с другой -поглощали быстро возрастающую долю государственной казны, центр почти неизбежно оказался более тесно связанным с тем, что происходило на местах. Действительно, в отличие, скажем, от водоснабжения, канализации, утилизации отходов и содержания дорог -традиционных сфер компетенции органов местного самоуправления, образование и здравоохранение не могут быть полностью /или почти полностью/ отданы на откуп местным властям. Важными свидетельствами этого процесса стали поиск большей эффективности, "цены денег", контроль стоимости и политика прямых сокращений субсидий центра.
Возникшее в результате "новое кооперативное партнерство" между центральными и местными органами власти, однако, породило новую дилемму. Возрастающее вовлечение центра в деятельность местного самоуправления не могло быть адекватным заменителем предоставления услуг самим центром. Без сомнения, существует огромное различие между принятием на себя роли партнера в предоставлении социальных услуг и, скажем, определении начальных банковских ставок или управлением внешнеполитическими инициативами и новыми программами вооружений. Последние действия -от заявления о намерениях до завершения выполнения задания -в значительной степени находятся под прямым контролем самого центра через относительно унифицированную исполнительную иерархию. Таким образом, кто делает, тот и несет ответственность за результат.
В отличие от этого в ситуации "партнерства" социального государства с органами местного самоуправления происходит разделение компетенции и ответственности. Центр вынужден полагаться лишь на косвенный, опосредованный контроль над большим числом поставщиков услуг, которые не несут прямой ответственности перед ним и могут не разделять его политических целей /в случае, например, нахождения у власти в центре и на местах различных политических партий/. Здесь -источник практически общей для всех центральных правительств т.н. проблемы дефицита контроля.
С целью сокращения до минимума этого "дефицита" центральные правительства многих демократических государств, в первую очередь западноевропейских, пошли на существенные изменения отношений между различными уровнями управления. Основными стратегиями были следующие:
1.Структурная реорганизация, включающая укрупнение административно-территориальных единиц местного уровня. Одним из главных критериев структурного укрупнения стал критерий создания более прочных в финансовом отношении местных единиц, лучше вооруженных для решения проблемы сокращения ресурсов. Другой целью было сведение к минимуму функциональной неадекватности и неэффективности. Используемый обычно аргумент -укрупнение позволит добиться экономии брать на работу более квалифицированных специалистов и в дальнейшем использовать более прогрессивный административный менеджмент.
2.Модернизация внутренних структур и процедур принятия решений местными властями. Поставленная задача -улучшение предоставления услуг органами местного самоуправления посредством более адекватной внутренней координации и более рационального распределения ресурсов. Как и структурное укрупнение стратегия модернизации определялась не только необходимость справиться с проблемой дефицита контроля, но и отражала более общего характера озабоченность повышением эффективности деятельности на местах на фоне увеличения доли органов местного самоуправления в государственных расходах и растущего влияния в достаточно сильно политизированных местных элит.
З.Сокращение роста расходов местного самоуправления. Особенно заметной эта стратегия стала в конце 80х годов -в период, когда государственные доходы не могли расти необходимым образом из-за экономического кризиса. Такая политика сокращений принимает различные формы, включая попытки поощрять снижение местными властями потерь, использовать управленческие технологии рынка и развивать политику де-регулирования и даже полной приватизации.
В целом, создается впечатление, что идет процесс расширения сферы влияния центрального правительства путем превращения органов местного самоуправления в своих агентов. Однако скорее можно говорить не о растущей подчиненности местных властей центру, а о возрастающем партнерстве различных уровней общественного управления. Эти отношения партнерства являются прежде всего отражением все более очевидной недостаточности руководства, управления и контроля со стороны центра. Политики на всех уровнях управления все в большей степени начинают осознавать, что традиционные методы решения социальных проблем общества в регулятивной и стандартизированной манере, полагающейся на жесткие рамки планирования, приказов и ограничений, все в меньшей мере срабатывают на практике.
Меняются законы политической игры. В нее вовлекаются все новые действующие лица, представляющие интересы специфических групп, соответственно меняются и формы политического сочленения. Идет адаптация процесса практической реализации государственной политики к этому, его более быстрое адекватное реагирование на широкий спектр действующих по горизонтали и вертикали политиков и стоящих за ними групп интересов. Соответственно количественная политика все в большей степени дополняется политикой качественной: мотивация, коммуникация, принятие решений и диалог становятся ключевыми в современных дискуссиях, все более явным становится стремление к достижению консенсуса.
Именно в этом контексте и произошли существенные изменения между центральными и субцентральными территориальными единицами. Отношения субординации, подчинения, иерархического распределения функций становятся все более проблематичными. Новые требования к коммуникации и сотрудничеству изменили привычные пути определения политики в отношении различных уровней управления. Несмотря на ограниченный масштаб действий органы местного самоуправления имеют достаточно прочное положение как агент осуществления координации, интеграции и даже инновации и играют все более важную роль в определении общенациональной политики и решения общенациональных проблем.
Реализация определяемой центром политики, которая на первый взгляд приговаривает местное самоуправление к выполнению поставленных сверху проблем, в действительности несет в себе значительный потенциал инициатив. Связано это, прежде всего, с тем. что органы местного самоуправления должны адаптировать предоставляемые ими услуги таким образом, чтобы они соответствовали весьма сложному комплексу местных условий, а это требует значительной свободы действий.
Местное самоуправление берет на себя также определенные координирующие функции, так как обладает преимуществом прямого доступа к жителям-потребителям его услуг и. таким образом, помогает преодолеть административную инерцию и усилить потребительскую направленность общественного сектора.
Происходит также существенное изменение политической роли местного самоуправления, выступающего в роли интегратора различных политических ценностей и общественных отношений. Органы местного самоуправления все чаще выступают и в роли политического инноватора, прежде всего в городах, являющихся центрами политического, административного, экономического и культурного развития. Особенно это проявляется в сфере экономического развития.
VIПерспективы развития местного самоуправления.
Говоря в принципе о возможных путях развития местного самоуправления, можно идентифицировать три идеально-типические модели организации деятельности местных органов власти по проведению в жизнь соответствующей политики в контексте либерально-демократических норм:
1.организация через иерархию.
2.использование рыночных и квази-рыночных механизмов;
3.координирование усилий сети различных социальных, политических и экономических интересов.
Иерархическая модель характеризуется разделением задания на множество субпроцессов и установление систем контроля для обеспечения выполнения подчиненными своих функций таким образом, чтобы задание в целом было выполнено. Она
включает цепь команд с системой контроля и подчинения. Каждый элемент имеет четко определенную роль или специальное задание. Каждый имеет определенную автономию в организации.Или управлении своим заданием. Контроль осуществляется через систему правил и процедур, а не по произвольной прихоти людей, его проводящих. В сложных иерархиях существуют генерализирующие роли, которые действуют как фокусы принятия решений. Они являются теми точками, где встречается информация, касающаяся политики сверху и контроля снизу.
Во многих отношениях иерархия была ключевым принципом организации в послевоенных органах местного самоуправления во многих западноевропейских странах и остается таким в современной России. Местные органы власти действовали как проводники определенной центром политики государства и организовывали свою работу через специфические функциональные, иерархически контролируемые департаменты.
Ситуация в Западной Европе стала меняться в середине 70-х годов, когда в ряде стран был отмечен рост напряженности и конфликтов. Местные власти стали оспаривать авторитет центра. Характер влияния центрального правительства изменился -от законного контроля к произвольному вмешательству. Общественность стала приходить к выводу, что иерархически контролируемые службы отделены от нее и не могут чутко реагировать на ее потребности. Вот почему сегодня в определенной мере можно констатировать, что иерархия -ведущий принцип прошлого для многих государств развитой демократии. Однако там, где существует должность избираемого мэра, он по-прежнему нередко является доминирующим, поскольку в этом случае удается в определенной степени преодолеть недостаточно быструю реакцию иерархической модели в сфере местной подотчетности, предоставления услуг и принятия стратегических решений. Мэр играет важную роль, действуя в качестве фокуса местной подотчетности, стимула эффективного и отвечающего потребностям жителей предоставления услуг, лидера, способного быть инициатором стратегических инициатив и заданий. Такая генерализирующая фигура в рамках иерархической системы обеспечивает канал консультирования для центрального правительства и механизм координации деятельности на местном уровне.
С другой стороны, следует отметить, что ключевые моменты, вокруг которых ведется дискуссия в процессе подготовки и осуществления реформы местного самоуправления, вполне могут быть рассмотрены в контексте иерархического принципа. В отношении финансирования права центра определять уровни расходов будут уважаться местными органами управления в том случае, если реалистичные уровни фондирования со стороны центрального правительства будут определены таким образом, чтобы отвечать потребностям обеспечения услуг. С точки зрения структуры и размера оптимальным решением с позиций иерархической модели будет создание унитарной
системы, при которой местные органы власти будут иметь четкую, ясно различимую идентичность и нести ответственность за выполнение четко определенных функций. Взаимоотношения между центральными и местными властями будут возвращены на позиции уважения каждой из сторон сферы прерогатив другой. Законное право центрального правительства определять лимиты расходов будут уважаться и в свою очередь местные власти не будут объектом произвольного вмешательства.
Иерархический принцип несомненно будет поддерживать традиционные формы демократической местной подотчетности, при которой избиратель голосует за членов советов, которые в свою очередь определяют политику, но предоставляют чиновникам свободу реализации этой политики и решения административно-управленческих задач. Роль граждан заключается в том. что они являются избирателями и клиентами. получающими услуги. Не будет делаться акцент на необходимости более активной роли. непосредственного участия граждан в процессе местного самоуправления. При иерархической модели нет необходимости в серьезном реструктурировании системы предоставления услуг. Вместо этого будут подчеркиваться достоинства этой системы в терминах обеспечения предоставления спектра услуг во всеобъемлющем и безличностном виде. Наконец, при такой системе не будет подчеркиваться стратегическая роль органов местного самоуправления
Рыночная модель представляет собой другой путь возможного претворения в жизнь определенной политики. В отношении общественного сектора этот подход включает создание рыночных суррогатов, аналогичных рыночной динамике частного сектора. Основными моментами в этом случае являются:
1.Создание конкуренции среди производителей услуг, создание рыночного пространства для тех. кто обеспечивает предоставление услуг.
2.Создание механизмов, благодаря которым потребители могут выражать свои предпочтения и делать выбор среди предлагаемых услуг.
3.Использование контрактов для определения и управления отношениями в общественном секторе.
4.Обеспечение лучшего понимания зависимости между оплатой за услугу и получением ее.
Рассматривая эту модель с точки зрения будущей перспективы, можно сделать вывод, что если она будет принята за основу, то ответ на ключевые проблемы будет следующим.
В плане финансирования ключевыми будут реформы по развитию подотчетности. в смысле сильной зависимости между платой и получением услуг. С точки зрения структуры будет наблюдаться тенденция к созданию более мелких органов управления. которые могли бы конкурировать между собой в стоимости и качестве услуг.
Преимущество таких органов власти заключается также в том, что индивидуумы с близкими проблемами могут группироваться вместе и через свой местный совет ясно и недвусмысленно выражать свои заботы и требования. Наличие разнородной группы местных властей с тщательно очерченными границами максимизирует шансы, на то что отдельный гражданин найдет совет, который выражает его или ее предпочтения.
С точки зрения отношений центра и органов местного самоуправления рыночная модель предполагает смещение акцентов в управлении на контракты. Местные органы власти будут рассматриваться как заключившие контракт с центральным правительством, получающие субсидии от него в ответ на четко определенное обеспечение услуг или функций. Контракты будут заключаться на конкурсной основе между местными властями и другими невыборными агентствами. Центр будет иметь возможность выбирать, где тратить деньги.
При рыночной модели нет большой заинтересованности в местном демократическом процессе, поскольку в данном случае эти политические механизмы рассматриваются как вторичные по сравнению с квази-рыночным давлением. То же самое можно сказать и о расширении роли местных властей в борьбе за решение более широких стратегических вопросов экономического развития или защиты окружающей среды, поскольку ее сторонники слабо верят в способность избранных членов советов или чиновников эффективно вмешиваться в процессы, протекающие в этих сферах.
Рыночная модель рассматривает взаимоотношения между общественностью и местными органами власти как находящиеся под доминированием двух сил. С одной стороны, общественность рассматривается как своего рода акционер с правом рассчитывать на эффективное использование вложенных им денег, с другой -она является потребителем, который должен иметь возможность выбора между услугами и осуществлять определенный контроль за качеством и формой предоставления услуг.
Сетевая модель видит эффективное осуществление политики как результат совместных усилий различных интересов и организаций. Сотрудничество достигается и соответственно поддерживается через установление отношений, основанных на солидарности, лояльности, доверии и взаимной заинтересованности. При сетевой модели организации учатся сотрудничать, признавая взаимную зависимость, через дискуссии, переговоры и открытую коммуникацию и путем развития общего знания и опыта, которые стимулируют долгосрочные обязательства друг перед другом.
Такой взгляд на организацию местного управления предполагает наличие у местных органов власти относительно мощного источника местного финансирования (идеально -целого ряда источников). С точки зрения этой модели структуры и функции не столь важны, поскольку главное -это отношение между организациями, которое обеспечивает эффективную деятельность и желаемые результаты. Что действительно важно, так это существование механизмов для взаимного обучения и сотрудничества, а не какой-то определенный набор организационных структур. Соответственно, открытая коммуникация, диалог и взаимопонимание будут также характеризовать отношения между центром и местами. Характерной чертой реформы в этом плане может быть чередование места работы государственных служащих на центральном и местном уровне с тем, чтобы они понимали условия работы друг друга.
Центральным для этой модели является приверженность обновлению местного демократического процесса. Для того, чтобы сетевая работа была эффективной, органы местного самоуправления должны развить целый набор механизмов, позволяющий им видеть дальше своих границ, что дало бы возможность им учиться у других, слушать и работать с учетом внешних интересов. Сетевая модель будет поддерживать реформы, нацеленные на повышение уровня подотчетности избирателям и увеличение разнообразных механизмов стимулирования прямого участия и получения знаний от общественности, включая различные консультативные формы, референдумы и т.п.
Что же касается органов местного самоуправления, то сетевая модель будет в равной мере уделять внимание предоставлению услуг и стратегическим функциям. Она будет поддерживать реформы, дающие местным властям "власть общей компетенции" -право действовать от имени их местного сообщества -в дополнение к современной системе лимитированной, регулируемой специальными правилами, ответственности.
Сетевая модель рассматривает общественность как граждан. С одной стороны, они должны иметь свою долю ответственности за обеспечение нужд и интересов местного сообщества (особенно это касается хорошо обеспеченных людей). С другой -граждане имеют право консультировать представителей органов власти и быть включенными в политический процесс.