Статья Формирование познавательных универсальных учебных действий на уроках математики в начальной школе
«Формирование познавательных универсальных учебных действий на уроках математики в начальной школе»
Автор: Воропаева Елена Владимировна, заместитель директора, учитель математики первой квалификационной категории
МАОУ гимназии №1 города Калининграда.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ................................................................................................................. 3
Глава 1. Формирования познавательных универсальных учебных действий на уроках математики
1.1.Характеристика познавательных универсальных учебных действий. 6
1.2.Анализ литературы по формированию познавательных УУД в начальной школе на уроках математики.... 9
1.3.Средства формирования познавательных универсальных учебных действий на уроках математики.. 16
Глава 2. Урок математики в начальной школе
2.1.План-конспект урока математики, направленного на формирование познавательных универсальных учебных действий..... 25
Заключение ........................................................................................................... 31
Список литературы............................................................................................... 33
ВВЕДЕНИЕ
Главной целью начального общего образования становится формирование у учащихся возможности без помощи учителя ставить учебные цели, планировать пути их реализации, контролировать и оценивать свои достижения. Иначе говоря, формирование умения учиться.
Современное общество не стоит на месте. На протяжении всей жизни нам приходится непрерывно чему-то обучаться. Отсюда и встала необходимость внести изменения в систему образования.
На первое место в Федеральном государственном образовательном стандарте начального общего образования выступает компетентностный подход, основой которого является формирование у ребёнка «умения учиться».
Актуальной задачей образования становится формирование универсальных учебных действий (УУД). Данная задача стала наиболее актуальной для нашей образовательной организации в связи с переходом на новый учебно-методический комплекс.
Возможно ли решить проблему формирования УУД в процессе обучения младших школьников решению текстовых задач средствами учебника математики Рудницкой В.Н.? Усвоение общих умений решать задачи связано как с развитием логических операций, так и с овладением умением моделировать и использовать различные знаково-символические средства.
На современном этапе формирование познавательных УУД рассматривают такие ученые: М.А. Бантова, Г.В. Бельтюкова, Н.Б. Истомина, М.И. Моро А.М. Пышкало, Л.Г. Петерсон и другие.
Многие исследователи отмечают, что целенаправленная работа по формированию познавательных УУД у младших школьников должна носить системный характер (Е.В. Веселовская, Е.Е. Останина, А.А. Столяр, Л.М. Фридман и др.). При этом исследования психологов (П.Я. Гальперин, В.В. Давыдов, Л.В. Занков, А.А. Люблинская, Д.Б. Эльконин и др.) позволяют сделать вывод о том, что результативность процесса формированию познавательных УУД зависит от способа организации специальной развивающей работы.
Важное место в формировании у учащихся УУД принадлежит арифметическим текстовым задачам. Работа над задачами заключается в выработке умения не только их решать, но и преобразовать текст: изменять одно из данных или вопрос, составлять и решать новую задачу с изменёнными данными и пр. Форма предъявления текста задачи может быть разной (текст с пропуском данных, часть данных представлена на рисунке, схеме или в таблице), Нередко перед учащимися ставится задача обнаружения недостаточности информации в тексте и связанной с ней необходимости корректировки этого текста (11(.
Единого подхода к решению вопроса, как организовать такое обучение, в педагогической теории нет. Некоторые педагоги считают, что логические приемы - неотъемлемая часть наук, основы которых включены в содержание образования, поэтому у учащихся при изучении математики автоматически развиваются познавательные УУД на основе заданных образов (В.Г. Бейлинсон, Н.Н. Поспелов, М.Н. Скаткин).
Другие считают, что формирование познавательных УУД через изучение учебных предметов является малоэффективным, такой подход не обеспечивает полноценного усвоения и поэтому необходимы специальные учебные курсы по формированию познавательных УУД (Ю.И. Веринг, Н.И. Лифинцева, В.С. Нургалиев, В.Ф. Паламарчук).
Д.Д. Зуев и В.В. Краевский считают, что формирование познавательных УУД учащихся должно осуществляться на конкретном предметном содержании через логические операции. Одна из важнейших проблем в начальной школе – это проблема формирования познавательных УУД. Основной способ ее решения – поэтапное их формирование.
Именно, учителю предстоит на уроках математики организовать работу с обучающими средствами, которые направлены на формирование познавательных УУД.
Цель: теоретическое изучение способов формирования познавательных универсальных учебных действий у обучающихся начальной школы на уроках математики.
Объект: формирование познавательных универсальных учебных действий у обучающихся начальной школы.
Предмет: способы формирования познавательных универсальных учебных действий у обучающихся начальной школы на уроках математики.
Задачи исследования.
1. Раскрыть характеристику познавательных универсальных учебных действий
2. Проанализировать литературу по математике для начальных классов и ее направленность на формирование познавательных универсальных учебных действий.
3. Охарактеризовать систему средств, позволяющих формировать познавательные универсальные учебные действия
4. Составить конспект урока по математике для начальной школы с учетом формирования познавательных универсальных учебных действий по учебнику Рудницкой В.Н.
Методы исследования – анализ научно-теоретической литературы по проблеме исследования, анализ учебника Рудницкой В.Н., обобщение имеющегося опыта по формированию познавательных универсальных учебных действий, синтез, систематизация, моделирование конспекта урока, направленного на формирование познавательных УУД.
Теоретическая значимость исследования – в работе проведен анализ формирования познавательных универсальных умений младших школьников на уроках математики.
Практическая значимость – результаты исследования могут быть использованы учителями начальной школы как пособия по формированию познавательных универсальных умений на уроках математики.
ГЛАВА 1. ФОРМИРОВАНИЕ ПОЗНАВАТЕЛЬНЫХ УНИВЕРСАЛЬНЫХ УЧЕБНЫХ ДЕЙСТВИЙ НА УРОКАХ МАТЕМАТИКИ
ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЗНАВАТЕЛЬНЫХ УНИВЕРСАЛЬНЫХ УЧЕБНЫХ ДЕЙСТВИЙ
Начальная школа важнейший этап в процессе общего образования школьника. За четыре года ему надо не только освоить программный материал предметных дисциплин, но и научиться учиться.[2] Новые социальные запросы, отраженные в тексте федерального государственного образовательного стандарта (ФГОС).
ФГОС начального общего образования определил в качестве главных результатов не предметные, а личностные и метапредметные универсальные учебные действия. Важнейшей задачей современной системы образования является формирование универсальных учебных действий, обеспечивающих школьникам умение учиться, способность к саморазвитию и самосовершенствованию. Всё это достигается путём сознательного, активного присвоения учащимися социального опыта. При этом знания, умения и навыки рассматриваются как производные от соответствующих видов целенаправленных действий, т. е. они формируются, применяются и сохраняются в тесной связи с активными действиями самих учащихся.
В широком значении «универсальные учебные действия» – саморазвитие и самосовершенствование путем сознательного и активного присвоения нового социального опыта. В более узком – это совокупность действий учащегося, обеспечивающих его культурную идентичность, социальную компетентность, толерантность, способность к самостоятельному усвоению новых знаний и умений, включая организацию этого процесса.[9]
Такая способность учащегося самостоятельно успешно усваивать новые знания, умения и компетентности, включая самостоятельную организацию процесса усвоения. Это умение учиться обеспечивается тем, что универсальные учебные действия как обобщенные действия открывают возможность широкой ориентации учащихся, – как в различных предметных областях, так и в строении самой учебной деятельности, включая осознание учащимися ее целевой направленности, ценностно-смысловых и операциональных характеристик. Таким образом, достижение «умения учиться» предполагает полноценное освоение всех компонентов учебной деятельности, которые включают: познавательные и учебные мотивы, учебную цель, учебную задачу, учебные действия и операции (ориентировка, преобразование материала, контроль и оценка). «Умение учиться» выступает существенным фактором повышения эффективности освоения учащимися предметных знаний, умений и формирования компетенций, образа мира и ценностно-смысловых оснований личностного морального выбора.[15]
В ФГОС начального общего образования содержится характеристика личностных, регулятивных, познавательных, коммуникативных универсальных учебных действий. Задача исследования – формирование познавательных УУД на уроках математики, поэтому остановимся на них подробнее.
Познавательные УУД включают общеучебные, логические действия, а также действия постановки и решения проблем.
Общеучебные универсальные действия:
самостоятельное выделение и формулирование познавательной цели;
поиск и выделение необходимой информации; применение методов информационного поиска, в том числе с помощью компьютерных средств;
структурирование знаний;
осознанное и произвольное построение речевого высказывания в устной и письменной форме;
выбор наиболее эффективных способов решения задач в зависимости от конкретных условий;
рефлексия способов и условий действия, контроль и оценка процесса и результатов деятельности;
смысловое чтение; понимание и адекватная оценка языка средств массовой информации;
постановка и формулирование проблемы, самостоятельное создание алгоритмов деятельности при решении проблем творческого и поискового характера.
Знаково-символические универсальные учебные действия:
моделирование;
преобразование модели с целью выявления общих законов, определяющих данную предметную область.
Логические универсальные действия:
анализ;
синтез;
сравнение, классификация объектов по выделенным признакам;
подведение под понятие, выведение следствий;
установление причинно-следственных связей;
построение логической цепи рассуждений;
доказательство;
выдвижение гипотез и их обоснование.
Постановка и решение проблемы:
формулирование проблемы;
самостоятельное создание способов решения проблем творческого и поискового характера.[1]
В данной главе представлена характеристика познавательных универсальных учебных действий. В следующей проанализируем научно-теоретическую литературу по проблеме исследования на материале математики.
АНАЛИЗ ЛИТЕРАТУРЫ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ПОЗНАВАТЕЛЬНЫХ УУД В НАЧАЛЬНОЙ ШКОЛЕ НА УРОКАХ МАТЕМАТИКИ
Рассмотрим работы, посвященные проблеме формирования познавательных УУД в начальной школе на уроках математики.
М.Г.Моисеева (в статье «Формирование познавательных УУД на уроках в начальной школе»)[7] пишет, что познавательные универсальные учебные действия, для успешного обучения должны быть сформированы уже в начальной школе. К познавательным УУД относятся умения: осознавать познавательную задачу; читать и слушать, извлекая нужную информацию, а также самостоятельно находить её в литературе; осуществлять для решения учебных задач операции анализа, синтеза, сравнения, классификации, устанавливать причинно-следственные связи, делать обобщения, выводы; выполнять учебно-познавательные действия в материализованной и умственной форме; понимать информацию, представленную в разнообразной форме, использовать знаково-символичные средства для решения различных учебных задач.
В начальной школе основной показатель развития знаково-символических универсальных учебных действий - овладение моделированием, которое отражает пространственное расположение объектов, а так же отношения между ними или их частями для решения задач. Выпускник начальной школы должен не только уметь использовать наглядные модели (схемы, чертежи, планы), но и уметь самостоятельно их строить.
Авторы учебников продумали задания, которые побуждают обучающихся: анализировать объекты с целью выделения их существенных и несущественных признаков; выявлять сходство и различия объектов; проводить сравнение и классификацию по заданным или самостоятельно выделенным признакам (основаниям); устанавливать причинно-следственные связи.
Первые представления о взаимосвязи предметной и символической моделей формируются у учащихся в первом классе при изучении темы «Число и цифра». Обучающиеся учатся устанавливать соответствие между различными моделями и выбирать из символических моделей ту, которая, соответствует данной предметной модели. Знакомство с отрезком и числовым лучом позволяет использовать не только предметные, но и графические модели при сравнении чисел, сложения и вычитания на числовом луче, а в дальнейшем использование знаково-символических моделей (запись числовых и буквенных выражений, неравенств, равенств), что является необходимым условием для формирования общего умения решать текстовые задачи. Наиболее элементарную группу составляют простые задачи. Например: Даша нарисовала 8 роз и 1 мак. Сколько цветов нарисовала Даша? Затем идет работа с составными задачами, в которых само условие не определяет возможный ход решения. Например: На вешалке 9 шляп, а шапочек на 5 меньше. Сколько всего головных уборов? В дальнейшем учащиеся знакомятся с двумя видами построения модели задачи: в виде схемы и в виде таблицы, которые используют при решении задач.
В статье «Место универсальных учебных действий в структуре основной образовательной программы начальной школы (на примере учебного предмета «Математика»)» Л.С. Секретарева [12], пишет о том, что формирование универсальных учебных действий создает возможность соотносить учебные предметы с точки зрения приемов познавательной деятельности, общих для осуществления познания этих предметных областей.
Влияние специфики учебного предмета на освоение данного универсального учебного действия проявляется в различиях смысловой работы над текстом задания. При решении задач необходимо абстрагироваться от конкретной ситуации, описанной в тексте задачи, и выделить структуру отношений, которые связывают элементы текста.
«Математика» в начальной школе – это основа развития познавательных действий: логических, знаково-символических, планирование (цепочки действий по задачам), систематизация и структурирование знаний, перевод с одного языка на другой, моделирование, формирование элементов системного мышления, выработка вычислительных навыков. Особое значение имеет математика для формирования общего приема решения задач как универсального учебного действия.
Необходимо отметить, что в современной учебной литературе для начальной школы содержатся варианты заданий на отработку отдельных компонентов приема решения задач. Есть задания на анализ текста, который требует применение логического анализа.
В задачах с неполными условиями, дети на основе своего житейского опыта должны для решения задачи сами ввести недостающую информацию. Например, «Врачи рекомендуют спать 8 часов в сутки. Какую часть суток человек должен спать?». Другой вид логического анализа используется в задачах, где требуются знания об арифметических действиях, компонентах действий и их отношениях. Например, «на рисунке изображены четыре одинаковых коробки с конфетами. Одна коробка раскрыта и видно количество находящихся в ней конфет. Необходимо по рисунку составить задачу, которая решается с помощью умножения». В учебнике В.Н.Рудницкой имеются задания по переводу вербально заданного текста на язык графики и обратные задания: по рисункам или схемам надо составить задачи или примеры.
Моделирование включает в свой состав такие знаково-символические действия, как: замещение, кодирование, декодирование. Отработка действия моделирования строится учитывая возраст. Создание мотивации наиболее эффективно достигается на сказочных текстах. В текст необходимо включить те знания, владение которыми позволит школьнику совершать действие и постепенно переходить от форм материальных (предметных) к схемам, символам и знакам.
В статье С.П. Ожигиной «Моделирование как способ формирования познавательных универсальных учебных действий младших школьников»[8] автор пишет о том, что моделирование как универсальное учебное действие может использоваться в обучении для многих целей:
– для изучения моделей рассматриваемых понятий, которые разработаны в соответствующей науке;
– для построения и изучения моделей рассматриваемых понятий, для которых в соответствующих науках не существует моделей или эти модели являются сложными для изучения;
– для построения модели ориентировочной основы умственного действия в виде учебной карты со схематическим перечислением всех операций, в виде схемы указаний и ориентиров, в виде объекта умственного действия и формулы, по которой оно совершается;
– для выполнения моделями изучаемых объектов (понятий) некоторых функций: служить средством обобщения и систематизации наблюдаемых фактов и явлений; решать познавательные задачи на исследование изучаемого понятия; иметь возможность спланировать и проконтролировать свою работу по изучению соответствующего понятия;
– для лучшего запоминания учебного материала с использованием двух способов моделирования: логического упорядочения, представления учебного материала в легко обозримой, наглядной форме и представления его с помощью мнемических средств, в расчёте на образные ассоциации.
Подводя итог, автор пишет о том, что использование учебных моделей позволяет получить те сведения об объекте, которые сложно или невозможно получить действительно и прогнозировать дальнейшее поведение и развитие объекта изучения. Смысл моделирования заключается в возможности получить информацию о явлениях, происходящих в оригинале, путем переноса на него определенных знаний, полученных при изучении соответствующей модели.
В статье Е.В.Барсуковой «Формирование универсальных учебных действий на уроках математики в начальной школе»[3], говорится о том, что на уроках математики универсальным учебным действием может служить познавательное действие, определяющее умение ученика выделять тип задачи и способ ее решения. С этой целью обучающимся предлагается ряд заданий, в которых необходимо найти схему, отображающую логические отношения между известными данными и искомыми. В этом случае ученики решают собственно учебную задачу на установление логической модели, определяющей соотношение данных и неизвестного, что является важным шагом к успешному усвоению общего способа решения задач.
Также Е.В. Барсукова предлагает задания для диагностики и формирования познавательных универсальных учебных действий:
– «найди отличия» (можно задать их количество);
– «на что похоже?»;
– поиск лишнего;
– «лабиринты»;
– упорядочивание;
– «цепочки»;
– хитроумные решения;
– составление схем–опор;
– работа с разного вида таблицами;
– составление и распознавание диаграмм;
– работа со словарями.
Подводя итог, можно констатировать, что познавательные УУД позволят ученику овладеть широким спектром логических действий и операций, включая общий прием решения задач; они выбирают наиболее эффективные способы решения, находят отличия, занимаются поиском лишнего.
Остается выяснить способствует ли формированию УУД УМК "Начальная школа XXI века"?
В учебнике математики В.Н.Рудницкой фундамент для развития и формирования логического мышления закладывается уже в первом классе, где у детей начинают формироваться простейшие умственные действия, основанные на умениях наблюдать, сравнивать, анализировать, обобщать, классифицировать.
Авторы "Начальная школа XXI века" придают большое значение развитию мышления и реализуют математическую подготовку к дальнейшему обучению и закладывают основы для овладения школьниками определённым объектом математических знаний и умений.
В практическом плане наиболее важно наличие в учебниках тех видов заданий и упражнений, на которых должно формироваться и развиваться логическое мышление.
Авторы среди таких упражнений выделяют следующие: упражнения на подведение тех или иных понятий под определение; задания на выяснение связей между различными математическими объектами, на установление закономерности; упражнения на нахождение недостающей фигуры, на выделение лишнего предмета среди данного множества; задания на доказательства и т. д.
Логическое мышление младших школьников основывается на решении нестандартных задач в их единстве: обучения, воспитания и развития. Критерием сформированности логического мышления является регулярное применение на уроках математики и во внеклассных занятиях нестандартных задач. Регулярно используя нестандартные задачи, учитель может сформировать развитие логического мышления.
В УМК "Начальная школа XXI века" уделяется много внимания формированию мышления. Логико - математическое развитие учащихся является содержательной линией всего курса и предусматривает использование различных педагогических технологий. Главное, чтобы учитель, работающий по этой программе, мог правильно подбирать и систематически использовать упражнения и задания логического характера.
Значимая составляющая линии логического развития в рамках курса «Математика» Рудницкой В.Н. – обучение школьников классификации по заданным основаниям и проверке правильности его выполнения. Содержательная линия выглядит следующим образом:
1 класс: классификация по заданным основаниям; решение задач при помощи графов.
2 класс: решение задач различного логического характера; нахождение закономерностей; отношения «больше в», «меньше в», взаимное расположение фигур на плоскости.
3 класс: высказывание; примеры различных верных и неверных высказываний; числовые равенства и неравенства, свойства числовых равенств; предложения с переменной, уравнения.
4 класс: истинные и ложные высказывания; свойства математических отношений: рефлексивность, симметричность, транзитивность.
На основе проведенного анализа статей по формированию познавательных универсальных учебных действий на материале математики можно сделать вывод, что есть необходимость более подробно рассмотреть средства их формирования у младших школьников, а так же проведенный анализ подтвердил, что учебник математики В.Н.Рудницкой в полной мере способствует формированию УУД.
СРЕДСТВА ФОРМИРОВАНИЯ ПОЗНАВАТЕЛЬНЫХ УНИВЕРСАЛЬНЫХ УЧЕБНЫХ ДЕЙСТВИЙ НА УРОКАХ МАТЕМАТИКИ
Метапредметные результаты - способы деятельности, применимые, как в рамках образовательного процесса, так и в реальных жизненных ситуациях.
Отличительной особенностью школьного курса математики является значительно большая, чем у многих других предметов, его метапредметная направленность, больше познавательная.[15]
Учебный предмет «Математика» имеет большие потенциальные возможности для формирования всех видов УУД. Реализация этих возможностей на этапе начального общего образования зависит от способов организации учебной деятельности младших школьников.
В связи с этим в начальном курсе математики реализован целый ряд методических инноваций, связанных с логикой построения содержания курса, с формированием вычислительных навыков, с обучением младших школьников решению задач, с разработкой системы заданий, которые создают дидактические условия для формирования предметных и метапредметных умений в их тесной взаимосвязи.[14]
Начало обучения в школе вводит ребенка в новый незнакомый для него мир – мир науки, в котором существуют свой язык, правила и законы. Часто в процессе обучения учитель знакомит ребенка с понятиями, научными объектами, но не создает условий для осмысления закономерностей их связывающих. Осмысление текстов, заданий; умение выделять главное, сравнивать, различать и обобщать, классифицировать, моделировать, проводить элементарный анализ, синтез, интерпретацию текста относится к познавательным УУД.[9]
Существует множество средств по формированию познавательных УУД на уроках математики в начальной школе.
Рассмотрим технологию проблемного диалога как средство формирования познавательных УУД.
Технология проблемного диалога дает развернутый ответ на вопрос, как учить, чтобы ученики ставили и решали проблемы. В словосочетании «проблемный диалог» первое слово означает, что на уроке изучения нового материала должны быть проработаны два звена: постановка учебной проблемы и поиск ее решения: постановка проблемы – это этап формулирования темы урока или вопроса для исследования; поиск решения – этап формулирования нового знания. Слово «диалог» означает, что постановку проблемы и поиск решения ученики осуществляют в ходе специально выстроенного учителем диалога[5].
Различают два вида диалога: побуждающий и подводящий.
Побуждающий диалог состоит из отдельных стимулирующих реплик, которые помогают ученику работать по-настоящему творчески. На этапе постановки проблемы этот диалог применяется для того, чтобы ученики осознали противоречие, заложенное в проблемной ситуации, и сформулировали проблему. На этапе поиска решения учитель побуждает учеников выдвинуть и проверить гипотезы, т.е. обеспечивает «открытие» знаний путем проб и ошибок.
Подводящий диалог представляет собой систему вопросов и заданий, которая активизирует и, соответственно, развивает логическое мышление учеников. На этапе постановки проблемы учитель пошагово подводит учеников к формулированию темы. На этапе поиска решения он выстраивает логическую цепочку умозаключений, ведущих к новому знанию. [5]
Сначала ученики совместно с учителем ставят учебную проблему, т.е. формулируют тему урока или вопрос для исследования, тем самым, учитель вызывает у школьников интерес к новому материалу, формируя познавательную мотивацию.
Затем посредством одного из диалогов учитель организует поиск решения, или «открытие» нового знания, при этом достигается подлинное понимание учениками материала.
При использовании технологии проблемного диалога учитель не даёт готовых знаний – новые знания, умения и навыки школьники приобретают самостоятельно при решении особого рода задач и вопросов, называемых проблемными. Учащиеся самостоятельно ищут знания, испытывая удовлетворение от процесса интеллектуального труда, от преодоления сложностей и найденных решений, догадок, озарений.[6]
Технология проблемного диалога – это технология, обеспечивающая творческое усвоение знаний учащимися посредством специально организованного учителем диалога.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
научить детей мыслить логически, научно, творчески; сделать учебный материал более доказательным и убедительным для учащихся;
вводить в практику формы организации образовательного процесса, которые содействовали бы формированию прочных знаний на основе самостоятельно добытых учащимися сведений;
использовать методы, способы и приемы, направленные на обеспечение развития познавательной активности школьников, формирование элементарных навыков поисковой и исследовательской деятельности.[5]
На уроках математики можно использовать различные задания, которые позволяют организовать диалог.
Например: при изучении темы «Распределительный закон умножения относительно сложения» с целью установления новой важной связи между сложением и умножением чисел предлагается учащимся решить следующие задачи двумя способами:
Задача 1. В школьном саду посажены фруктовые деревья в 10 рядов. В каждом ряду посажено по 5 груш и по 7 яблонь. Сколько всего деревьев посажено в саду?
Решение.
1 способ.
(7 + 5) · 10 = 120 (д.)
2 способ.
7 · 10 + 5 · 10 = 120 (д.)
Ответ: 120 деревьев посажено в саду.
Задача 2. Две автомашины одновременно выехали навстречу друг другу из двух пунктов. Скорость первой автомашины 80 км в час, скорость второй 60 км в час. Через 3 часа автомашины встретились. Какое расстояние между пунктами, из которых выехали автомашины?
Решение.
1 способ.
(80 + 60) · 3 = 420 (км)
2 способ.
80 ·3 + 60 · 3 = 420 (км)
Ответ: 420 км между пунктами.
Задача 3. Найти площадь прямоугольного участка, состоящего из двух прямоугольных участков.
5м 7м 2м
1 способ.
(7 + 2) · 5 = 45 (мІ)
2 способ.
7 · 5 + 2 · 5 = 45(мІ)
Ответ: 45 мІ площадь прямоугольного участка.
Форма работы может быть разнообразной: в группах, в парах, индивидуально.
После решения всех трёх задач учащимся предлагается сравнить:
а) первые способы решения задач;
б) вторые способы решения задач;
в) выражения, полученные при решении все трех задач первым способом и вторым способом;
г) выражения, которые были получены при решении конкретной задачи (например, задачи №1);
В результате такого сравнения учащиеся приходят к выводу, что:
(7 + 5) · 8 = 7 ·8 + 5 · 8.
(80 + 60) · 3 = 80 · 3 + 60 · 3.
(5 + 3) · 4 = 5 ·4 + 3 · 4.
Далее предлагается учащимся заменить одинаковые цифры в полученных выражениях одинаковыми буквами. В результате получены три одинаковых выражения, а именно:
(а + в) · с = ас + вс.
Следом учитель проговаривает:
Из трёх различных числовых выражений получились три одинаковых буквенных выражения. Встречались ли вы с таким явлением?
Встречались при записи переместительного закона умножения.
В этом случае, мы получили новый закон умножения: распределительный закон умножения относительно сложения.
Ученики с помощью учителя формулируют этот закон словесно и на примерах убеждаются в целесообразности усвоения и запоминания этого закона: он облегчает вычисления.
При работе над этими задачами был организован подводящий диалог.
При выполнении данного задания формируются познавательные УУД, такие как: анализ текстов задачи; структурирование информации в тексте задачи; определение способов решения задачи; сравнение; обобщение; перевод из одной знаковой системы в другую (из числового выражения в буквенное).
Рассмотрим изучение темы «Признаки делимости чисел на 10, на 5 и на 2». Для решения проблемной ситуации учащимся необходимо выдвинуть гипотезу, проверить её и сформулировать выводы.
На доске записаны числа:1 289 565, 246 560, 24, 188 536, 1 873. Учащимся предлагается, не производя вычисления, из предложенных чисел, найти те, которые делятся на 10, на 5 и на 2.
Затем предлагается самостоятельно написать несколько многозначных чисел, делимость которых на 10, на 5 и на 2 они могут предугадать.
После того как, учащиеся выполнят эту работу, предлагается попытаться найти признаки делимости чисел на 10, на 5 и на 2.
После того как учащиеся попытаются сформулировать признаки, предлагается высказать своё мнение: для чего нужны признаки делимости.
После высказывания предположений ученики проверяют их непосредственным делением. Затем организуется сопоставление с учебником, и формулируются окончательные выводы, которые записываются в форме таблицы:
Признаки делимости натуральных чисел
На 10
На 5
На 2
Если число оканчивается на
0
0 или 5
0; 2; 4; 6; 8
При работе над этими задачами был организован побуждающий диалог.
При выполнении данного задания формируются познавательные УУД, такие как: анализ предложенной информации; выдвижение гипотезы, доказательство гипотезы; структурирование информации; поиск информации в учебнике (справочниках).
Проблемный характер изложения учебного материала, организация поисковой, познавательной деятельности учащихся, даёт им возможность переживать радость самостоятельных открытий, формирует познавательные универсальные учебные действия.
Рассмотрим игровые технологии как средство формирования познавательной деятельности.
Известный психолог Л.С. Выготский говорил: «Научные понятия не усваиваются и не заучиваются ребенком, не берутся памятью, а возникают и складываются с помощью величайшего напряжения всей активности его собственной мысли»[4]. Поэтому единственный правильный путь, ведущий к ускорению познания, состоит в применении методов обучения, способствующих ускорению интеллектуального развития, например, игровых технологий.
Д.Б. Эльконин, описывая наиболее высокий уровень развития игры, отмечал, что иногда дети не столько играют, сколько говорят об игре. Этот перевод игры в вербальный план является ключевым для решения проблемы взаимодействия игры и учения в младшем школьном возрасте[13].
Л.А. Венгер, В.П. Никитин, Н.Н. Подъяков, А.А. Столяр особое внимание уделяли созданию мини-центров, содержанием которых являлись интеллектуально-творческие игры: «Страны запутанных лабиринтов», «Замысловатые кубики», «Догадайка» и др.
Наиболее ценным в их опыте считается то, что первоначальное выявление способа достижения результата в каждой очередной серии игр представлялось самими детьми. Школьники изготавливали игры по образцам и получали на дом задания, характер которых зависел от направленности игр: составь фигуру из определенного количества палочек; придумай конструкцию из кубиков, сравни предметы и найди признаки сходства (отличия) в них; найди недостающую фигуру в ряду фигур и т.п.
Далее на учебных занятиях школьники вместе с учителем подробно разбирают способы действий в играх, при необходимости составляют их алгоритм, рассматривают возможность изготовления различных вариантов игр. Цель данной работы сформировать у детей умение решать познавательные задачи в готовых интеллектуально-творческих играх определенной серии, объяснить решения в классе, придумать и сделать самому интеллектуально-творческую игру рассматриваемого вида[15].
Таким образом, используемая технология активизирует все компоненты познавательной деятельности, дети получают мотив – игровую среду. Цель работы сдвигается от научения к созданию условий, дающих детям возможность проявить инициативу, активность и творческую направленность.
Е.А. Хамдеева использовала «фабричную» игру «Лото» на уроках математики в начальных классах. В первом классе, после того как ребята познакомятся с названием, чтением и записью чисел в пределах 100, каждому ученику раздается по одной карточке с числами от 1 до 100 и фишки, чтобы эти числа закрывать. Учитель объясняет, как быстро найти нужное число: от 1 до 10 - в первом столбике, от 10 до 20 - во втором и т.д. Учитель - ведущий достает бочонок и называет число; те, у кого оно есть, закрывают его. Таким образом, идет проверка умения читать записанное число. Выигрывает тот, кто первым закрыл весь ряд чисел, неважно какой -верхний, средний или нижний. Победителей трое (по числу рядов). Призы - красивая открытка, игрушка от «Киндер - сюрприза», карандаш и т.п. Обязательно проводится проверка: выигравшие называют числа в ряду, а учитель по бочонкам проверяет, были ли они названы.
Когда учащиеся познакомятся со сложением и вычитанием однозначных и двузначных чисел, игра меняется. Число 15. Учитель загадывает: 10 + 5, 20 - 5, 9 + 6, 22 - 7, 35 - 20, 30 - 15 и т.д. Пример зависит от темы, по которой идет закрепление знаний учащихся. Каждый ученик считает молча и закрывает нужное число. Эта игра требует предельного внимания, умения контролировать себя.
Использует эту игру учитель и при проверке знаний табличного умножения и деления. Только рекомендует выполнять некоторые правила:
обязательно начинать с легких примеров;
в начале произносить ответы вслух;
не проводить игру часто, чтобы не надоела[13].
Таким образом, можно сделать вывод, что игровые технологии широко используются в практике, так как педагогические игры – достаточно обширная группа методов и приемов педагогического процесса, характеризующихся учебно-познавательной направленностью. Для того, чтобы игры и упражнения эффективно использовать в целях развития, учителю необходимо знать: какие психофизические функции этим упражнением побуждаются к развитию; какие умения и навыки формирует данное задание; какая степень трудности и абстракции упражнения необходима в данный момент; как по мере решения оперативных целей усложнять упражнения, чтобы поступательно взращивать силу их воздействия; развивающие признаки упражнения; в какой последовательности, какие и когда использовать упражнения; как построить проблемную ситуацию, опорные сигналы, словообразование. Применение игровых технологий на уроках математики способствуют формированию познавательных УУД.
ГЛАВА 2. УРОК МАТЕМАТИКИ В НАЧАЛЬНОЙ ШКОЛЕ
2.1. ПЛАН-КОНСПЕКТ УРОКА МАТЕМАТИКИ, НАПРАВЛЕННОГО НА ФОРМИРОВАНИЕ ПОЗНАВАТЕЛЬНЫХ УНИВЕРСАЛЬНЫХ УЧЕБНЫХ ДЕЙСТВИЙ
Процесс освоения обучающимися универсальных учебных действий происходит в контексте разных учебных предметов и, в конечном счете, ведет к формированию способности самостоятельно успешно усваивать новые знания, умения и компетентности, включая самостоятельную организацию процесса усвоения, т. е. умение учиться. Данная способность обеспечивается тем, что универсальные учебные действия – это обобщенные способы действий, открывающие возможность широкой ориентации обучающихся, как в различных предметных областях, так и в строении самой учебной деятельности, включая осознание обучающимися ее целей, ценностно-смысловых и операциональных характеристик. Таким образом, достижение “умения учиться” предполагает полноценное освоение всех компонентов учебной деятельности, которые включают: учебные мотивы, учебную цель, учебную задачу, учебные действия и операции (ориентировка, преобразование материала, контроль и оценка) [10].
Подробнее рассмотрим урок математики в начальной школе, направленный на формирование познавательных УУД.
План – конспект урока математики по теме: «Составление и решение задач»
Цель: создать условия для развития умения составлять задачи по рисунку, схеме, модели, дополняя условие задачи подходящими числовыми данными, выполнять решение задачи и находить ошибки в вычислениях.
Формируемые универсальные учебные действия:
Предметные: моделирование ситуаций, описанных в тексте задачи, с помощью фишек и схем; подбор моделей для решения задачи, обоснование правильности выбора модели; выбор арифметических действий для решения задачи; определение выбора необходимой информации, содержащейся в тексте задачи, на рисунке или в таблице, для ответа на заданные вопросы; планирование и устное воспроизведение хода решения задачи; оценивание предъявленного итогового решения.
Личностные: положительный настрой на учебную деятельность, соблюдение правил организации труда в процессе учебной деятельности.
Познавательные: актуализация знаний, необходимых для работы над новым материалом; развитие памяти, внимания, речи, мыслительных операций.
Регулятивные: умение воспринимать поставленную задачу; удерживать внимание во время решения поставленных задач; создание и решение проблемной ситуации; постановка учебной задачи; определение последовательности промежуточных целей с учётом конечного результата; умение организовывать самостоятельную, исследовательскую деятельность; дать самооценку результатов своей деятельности и всего класса.
Коммуникативные: умение проговаривать цели урока в виде вопроса, на который предстоит ответить; доносить свою позицию, извлекать информацию, перерабатывать её.
Ход урока.
Организационный момент.
Громко прозвенел звонок, готовы вы начать урок?
Проверим, всё ль у нас в порядке: учебник, карандаш, тетрадка.
Поделитесь своей улыбкой и от всей души пожелайте добра и удачи друг другу.
- Мы – умные! Мы – дружные! Мы – внимательные! Мы – старательные! Мы отлично учимся! Всё у нас получится!
Какое сейчас время года? Назовите первый признак осени.
Солнышко усталое, скупо греешь ты.
Жёлтые да алые кружатся листы.
Актуализация знаний.
У нас в гостях сегодня умная и очень прилежная девочка. Ей очень интересно узнать, чему вы научились на предыдущих уроках, поэтому она приготовила для вас несколько заданий. Вы готовы продемонстрировать свои знания? Тогда за дело!
На дереве сидело 5 сорок, 2 сороки улетели. Сколько сорок осталось на дереве? Поясните свой ответ.
Под берёзой Маша нашла 4 белых подберёзовика, а под осиной 5 подосиновиков. Сколько всего грибов собрала Маша.
Давайте соберём грибы в нашем классе (зрительные точки).
Белка запасла десяток орехов и ещё 8 штук. Сколько орехов запасла белка? Почему вы так думаете?
Если белка съест 3 ореха, у неё останется ещё 5 орехов. Сколько у неё орехов?
Сколько ног у 9 цыплят? Объясните, как легче сосчитать.
В воздухе парило 12 осенних листочков. Несколько из них опустилось на землю, а 4 всё ещё продолжали свой прощальный полёт. Сколько листьев легло на землю? Поясните свой ответ.
Постановка учебной задачи.
Осенний ветер на доске перемешал листочки с буквами, правильно расставив их по местам, вы прочтете тему нашего сегодняшнего урока.
ачазад
Предлог стоит в моём начале,
В конце же загородный дом.
А целое мы все решаем
И у доски и за столом.
Совершенно верно, тема нашего урока Составление и решение задач.
Кто может ответить, какова цель нашего урока?
Научиться составлять и решать задачи.
Как вы думаете, зачем нужно уметь решать задачи?
А из чего состоит задача?
Давайте проверим.
Какие задачи мы поставим перед собой на сегодняшней уроке.
Учиться составлять задачи.
Отрабатывать умение решать задачи.
Совершенствовать вычислительные навыки.
Узнавать новое.
4.Открытие нового знания.
Давайте проверим, правильно ли мы определили тему урока.
Какую страницу учебника открываем? 88. Какой номер урока? Тема?
Посмотрите на 1 задание, что нужно выполнить?
Дополнить тексты так, чтобы получились задачи, решение смоделируйте при помощи «кассы цифр». Эту запись можно назвать задачей? Докажите.
Сначала попробуем вместе составить задачу:
А) Ваня поймал 6 рыбок. Вдруг прибежал кот утащил одну рыбку. Сколько рыбок осталось?
Решение: 6-1=5.
А теперь вы попробуете парами составить задачу.
А возможно ли составить к этой картинке такую задачу: «Ваня поймал 6 рыбок. Вдруг прибежал кот утащил 7 рыбок. Сколько рыбок осталось у Вани?»
Почему нет, объясните свой ответ.
Б) В домике живут семеро козлят. козлёнка ушли на луг. Сколько козлят осталось в домике?
Составьте и решите задачу самостоятельно. Самопроверка.
Гимнастика для глаз.
На поляне на осенней закружились листики,
разноцветны, пестрокрылы и похожи на цветы.
По дорожке синей – синей, удивительно прямой, тополиный лист красивый, плавно парит над землёй.
А вокруг него порхают, два рябиновых листа,
то к земле они слетают, то взмывают в облака.
На зелёную дорожку, сел берёзовый листок.
А к дорожке шоколадной кленовый прилетел листок.
А на красной, красивой дорожке, осиновый листик парит, вверх взлетая, и вниз опускаясь, тихо в танце осеннем кружит (на экране: появляются листочки и передвигаются по экрану).
Задание №2, учебник.
Что изображено на рисунке? О чем говорится в задаче? Какой вопрос в задаче? Сколько груш могли съесть? Каким будет решение: 9-2=7
Сформулируйте ответ.
- А могло остаться 5 груш? Как тогда будет выглядеть решение?
С помощью набора выложите другой вариант решения.
Какие варианты получились?
9-1=8 9-6=3 9-9=0
9-3=6 9-7=2 9-0=9
9-4=5 9-8=1
А могло остаться 10 груш? Объясните, почему вы так думаете.
Самостоятельная работа с самопроверкой по эталону.
Работа в тетради на печатной основе.
На какой странице открываем тетрадь?
№1: а) Прочитайте задание. Сколько кубиков в первом ящике? Сколько кубиков во втором ящике? Задайте вопрос к задаче. Как будет выглядеть решение у задачи? Запись решения.
Докажите, что мы решили именно задачу.
б) Каким будет условие в задаче? Какой вопрос? Почему вы так думаете? Знак «-». А какое действие? «вычитание». Выполняем запись решения.
№2: Прочитайте задачу. Что известно? Как мы можем ответить на вопрос? Решаем парами. Самопроверка по образцу.
5. Первичное закрепление.
Задание №3.
Рассмотрите рисунки и схемы. Составьте к каждому рисунку задачу.
А) На первой грядке росло 3 моркови, а на второй три свёклы. Сколько всего овощей на грядке?
Б) Было 8 горошин, одна укатилась. Сколько горошин осталось?
Работа в парах. Проверьте, правильность выполнения с помощью ключика, который находится у вас в конверте.
ФИЗКУЛЬТМИНУТКА.
Работа в тетради на печатной основе.
№3
Прочитали задачу и нарисовали модель. Сколько фишек нужно нарисовать? Сколько из них груш, сколько бананов? Какие фрукты обозначают оставшиеся фишки? Яблоки. Сколько яблок?
№8
Составьте модель (самостоятельная работа), взаимопроверка.
6. Итог урока:
Что делали на уроке?
Что нового узнали?
Как вы думаете, нам удалось решить поставленные задачи?
Каким способом?
Какие получили результаты?
Какое задание оказалось для вас самым трудным?
А какое, самым лёгким.
Где мы можем применить новые знания?
В данном параграфе приведен пример конспекта урока по математике, направленных на формирование познавательных универсальных учебных действий.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В данной работе раскрыта характеристика познавательных универсальных учебных действий Универсальные учебные действия – саморазвитие и самосовершенствование путем сознательного и активного присвоения нового социального опыта; совокупность действий учащегося, обеспечивающих его культурную идентичность, социальную компетентность, толерантность, способность к самостоятельному усвоению новых знаний и умений, включая организацию этого процесса. Познавательные УУД включают общеучебные, логические действия, а также действия постановки и решения проблем.
Охарактеризовали систему средств, позволяющих формировать познавательные универсальные учебные действия. В данном вопросе рассмотрели технологию проблемного диалога как средство формирования познавательных УУД. Технология проблемного диалога– это технология, обеспечивающая творческое усвоение знаний учащимися посредством специально организованного учителем диалога. Проблемный характер изложения учебного материала, организация поисковой, познавательной деятельности учащихся, даёт им возможность переживать радость самостоятельных открытий, формирует познавательные универсальные учебные действия.
Составили конспект урока по математике для 1 класса с учетом формирования познавательных универсальных учебных действий: «Составление и решение задач».
Проанализировали литературу для начальных классов по материалу математики и их направленность на формирование познавательных универсальных учебных действий. Пришли к выводу, что в литературе данная тема недостаточно освещена. Считаю, основными направлениями продолжения исследования по данной теме являются:
обновление содержания образования;
усиление в предметном преподавании такой составляющей, как развитие познавательных УУД;
совершенствование технологий обучения, контроля и оценивания.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
Федеральный государственный образовательный стандарт начального общего образования. – М., Просвещение, 2010. (Стандарты второго поколения)
Асмолов, А.Г., Бурменская, Г.В. и др. Как проектировать универсальные учебные действия в начальной школе. От действия к мысли: пособие для учителя [Текст]/ Под ред. А.Г. Асмолова. – М., Просвещение, 2009.
Барсукова, Е.В.. Формирование универсальных учебных действий на уроках математики в начальной школе [Текст]/ Е.В.Барсукова // журнал «Начальная школа», 2012, №7
Выготский Л.С. История развития высших психических функций.[Текст]/Л.С.Выготский// Собр. соч. Т. 3. - М.: Педагогика, 1984.
Калашникова, Н.Г. Формирование у младших школьников общего умения решать задачи: схемы анализа, рекомендации, фрагменты уроков.[Текст]/Н.Г. Калашникова-Волгоград: Учитель, 2013.
Курганов, С. Ю. Ребенок и взрослый в учебном диалоге.[Текст]/С.Ю. Курганов М., 1989.
Моисеева, М.Г., Формирование познавательных УУД на уроках в начальной школе [Текст]/ М.Г. Моисеева// журнал «Начальная школа», 2012, № 5
Ожигина С.П., Моделирование как способ формирования познавательных универсальных учебных действий младших школьников. [Текст]/ С.П. Ожигина // журнал «Начальная школа», 2012, № 14
Петерсон, Л.Г, Агапов, Ю.В., Кубышева, М.А.. Система и структура учебной деятельности в контексте современной методологии.[Текст]/Л.Г. Петерсон - М., 2006.
Петерсон, Л.Г. Деятельностный метод обучения: образовательная система «Школа 2000» .[Текст]/Л.Г. Петерсон // Построение непрерывной сферы образования. М., 2007.
Рудницкая В. Н. «Начальная школа XXI века»
Секретарева, Л.С..Место универсальных учебных действий в структуре основной образовательной программы начальной школы (на примере учебного предмета «Математика») [Текст]/ Л.С. Секретарева // журнал «Учитель» - 2012, № 11
Эльконин Д.Б. Психология игры.- 2 –издание.-[Текст]/ Д.Б Эльконин Москва Владос. 2000
Как проектировать Универсальные учебные действия в начальной школе. От действия к мысли. [под ред. А.Г. Асмолова]. – 2-е изд. Просвещение-2010.
Планируемые результаты начального общего образования [под ред. Г.С. Ковалева, О.Б. Логинова]. – 2-е изд. – М. Просвещение. 2010 (Стандарт второго поколения)
13 PAGE \* MERGEFORMAT 14315
Уполномоченный по правам человека в РФ играет ключевую роль в обеспечении защиты нарушенных прав, интересов и свобод личности.
Для России учреждение должности федерального Управляющего по правам человека было явлением новым, хотя в мировой практике оно уже давно известно. Впервые институт омбудсмена (от шведского ombudsman представитель интересов), так называют Уполномоченного по правам человека в европейских государствах и других странах мира, был создан около двух столетий назад в 1809 году в Швеции. Первоначально необходимость основания данного института была предусмотрена в Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР, а затем ещё раз закреплена в Конституции России.
Должность Уполномоченного была учреждена в России с целью обеспечения защиты конституционных прав и свобод личности, а также их неуклонного соблюдения органами местного самоуправления и государственной власти. Первый омбудсмен в РФ появился лишь после того как в 1997 году приняли Федеральный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Согласно положениям данного закона деятельность Уполномоченного в первую очередь направлена на восстановление нарушенных прав гражданина и человека. Главными направлениями деятельности Института Уполномоченного по правам человека в РФ также являются:
просвещение граждан РФ по вопросам конституционных прав личности, методов и форм их защиты;
развитие и углубление международного сотрудничества с целью защиты конституционных прав граждан России;
усовершенствование законодательства о правах гражданина и человека, а также приведение его в максимально полное соответствие общепринятым нормам и принципам международного права.
Правовой статус Уполномоченного можно охарактеризовать следующим образом:
Омбудсмену запрещено заниматься какой-либо оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью (в том числе политической) за исключением творческой - научной, преподавательской и т.п. Уполномоченный также не может быть членом политической партии или другого общественного объединения, занимающегося политической деятельностью. Его должность несовместима с пребыванием на государственной службе и обладанием депутатским мандатом.
Уполномоченный обладает неприкосновенностью (по сути своей ничем не отличающейся от депутатской), содержание которой детализировано в соответствующем Федеральном Законе. Для применения к нему любых мер принудительного воздействия необходимо согласие Государственной Думы за исключением случаев, когда это прямо предусмотрено законами РФ для обеспечения безопасности других граждан и людей.
Омбудсмен не принимает правовые акты и не наделён возможностью непосредственного воздействия на отдельных должностных лиц и государственные или иные органы в целом. Его деятельность призвана дополнять существующие методы и средства защиты интересов граждан и не влечёт за собой пересмотра полномочий государственных органов, которые обеспечивают восстановление нарушенных конституционных прав.
Для обеспечения деятельности федерального омбудсмена создаётся рабочий аппарат, который в совокупности с Уполномоченным представляет собой государственный орган с правом юридического лица, имеющий свои расчётные и другие счета, печать и официальные бланки с изображением Государственного герба РФ. Чтобы обеспечить полную независимость Уполномоченного от органов власти, деятельность его рабочего аппарата финансируется непосредственно из федерального бюджета, на основании лично разработанной омбудсменом сметы расходов.
Омбудсмен РФ избирается путём тайного голосования большинством голосов депутатов Думы. Непосредственно после своего назначения он приносит присягу на заседании Думы, после чего считается официально вступившим в должность. Один и тот же гражданин РФ не может быть занимать должность Уполномоченного свыше двух сроков (10 лет) подряд.
Закон предусматривает ряд оснований, которые могут вызвать досрочное прекращение полномочий омбудсмена решением Государственной Думы. Однозначное освобождение Уполномоченного от занимаемой должности предусмотрено в случае, если он каким-либо образом нарушит запрет на занятие другой деятельностью, указанной в ст. 11 Закона, или же если в отношении омбудсмена вступит в законную силу обвинительный приговор суда. Ещё одним основанием для освобождения Уполномоченного от занимаемой им должности может стать его заявление о сложении полномочий либо же его неспособность в течение длительного периода времени исполнять свои непосредственные обязанности - более четырёх месяцев подряд.
Основное направление деятельности федерального омбудсмена - это рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод личности, подателями которых могут выступать, как граждане РФ, так и находящиеся на территории страны лица без гражданства, а также иностранные граждане.
Предметом жалобы Уполномоченному могут стать исключительно бездействие, действия и решения должностных лиц или органов местного самоуправления и государственной власти, которые повлекли за собой нарушение прав гражданина и человека. Закон также предусматривает, что рассмотрение жалоб на решения законодательных органов государственной власти субъектов РФ и палат Федерального Собрания не входит в компетенцию Уполномоченного.
Закон (в ст. 19) оговаривает определённые льготные условия для подачи жалобы федеральному Уполномоченному заявление не облагается государственной пошлиной. Все без исключения жалобы граждан, которые находятся в местах принудительного содержания, в течение суток переправляются омбудсмену и не подлежат просмотру местной администрацией.
В компетенцию омбудсмена входит рассмотрение только тех заявлений, которые ранее уже были обжалованы в административном или судебном порядке, однако их податель не согласен с принятым решением. Принимаются к рассмотрению жалобы, которые поданы не позднее одного года со дня нарушения прав, интересов и свобод их заявителя или с того момента, когда он узнал об их нарушении.
Омбудсмен наделён широким кругом прав, которые необходимы ему для надлежащей проверки поступающих жалоб, среди которых предусмотрены следующие его полномочия:
беспрепятственно посещать все учреждения, предприятия и организации, а также органы местного самоуправления и государственной власти;
обращаться к компетентным государственным служащим или органам за содействием в проведении проверки определённых обстоятельств, подлежащих уточнению или выяснению;
запрашивать и получать (не позднее 15 суток со дня запроса) необходимые ему документы и сведения.
Уполномоченный может отреагировать на полученную жалобу в различных формах. В частности, он правомочен:
принять данную жалобу к рассмотрению;
передать ее должностному лицу либо органу местного самоуправления или государственной власти, в рамках компетенции которых находится рассмотрение и разрешение данной жалобы;
разъяснить подателю жалобы правовые средства, которые тот сможет использовать для защиты своих интересов;
дать мотивированный, не подлежащий обжалованию отказ, в ее принятии к рассмотрению.
Форму реагирования на каждую конкретную жалобу федеральный Уполномоченный выбирает на своё усмотрение, учитывая при этом все многообразие обстоятельств, которые ей сопутствуют.
По результатам рассмотрения жалобы омбудсмен имеет право:
изложить доводы и представить доказательства нарушений прав человека должностному лицу, которое имеет право вносить протест;
обращаться в компетентные органы с прошением о возбуждении административного либо дисциплинарного производства, а также уголовного дела в отношении должностных лиц, чьи действия либо бездействие нарушают права человека;
получать объяснения всех государственных служащих и должностных лиц за исключением судей;
обратиться в суд с исковым заявлением в защиту нарушенных прав граждан РФ;
обращаться в прокуратуру или суд с официальным прошением о проверке или пересмотре вступившего в законную силу приговора, определения, решения или постановления суда;
принимать участие в судебном процессе;
подать в Конституционный Суд РФ жалобу на нарушения прав граждан России конкретным законом, который был применён или подлежит применению в определённом деле.
При выполнении своих непосредственных обязанностей Уполномоченный неподотчётен каким-либо должностным лицам и государственным органам. Неисполнение соответствующими должностными лицами своих обязанностей по отношению к омбудсмену, а также воспрепятствование его деятельности в другой форме либо вмешательство в его работу с целью повлиять на окончательное решение по рассматриваемой жалобе влечёт за собой установленную федеральными законами ответственность.
Закон в ст. 21 предусматривает, что федеральный Уполномоченный в отдельных случаях вправе принимать собственные меры по защите прав и свобод граждан без предварительной жалобы по своей личной инициативе. Закон допускает данную возможность при наличии достоверных сведений о грубых или массовых нарушениях прав граждан России или в отдельных случаях, имеющих особо важное значение для общества либо связанных с необходимостью восстановления нарушенных интересов людей, которые не способны самостоятельно их защищать правовыми средствами. Омбудсмен может обнародовать своё заключение по любому из вышеперечисленных случаев нарушения прав человека.
По истечении календарного года омбудсмен направляет подробный доклад о своей деятельности Президенту России и всем органам государственной власти РФ.
Уполномоченный также вправе:
предложить Думе провести парламентское слушание или создать комиссию с целью расследования конкретного случая нарушения прав жителей России;
направлять в Государственную Думу доклады по вопросам соблюдения тех или иных прав граждан РФ;
выступить со своим докладом на заседании Думы в случае массовых или грубых нарушений прав и свобод граждан.
Конституция или устав и соответствующий закон субъекта РФ могут предусматривать учреждение должности омбудсмена в данном субъекте Федерации. Причём учреждение института Уполномоченного в отдельных субъектах РФ находится исключительно в их же компетенции. Подача жалобы региональному Уполномоченному никоим образом не влияет на отказ в ее принятии к рассмотрению от Уполномоченного Российской Федерации.
На данный момент должности региональных омбудсменов учреждены в 66 субъектах РФ, а именно:
в городе Санкт-Петербург;
в семи Республиках Российской Федерации (Башкортостан, Ингушетия, Карачаево-Черкессия, Калмыкия, Коми, Татарстан, Саха (Якутия);
в двадцати пяти областях РФ (Астраханской, Архангельской, Амурской, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Оренбургской, Пермской, Псковской, Самарской, Свердловской, Смоленской, Саратовской, Рязанской, Томской и Челябинской);
в Алтайском, Забайкальском, Краснодарском, Красноярском, Приморском, Ставропольском краях и др.
В настоящее время в РФ также практикуется назначение омбудсменов на общественных началах, например в университетах и школах. В 23 субъектах РФ дополнительно учреждена должность омбудсмена по правам ребёнка. Рассматривается возможность учреждения отдельного института уполномоченных с целью защиты прав, интересов и свобод конкретных категорий граждан России, в отношении которых регулярно наблюдаются массовые грубые нарушения их прав детей-беспризорников, лиц, содержащихся в учреждениях пенитенциарной системы, и др.
За время своего существования Институт Уполномоченного по правам человека в РФ получил широкое признание среди государств Европейского сообщества. На сегодняшний день Федеральный Уполномоченный активно сотрудничает с международными и отечественными неправительственными правозащитными организациями.
2.5. Исполнительная власть как гарант демократии в Российской Федерации
Одну из ведущих ролей в сфере защиты интересов, прав и свобод человека и гражданина играет исполнительная власть государства, чья организационная и координационная деятельность направлена на исполнение нормативных актов, в первую очередь законов, суть, содержание и сфера применения которых касается обеспечения прав и свобод личности. (Конституция РФ, ст. 18). Согласно Основному Закону государства, а также действующему на территории России законодательству высшим органом исполнительной власти является Правительство РФ, которое занимается осуществлением мер по гарантированию прав и свобод населения.
На сегодняшний день Правительство РФ – это коллегиальный орган общей компетенции, который является главой единой системы исполнительной власти с учётом особенностей федеративного устройства государства. Он несёт ответственность за реализацию политики государства, определяемой его главой, в областях, отнесённых к ведению Российской Федерации и её субъектов, в сфере гарантирования прав и свобод человека и гражданина в том числе. В Законе «О Правительстве» указано, что его полномочия, касающиеся обеспечения прав и свобод личности, носят обширный характер. К ним относится участие в формировании и воплощении политики в сфере безопасности человека, принятие мер по гарантированию легитимности, прав и свобод населения, защите собственности и общественного режима, борьба с беззаконием и иными опасными для общества явлениями. Правительство РФ выполняет функцию прогнозирования социального и экономического развития страны, а также создания условий для достижения достойного уровня жизни граждан России. К основным функциям, которые принадлежат Правительству РФ можно отнести разного рода мероприятия, которые направлены на обеспечение эффективной деятельности судебных и правоохранительных органов, содействующих защите и охране интересов, прав и свобод личности.
Неделимая система органов исполнительной государственной власти, которая возглавляется Правительством Российской Федерации, функционирует, затрагивая интересы населения, его права и свободы. К основным направлениям деятельности исполнительных органов относятся:
- организация системы здравоохранения, социального обеспечения, образования и жилищно-коммунального хозяйства;
- соблюдение требований, касающихся неприкосновенности приватной жизни и жилища, а также тайны переписки;
- охрана и защита частной собственности;
- защита от безработицы;
- контроль над соблюдением действующего законодательства об охране окружающей среды, о труде и др.
Следует отметить ещё и обязанности по созданию соответствующих условий, которые бы способствовали участию граждан России в управлении делами государства и осуществлению свободы предпринимательской деятельности. Это реализация права на создание общественных организаций, на свободу совести и вероисповедания, на организацию массовых мероприятий, на информацию, регистрация субъекта предпринимательской деятельности в государственных органах, получение лицензий на некоторые виды деятельности и прочее.
Согласно Конституции (ст. 10) Правительство России совместно с Парламентом и судами реализует государственную власть, базируясь на принципе её разделения на судебную, законодательную и исполнительную. Органы всех ветвей власти автономны.
Тем не менее, некоторые авторы говорят о том, что Правительство выступает в качестве «команды Президента», т.к. многие функции главы государства не могут выполняться отдельно от функций главы исполнительной власти.
Ни Конституция РФ 1993 года, ни Федеральный закон «О Правительстве РФ» не содержат установленной и всеобъемлющей формулы, которая бы характеризовала взаимоотношения Правительства РФ с Президентом государства.
В реализации своих конституционных правомочий, которые гарантируют и защищают законные интересы граждан, Правительство РФ подконтрольно и подотчётно главе государства, который является гарантом прав и свобод населения.
Действующее законодательство и Конституция РФ присваивает Президенту статус главы исполнительной власти – он глава государства, но обладает значительными полномочиями в сфере формирования и функционирования Правительства РФ, а также возглавляемой им системы органов исполнительной власти. Юридически он обладает данным титулом, но по факту Президент владеет главными управленческими рычагами.
Из-за этого возникает необходимость разделить полномочия главы государства, касательно исполнительных органов, с точки зрения реализации ими прав и свобод, регламентирующихся Конституцией РФ, Федеральным законом «О Правительстве РФ», Указами президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и «Вопросы структуры федеральных исполнительных органов». К таким полномочиям относятся:
1. Полномочия, которые близки к полномочиям главы исполнительной власти: по определению и становлению штата, эффективному функционированию системы исполнительных органов, в т.ч. руководству ведомствами и министерствами.
2. Полномочия, которые относятся к первой группе, по принятию Президентом РФ мер конституционной ответственности за принятие каких-либо решений, издание актов, а также совершение действий, нарушающих принцип соблюдения интересов и прав человека.
3. Полномочия, касающиеся взаимодействия Президента РФ и исполнительных органов государства, обеспечения сотрудничества последней с другими органами государственной власти в деле прав человека при координирующей и определяющей роли главы государства.
Все вышеперечисленные президентские полномочия базируются на положениях Конституции РФ, согласно которым Президент устанавливает главные направления внешней и внутренней политики государства, которые реализуются под чётким руководством Правительства России; законную основу деятельности Правительства определяют нормативные указы главы государства совместно с действующим законодательством и Конституцией РФ. Эти указы являются одним из значимых источников издания распоряжений и постановлений Правительства РФ (Конституция РФ, ст. 115).
Президент РФ, выступающий в роли координатора системы органов государственной власти, обеспечивает слаженное функционирование и сотрудничество исполнительных органов с другими органами власти государства; определяет порядок взаимодействия между исполнительными органами, которыми руководит самостоятельно, а также систему их взаимодействия с другими федеральными исполнительными органами (Конституция РФ, ст. 80).
Правомочия Президента, касающиеся определения штата Правительства, вплотную связаны с установлением руководителем государства системы федеральных исполнительных органов, исходя из задач по гарантированию и реализации прав человека, которые поставлены перед государством.
Президент РФ сам руководит деятельностью исполнительных органов, в компетенции которых находятся вопросы безопасности, обороны, юстиции, внутренних и иностранных дел, предупреждения чрезвычайных ситуаций, а также устранения последствий стихийных бедствий. Данное руководство осуществляется ним самостоятельно или через министров, находящихся в непосредственном подчинении у главы государства.
В системе органов исполнительной власти Российской Федерации данные органы играют важную и решающую роль в защите ценностей государства и общества – прав и свобод человека и гражданина (личной безопасности, жизни, безопасности государства), что ещё раз объясняет их прямое подчинение главе государства.
Ведущее место в системе органов, которые занимаются защитой нарушенных прав и свобод граждан, занимает Министерство внутренних дел РФ, а также подчинённые ему структуры, призванные гарантировать права и свободы населения путём осуществления присущих им форм деятельности (административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и пр.). Это обусловлено тем, что действенная защита прав и интересов граждан невозможна без осуществления контроля над преступностью и беззаконием, которые являются грубейшими формами нарушения прав человека.
Вышеперечисленные ораны исполнительной власти государства имеют ряд особенностей, т.к. для их правовой природы присуще сочетание административных и управленческих функций с процессуальными и другими функциями, направленными на поддержание правопорядка в государстве. Они подчинены непосредственно главе государства, и он имеет право полностью руководить деятельностью Правительства России в этой области.
По сути, Президент РФ сам определяет свои права в рамках общих полномочий, а также в пределах конституционных норм устанавливает свою компетенцию в сфере управления государством, выступая в роли главы государства. Председатель Совета Безопасности РФ и Главнокомандующий Вооружёнными силами РФ, Президент назначает руководителей и их заместителей таких органов, устанавливает по представлению Председателя Правительства положение об этих органах и определяет функции каждого из них, согласовывает с Правительством вопросы численности штата. Руководство представленными ведомствами осуществляется посредством участия Президента РФ в разнообразных коллегиях, совещаниях и прочих мероприятиях. Здесь глава государства акцентирует внимание на основных проблемах в их работе, даёт указания и поручения по борьбе с этими проблемами и устанавливает приоритетные направления деятельности на будущий период. Это осуществляется через Совет Безопасности, в который входят руководители силовых структур.
Правительство РФ выполняет функцию координации их деятельности. При этом уточнения, касающиеся понятия координации отсутствуют. Координация может определяться как взаимодействие этих органов, или направление их усилий по воплощению политики главы государства, а также как абсолютное невмешательство Правительства РФ в деятельность данных ведомств. Некоторые неточности есть и в определении функций Президента РФ, относительно руководства этими органами. Непонятно, имеется в виду ежедневное руководство их деятельности или нерегулярные указания, определяющие основные направления их политики. Как бы там ни было, глава государства имеет установленные законодательством права по администрированию отдельных федеральных исполнительных органов, которые являются неотъемлемой частью его юридического статуса и правомочий в области исполнительной власти. Администрирование Президентом РФ блока органов, которые обеспечивают жизнь и безопасность самых важных объектов человеческой жизни, является оправданным и необходимым, а также служит гарантией полноценной и безопасной реализации задекларированных прав и свобод человека и гражданина.
Тем не менее, существуют и некоторые проблемы в этой сфере. Часто Администрация главы государства, Совет Безопасности и прочие органы при Президенте действуют как автономная юридическая сила под президентским покровительством, в качестве «второго» правительства.
Правительство РФ не имеет права реализовывать административное руководство данными силовыми ведомствами, а правомочия, касающиеся их координации, до конца не определены. У Президента РФ при его значительном объёме прав и функций не всегда хватает времени регулярно лично руководить каждым из этих органов. Нужно заметить, что обращения, которые содержат жалобы на неэффективную работу руководителей данных органов, направляются в Администрацию главы государства, а не в Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти. Необходимо согласиться с мнением, что руководство Президента РФ может зависеть от взглядов лица, которое занимает пост главы государства. Это в очередной раз доказывает необходимость создания более подробной юридической регламентации правомочий главы государства, касательно всех органов власти, посредством издания специального законодательного акта «О Президенте РФ» с учётом значимой роли исполнительных органов в области охраны и защиты прав личности.
Согласно российскому законодательству органы исполнительной власти, как на общегосударственном уровне, так и на уровне отдельных субъектов Федерации, могут выступать в роли субъектов конституционной ответственности, в т.ч. по причине нарушения прав и интересов человека. Касательно Правительства РФ в качестве норм конституционной ответственности может стать его отставка по предписанию главы государства или по инициативе Государственной Думы. Но окончательное решение принимает только Президент Российской Федерации (Конституция РФ, ст. 83). При этом Основной Закон государства наделяет Президента РФ правом самостоятельного, без каких-либо на то причин, оснований и ограничений снимать с должности Председателя Правительства и весь его состав. Это является эффективным инструментом воздействия руководителя государством на высший исполнительный орган России.
Личное принятие главой государства решения об отставке Правительства РФ является главным отличием от классических моделей формы правления Российской Федерации. Из этого следует, что необходимо определить конкретные основания для отставки Правительства. Обязательной будет причина отставки ввиду принятия решений или совершения действий, которые способствовали нарушению прав и свобод личности. Это нужно для того чтобы избежать ситуации, в которой личность, а не глава государства, на своё усмотрение устанавливает политику государства и руководит всем механизмом государственной власти. Всё это свидетельствует о том, что Правительство РФ за свои действия отвечает только перед Президентом РФ. Эта ответственность имеет абсолютный характер, т.е. исключительно Президент может определить судьбу Правительства РФ. Довольно сложно воплощать в жизнь политику в условиях, где каждое решение высшего исполнительного органа может быть разъяснено как причина для отставки при отсутствии тех или иных мер защиты (здесь мнение Государственной Думы не имеет веса). Из-за таких условий Правительство РФ должно очень скрупулёзно согласовывать все свои действия с Президентом России, в результате чего он получает возможность фактически руководить всей системой органов исполнительной власти.
Право подать в отставку – это, наверное, единственный способ выразить несогласие Правительства РФ с политикой Президента страны. При этом глава государства имеет право выразить своё несогласие с этим и поручить высшему органу исполнительной власти России продолжать выполнение своих прямых обязанностей без указания окончания такой деятельности. При согласии Президента с отставкой Правительства он обязан сформировать новый состав органа исполнительной власти (Конституция РФ, ст. 117). Данная формула объясняется тем, что деятельность всех органов власти государства должна быть постоянной и непрерывной, а особенно это касается исполнительных органов. Ведь они управляют и руководят основными отраслями и областями народного хозяйства и жизни государства, а благодаря непрерывности деятельности во всех случаях ухода в отставку Правительства РФ, оно продолжает функционировать до момента формирования нового состава.
В Конституции РФ (ст. 114) говорится о том, что Правительство осуществляет свои правомочия, возложенные на него основным Законом государства, а также другими федеральными законами и указами главы государства; на основании законодательных актов оно издаёт распоряжения и постановления, а также обеспечивает их беспрекословное исполнение на всей территории страны.
Согласно ст. 115 Конституции РФ Президент имеет право отменять принятые Правительством РФ акты.
Данное право не является абсолютным, т.к. Правительство РФ является автономным органом, осуществляет государственную власть на основе Конституции РФ и обладает собственной компетенцией. Это право глава государства реализует при возникновении противоречий в актах Правительства действующим федеральным законам, Конституции РФ, а также указам Президента России. Если происходит нарушение прав и свобод человека и гражданина актами исполнительных органов, то Правительство вносит предложение главе государства об их приостановлении до принятия решения соответствующим судом. Необходимо отметить, что только Президент устанавливает порядок официального обнародования и вступления в силу нормативных актов Правительства РФ, а также правовых и нормативных актов федеральных исполнительных органов, которые касаются прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
Если говорить о сотрудничестве Правительства и Президента РФ, то они совместно занимаются осуществлением государственной власти на всей территории Российской Федерации (Конституция РФ, ст. 78). В ст. 114 Конституции указано, что высший исполнительный орган России обеспечивает реализацию единой политики во всех отраслях общественной и государственной жизни: денежной, кредитной, финансовой, экологической, в сфере науки и образования, культуры, социального обеспечения, здравоохранения. Также принимает меры по управлению федеральной собственностью, обеспечению легальности, прав и свобод населения, защите собственности и общественного правопорядка и занимается обеспечением обороны России, государственной безопасности и проведения внешней политики. Т.е. проводится работа в тех сферах, которые имеют прямое отношение к жизни и развитию личности и напрямую связаны с полномочиями главы государства. При этом правомочия Правительства определяются не только Конституцией РФ, действующим законодательством, но и указами Президента (Конституция РФ, с. 114). Соответственно, многие из правительственных правомочий являются инструментами реализации президентской функции как гаранта прав и свобод человека и гражданина.
Конституция 1993 года является основой для разграничения функций между Правительством и Президентом как государственными органами, которые самостоятельно реализуют свои полномочия и сотрудничают в формах, предусмотренных действующим законодательством и Конституцией России. На это ориентированы положения Федерального конституционного закона «О Правительстве» и Указа Президента «Об обеспечении их взаимодействия», которые определяют порядок обоюдного согласования проектов правительственных и президентских решений, создания планов законопроектных работ. Согласно названному Указу Президента, сохраняется порядок регулярного информирования главы государства Председателем Правительства РФ о деятельности его ведомства, он проводит совещания и заседания с членами Правительства и руководителями федеральных исполнительных органов. Основной задачей таких собраний является рассмотрение выполнения не только планов работы Правительства, но и всех поручений Президента РФ.
Становление законопроектной работы Правительства и Президента РФ в соответствии с упомянутым Указом тоже осуществляется на основе взаимной согласованности. Правительство организует и контролирует в рамках своих полномочий беспрекословное исполнение Указов главы государства. Важно заметить, что Указы Президента РФ, которые касаются любых вопросов, обязательны для исполнения Правительством государства.
Соответственно, Президент имеет полное право самостоятельно устанавливать задачи и цели деятельности Правительства и в конечном итоге руководить его деятельностью. Члены правительства РФ вынуждены либо соглашаться, либо идти в отставку.
Реализация совместных полномочий Президента и Правительства выражается в праве главы государства:
- главенствовать на заседаниях Правительства (Конституция РФ, ст. 83) и министерств Российской Федерации;
- принимать участие в реализации полномочий Правительства путём составления программ социального и экономического развития страны и планов по их воплощению. Правительство при этом руководствуется Конституцией, действующим законодательством, указами, распоряжениями и поручениями главы государства, а члены Правительства распределяют свою работу с учётом мероприятий, которые проводятся Президентом;
- издавать разного рода стратегические документы (указы по реформированию действующей системы власти, послания и др.), за исполнение которых отвечает Правительство РФ и возглавляемая ним система исполнительной власти;
- давать разнообразные поручения Правительству и иным федеральным исполнительным органам.
Начиная с 2005 года, одной из форм государственной стратегии Президента были национальные проекты: качественное образование, эффективное сельское хозяйство, доступное жильё, современное здравоохранение.
Данные сферы касаются каждого человека, определяют качество его жизни и создают «человеческий капитал» государства. Реализация всех решений по актуальным и приоритетным стратегическим национальным проектам, ответственность за вложение в них финансов относится к компетенции Правительства РФ. Оно и все подведомственные ему органы являются основными исполнителями таких национальных проектов. На них возлагаются обязанности, касающиеся создания сетевых графиков реализации данных проектов, согласования всех своих действий с Парламентом России, который призван обеспечить легитимную базу президентских инициатив, эффективного взаимодействия с иными органами власти государства.
Правительство отвечает за организацию рационального использования средств, которые выделяются для воплощения проекта в жизнь, управленческую систему, включая планирование на региональном уровне, прогнозирование, оценку и контроль над всеми процессами реализации национальных проектов. Также оно выполняет поручения главы государства, утверждённые ним в процесс заседаний Совета по реализации национальных проектов. Контролирующую и координирующую функцию в этом процессе выполняет Президент, который возглавляет Совет. Оперативное руководство выполняет первый заместитель Председателя Правительства России. Совет по реализации национальных проектов и демографической политике обеспечивает тесную взаимосвязь органов власти на всех уровнях, общественных, научных и других организаций по вопросам осуществления приоритетов. Он занимается созданием межведомственных рабочих групп по каждому из проектов, которые возглавляют федеральные министры, а также формирует Президиум Совета.
Исходя из этого, деятельность по воплощению передовых национальных проектов является значимой составляющей политической стратегии развития государства. Именно здесь в полном объёме проявляется роль главы государства как координатора работы всех ветвей и уровней власти государства в области прав и свобод человека и гражданина.
Президент РФ, выступая в качестве главы государства, обеспечивает слаженное и эффективное взаимодействие Правительства РФ и органов исполнительной власти с другими органами власти государства в целях действенной реализации государственной политики. Основные направления такой политики определяются Президентом РФ совместно с Федеральным Собранием, судебными органами и органами власти субъектов Федерации посредством издания указов, содействующих такому сотрудничеству.
Одной из значимых форм такого взаимодействия является законодательный процесс в целом и принятие федерального бюджета в частности.
В процессе реализации конституционных прав и свобод человек встречается с органами управления на разных уровнях и довольно часто сталкивается с проявлением беззакония и произвола.
Президент РФ не единожды отмечал безрезультативность сложившейся в нынешнее время системы управления, неэффективность вертикали исполнительной власти, также акцентировал внимание на многих дефектах в организации власти государства и субъектов Российской Федерации. Он заявлял, что главной задачей остаётся усовершенствование государственного управления, строгое соблюдение законности чиновниками, предоставление ими должных публичных услуг людям.
В наше время любое должностное лицо несёт ответственность по своим прямым обязанностям только перед начальством, и данная ответственность не соответствует нормам действующего законодательства.
Категоричность в действиях и решениях Президента РФ касательно осуществления государственной политики проявляется в его взаимоотношениях с Правительством РФ и системой исполнительных органов. Такие решения и действия могут проявляться в издании актов, даче поручений и указаний, осуществлении контроля над их соблюдением и исполнением членами Правительства.
Правомочия Президента РФ, касающиеся Правительства и исполнительных органов власти, тесно связаны с особенностями формы правления в России.
Строй президентской республики определяется положением о том, что даже тогда, когда Президент РФ принимает решения, которые относятся к исполнительным органам, совместно с иными органами государственной власти, последнее слово всегда остаётся за ним.
Президент осуществляет стратегическое администрирование Правительства РФ и всей системы исполнительных органов России посредством создания и определения штата, непосредственного руководствами некоторыми ведомствами и министерствами, устанавливает суть их деятельности, поддерживает их эффективное функционирование, помогает во взаимодействии с другими органами власти и налагает ответственность.
Независимо от того, что Председатель правительства является главой исполнительной власти в Российской Федерации, функциональный аспект этого вопроса даёт возможность говорить о том, что руководство главой государства исполнительной властью носит фактический характер.
Президент выступает в роли координатора работы всей системы исполнительных органов и пользуется этой властью как основным инструментом по обеспечению качественной реализации прав, интересов и свобод личности.
В государстве, где царит правовой порядок, одно из ведущих мест в системе органов власти по гарантии и защите прав человека занимает судебная власть, как та, которая не подчиняется и не зависит от других ветвей власти государства.
Уполномоченный по правам человека в РФ играет ключевую роль в обеспечении защиты нарушенных прав, интересов и свобод личности.
Для России учреждение должности федерального Управляющего по правам человека было явлением новым, хотя в мировой практике оно уже давно известно. Впервые институт омбудсмена (от шведского ombudsman представитель интересов), так называют Уполномоченного по правам человека в европейских государствах и других странах мира, был создан около двух столетий назад в 1809 году в Швеции. Первоначально необходимость основания данного института была предусмотрена в Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР, а затем ещё раз закреплена в Конституции России.
Должность Уполномоченного была учреждена в России с целью обеспечения защиты конституционных прав и свобод личности, а также их неуклонного соблюдения органами местного самоуправления и государственной власти. Первый омбудсмен в РФ появился лишь после того как в 1997 году приняли Федеральный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Согласно положениям данного закона деятельность Уполномоченного в первую очередь направлена на восстановление нарушенных прав гражданина и человека. Главными направлениями деятельности Института Уполномоченного по правам человека в РФ также являются:
просвещение граждан РФ по вопросам конституционных прав личности, методов и форм их защиты;
развитие и углубление международного сотрудничества с целью защиты конституционных прав граждан России;
усовершенствование законодательства о правах гражданина и человека, а также приведение его в максимально полное соответствие общепринятым нормам и принципам международного права.
Правовой статус Уполномоченного можно охарактеризовать следующим образом:
Омбудсмену запрещено заниматься какой-либо оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью (в том числе политической) за исключением творческой - научной, преподавательской и т.п. Уполномоченный также не может быть членом политической партии или другого общественного объединения, занимающегося политической деятельностью. Его должность несовместима с пребыванием на государственной службе и обладанием депутатским мандатом.
Уполномоченный обладает неприкосновенностью (по сути своей ничем не отличающейся от депутатской), содержание которой детализировано в соответствующем Федеральном Законе. Для применения к нему любых мер принудительного воздействия необходимо согласие Государственной Думы за исключением случаев, когда это прямо предусмотрено законами РФ для обеспечения безопасности других граждан и людей.
Омбудсмен не принимает правовые акты и не наделён возможностью непосредственного воздействия на отдельных должностных лиц и государственные или иные органы в целом. Его деятельность призвана дополнять существующие методы и средства защиты интересов граждан и не влечёт за собой пересмотра полномочий государственных органов, которые обеспечивают восстановление нарушенных конституционных прав.
Для обеспечения деятельности федерального омбудсмена создаётся рабочий аппарат, который в совокупности с Уполномоченным представляет собой государственный орган с правом юридического лица, имеющий свои расчётные и другие счета, печать и официальные бланки с изображением Государственного герба РФ. Чтобы обеспечить полную независимость Уполномоченного от органов власти, деятельность его рабочего аппарата финансируется непосредственно из федерального бюджета, на основании лично разработанной омбудсменом сметы расходов.
Омбудсмен РФ избирается путём тайного голосования большинством голосов депутатов Думы. Непосредственно после своего назначения он приносит присягу на заседании Думы, после чего считается официально вступившим в должность. Один и тот же гражданин РФ не может быть занимать должность Уполномоченного свыше двух сроков (10 лет) подряд.
Закон предусматривает ряд оснований, которые могут вызвать досрочное прекращение полномочий омбудсмена решением Государственной Думы. Однозначное освобождение Уполномоченного от занимаемой должности предусмотрено в случае, если он каким-либо образом нарушит запрет на занятие другой деятельностью, указанной в ст. 11 Закона, или же если в отношении омбудсмена вступит в законную силу обвинительный приговор суда. Ещё одним основанием для освобождения Уполномоченного от занимаемой им должности может стать его заявление о сложении полномочий либо же его неспособность в течение длительного периода времени исполнять свои непосредственные обязанности - более четырёх месяцев подряд.
Основное направление деятельности федерального омбудсмена - это рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод личности, подателями которых могут выступать, как граждане РФ, так и находящиеся на территории страны лица без гражданства, а также иностранные граждане.
Предметом жалобы Уполномоченному могут стать исключительно бездействие, действия и решения должностных лиц или органов местного самоуправления и государственной власти, которые повлекли за собой нарушение прав гражданина и человека. Закон также предусматривает, что рассмотрение жалоб на решения законодательных органов государственной власти субъектов РФ и палат Федерального Собрания не входит в компетенцию Уполномоченного.
Закон (в ст. 19) оговаривает определённые льготные условия для подачи жалобы федеральному Уполномоченному заявление не облагается государственной пошлиной. Все без исключения жалобы граждан, которые находятся в местах принудительного содержания, в течение суток переправляются омбудсмену и не подлежат просмотру местной администрацией.
В компетенцию омбудсмена входит рассмотрение только тех заявлений, которые ранее уже были обжалованы в административном или судебном порядке, однако их податель не согласен с принятым решением. Принимаются к рассмотрению жалобы, которые поданы не позднее одного года со дня нарушения прав, интересов и свобод их заявителя или с того момента, когда он узнал об их нарушении.
Омбудсмен наделён широким кругом прав, которые необходимы ему для надлежащей проверки поступающих жалоб, среди которых предусмотрены следующие его полномочия:
беспрепятственно посещать все учреждения, предприятия и организации, а также органы местного самоуправления и государственной власти;
обращаться к компетентным государственным служащим или органам за содействием в проведении проверки определённых обстоятельств, подлежащих уточнению или выяснению;
запрашивать и получать (не позднее 15 суток со дня запроса) необходимые ему документы и сведения.
Уполномоченный может отреагировать на полученную жалобу в различных формах. В частности, он правомочен:
принять данную жалобу к рассмотрению;
передать ее должностному лицу либо органу местного самоуправления или государственной власти, в рамках компетенции которых находится рассмотрение и разрешение данной жалобы;
разъяснить подателю жалобы правовые средства, которые тот сможет использовать для защиты своих интересов;
дать мотивированный, не подлежащий обжалованию отказ, в ее принятии к рассмотрению.
Форму реагирования на каждую конкретную жалобу федеральный Уполномоченный выбирает на своё усмотрение, учитывая при этом все многообразие обстоятельств, которые ей сопутствуют.
По результатам рассмотрения жалобы омбудсмен имеет право:
изложить доводы и представить доказательства нарушений прав человека должностному лицу, которое имеет право вносить протест;
обращаться в компетентные органы с прошением о возбуждении административного либо дисциплинарного производства, а также уголовного дела в отношении должностных лиц, чьи действия либо бездействие нарушают права человека;
получать объяснения всех государственных служащих и должностных лиц за исключением судей;
обратиться в суд с исковым заявлением в защиту нарушенных прав граждан РФ;
обращаться в прокуратуру или суд с официальным прошением о проверке или пересмотре вступившего в законную силу приговора, определения, решения или постановления суда;
принимать участие в судебном процессе;
подать в Конституционный Суд РФ жалобу на нарушения прав граждан России конкретным законом, который был применён или подлежит применению в определённом деле.
При выполнении своих непосредственных обязанностей Уполномоченный неподотчётен каким-либо должностным лицам и государственным органам. Неисполнение соответствующими должностными лицами своих обязанностей по отношению к омбудсмену, а также воспрепятствование его деятельности в другой форме либо вмешательство в его работу с целью повлиять на окончательное решение по рассматриваемой жалобе влечёт за собой установленную федеральными законами ответственность.
Закон в ст. 21 предусматривает, что федеральный Уполномоченный в отдельных случаях вправе принимать собственные меры по защите прав и свобод граждан без предварительной жалобы по своей личной инициативе. Закон допускает данную возможность при наличии достоверных сведений о грубых или массовых нарушениях прав граждан России или в отдельных случаях, имеющих особо важное значение для общества либо связанных с необходимостью восстановления нарушенных интересов людей, которые не способны самостоятельно их защищать правовыми средствами. Омбудсмен может обнародовать своё заключение по любому из вышеперечисленных случаев нарушения прав человека.
По истечении календарного года омбудсмен направляет подробный доклад о своей деятельности Президенту России и всем органам государственной власти РФ.
Уполномоченный также вправе:
предложить Думе провести парламентское слушание или создать комиссию с целью расследования конкретного случая нарушения прав жителей России;
направлять в Государственную Думу доклады по вопросам соблюдения тех или иных прав граждан РФ;
выступить со своим докладом на заседании Думы в случае массовых или грубых нарушений прав и свобод граждан.
Конституция или устав и соответствующий закон субъекта РФ могут предусматривать учреждение должности омбудсмена в данном субъекте Федерации. Причём учреждение института Уполномоченного в отдельных субъектах РФ находится исключительно в их же компетенции. Подача жалобы региональному Уполномоченному никоим образом не влияет на отказ в ее принятии к рассмотрению от Уполномоченного Российской Федерации.
На данный момент должности региональных омбудсменов учреждены в 66 субъектах РФ, а именно:
в городе Санкт-Петербург;
в семи Республиках Российской Федерации (Башкортостан, Ингушетия, Карачаево-Черкессия, Калмыкия, Коми, Татарстан, Саха (Якутия);
в двадцати пяти областях РФ (Астраханской, Архангельской, Амурской, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Оренбургской, Пермской, Псковской, Самарской, Свердловской, Смоленской, Саратовской, Рязанской, Томской и Челябинской);
в Алтайском, Забайкальском, Краснодарском, Красноярском, Приморском, Ставропольском краях и др.
В настоящее время в РФ также практикуется назначение омбудсменов на общественных началах, например в университетах и школах. В 23 субъектах РФ дополнительно учреждена должность омбудсмена по правам ребёнка. Рассматривается возможность учреждения отдельного института уполномоченных с целью защиты прав, интересов и свобод конкретных категорий граждан России, в отношении которых регулярно наблюдаются массовые грубые нарушения их прав детей-беспризорников, лиц, содержащихся в учреждениях пенитенциарной системы, и др.
За время своего существования Институт Уполномоченного по правам человека в РФ получил широкое признание среди государств Европейского сообщества. На сегодняшний день Федеральный Уполномоченный активно сотрудничает с международными и отечественными неправительственными правозащитными организациями.
2.5. Исполнительная власть как гарант демократии в Российской Федерации
Одну из ведущих ролей в сфере защиты интересов, прав и свобод человека и гражданина играет исполнительная власть государства, чья организационная и координационная деятельность направлена на исполнение нормативных актов, в первую очередь законов, суть, содержание и сфера применения которых касается обеспечения прав и свобод личности. (Конституция РФ, ст. 18). Согласно Основному Закону государства, а также действующему на территории России законодательству высшим органом исполнительной власти является Правительство РФ, которое занимается осуществлением мер по гарантированию прав и свобод населения.
На сегодняшний день Правительство РФ – это коллегиальный орган общей компетенции, который является главой единой системы исполнительной власти с учётом особенностей федеративного устройства государства. Он несёт ответственность за реализацию политики государства, определяемой его главой, в областях, отнесённых к ведению Российской Федерации и её субъектов, в сфере гарантирования прав и свобод человека и гражданина в том числе. В Законе «О Правительстве» указано, что его полномочия, касающиеся обеспечения прав и свобод личности, носят обширный характер. К ним относится участие в формировании и воплощении политики в сфере безопасности человека, принятие мер по гарантированию легитимности, прав и свобод населения, защите собственности и общественного режима, борьба с беззаконием и иными опасными для общества явлениями. Правительство РФ выполняет функцию прогнозирования социального и экономического развития страны, а также создания условий для достижения достойного уровня жизни граждан России. К основным функциям, которые принадлежат Правительству РФ можно отнести разного рода мероприятия, которые направлены на обеспечение эффективной деятельности судебных и правоохранительных органов, содействующих защите и охране интересов, прав и свобод личности.
Неделимая система органов исполнительной государственной власти, которая возглавляется Правительством Российской Федерации, функционирует, затрагивая интересы населения, его права и свободы. К основным направлениям деятельности исполнительных органов относятся:
- организация системы здравоохранения, социального обеспечения, образования и жилищно-коммунального хозяйства;
- соблюдение требований, касающихся неприкосновенности приватной жизни и жилища, а также тайны переписки;
- охрана и защита частной собственности;
- защита от безработицы;
- контроль над соблюдением действующего законодательства об охране окружающей среды, о труде и др.
Следует отметить ещё и обязанности по созданию соответствующих условий, которые бы способствовали участию граждан России в управлении делами государства и осуществлению свободы предпринимательской деятельности. Это реализация права на создание общественных организаций, на свободу совести и вероисповедания, на организацию массовых мероприятий, на информацию, регистрация субъекта предпринимательской деятельности в государственных органах, получение лицензий на некоторые виды деятельности и прочее.
Согласно Конституции (ст. 10) Правительство России совместно с Парламентом и судами реализует государственную власть, базируясь на принципе её разделения на судебную, законодательную и исполнительную. Органы всех ветвей власти автономны.
Тем не менее, некоторые авторы говорят о том, что Правительство выступает в качестве «команды Президента», т.к. многие функции главы государства не могут выполняться отдельно от функций главы исполнительной власти.
Ни Конституция РФ 1993 года, ни Федеральный закон «О Правительстве РФ» не содержат установленной и всеобъемлющей формулы, которая бы характеризовала взаимоотношения Правительства РФ с Президентом государства.
В реализации своих конституционных правомочий, которые гарантируют и защищают законные интересы граждан, Правительство РФ подконтрольно и подотчётно главе государства, который является гарантом прав и свобод населения.
Действующее законодательство и Конституция РФ присваивает Президенту статус главы исполнительной власти – он глава государства, но обладает значительными полномочиями в сфере формирования и функционирования Правительства РФ, а также возглавляемой им системы органов исполнительной власти. Юридически он обладает данным титулом, но по факту Президент владеет главными управленческими рычагами.
Из-за этого возникает необходимость разделить полномочия главы государства, касательно исполнительных органов, с точки зрения реализации ими прав и свобод, регламентирующихся Конституцией РФ, Федеральным законом «О Правительстве РФ», Указами президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и «Вопросы структуры федеральных исполнительных органов». К таким полномочиям относятся:
1. Полномочия, которые близки к полномочиям главы исполнительной власти: по определению и становлению штата, эффективному функционированию системы исполнительных органов, в т.ч. руководству ведомствами и министерствами.
2. Полномочия, которые относятся к первой группе, по принятию Президентом РФ мер конституционной ответственности за принятие каких-либо решений, издание актов, а также совершение действий, нарушающих принцип соблюдения интересов и прав человека.
3. Полномочия, касающиеся взаимодействия Президента РФ и исполнительных органов государства, обеспечения сотрудничества последней с другими органами государственной власти в деле прав человека при координирующей и определяющей роли главы государства.
Все вышеперечисленные президентские полномочия базируются на положениях Конституции РФ, согласно которым Президент устанавливает главные направления внешней и внутренней политики государства, которые реализуются под чётким руководством Правительства России; законную основу деятельности Правительства определяют нормативные указы главы государства совместно с действующим законодательством и Конституцией РФ. Эти указы являются одним из значимых источников издания распоряжений и постановлений Правительства РФ (Конституция РФ, ст. 115).
Президент РФ, выступающий в роли координатора системы органов государственной власти, обеспечивает слаженное функционирование и сотрудничество исполнительных органов с другими органами власти государства; определяет порядок взаимодействия между исполнительными органами, которыми руководит самостоятельно, а также систему их взаимодействия с другими федеральными исполнительными органами (Конституция РФ, ст. 80).
Правомочия Президента, касающиеся определения штата Правительства, вплотную связаны с установлением руководителем государства системы федеральных исполнительных органов, исходя из задач по гарантированию и реализации прав человека, которые поставлены перед государством.
Президент РФ сам руководит деятельностью исполнительных органов, в компетенции которых находятся вопросы безопасности, обороны, юстиции, внутренних и иностранных дел, предупреждения чрезвычайных ситуаций, а также устранения последствий стихийных бедствий. Данное руководство осуществляется ним самостоятельно или через министров, находящихся в непосредственном подчинении у главы государства.
В системе органов исполнительной власти Российской Федерации данные органы играют важную и решающую роль в защите ценностей государства и общества – прав и свобод человека и гражданина (личной безопасности, жизни, безопасности государства), что ещё раз объясняет их прямое подчинение главе государства.
Ведущее место в системе органов, которые занимаются защитой нарушенных прав и свобод граждан, занимает Министерство внутренних дел РФ, а также подчинённые ему структуры, призванные гарантировать права и свободы населения путём осуществления присущих им форм деятельности (административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и пр.). Это обусловлено тем, что действенная защита прав и интересов граждан невозможна без осуществления контроля над преступностью и беззаконием, которые являются грубейшими формами нарушения прав человека.
Вышеперечисленные ораны исполнительной власти государства имеют ряд особенностей, т.к. для их правовой природы присуще сочетание административных и управленческих функций с процессуальными и другими функциями, направленными на поддержание правопорядка в государстве. Они подчинены непосредственно главе государства, и он имеет право полностью руководить деятельностью Правительства России в этой области.
По сути, Президент РФ сам определяет свои права в рамках общих полномочий, а также в пределах конституционных норм устанавливает свою компетенцию в сфере управления государством, выступая в роли главы государства. Председатель Совета Безопасности РФ и Главнокомандующий Вооружёнными силами РФ, Президент назначает руководителей и их заместителей таких органов, устанавливает по представлению Председателя Правительства положение об этих органах и определяет функции каждого из них, согласовывает с Правительством вопросы численности штата. Руководство представленными ведомствами осуществляется посредством участия Президента РФ в разнообразных коллегиях, совещаниях и прочих мероприятиях. Здесь глава государства акцентирует внимание на основных проблемах в их работе, даёт указания и поручения по борьбе с этими проблемами и устанавливает приоритетные направления деятельности на будущий период. Это осуществляется через Совет Безопасности, в который входят руководители силовых структур.
Правительство РФ выполняет функцию координации их деятельности. При этом уточнения, касающиеся понятия координации отсутствуют. Координация может определяться как взаимодействие этих органов, или направление их усилий по воплощению политики главы государства, а также как абсолютное невмешательство Правительства РФ в деятельность данных ведомств. Некоторые неточности есть и в определении функций Президента РФ, относительно руководства этими органами. Непонятно, имеется в виду ежедневное руководство их деятельности или нерегулярные указания, определяющие основные направления их политики. Как бы там ни было, глава государства имеет установленные законодательством права по администрированию отдельных федеральных исполнительных органов, которые являются неотъемлемой частью его юридического статуса и правомочий в области исполнительной власти. Администрирование Президентом РФ блока органов, которые обеспечивают жизнь и безопасность самых важных объектов человеческой жизни, является оправданным и необходимым, а также служит гарантией полноценной и безопасной реализации задекларированных прав и свобод человека и гражданина.
Тем не менее, существуют и некоторые проблемы в этой сфере. Часто Администрация главы государства, Совет Безопасности и прочие органы при Президенте действуют как автономная юридическая сила под президентским покровительством, в качестве «второго» правительства.
Правительство РФ не имеет права реализовывать административное руководство данными силовыми ведомствами, а правомочия, касающиеся их координации, до конца не определены. У Президента РФ при его значительном объёме прав и функций не всегда хватает времени регулярно лично руководить каждым из этих органов. Нужно заметить, что обращения, которые содержат жалобы на неэффективную работу руководителей данных органов, направляются в Администрацию главы государства, а не в Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти. Необходимо согласиться с мнением, что руководство Президента РФ может зависеть от взглядов лица, которое занимает пост главы государства. Это в очередной раз доказывает необходимость создания более подробной юридической регламентации правомочий главы государства, касательно всех органов власти, посредством издания специального законодательного акта «О Президенте РФ» с учётом значимой роли исполнительных органов в области охраны и защиты прав личности.
Согласно российскому законодательству органы исполнительной власти, как на общегосударственном уровне, так и на уровне отдельных субъектов Федерации, могут выступать в роли субъектов конституционной ответственности, в т.ч. по причине нарушения прав и интересов человека. Касательно Правительства РФ в качестве норм конституционной ответственности может стать его отставка по предписанию главы государства или по инициативе Государственной Думы. Но окончательное решение принимает только Президент Российской Федерации (Конституция РФ, ст. 83). При этом Основной Закон государства наделяет Президента РФ правом самостоятельного, без каких-либо на то причин, оснований и ограничений снимать с должности Председателя Правительства и весь его состав. Это является эффективным инструментом воздействия руководителя государством на высший исполнительный орган России.
Личное принятие главой государства решения об отставке Правительства РФ является главным отличием от классических моделей формы правления Российской Федерации. Из этого следует, что необходимо определить конкретные основания для отставки Правительства. Обязательной будет причина отставки ввиду принятия решений или совершения действий, которые способствовали нарушению прав и свобод личности. Это нужно для того чтобы избежать ситуации, в которой личность, а не глава государства, на своё усмотрение устанавливает политику государства и руководит всем механизмом государственной власти. Всё это свидетельствует о том, что Правительство РФ за свои действия отвечает только перед Президентом РФ. Эта ответственность имеет абсолютный характер, т.е. исключительно Президент может определить судьбу Правительства РФ. Довольно сложно воплощать в жизнь политику в условиях, где каждое решение высшего исполнительного органа может быть разъяснено как причина для отставки при отсутствии тех или иных мер защиты (здесь мнение Государственной Думы не имеет веса). Из-за таких условий Правительство РФ должно очень скрупулёзно согласовывать все свои действия с Президентом России, в результате чего он получает возможность фактически руководить всей системой органов исполнительной власти.
Право подать в отставку – это, наверное, единственный способ выразить несогласие Правительства РФ с политикой Президента страны. При этом глава государства имеет право выразить своё несогласие с этим и поручить высшему органу исполнительной власти России продолжать выполнение своих прямых обязанностей без указания окончания такой деятельности. При согласии Президента с отставкой Правительства он обязан сформировать новый состав органа исполнительной власти (Конституция РФ, ст. 117). Данная формула объясняется тем, что деятельность всех органов власти государства должна быть постоянной и непрерывной, а особенно это касается исполнительных органов. Ведь они управляют и руководят основными отраслями и областями народного хозяйства и жизни государства, а благодаря непрерывности деятельности во всех случаях ухода в отставку Правительства РФ, оно продолжает функционировать до момента формирования нового состава.
В Конституции РФ (ст. 114) говорится о том, что Правительство осуществляет свои правомочия, возложенные на него основным Законом государства, а также другими федеральными законами и указами главы государства; на основании законодательных актов оно издаёт распоряжения и постановления, а также обеспечивает их беспрекословное исполнение на всей территории страны.
Согласно ст. 115 Конституции РФ Президент имеет право отменять принятые Правительством РФ акты.
Данное право не является абсолютным, т.к. Правительство РФ является автономным органом, осуществляет государственную власть на основе Конституции РФ и обладает собственной компетенцией. Это право глава государства реализует при возникновении противоречий в актах Правительства действующим федеральным законам, Конституции РФ, а также указам Президента России. Если происходит нарушение прав и свобод человека и гражданина актами исполнительных органов, то Правительство вносит предложение главе государства об их приостановлении до принятия решения соответствующим судом. Необходимо отметить, что только Президент устанавливает порядок официального обнародования и вступления в силу нормативных актов Правительства РФ, а также правовых и нормативных актов федеральных исполнительных органов, которые касаются прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
Если говорить о сотрудничестве Правительства и Президента РФ, то они совместно занимаются осуществлением государственной власти на всей территории Российской Федерации (Конституция РФ, ст. 78). В ст. 114 Конституции указано, что высший исполнительный орган России обеспечивает реализацию единой политики во всех отраслях общественной и государственной жизни: денежной, кредитной, финансовой, экологической, в сфере науки и образования, культуры, социального обеспечения, здравоохранения. Также принимает меры по управлению федеральной собственностью, обеспечению легальности, прав и свобод населения, защите собственности и общественного правопорядка и занимается обеспечением обороны России, государственной безопасности и проведения внешней политики. Т.е. проводится работа в тех сферах, которые имеют прямое отношение к жизни и развитию личности и напрямую связаны с полномочиями главы государства. При этом правомочия Правительства определяются не только Конституцией РФ, действующим законодательством, но и указами Президента (Конституция РФ, с. 114). Соответственно, многие из правительственных правомочий являются инструментами реализации президентской функции как гаранта прав и свобод человека и гражданина.
Конституция 1993 года является основой для разграничения функций между Правительством и Президентом как государственными органами, которые самостоятельно реализуют свои полномочия и сотрудничают в формах, предусмотренных действующим законодательством и Конституцией России. На это ориентированы положения Федерального конституционного закона «О Правительстве» и Указа Президента «Об обеспечении их взаимодействия», которые определяют порядок обоюдного согласования проектов правительственных и президентских решений, создания планов законопроектных работ. Согласно названному Указу Президента, сохраняется порядок регулярного информирования главы государства Председателем Правительства РФ о деятельности его ведомства, он проводит совещания и заседания с членами Правительства и руководителями федеральных исполнительных органов. Основной задачей таких собраний является рассмотрение выполнения не только планов работы Правительства, но и всех поручений Президента РФ.
Становление законопроектной работы Правительства и Президента РФ в соответствии с упомянутым Указом тоже осуществляется на основе взаимной согласованности. Правительство организует и контролирует в рамках своих полномочий беспрекословное исполнение Указов главы государства. Важно заметить, что Указы Президента РФ, которые касаются любых вопросов, обязательны для исполнения Правительством государства.
Соответственно, Президент имеет полное право самостоятельно устанавливать задачи и цели деятельности Правительства и в конечном итоге руководить его деятельностью. Члены правительства РФ вынуждены либо соглашаться, либо идти в отставку.
Реализация совместных полномочий Президента и Правительства выражается в праве главы государства:
- главенствовать на заседаниях Правительства (Конституция РФ, ст. 83) и министерств Российской Федерации;
- принимать участие в реализации полномочий Правительства путём составления программ социального и экономического развития страны и планов по их воплощению. Правительство при этом руководствуется Конституцией, действующим законодательством, указами, распоряжениями и поручениями главы государства, а члены Правительства распределяют свою работу с учётом мероприятий, которые проводятся Президентом;
- издавать разного рода стратегические документы (указы по реформированию действующей системы власти, послания и др.), за исполнение которых отвечает Правительство РФ и возглавляемая ним система исполнительной власти;
- давать разнообразные поручения Правительству и иным федеральным исполнительным органам.
Начиная с 2005 года, одной из форм государственной стратегии Президента были национальные проекты: качественное образование, эффективное сельское хозяйство, доступное жильё, современное здравоохранение.
Данные сферы касаются каждого человека, определяют качество его жизни и создают «человеческий капитал» государства. Реализация всех решений по актуальным и приоритетным стратегическим национальным проектам, ответственность за вложение в них финансов относится к компетенции Правительства РФ. Оно и все подведомственные ему органы являются основными исполнителями таких национальных проектов. На них возлагаются обязанности, касающиеся создания сетевых графиков реализации данных проектов, согласования всех своих действий с Парламентом России, который призван обеспечить легитимную базу президентских инициатив, эффективного взаимодействия с иными органами власти государства.
Правительство отвечает за организацию рационального использования средств, которые выделяются для воплощения проекта в жизнь, управленческую систему, включая планирование на региональном уровне, прогнозирование, оценку и контроль над всеми процессами реализации национальных проектов. Также оно выполняет поручения главы государства, утверждённые ним в процесс заседаний Совета по реализации национальных проектов. Контролирующую и координирующую функцию в этом процессе выполняет Президент, который возглавляет Совет. Оперативное руководство выполняет первый заместитель Председателя Правительства России. Совет по реализации национальных проектов и демографической политике обеспечивает тесную взаимосвязь органов власти на всех уровнях, общественных, научных и других организаций по вопросам осуществления приоритетов. Он занимается созданием межведомственных рабочих групп по каждому из проектов, которые возглавляют федеральные министры, а также формирует Президиум Совета.
Исходя из этого, деятельность по воплощению передовых национальных проектов является значимой составляющей политической стратегии развития государства. Именно здесь в полном объёме проявляется роль главы государства как координатора работы всех ветвей и уровней власти государства в области прав и свобод человека и гражданина.
Президент РФ, выступая в качестве главы государства, обеспечивает слаженное и эффективное взаимодействие Правительства РФ и органов исполнительной власти с другими органами власти государства в целях действенной реализации государственной политики. Основные направления такой политики определяются Президентом РФ совместно с Федеральным Собранием, судебными органами и органами власти субъектов Федерации посредством издания указов, содействующих такому сотрудничеству.
Одной из значимых форм такого взаимодействия является законодательный процесс в целом и принятие федерального бюджета в частности.
В процессе реализации конституционных прав и свобод человек встречается с органами управления на разных уровнях и довольно часто сталкивается с проявлением беззакония и произвола.
Президент РФ не единожды отмечал безрезультативность сложившейся в нынешнее время системы управления, неэффективность вертикали исполнительной власти, также акцентировал внимание на многих дефектах в организации власти государства и субъектов Российской Федерации. Он заявлял, что главной задачей остаётся усовершенствование государственного управления, строгое соблюдение законности чиновниками, предоставление ими должных публичных услуг людям.
В наше время любое должностное лицо несёт ответственность по своим прямым обязанностям только перед начальством, и данная ответственность не соответствует нормам действующего законодательства.
Категоричность в действиях и решениях Президента РФ касательно осуществления государственной политики проявляется в его взаимоотношениях с Правительством РФ и системой исполнительных органов. Такие решения и действия могут проявляться в издании актов, даче поручений и указаний, осуществлении контроля над их соблюдением и исполнением членами Правительства.
Правомочия Президента РФ, касающиеся Правительства и исполнительных органов власти, тесно связаны с особенностями формы правления в России.
Строй президентской республики определяется положением о том, что даже тогда, когда Президент РФ принимает решения, которые относятся к исполнительным органам, совместно с иными органами государственной власти, последнее слово всегда остаётся за ним.
Президент осуществляет стратегическое администрирование Правительства РФ и всей системы исполнительных органов России посредством создания и определения штата, непосредственного руководствами некоторыми ведомствами и министерствами, устанавливает суть их деятельности, поддерживает их эффективное функционирование, помогает во взаимодействии с другими органами власти и налагает ответственность.
Независимо от того, что Председатель правительства является главой исполнительной власти в Российской Федерации, функциональный аспект этого вопроса даёт возможность говорить о том, что руководство главой государства исполнительной властью носит фактический характер.
Президент выступает в роли координатора работы всей системы исполнительных органов и пользуется этой властью как основным инструментом по обеспечению качественной реализации прав, интересов и свобод личности.
В государстве, где царит правовой порядок, одно из ведущих мест в системе органов власти по гарантии и защите прав человека занимает судебная власть, как та, которая не подчиняется и не зависит от других ветвей власти государства.
Уполномоченный по правам человека в РФ играет ключевую роль в обеспечении защиты нарушенных прав, интересов и свобод личности.
Для России учреждение должности федерального Управляющего по правам человека было явлением новым, хотя в мировой практике оно уже давно известно. Впервые институт омбудсмена (от шведского ombudsman представитель интересов), так называют Уполномоченного по правам человека в европейских государствах и других странах мира, был создан около двух столетий назад в 1809 году в Швеции. Первоначально необходимость основания данного института была предусмотрена в Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР, а затем ещё раз закреплена в Конституции России.
Должность Уполномоченного была учреждена в России с целью обеспечения защиты конституционных прав и свобод личности, а также их неуклонного соблюдения органами местного самоуправления и государственной власти. Первый омбудсмен в РФ появился лишь после того как в 1997 году приняли Федеральный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Согласно положениям данного закона деятельность Уполномоченного в первую очередь направлена на восстановление нарушенных прав гражданина и человека. Главными направлениями деятельности Института Уполномоченного по правам человека в РФ также являются:
просвещение граждан РФ по вопросам конституционных прав личности, методов и форм их защиты;
развитие и углубление международного сотрудничества с целью защиты конституционных прав граждан России;
усовершенствование законодательства о правах гражданина и человека, а также приведение его в максимально полное соответствие общепринятым нормам и принципам международного права.
Правовой статус Уполномоченного можно охарактеризовать следующим образом:
Омбудсмену запрещено заниматься какой-либо оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью (в том числе политической) за исключением творческой - научной, преподавательской и т.п. Уполномоченный также не может быть членом политической партии или другого общественного объединения, занимающегося политической деятельностью. Его должность несовместима с пребыванием на государственной службе и обладанием депутатским мандатом.
Уполномоченный обладает неприкосновенностью (по сути своей ничем не отличающейся от депутатской), содержание которой детализировано в соответствующем Федеральном Законе. Для применения к нему любых мер принудительного воздействия необходимо согласие Государственной Думы за исключением случаев, когда это прямо предусмотрено законами РФ для обеспечения безопасности других граждан и людей.
Омбудсмен не принимает правовые акты и не наделён возможностью непосредственного воздействия на отдельных должностных лиц и государственные или иные органы в целом. Его деятельность призвана дополнять существующие методы и средства защиты интересов граждан и не влечёт за собой пересмотра полномочий государственных органов, которые обеспечивают восстановление нарушенных конституционных прав.
Для обеспечения деятельности федерального омбудсмена создаётся рабочий аппарат, который в совокупности с Уполномоченным представляет собой государственный орган с правом юридического лица, имеющий свои расчётные и другие счета, печать и официальные бланки с изображением Государственного герба РФ. Чтобы обеспечить полную независимость Уполномоченного от органов власти, деятельность его рабочего аппарата финансируется непосредственно из федерального бюджета, на основании лично разработанной омбудсменом сметы расходов.
Омбудсмен РФ избирается путём тайного голосования большинством голосов депутатов Думы. Непосредственно после своего назначения он приносит присягу на заседании Думы, после чего считается официально вступившим в должность. Один и тот же гражданин РФ не может быть занимать должность Уполномоченного свыше двух сроков (10 лет) подряд.
Закон предусматривает ряд оснований, которые могут вызвать досрочное прекращение полномочий омбудсмена решением Государственной Думы. Однозначное освобождение Уполномоченного от занимаемой должности предусмотрено в случае, если он каким-либо образом нарушит запрет на занятие другой деятельностью, указанной в ст. 11 Закона, или же если в отношении омбудсмена вступит в законную силу обвинительный приговор суда. Ещё одним основанием для освобождения Уполномоченного от занимаемой им должности может стать его заявление о сложении полномочий либо же его неспособность в течение длительного периода времени исполнять свои непосредственные обязанности - более четырёх месяцев подряд.
Основное направление деятельности федерального омбудсмена - это рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод личности, подателями которых могут выступать, как граждане РФ, так и находящиеся на территории страны лица без гражданства, а также иностранные граждане.
Предметом жалобы Уполномоченному могут стать исключительно бездействие, действия и решения должностных лиц или органов местного самоуправления и государственной власти, которые повлекли за собой нарушение прав гражданина и человека. Закон также предусматривает, что рассмотрение жалоб на решения законодательных органов государственной власти субъектов РФ и палат Федерального Собрания не входит в компетенцию Уполномоченного.
Закон (в ст. 19) оговаривает определённые льготные условия для подачи жалобы федеральному Уполномоченному заявление не облагается государственной пошлиной. Все без исключения жалобы граждан, которые находятся в местах принудительного содержания, в течение суток переправляются омбудсмену и не подлежат просмотру местной администрацией.
В компетенцию омбудсмена входит рассмотрение только тех заявлений, которые ранее уже были обжалованы в административном или судебном порядке, однако их податель не согласен с принятым решением. Принимаются к рассмотрению жалобы, которые поданы не позднее одного года со дня нарушения прав, интересов и свобод их заявителя или с того момента, когда он узнал об их нарушении.
Омбудсмен наделён широким кругом прав, которые необходимы ему для надлежащей проверки поступающих жалоб, среди которых предусмотрены следующие его полномочия:
беспрепятственно посещать все учреждения, предприятия и организации, а также органы местного самоуправления и государственной власти;
обращаться к компетентным государственным служащим или органам за содействием в проведении проверки определённых обстоятельств, подлежащих уточнению или выяснению;
запрашивать и получать (не позднее 15 суток со дня запроса) необходимые ему документы и сведения.
Уполномоченный может отреагировать на полученную жалобу в различных формах. В частности, он правомочен:
принять данную жалобу к рассмотрению;
передать ее должностному лицу либо органу местного самоуправления или государственной власти, в рамках компетенции которых находится рассмотрение и разрешение данной жалобы;
разъяснить подателю жалобы правовые средства, которые тот сможет использовать для защиты своих интересов;
дать мотивированный, не подлежащий обжалованию отказ, в ее принятии к рассмотрению.
Форму реагирования на каждую конкретную жалобу федеральный Уполномоченный выбирает на своё усмотрение, учитывая при этом все многообразие обстоятельств, которые ей сопутствуют.
По результатам рассмотрения жалобы омбудсмен имеет право:
изложить доводы и представить доказательства нарушений прав человека должностному лицу, которое имеет право вносить протест;
обращаться в компетентные органы с прошением о возбуждении административного либо дисциплинарного производства, а также уголовного дела в отношении должностных лиц, чьи действия либо бездействие нарушают права человека;
получать объяснения всех государственных служащих и должностных лиц за исключением судей;
обратиться в суд с исковым заявлением в защиту нарушенных прав граждан РФ;
обращаться в прокуратуру или суд с официальным прошением о проверке или пересмотре вступившего в законную силу приговора, определения, решения или постановления суда;
принимать участие в судебном процессе;
подать в Конституционный Суд РФ жалобу на нарушения прав граждан России конкретным законом, который был применён или подлежит применению в определённом деле.
При выполнении своих непосредственных обязанностей Уполномоченный неподотчётен каким-либо должностным лицам и государственным органам. Неисполнение соответствующими должностными лицами своих обязанностей по отношению к омбудсмену, а также воспрепятствование его деятельности в другой форме либо вмешательство в его работу с целью повлиять на окончательное решение по рассматриваемой жалобе влечёт за собой установленную федеральными законами ответственность.
Закон в ст. 21 предусматривает, что федеральный Уполномоченный в отдельных случаях вправе принимать собственные меры по защите прав и свобод граждан без предварительной жалобы по своей личной инициативе. Закон допускает данную возможность при наличии достоверных сведений о грубых или массовых нарушениях прав граждан России или в отдельных случаях, имеющих особо важное значение для общества либо связанных с необходимостью восстановления нарушенных интересов людей, которые не способны самостоятельно их защищать правовыми средствами. Омбудсмен может обнародовать своё заключение по любому из вышеперечисленных случаев нарушения прав человека.
По истечении календарного года омбудсмен направляет подробный доклад о своей деятельности Президенту России и всем органам государственной власти РФ.
Уполномоченный также вправе:
предложить Думе провести парламентское слушание или создать комиссию с целью расследования конкретного случая нарушения прав жителей России;
направлять в Государственную Думу доклады по вопросам соблюдения тех или иных прав граждан РФ;
выступить со своим докладом на заседании Думы в случае массовых или грубых нарушений прав и свобод граждан.
Конституция или устав и соответствующий закон субъекта РФ могут предусматривать учреждение должности омбудсмена в данном субъекте Федерации. Причём учреждение института Уполномоченного в отдельных субъектах РФ находится исключительно в их же компетенции. Подача жалобы региональному Уполномоченному никоим образом не влияет на отказ в ее принятии к рассмотрению от Уполномоченного Российской Федерации.
На данный момент должности региональных омбудсменов учреждены в 66 субъектах РФ, а именно:
в городе Санкт-Петербург;
в семи Республиках Российской Федерации (Башкортостан, Ингушетия, Карачаево-Черкессия, Калмыкия, Коми, Татарстан, Саха (Якутия);
в двадцати пяти областях РФ (Астраханской, Архангельской, Амурской, Брянской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Оренбургской, Пермской, Псковской, Самарской, Свердловской, Смоленской, Саратовской, Рязанской, Томской и Челябинской);
в Алтайском, Забайкальском, Краснодарском, Красноярском, Приморском, Ставропольском краях и др.
В настоящее время в РФ также практикуется назначение омбудсменов на общественных началах, например в университетах и школах. В 23 субъектах РФ дополнительно учреждена должность омбудсмена по правам ребёнка. Рассматривается возможность учреждения отдельного института уполномоченных с целью защиты прав, интересов и свобод конкретных категорий граждан России, в отношении которых регулярно наблюдаются массовые грубые нарушения их прав детей-беспризорников, лиц, содержащихся в учреждениях пенитенциарной системы, и др.
За время своего существования Институт Уполномоченного по правам человека в РФ получил широкое признание среди государств Европейского сообщества. На сегодняшний день Федеральный Уполномоченный активно сотрудничает с международными и отечественными неправительственными правозащитными организациями.
2.5. Исполнительная власть как гарант демократии в Российской Федерации
Одну из ведущих ролей в сфере защиты интересов, прав и свобод человека и гражданина играет исполнительная власть государства, чья организационная и координационная деятельность направлена на исполнение нормативных актов, в первую очередь законов, суть, содержание и сфера применения которых касается обеспечения прав и свобод личности. (Конституция РФ, ст. 18). Согласно Основному Закону государства, а также действующему на территории России законодательству высшим органом исполнительной власти является Правительство РФ, которое занимается осуществлением мер по гарантированию прав и свобод населения.
На сегодняшний день Правительство РФ – это коллегиальный орган общей компетенции, который является главой единой системы исполнительной власти с учётом особенностей федеративного устройства государства. Он несёт ответственность за реализацию политики государства, определяемой его главой, в областях, отнесённых к ведению Российской Федерации и её субъектов, в сфере гарантирования прав и свобод человека и гражданина в том числе. В Законе «О Правительстве» указано, что его полномочия, касающиеся обеспечения прав и свобод личности, носят обширный характер. К ним относится участие в формировании и воплощении политики в сфере безопасности человека, принятие мер по гарантированию легитимности, прав и свобод населения, защите собственности и общественного режима, борьба с беззаконием и иными опасными для общества явлениями. Правительство РФ выполняет функцию прогнозирования социального и экономического развития страны, а также создания условий для достижения достойного уровня жизни граждан России. К основным функциям, которые принадлежат Правительству РФ можно отнести разного рода мероприятия, которые направлены на обеспечение эффективной деятельности судебных и правоохранительных органов, содействующих защите и охране интересов, прав и свобод личности.
Неделимая система органов исполнительной государственной власти, которая возглавляется Правительством Российской Федерации, функционирует, затрагивая интересы населения, его права и свободы. К основным направлениям деятельности исполнительных органов относятся:
- организация системы здравоохранения, социального обеспечения, образования и жилищно-коммунального хозяйства;
- соблюдение требований, касающихся неприкосновенности приватной жизни и жилища, а также тайны переписки;
- охрана и защита частной собственности;
- защита от безработицы;
- контроль над соблюдением действующего законодательства об охране окружающей среды, о труде и др.
Следует отметить ещё и обязанности по созданию соответствующих условий, которые бы способствовали участию граждан России в управлении делами государства и осуществлению свободы предпринимательской деятельности. Это реализация права на создание общественных организаций, на свободу совести и вероисповедания, на организацию массовых мероприятий, на информацию, регистрация субъекта предпринимательской деятельности в государственных органах, получение лицензий на некоторые виды деятельности и прочее.
Согласно Конституции (ст. 10) Правительство России совместно с Парламентом и судами реализует государственную власть, базируясь на принципе её разделения на судебную, законодательную и исполнительную. Органы всех ветвей власти автономны.
Тем не менее, некоторые авторы говорят о том, что Правительство выступает в качестве «команды Президента», т.к. многие функции главы государства не могут выполняться отдельно от функций главы исполнительной власти.
Ни Конституция РФ 1993 года, ни Федеральный закон «О Правительстве РФ» не содержат установленной и всеобъемлющей формулы, которая бы характеризовала взаимоотношения Правительства РФ с Президентом государства.
В реализации своих конституционных правомочий, которые гарантируют и защищают законные интересы граждан, Правительство РФ подконтрольно и подотчётно главе государства, который является гарантом прав и свобод населения.
Действующее законодательство и Конституция РФ присваивает Президенту статус главы исполнительной власти – он глава государства, но обладает значительными полномочиями в сфере формирования и функционирования Правительства РФ, а также возглавляемой им системы органов исполнительной власти. Юридически он обладает данным титулом, но по факту Президент владеет главными управленческими рычагами.
Из-за этого возникает необходимость разделить полномочия главы государства, касательно исполнительных органов, с точки зрения реализации ими прав и свобод, регламентирующихся Конституцией РФ, Федеральным законом «О Правительстве РФ», Указами президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и «Вопросы структуры федеральных исполнительных органов». К таким полномочиям относятся:
1. Полномочия, которые близки к полномочиям главы исполнительной власти: по определению и становлению штата, эффективному функционированию системы исполнительных органов, в т.ч. руководству ведомствами и министерствами.
2. Полномочия, которые относятся к первой группе, по принятию Президентом РФ мер конституционной ответственности за принятие каких-либо решений, издание актов, а также совершение действий, нарушающих принцип соблюдения интересов и прав человека.
3. Полномочия, касающиеся взаимодействия Президента РФ и исполнительных органов государства, обеспечения сотрудничества последней с другими органами государственной власти в деле прав человека при координирующей и определяющей роли главы государства.
Все вышеперечисленные президентские полномочия базируются на положениях Конституции РФ, согласно которым Президент устанавливает главные направления внешней и внутренней политики государства, которые реализуются под чётким руководством Правительства России; законную основу деятельности Правительства определяют нормативные указы главы государства совместно с действующим законодательством и Конституцией РФ. Эти указы являются одним из значимых источников издания распоряжений и постановлений Правительства РФ (Конституция РФ, ст. 115).
Президент РФ, выступающий в роли координатора системы органов государственной власти, обеспечивает слаженное функционирование и сотрудничество исполнительных органов с другими органами власти государства; определяет порядок взаимодействия между исполнительными органами, которыми руководит самостоятельно, а также систему их взаимодействия с другими федеральными исполнительными органами (Конституция РФ, ст. 80).
Правомочия Президента, касающиеся определения штата Правительства, вплотную связаны с установлением руководителем государства системы федеральных исполнительных органов, исходя из задач по гарантированию и реализации прав человека, которые поставлены перед государством.
Президент РФ сам руководит деятельностью исполнительных органов, в компетенции которых находятся вопросы безопасности, обороны, юстиции, внутренних и иностранных дел, предупреждения чрезвычайных ситуаций, а также устранения последствий стихийных бедствий. Данное руководство осуществляется ним самостоятельно или через министров, находящихся в непосредственном подчинении у главы государства.
В системе органов исполнительной власти Российской Федерации данные органы играют важную и решающую роль в защите ценностей государства и общества – прав и свобод человека и гражданина (личной безопасности, жизни, безопасности государства), что ещё раз объясняет их прямое подчинение главе государства.
Ведущее место в системе органов, которые занимаются защитой нарушенных прав и свобод граждан, занимает Министерство внутренних дел РФ, а также подчинённые ему структуры, призванные гарантировать права и свободы населения путём осуществления присущих им форм деятельности (административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и пр.). Это обусловлено тем, что действенная защита прав и интересов граждан невозможна без осуществления контроля над преступностью и беззаконием, которые являются грубейшими формами нарушения прав человека.
Вышеперечисленные ораны исполнительной власти государства имеют ряд особенностей, т.к. для их правовой природы присуще сочетание административных и управленческих функций с процессуальными и другими функциями, направленными на поддержание правопорядка в государстве. Они подчинены непосредственно главе государства, и он имеет право полностью руководить деятельностью Правительства России в этой области.
По сути, Президент РФ сам определяет свои права в рамках общих полномочий, а также в пределах конституционных норм устанавливает свою компетенцию в сфере управления государством, выступая в роли главы государства. Председатель Совета Безопасности РФ и Главнокомандующий Вооружёнными силами РФ, Президент назначает руководителей и их заместителей таких органов, устанавливает по представлению Председателя Правительства положение об этих органах и определяет функции каждого из них, согласовывает с Правительством вопросы численности штата. Руководство представленными ведомствами осуществляется посредством участия Президента РФ в разнообразных коллегиях, совещаниях и прочих мероприятиях. Здесь глава государства акцентирует внимание на основных проблемах в их работе, даёт указания и поручения по борьбе с этими проблемами и устанавливает приоритетные направления деятельности на будущий период. Это осуществляется через Совет Безопасности, в который входят руководители силовых структур.
Правительство РФ выполняет функцию координации их деятельности. При этом уточнения, касающиеся понятия координации отсутствуют. Координация может определяться как взаимодействие этих органов, или направление их усилий по воплощению политики главы государства, а также как абсолютное невмешательство Правительства РФ в деятельность данных ведомств. Некоторые неточности есть и в определении функций Президента РФ, относительно руководства этими органами. Непонятно, имеется в виду ежедневное руководство их деятельности или нерегулярные указания, определяющие основные направления их политики. Как бы там ни было, глава государства имеет установленные законодательством права по администрированию отдельных федеральных исполнительных органов, которые являются неотъемлемой частью его юридического статуса и правомочий в области исполнительной власти. Администрирование Президентом РФ блока органов, которые обеспечивают жизнь и безопасность самых важных объектов человеческой жизни, является оправданным и необходимым, а также служит гарантией полноценной и безопасной реализации задекларированных прав и свобод человека и гражданина.
Тем не менее, существуют и некоторые проблемы в этой сфере. Часто Администрация главы государства, Совет Безопасности и прочие органы при Президенте действуют как автономная юридическая сила под президентским покровительством, в качестве «второго» правительства.
Правительство РФ не имеет права реализовывать административное руководство данными силовыми ведомствами, а правомочия, касающиеся их координации, до конца не определены. У Президента РФ при его значительном объёме прав и функций не всегда хватает времени регулярно лично руководить каждым из этих органов. Нужно заметить, что обращения, которые содержат жалобы на неэффективную работу руководителей данных органов, направляются в Администрацию главы государства, а не в Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти. Необходимо согласиться с мнением, что руководство Президента РФ может зависеть от взглядов лица, которое занимает пост главы государства. Это в очередной раз доказывает необходимость создания более подробной юридической регламентации правомочий главы государства, касательно всех органов власти, посредством издания специального законодательного акта «О Президенте РФ» с учётом значимой роли исполнительных органов в области охраны и защиты прав личности.
Согласно российскому законодательству органы исполнительной власти, как на общегосударственном уровне, так и на уровне отдельных субъектов Федерации, могут выступать в роли субъектов конституционной ответственности, в т.ч. по причине нарушения прав и интересов человека. Касательно Правительства РФ в качестве норм конституционной ответственности может стать его отставка по предписанию главы государства или по инициативе Государственной Думы. Но окончательное решение принимает только Президент Российской Федерации (Конституция РФ, ст. 83). При этом Основной Закон государства наделяет Президента РФ правом самостоятельного, без каких-либо на то причин, оснований и ограничений снимать с должности Председателя Правительства и весь его состав. Это является эффективным инструментом воздействия руководителя государством на высший исполнительный орган России.
Личное принятие главой государства решения об отставке Правительства РФ является главным отличием от классических моделей формы правления Российской Федерации. Из этого следует, что необходимо определить конкретные основания для отставки Правительства. Обязательной будет причина отставки ввиду принятия решений или совершения действий, которые способствовали нарушению прав и свобод личности. Это нужно для того чтобы избежать ситуации, в которой личность, а не глава государства, на своё усмотрение устанавливает политику государства и руководит всем механизмом государственной власти. Всё это свидетельствует о том, что Правительство РФ за свои действия отвечает только перед Президентом РФ. Эта ответственность имеет абсолютный характер, т.е. исключительно Президент может определить судьбу Правительства РФ. Довольно сложно воплощать в жизнь политику в условиях, где каждое решение высшего исполнительного органа может быть разъяснено как причина для отставки при отсутствии тех или иных мер защиты (здесь мнение Государственной Думы не имеет веса). Из-за таких условий Правительство РФ должно очень скрупулёзно согласовывать все свои действия с Президентом России, в результате чего он получает возможность фактически руководить всей системой органов исполнительной власти.
Право подать в отставку – это, наверное, единственный способ выразить несогласие Правительства РФ с политикой Президента страны. При этом глава государства имеет право выразить своё несогласие с этим и поручить высшему органу исполнительной власти России продолжать выполнение своих прямых обязанностей без указания окончания такой деятельности. При согласии Президента с отставкой Правительства он обязан сформировать новый состав органа исполнительной власти (Конституция РФ, ст. 117). Данная формула объясняется тем, что деятельность всех органов власти государства должна быть постоянной и непрерывной, а особенно это касается исполнительных органов. Ведь они управляют и руководят основными отраслями и областями народного хозяйства и жизни государства, а благодаря непрерывности деятельности во всех случаях ухода в отставку Правительства РФ, оно продолжает функционировать до момента формирования нового состава.
В Конституции РФ (ст. 114) говорится о том, что Правительство осуществляет свои правомочия, возложенные на него основным Законом государства, а также другими федеральными законами и указами главы государства; на основании законодательных актов оно издаёт распоряжения и постановления, а также обеспечивает их беспрекословное исполнение на всей территории страны.
Согласно ст. 115 Конституции РФ Президент имеет право отменять принятые Правительством РФ акты.
Данное право не является абсолютным, т.к. Правительство РФ является автономным органом, осуществляет государственную власть на основе Конституции РФ и обладает собственной компетенцией. Это право глава государства реализует при возникновении противоречий в актах Правительства действующим федеральным законам, Конституции РФ, а также указам Президента России. Если происходит нарушение прав и свобод человека и гражданина актами исполнительных органов, то Правительство вносит предложение главе государства об их приостановлении до принятия решения соответствующим судом. Необходимо отметить, что только Президент устанавливает порядок официального обнародования и вступления в силу нормативных актов Правительства РФ, а также правовых и нормативных актов федеральных исполнительных органов, которые касаются прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
Если говорить о сотрудничестве Правительства и Президента РФ, то они совместно занимаются осуществлением государственной власти на всей территории Российской Федерации (Конституция РФ, ст. 78). В ст. 114 Конституции указано, что высший исполнительный орган России обеспечивает реализацию единой политики во всех отраслях общественной и государственной жизни: денежной, кредитной, финансовой, экологической, в сфере науки и образования, культуры, социального обеспечения, здравоохранения. Также принимает меры по управлению федеральной собственностью, обеспечению легальности, прав и свобод населения, защите собственности и общественного правопорядка и занимается обеспечением обороны России, государственной безопасности и проведения внешней политики. Т.е. проводится работа в тех сферах, которые имеют прямое отношение к жизни и развитию личности и напрямую связаны с полномочиями главы государства. При этом правомочия Правительства определяются не только Конституцией РФ, действующим законодательством, но и указами Президента (Конституция РФ, с. 114). Соответственно, многие из правительственных правомочий являются инструментами реализации президентской функции как гаранта прав и свобод человека и гражданина.
Конституция 1993 года является основой для разграничения функций между Правительством и Президентом как государственными органами, которые самостоятельно реализуют свои полномочия и сотрудничают в формах, предусмотренных действующим законодательством и Конституцией России. На это ориентированы положения Федерального конституционного закона «О Правительстве» и Указа Президента «Об обеспечении их взаимодействия», которые определяют порядок обоюдного согласования проектов правительственных и президентских решений, создания планов законопроектных работ. Согласно названному Указу Президента, сохраняется порядок регулярного информирования главы государства Председателем Правительства РФ о деятельности его ведомства, он проводит совещания и заседания с членами Правительства и руководителями федеральных исполнительных органов. Основной задачей таких собраний является рассмотрение выполнения не только планов работы Правительства, но и всех поручений Президента РФ.
Становление законопроектной работы Правительства и Президента РФ в соответствии с упомянутым Указом тоже осуществляется на основе взаимной согласованности. Правительство организует и контролирует в рамках своих полномочий беспрекословное исполнение Указов главы государства. Важно заметить, что Указы Президента РФ, которые касаются любых вопросов, обязательны для исполнения Правительством государства.
Соответственно, Президент имеет полное право самостоятельно устанавливать задачи и цели деятельности Правительства и в конечном итоге руководить его деятельностью. Члены правительства РФ вынуждены либо соглашаться, либо идти в отставку.
Реализация совместных полномочий Президента и Правительства выражается в праве главы государства:
- главенствовать на заседаниях Правительства (Конституция РФ, ст. 83) и министерств Российской Федерации;
- принимать участие в реализации полномочий Правительства путём составления программ социального и экономического развития страны и планов по их воплощению. Правительство при этом руководствуется Конституцией, действующим законодательством, указами, распоряжениями и поручениями главы государства, а члены Правительства распределяют свою работу с учётом мероприятий, которые проводятся Президентом;
- издавать разного рода стратегические документы (указы по реформированию действующей системы власти, послания и др.), за исполнение которых отвечает Правительство РФ и возглавляемая ним система исполнительной власти;
- давать разнообразные поручения Правительству и иным федеральным исполнительным органам.
Начиная с 2005 года, одной из форм государственной стратегии Президента были национальные проекты: качественное образование, эффективное сельское хозяйство, доступное жильё, современное здравоохранение.
Данные сферы касаются каждого человека, определяют качество его жизни и создают «человеческий капитал» государства. Реализация всех решений по актуальным и приоритетным стратегическим национальным проектам, ответственность за вложение в них финансов относится к компетенции Правительства РФ. Оно и все подведомственные ему органы являются основными исполнителями таких национальных проектов. На них возлагаются обязанности, касающиеся создания сетевых графиков реализации данных проектов, согласования всех своих действий с Парламентом России, который призван обеспечить легитимную базу президентских инициатив, эффективного взаимодействия с иными органами власти государства.
Правительство отвечает за организацию рационального использования средств, которые выделяются для воплощения проекта в жизнь, управленческую систему, включая планирование на региональном уровне, прогнозирование, оценку и контроль над всеми процессами реализации национальных проектов. Также оно выполняет поручения главы государства, утверждённые ним в процесс заседаний Совета по реализации национальных проектов. Контролирующую и координирующую функцию в этом процессе выполняет Президент, который возглавляет Совет. Оперативное руководство выполняет первый заместитель Председателя Правительства России. Совет по реализации национальных проектов и демографической политике обеспечивает тесную взаимосвязь органов власти на всех уровнях, общественных, научных и других организаций по вопросам осуществления приоритетов. Он занимается созданием межведомственных рабочих групп по каждому из проектов, которые возглавляют федеральные министры, а также формирует Президиум Совета.
Исходя из этого, деятельность по воплощению передовых национальных проектов является значимой составляющей политической стратегии развития государства. Именно здесь в полном объёме проявляется роль главы государства как координатора работы всех ветвей и уровней власти государства в области прав и свобод человека и гражданина.
Президент РФ, выступая в качестве главы государства, обеспечивает слаженное и эффективное взаимодействие Правительства РФ и органов исполнительной власти с другими органами власти государства в целях действенной реализации государственной политики. Основные направления такой политики определяются Президентом РФ совместно с Федеральным Собранием, судебными органами и органами власти субъектов Федерации посредством издания указов, содействующих такому сотрудничеству.
Одной из значимых форм такого взаимодействия является законодательный процесс в целом и принятие федерального бюджета в частности.
В процессе реализации конституционных прав и свобод человек встречается с органами управления на разных уровнях и довольно часто сталкивается с проявлением беззакония и произвола.
Президент РФ не единожды отмечал безрезультативность сложившейся в нынешнее время системы управления, неэффективность вертикали исполнительной власти, также акцентировал внимание на многих дефектах в организации власти государства и субъектов Российской Федерации. Он заявлял, что главной задачей остаётся усовершенствование государственного управления, строгое соблюдение законности чиновниками, предоставление ими должных публичных услуг людям.
В наше время любое должностное лицо несёт ответственность по своим прямым обязанностям только перед начальством, и данная ответственность не соответствует нормам действующего законодательства.
Категоричность в действиях и решениях Президента РФ касательно осуществления государственной политики проявляется в его взаимоотношениях с Правительством РФ и системой исполнительных органов. Такие решения и действия могут проявляться в издании актов, даче поручений и указаний, осуществлении контроля над их соблюдением и исполнением членами Правительства.
Правомочия Президента РФ, касающиеся Правительства и исполнительных органов власти, тесно связаны с особенностями формы правления в России.
Строй президентской республики определяется положением о том, что даже тогда, когда Президент РФ принимает решения, которые относятся к исполнительным органам, совместно с иными органами государственной власти, последнее слово всегда остаётся за ним.
Президент осуществляет стратегическое администрирование Правительства РФ и всей системы исполнительных органов России посредством создания и определения штата, непосредственного руководствами некоторыми ведомствами и министерствами, устанавливает суть их деятельности, поддерживает их эффективное функционирование, помогает во взаимодействии с другими органами власти и налагает ответственность.
Независимо от того, что Председатель правительства является главой исполнительной власти в Российской Федерации, функциональный аспект этого вопроса даёт возможность говорить о том, что руководство главой государства исполнительной властью носит фактический характер.
Президент выступает в роли координатора работы всей системы исполнительных органов и пользуется этой властью как основным инструментом по обеспечению качественной реализации прав, интересов и свобод личности.
В государстве, где царит правовой порядок, одно из ведущих мест в системе органов власти по гарантии и защите прав человека занимает судебная власть, как та, которая не подчиняется и не зависит от других ветвей власти государства.