Государство (6 лекций)


Сдавался/использовался	Саратовский Государственный Университет имени Н.Г. Чернышевского, 2001г.
	Загрузить архив:
	Файл: ref-12469.zip (53kb [zip], Скачиваний: 73) скачать

Тема 10. Форма государства: понятие, признаки, структура

§ 1. Понятие "форма государства" и ее элементы

Вопрос об устройстве государства, то есть о том, из каких составных частей оно состоит, каковы способы формирования государственной власти и методы ее осуществления, - это вопрос о взаимосвязи содержания понятия "государства " и формы выражения этого содержания.

Какое значение для обычного человека имеет то обстоятельство, в каком государстве он живет: в монархическом или республиканском, унитарном или федеративном, демократическом или недемократическом? Оказывается, самое прямое, поскольку это определяет объемы свободы человека, его возможности реализовать свои таланты и способности.

И форма подчас существенно влияет на содержание деятельности государства: очевидно, что в республиканской Германии 30-х гг., когда у власти был А. Гитлер, свободное развитие личности оказывалось невозможным по сравнению с монархическими по форме Швецией, Норвегией, Бельгией.

"Форма дает бытие вещи", - утверждали римские юристы. И были правы, справедливо полагая, что содержание вещи неотделимо от ее внешней формы. Человек воспринимает окружающий мир через цвет, запах, форму. Этими внешними признаками одна вещь отличается от другой. Содержание института государства составляет идея общности и цивилизованного совместного проживания людей, подчиненных праву.

Однако эта целостность может выражаться в различных формах. Знаменитый французский мыслитель Шарль Луи Монтескье (1689-1755) рассматривал государство как целостность, в которой все составные элементы (законодательство, институты и об !чаи) являются лишь необходимым результатом и выражением его внутреннего единства.

Единство элементов государства основано на фундаментальном законе или принципе. Для каждой формы государства этот принцип будет своим. "Как для республики нужна добродетель, - замечал он, - а для монархии честь, так для деспотического правительства нужен страх". Следовательно, понятие "форма государства" позволяет рассматривать государство как целостность, состоящую из отдельных взаимозависимых элементов. Эти элементы указывают на то, кем и как формируется государственная власть, как она распределяется на территории государства и какими методами осуществляется.

От того, как организована государственная власть, на какие средства (насилие, убеждение, авторитет) она опирается, во многом зависит ее эффективность. Впервые на зависимость эффективности деятельности государства от его формы обратили внимание древнегреческие философы Платон и Аристотель. Так, Аристотель классифицировал формы государ-

ства по двум критериям: 1) по количеству правящих и 2) по целям правления (служит ли оно общему благу или частным интересам).

На основе этих признаков он выделял чистые (совершенные) формы и несовершенные. К чистым формам, где правление осуществляется во всеобщих интересах, Аристотель отнес монархию (от греч. monos - один и arche - правление, власть, то есть единоличное правление); аристокра-

• тию (от греч. aristos - лучшие из лучших и kratos - власть, авторитет, то есть правление лучших); политику или республику (от лат. res publicum -общественное дело), где власть находится у большинства, которое выбирает правителей.

К несовершенным формам, где власть преследует частные интересы, Аристотель относил тиранию (от греч. tyrannis, то есть лицо, насильственно захватившее власть и правящее с помощью принуждения); олигархию (от греч. oligos - немногочисленный и arche - власть, то есть правление узкой группы лиц) и демократию (от греч. demos - народ и kratos -власть, правление, то есть правление народа).

Однако в дальнейшем понятие "форма государства" не стали ограничивать лишь тем, как организована государственная власть, но стали учитывать и то, как она осуществляется, распределена на территории государства.

Итак, форма государства является понятием, которое раскрывает устройство государственной власти с различных сторон. Во-первых, оно указывает на субъект власти, то есть носитель этой власти. Им выступает государство в лице своих органов. Во-вторых, оно выявляет порядок образования государственных органов (законодательных, исполнительных, судебных и т. п.). В-третьих, понятие "форма государства" определяет то, как и между кем власть распределена на территории государства. Наконец, форма государства указывает на методы реализации власти.

Следовательно, форма государства представляет собой устройство, организацию государственной власти, состоящую из формы правления, формы государственного устройства и государа, венного режима. Все вместе три элемента выражают различные аспекты организации и функционирования государственной власти.

Форма правления определяет способ формирования органов высшей государственной власти, источники их образования и принципы взаимодействия законодательной, исполнительной властей, а также роль населения в их формировании.

Форма государственного устройства указывает на территориальную организацию государственной власти, соотношение государства с входящими в него субъектами (территориями, государственными образова-

•< ниями).

j Государственный режим характеризует средства и методы, с помощью

| которых осуществляется государственная власть и, следовательно, каким

I' образом государство реализует свои функции.

I75

Однако форма государства представляет собой устройство государственной власти. Поэтому первоначально остановимся на характеристике государственной власти, а затем рассмотрим способы ее формирования, распределения и реализации.

Государственная власть: понятие, свойства и методы осуществления

Что общего во взаимоотношениях пассажира и контролера, ученика и учителя, детей и родителей, гражданина и государства? Их объединяет то. что взаимодействия между ними основаны на отношениях господства и .подчинения. Указанные отношения являются разновидностью властных отношений.

Властные отношения представляют собой отношения неравных сторон: одна сторона - субъект власти - навязывает свою волю другой - объекту власти - и та подчиняется. Это происходит тогда, когда, возможности участников властных отношений неодинаковы, что позволяет одной стороне влиять на другую. Следовательно, под властью понимается способность и возможность одного человека, группы, организации, государства навязывать свою волю другому лицу, группе и т. п. вопреки их сопротивлению. Эта способность основана на ресурсах, то есть возможностях власт-зуюшего субъекта: знаниях, богатстве, силе, авторитете, насилии, нормах права, убеждении.

С момента возникновения человеческого общества власть была тем фактором, который упорядочивал взаимоотношения людей, придавал им целесообразность, смысл, позволял ограничивать животный эгоизм чело-зека. Первоначально источником властных отношений было естественное неравенство людей: одни из них были более умные, хитрые, ловкие, сильные, а другие - нет. Первые подчиняли себе вторых.

Затем источником властных отношений стало имущественное (появление бедных и богатых) и социальное (появление классов) неравенства. Субъекты власти - имущие классы - для навязывания своей воли неимущим классам используют государственную власть. Она согласовывает разнородные интересы людей, стремится выражать или групповые, или общезначимые интересы, опираясь на государственное принуждение. Его отличие от принуждения вообще состоит в том, что государственное принуждение основано на организованной силе.

В качестве ресурсов государственного принуждения выступают: государственный аппарат, вооруженные силы, правоохранительные органы (суд, прокуратура, тюрьмы, полиция, спецслужбы и т. п.), право. Государство определяет правила поведения и взаимоотношений в обществе, обеспечивает их общеобязательное соблюдение, нейтрализует неправомерное поведение, лишая свободы правонарушителей.

Конечно, нельзя не отметить, что государственная власть кроме принуждения опирается в своих действиях и на убеждения, и на интерес. Эти ресурсы использует преимущественно демркратическое государство, в котором государственная власть стремится быть не только легальной, то

есть законно избранной, но и легитимной, то есть пользоваться доверием и поддержкой у населения. Доверие к государственной власти возникает тогда, когда она стремится осуществлять насущные интересы общества, реагировать на его запросы.

Признаками государственной власти, отличающими ее от партийной, религиозной, экономической и т. п. властей, являются: 1) суверенитет государственной власти (то есть верховенство над иными видами власти и независимость от других государств); 2) легальность; 3) легитимность; 4) единство государственной власти; 5) разделение властей; 6) право на легитимное насилие (то есть.законно избранная власть при осуществлении принятых решений вправе опираться на принуждение) и т. п.

Для того чтобы эффективно реагировать на изменяющиеся потребности населения, государственная власть должна быть разумно организована. Насколько она разумно организована и устроена, и показывает понятие "форма правления".

§ 2. Форма правления и ее разновидности

Понятие "форма правления"

Форма правления является одним из главных элементов формы государства. Это наиболее консервативный элемент, который трудно поддается изменениям. Форма правления - это способ формирования институтов высшей государственной власти, определяющий их полномочия, структуру, принципы взаимоотношений между ними и степень участия населения в их создании.

Еще в период рабовладения возникли две формы правления, которые сохранились до настоящего времени, приобретая современный вид: монархия и республика.

Различия между ними состоят в 1) способах организации органов верховной государственной власти (выборы, назначение, престолонаследие). Данный признак формы правления определяет 2) степень участия населения Б их формировании. Кроме того, они различаются и 3) принципами взаимоотношения между органами законодательной и исполнительной власти.

Монархия и ее разновидности

Монархия - это форма единоличного правления, при которой власть передается по наследству.

Юридическими признаками монархии являются: 1) существование единоличного главы государства, обладающего властью пожизненно; 2) престолонаследие как способ передачи верховной власти; 3) монарх правит по собственному усмотрению, а не от имени народа; 4) юридическая безответст-' венность монарха, то есть он не отвечает за принимаемые решения, за них несут ответственность министры, которые действуют от имени монарха.

Монархии бывают абсолютными (примером могут служить государства Персидского залива), когда власть монарха ничем (например, конституцией) и никем (например, парламентом) не ограничена; и конституци-

онными. Разновидностями конституционной монархии являются: дуалистическая и парламентарная.

Дуалистическая монархия характеризуется разделением властей: исполнительная власть закреплена за монархом, который осуществляет ее с помощью ответственного перед ним правительства, а законодательная власть находится у парламента. Монарх обладает и законодательными полномочиями. Он может распустить парламент в случае несогласия с его решениями.

Обычно дуалистические монархии возникали в переходные периоды, когда общество меняет тип исторического развития, например переходит от феодализма к капитализму. В этих условиях монарх отражает интересы уходящего с исторической арены класса феодалов, а парламент - зародившейся буржуазии. Примером дуалистической монархии может служить Германия в период 1871 - 1918 гг.

В парламентарных монархиях, которые представляют современные Великобритания, Швеция, Дания, Бельгия и т. п., монарх "царствует, но не правит". Власть распределена между парламентом (законодательная власть) и правительством (исполнительная власть). Правительство несет ответственность за принимаемые решения перед парламентом. В отдельных странах, например Испании, монарх - не только символ нации, не только представляет страну на международной арене, но и выполняет функцию главнокомандующего. Однако серьезного влияния на внутриполитическую жизнь он не оказывает, поскольку все его повеления должны быть одобрены парламентом и согласованы с правительством.

Республика и ее разновидности

Республика представляет собой форму правления, при которой органы верховной власти избираются населением на определенный период.

Юридическими признаками республики являются: 1) выборность высших органов государственной власти; 2) срочность, то есть органы верховной власти избираются на определенный срок; 3) осуществление власти от имени народа, а не по собственному усмотрению; 4) юридическая ответственность органов власти за принимаемые решения; 5) власть функционирует на принципе разделения; 6) гарантированность прав человека и гражданина.

Современные республики бывают трех видов: парламентарные, президентские и смешанные. Различия между ними обусловлены, во-первых, тем, кто формирует правительство и перед кем оно ответственно, и, во-вторых, как строят свои взаимоотношения законодательная и исполнительная ветви власти (либо на принципе разделения властей, что характерно для президентской республики; либо на принципе сотрудничества властей, что свойственно для парламентарной республики).

В президентской республике, примером которой являются США, существует жесткое разделение властей. Президент, избираемый народом, одновременно является главой государства и главой правительства. Правительство назначается президентом с согласия парламента и ответст-

венно перед президентом. Президент не располагает правом роспуска парламента. Президентская республика как форма правления может быть эффективной в чрезвычайных условиях, когда бывает особенно необходимой сильная исполнительная власть для оперативного решения возникающих проблем.

В парламентской республике правительство формируется победившей на выборах партией (иЛи коалицией партий), то есть партией, которая располагает большинством мест в парламенте. Правительство ответственно перед парламентом.

Власть президента ограничена, поскольку он выбирается парламентом. Президент является главой государства и по конституции имеет право назначать правительство. Однако на практике правительство формируется партией или партиями, победившими на выборах. Хотя конституции парламентских республик наделяют президента широкими полномочиями (он обнародует законы, издает декреты, имеет право роспуска парламента, является главнокомандующим вооруженными силами), но осуществлять их он может лишь по предложению правительства.

Достоинством парламентской республики является единство органов верховной государственной власти, поскольку исполнительная власть (правительство) назначается и контролируется законодательной (парламентом) и зависит от ее поддержки. В случае такой поддержки правительство имеет возможность проводить глубокие реформы.

Однако парламентская республика как форма правления имеет и определенные недостатки. Так, парламентские республики с большим количеством партий крайне неустойчивы: поскольку ни одна партия не обладает большинством в парламенте, то сформировать эффективное правительство практически невозможно.

Так, в Италии часто повторяющиеся правительственные кризисы (где примерно два раза в год сменяются правительства) происходят из-за того, что девять партий в парла-'>• менте не могут договориться о единой программе действий.

Президентско-парламентская республика (эта форма существует сегодня во Франции, Австрии, Ирландии, Польше, Португалии, Болгарии и т. п.) отличается двойной ответственностью правительства - перед президентом и парламентом. Схожие черты правления можно найти и в современной России, хотя роль ее парламента существенно ограничена по сравнению с французским.

Президентско-парламентскую республику еще называют смешанной, поскольку она сочетает в себе наиболее сильные стороны парламентской и президентской систем правления. Смешанная форма правления соединяет в себе сильную президентскую власть (достоинство президентской республики) и эффективный контроль за правительством со стороны парламента (сильная сторона парламентской республики).

С одной стороны, президент наделен широким кругом полномочий: он f является главой государства, верховным главнокомандующим, обладает |' отлагательным вето на решения парламента, назначает главу правительства Г- премьер-министра, имеет право распустить парламент и назначить новые

I' 79

# • '"

Р;

выборы, единолично ввести чрезвычайное положение и т. д. С другой стороны, парламент имеет возможность контролировать деятельность премьера и правительства через утверждение бюджета страны, вынесения резолюции порицания (вотума недоверия) им.

§ 3. Форма государственного устройства и ее

разновидности

Понятие "форма государственного устройства"

Государство представляет собой территориальную организацию общества. Иначе говоря, .государство расположено на определенной территории, на которой проживают его граждане. Эти граждане могут исповедовать различные религии, говорить на несхожих языках, иметь различную культуру, обычаи. Да и государства представляют собой уже не маленькие древнегреческие полисы с населением 6-10 тыс. человек, а занимают более обширные территории с населением на несколько порядков больше.

При достижении определенной численности населения и размера территории возникает потребность в ее делении на территориальные, единицы (штат, земля, кантон, край, область, район, губерния, уезд), которыми можно было бы эффективно управлять. Для этого в территориальных единицах создаются органы управления.

Однако поскольку эти единицы вместе образуют территорию государства, тс возникает необходимость в распределении властных полномочий между центральными и местными органами управления.

Способы объединения населения на территории, связь граждан через политические и территориальные образования с государством выражают понятие "форма государственного устройства".

Так, например, США прошли определенные этапы территориальной организации. После получения независимости (1776) Соединенные Штаты (в США входило 13 штатов) развивались за счет колонизации западных земель. Когда на землях Запада население достигало "5 тыс. свободного мужского населения дееспособного возраста", "% соответствующая территория должна была созвать "генеральную ассамблею" для того, ly чтобы помогать назначенному губернатору управлять ею. Но когда население дости-;| гало "60 тыс. свободных лиц", Конгресс должен был принять территорию в качестве g нового штата "на равных правах с прежними штатами". Так постепенно современные || США стали состоять из 50 штатов.

Таким образом, форма государственного устройства представляет собой территориальную организацию власти, выражающей характер взаимоотношений государства как целого с составляющими его частями, распределение властных полномочий между центральными и местными органами.

Взаимоотношения между государством как- целым и его составными частями могут строиться на трех принципах: а) унитаризма (от лат. unus • один, единое); б) федерализма (от лат. fedus - союз, верность союзу) в) конфедерализма (от лат. confederatio - сообщество). Трем этим принципам территориальной организации соответствуют три формы государственного устройства.

Унитарное государство

Наиболее распространенным видом территориально-политической организации является унитарное государство, где имеются общие для всей страны представительные, исполнительные и судебные органы, полномочия которых распространяются на всю территорию. Функционирует единая система законодательства, единая правовая система, единая денежная система и единое гражданство.

Все административно-территориальные единицы (области, округа, департаменты, провинции) имеют одинаковый юридический статус и не обладают какой-либо политической самостоятельностью (то-есть не имеют своих законодательных, внешнеполитических органов). Они самостоятельны в хозяйственной, социально-культурной сферах. Среди унитарных государств можно выделить Францию, Италию, Польшу, Испанию.

Федеративное государство

Федеративное государство представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в единое союзное государство. Федерациями в настоящее время являются 20 стран мира: Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Россия и т. п. Территорию федерации образуют территории ее субъектов (штат, кантон, республика и т. п.), внутренние границы федерации могут быть изменены только с согласия ее субъектов.

В федерации существуют два уровня власти: федеральный и республиканский. Полномочия этих органов разграничены федеральной конституцией. Для федерации характерно наличие двойной правовой системы, двойного гражданства, двухпалатного парламента, в котором одна из палат представляет интересы субъектов федерации, а вторая - общенациональные интересы.

Внешнеполитические функции осуществляют союзные государственные органы. Субъекты федерации лишены возможности расторгнуть федеративный договор и выйти из федерации.

Федерации строятся по территориальному (США), национальному (Индия) или смешанному (Россия) признакам, которые и определяют характер, содержание и структуру государственного устройства.

Конфедерация

Конфедерация представляет собой редко встречающуюся форму организации политической общности. По сути конфедерация не является в строгом смысле слова государством. Обычно конфедерация на практике являет собой союз нескольких независимых государств, которые объединились для проведения совместной политики в определенных целях (например, для совместной обороны, решения экономических, энергетических, транспортных проблем и т. п.).

Для осуществления согласованной политики государства конфедерации создают органы управления. Решения этих общих органов не имеют прямого действия, а вступают в силу лишь после утверждения их центральны-

ми органами власти соответствующих государств. В конфедерации отсутствует единый высший законодательный орган, единое гражданство, а страны - участницы конфедерации в полном объеме осуществляют международную деятельность. При этом государства конфедерации могут по своей воле покидать ее и расторгать конфедеративный договор. Обычно конфедерации недолговечны: либо они распадаются на унитарные государства, либо перерастают в федерации.

Долгое время примером конфедерации был Швейцарский союз (1291 - 1798 и 1815 - 1848). Швейцарская конфедерация представляла собой объединение 23 суверенных кантонов с целью .внешней и внутренней безопасности. Постепенно конфедерация преобразовалась в федерацию: в ведение центральных органов были переданы военный бюджет, армия, назначение дипломатических представителей. США с 1776 до 1789 г. также были конфедерацией 13 штатов.

§ 4. Форма политического и государственного режимов и их разновидности

Понятие "государственный режим"

Государственный режим является наиболее изменчивой частью формы государства. Это обусловлено тем, что государственный режим представляет собой совокупность средств и методов осуществления государственной власти. Их выбор зависит от соотношения политических сил в стране. Если государственная власть попеременно находится у различных политических сил, то режим будет постоянно изменяться. Причем изменение государственного режима существенно отражается на форме правления и форме государственного устройства.

Понятие "государственный режим" выражает характер существующей власти, ее содержание. Обычно в нем заключено соотношение диктатуры и демократии как принципов организации общественной жизни.

Однако понятие "государственный режим" не исчерпывает всех средств осуществления политической власти. Кроме государства в любом обществе есть политические силы, которые прямо не связаны с государственной властью, но оказывают на нее существенное влияние (например, промыш-ленно-финансовые группы, военно-промышленный комплекс).

Исторически понятие "государственный режим" корректно использовать для характеристики способа правления до XVIII в., то есть до времени 'Появления политических партий. Тогда государство было единственным субъектом политической власти, ее обладателем. После появления партий, движений, общественных организаций монополия государства на власть исчезает. Эти организации тоже становятся участниками политической жизни, борются за власть, влияют на нее. Поэтому понятие "государственный режим" уже, чем понятие "политический режим".

Разновидности государственного режима

Исторически первым государственным режимом была деспотия (от греч. despotia - неограниченная власть). Классическими деспотиями являлись государства Древнего Востока (Ассирия, Вавилон, Индия, Иран, Китай). В условиях деспотического режима полномочия главы государства (монарха, фараона, царя, императора) не ограничены, ему принадлежит вся полнота светской и церковной власти.

В реализации власти деспот опирается на многочисленный бюрократический аппарат. Правит он, опираясь исключительно на насилие, подавляя любое проявление самостоятельности, недовольства, несогласия. Обычно личность деспота обожествляли. Например, в Древнем Китае его называли "сыном неба".

Сходными чертами характеризуется диктаторский режим (от лат. dic-tatura - неограниченная власть). Следует отметить, что понятие "диктатор" не всегда отождествлялось с насилием, жестокостью. В Древнем Риме (V -I вв. до н. э.) диктатором называлось чрезвычайное должностное лицо. Диктатор избирался членами сената на 6 месяцев и наделялся всей полнотой власти в течение этого срока. Затем его полномочия прекращались. Обычно диктаторы избирались для осуществления какой-то чрезвычайной задачи: защита государства от внешних врагов или осуществление завоевательных войн. Гай Юлий Цезарь нарушил традицию выборности и установил личную диктатуру. С той поры диктатура ассоциируется с неограниченной властью, беззаконием, произволом, насилием и жестокостью.

Исторической разновидностью диктатуры является абсолютизм, ставший господствующим государственным режимом в средневековье (V -XVIII вв.). Данный способ правления характеризуется концентрацией всех видов власти в руках монарха, правившего, опираясь на божественное право королей и насилие. После буржуазных революций XVII - XVIII вв. абсолютные монархии стали преобразовываться в конституционные монархии, когда власть монарха ограничена конституцией и парламентом, или свергалась революционным народом и на их месте учреждались республики.

Хотя традиционный абсолютизм сходит с политической сцены, однако он сохраняется в целом ряде стран: Марокко, Иордании, Саудовской Аравии и т. п. Так, король Саудовской Аравии осуществляет законодательную и исполнительную власть, является одновременно премьер-министром, главнокомандующим и верховным судьей. Правительство формируется из членов королевской семьи. Деятельность политических партий запрещена.

Тирания (от греч. tyrannis - единоличное правление, установленное насильственным путем) в отличие от деспотии и диктатуры обычно связы-. валась с незаконным захватом власти каким-то лицом. Этот способ правления был распространен в Древней Греции в VII - VI вв. до н. э. Обычно тиран опирался на поддержку масс и часто проводил реформы в их интересах. Достаточно вспомнить афинского тирана Писистрата (VI в. до н. э.). В годы его правления были не только улучшены социально-экономические условия жизни бедных слоев населения, но и действовала демократическая Конституция Солона.

Во времена античности и средневековья существовали и демократические режимы. Однако тогда демократия не получила широкого распространения, хотя и переживала период расцвета в Древней Греции - в Афинах в V в. до н. э. Следует отметить, что политическими и гражданскими правами и свободами пользовалось не все население, а только граждане города-государства. Именно они принимали участие в решении всех дел в полисе, собираясь вместе на торговой площади.

Однако существовать долгое время демократические режимы не могли. Низкий уровень культуры населения, безразличие к нуждам общества (ведь за занятие управленческой деятельностью денег не платили) приводили режим в упадок. В средневековье демократия сохранилась лишь в городах-коммунах. Возрождение демократии произойдет лишь в XVIII в., когда Великая Французская революция вновь обратится к ценностям свободы, равенства и братства людей.

Политический режим и его разновидности

Появление политических партий, движений расширило число участников политической жизни, то есть тех, кто реально мог влиять на власть или осуществлять ее. Тогда для обозначения способа (формы) правления вместо понятия "государственный режим" стали использовать понятие "политическийрежим".

Соотношение диктатуры или демократии, которое выражается в степени свободы личности в обществе, в гарантиях ее прав и свобод, позволяет выделить три политических режима: тоталитаризм, авторитаризм, демократию.

Тоталитарный режим (от лат. totalis - весь, полный, целый) был установлен в ряде стран (Германии, Италии, Испании и т. п.) в первой половине XX в. Он был следствием глубокого экономического и политического кризисов, в которых оказались эти страны. Выходом из этого состояния стало установление тоталитарного режима. Тоталитаризм - это режим всеобщего контроля государства за всеми сферами жизни человека с помощью средств вооруженного насилия.

Тоталитарное государство контролирует не только действия человека, но и его потребности, мысли. Оно осуществляет свой контроль с помощью разветвленной карательной системы, слежки, доносительства. Власть концентрируется в руках лидера монопольно правящей партии (фюрера, вождя), которая является единственной политической организацией в государстве. Она определяет цели и задачи общества, формулирует их в своей идеологии и осуществляет с помощью государства. Таким образом, государство находится на службе у правящей партии.

Более мягким по средствам осуществления государственной власти является авторитарный режим (от лат. auctoritas - власть). Принуждение как главный признак режима сохраняется, однако оно используется лишь тогда, когда противники режима ставят вопрос о перераспределении власти. Представительные выборные органы власти (парламент) не играют существенной роли в жизни общества, народ отстранен от процесса принятия важнейших политических решении и не может контролировать власть.

Правящий режим опирается на полицейский и военный аппараты, использует внесудебные, неправовые методы принуждения. Наряду с .этим, авторитарный режим предоставляет относительную свободу деятельности в экономической, политической и духовной сферах жизни. Во главе государства с авторитарным режимом стоит сильный лидер. Это может быть гражданские лицо (например, Фухимора в Перу), чаще военный (генерал Пиночет в Чили, полковник Кадаффи в Ливии) или духовное лицо (аятолла Хомейни в Иране).

В связи с тем, что при авторитарных режимах управление страной осуществляется централизованно и, следовательно, существует возможность направлять средства на решение важных задач, эти режимы способны проводить эффективные реформы при условии, что они совпадают с интересами правящей верхушки. Так было в Южной Корее, Чили, Сингапуре, на Тайване, которые за короткий исторический срок (20 - 25 лет) добились значительных успехов в экономическом развитии.

Демократия как политический режим вызывает больше всего споров как среди ученых, так и среди рядовых граждан. Как наиболее идеальный способ правления демократия характеризуется следующими признаками: 1) народ является источником власти, который осуществляет ее либо прямо, непосредственно (на выборах, референдумах), либо через своих представителей (депутатов парламента); 2) конституционное закрепление и практическое осуществление прав и свобод граждан; 3) наличие оппозиции, то есть партий, не согласных с правящим режимом; 4) существование многопартийной системы, выражающей интересы различных групп общества; 5) разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную; 6) осуществление принципа законности и конституционности, которому подчиняются как граждане, так и органы власти..

Для осуществления этого идеала требуется высокий уровень сознания людей, предполагающий, что они будут политически активны, стремиться участвовать в управлении и контроле за властью. Однако на практике большинство людей пассивно, они заняты решением своих частных проблем. К тому же демократия предполагает высокий уровень жизни, ограниченный процент нищих в обществе, иначе общество все время будет в состоянии "войны" между бедностью и богатством.

Следовательно, демократия предполагает свободу выбора, а за этим выбором всегда следует ответственность того, кто его сделал (за свои поступки, слова). Поэтому английский премьер-министр У. Черчилль (1874 -1965) как-то заметил: "Демократия - самая плохая форма правления, если не считать все остальные..."

Демократический режим нельзя ввести декретом, приказом. Для этого нужны материальные, социальные, культурные условия. Вероятно с этим связано то обстоятельство, что демократическими сегодня признаны с точки зрения реальных гарантий прав и свобод человека около 30 стран мира из более 200.

Тема 11. Типы государства

§ 1. Критерии типологии государств

Понятие "тип государства"

Государство представляет собой явление конкретно историческое, оно не может существовать вне времени и пространства. Так, современное французское государство вряд ли можно спутать с японским. На протяжении многовековой истории человечества существовало, сменяя друг друга, множество различных государств. На каждом историческом этапе государево приобретало те черты, которые были обусловлены культурой, уровнем экономического развития, традициями, психологией конкретного общества, его географическим расположением, и отражало потребности существовавших в обществе групп, отдельных личностей.

Возникая, одни государства достигали расцвета, а затем приходили в упадок, уступая место другим государствам. Все они - малые, большие, средние - были не похожи друг на друга. В этом случае уместен вопрос: "Существует ли какая-то логика в развитии государства и в чем это развитие обнаруживается?"

Для ответа на этот вопрос необходимо все многообразие государств, существовавших в истории человечества, сгруппировать на основе устойчивых (типичных) признаков. Это позволит выявить исторически изменяющиеся роль и место государства в жизни общества на каждом этапе его развития и лучше понять задачи современного государства. Для этого в юридическую науку вводится понятие "тип государства".

Начиная с первых государств Древнего Востока и вплоть до самых современных, государство развивалось вместе с обществом. Каждой исторической эпохе был присущ свой тип государства. Понятие "тип государства" включает совокупность устойчивых черт и свойств государства, присущих определенному этапу исторического развития. Они показывают, чьи интересы выражает государство - общества, класса собственников или отдельной личности, каковы принципы организации и функционирования государственной власти.

Критерии типологии государств

Качественные изменения в историческом развитии государства могу! быть выявлены с помощью различных критериев. В науке существует несколько типологий государства, то есть объединение различающихся государств в группы на основе устойчивых признаков.

Одна из наиболее распространенных прежде типологий - формацией-ная . Она исходит из принадлежности государственной власти определенному классу. Таким классом, по мнению авторов теории, является класс

Формация (от лат. formatio - образование) - ступень в историческом развитии общества, которая определяется зрелостью материального производства, i частности, уровнем производительных сил и производственных отношений.

собственников, в руках которого находятся средства производства. На основе данного признака каждой формации соответствует свой тип государства: рабовладельческое, феодальное, буржуазное и социалистическое. В этих государствах власть соответственно принадлежала экономически господствующему классу - рабовладельцам, феодалам, буржуазии и, наконец, трудящимся во главе с рабочим классом.

В основе рабовладельческого государства лежал принцип частной собственности рабовладельца на средства производства, включая и рабов, которых считали "говорящим орудием труда".

Например, все население в афинском государстве в период правления Солона t (VI в. до н. э.) было разделено на 4 разряда по имущественному цензу. Самые богатые и с доходом в 500 медимнов зерна (медимн - мера сыпучих тел, равная приблизительно ;<:' 50 - 60 литров) были отнесены к первому разряду; просто богатые с доходом в 300 (медимнов - включены во'второй; в третий разряд вошли граждане среднего достатка -S с доходом 200 медимнов, а остальные - вошли в четвертый разряд. Однако только Ц граждане первых двух разрядов получали право замещать все важнейшие должности в ; государстве. При этом архонтами - высшими должностными лицами (а их было 9 в ;, Афинах) - могли стать только представители первого разряде.

В отличие от рабовладельческого феодальное государство функционировало на принципах сословной иерархии, то есть отношений господства и подчинения (низших сословий высшим), а также зависимости властных полномочий сословий от размера феодальной собственности .на землю.

Ток, французское общество в IX в. состояло из феодалов и феодально-зависимого крестьянства (сервов и вилланов). Господствующий класс феодалов был неоднороден.

'. Высший слой феодального класса составляли герцоги и графы. Они были вассалами (от лат. vassollus - слуга) первой ступени - французского короля. Герцоги и графы получали землю от сюзерена (от фр. suzerain - верховный сеньор территории), то есть от короля, и несли в отношении его определенные повинности: они были обязаны участвовать в военных походах короля в течение 40 дней, заседать в суде и совете сеньора, оказывать денежную поддержку сеньору, например выкупать его из плена, если тот был схвачен неприятелем. Вассалами второй ступени были баронь. Они получали землю от герцогов и графов. Далее следовали мелкие дворяне - рыцари, бывшие васса-

; лами баронов. Б основе вассалитета лежал принцип наделения землей.

Исходя из признака принадлежности государственной власти экономически господствующему классу логика развития государства, согласно данному подходу, представляет собой процесс последовательной смены одного типа государства другим: рабовладельческий -> феодальный -> буржуазный -> социалистический.

Достоинством данной типологии является четкое выделение классового характера государства.

Однако подобная классификация слабо учитывает значение общесоци-альпых функций государства как механизма выражения и согласований интересов всего общества. Кроме того, не всякая государственная власть имеет четко выраженный классовый характер.

• Например, государственная власть во времена второй империи во Франции - это >. правление Луи Бонапарта (1852 - 1870) - вообще не опиралась на какой-то класс, а "' скорее лавировала между классами и сословиями французского общества.

Еще сложнее выявить классовый характер государственной власти в , обществах, где классов пока еще нет. Это характерно для развивающихся

стран Азии, Африки, Латинской Америки. Там часто правит какая-то узкая группа гражданских или военных лиц, опирающаяся на традиции, религию, армию.

И еще один недостаток рассматриваемой типологии: не во всех странах был рабовладельческий строй и, соответственно, рабовладельческое государство. Например, восточные славяне перешли от первобытнообщинного' строя к феодализму сразу, минуя рабовладельческую стадию развития.

Другая типология государств - она называется цивилизационная1 - основана на учете в развитии государства не экономического фактора - формы собственности, а культуры: системы ценностей (коллективизм или индивидуализм, свобода или равенство), мировоззрения, моральных норм, стандартов поведения. Они могут поощрять или блокировать развитие государства.

В этом случае выделяют восточный и западный типы государства, а также древние, средневековые и современные государства. Они различаются господствующими в них системами ценностей, представлениями о мире, идеалами, на которых основаны государства и его институты. Однако поскольку критерии выделения самих цивилизации в силу различных подходов к пониманию культуры слишком размыты, то непросто бывает определить конкретные типы государства. Авторы данной классификации чаще всего в описании процесса исторического развития государства возвращаются к его классовой характеристике.

Соотношение государства и общества как критерий типологии государств

Недостатки изложенных выше классификаций типов государства в основном обусловлены недооценкой его общесоциальной роли. Эта роль проявляется в том, в какой мере государство учитывает интересы всего общества, конкретной личности и способствует их реализации, то есть выступает в качестве механизма реализации общезначимых интересов. В зависимости от характера взаимоотношений государства и общества, то есть от того, кто кому служит - государство обществу или наоборот, различают полицейское государство, правовое государство и социальное государство.

Общество представляет собой взаимодействие людей, преследующих свои частные интересы. Эти интересы различны, иногда противоположны, поэтому часто сталкиваются друг с другом. Потребность в согласовании частных и групповых интересов и на их основе выражение всерб-щего интереса привели к созданию государства. Оно выступает политической организацией общества, непосредственно не совпадающей с населением и состоящей из системы учреждений государственной власти,

'Цивилизация (от лат. civilis - гражданский, государственный) - ступень общественного развития, обусловленная зрелостью материальной и духовной культуры.

- 88

административного аппарата (чиновников) и принудительных учреждений (полиция, суд, карательные органы, вооруженные силы).

Следовательно, государство является политической формой существования общества, а содержание этой формы определяет само общество. Однако характер взаимодействия государства и общества на протяжении истории человечества не был простым.

В древности государство создавалось людьми для общего блага: обуздания собственного животного эгоизма и страха, защиты от внешних врагов, обеспечения правопорядка и личной безопасности, организации производственной деятельности человека. Но постепенно государственный аппарат - особый слой людей, занятых управлением (как это было в • странах Востока), или класс богатых собственников (на Западе) - начинает использовать государственную власть для удовлетворения групповых интересов. Государство отождествляется с организованным меньшинством собственников или управленцев, которое подавляет бесправное большинство. Их узкоклассовый интерес выдается за всеобщий, а благо государства провозглашается целью общественного развития. Государство в лице монарха, императора в этом случае выступало в роли господина, дарующего своим гражданам некоторые права и свободы. Всесилие государственной власти опиралось на ее божественное происхождение. Этот тип государства можно, назвать полицейским. Он существовал долгое время в странах Востока, государствах Западной Европы.

Переход в XVII - XVIII вв. общественного сознания от религиозного к светскому позволил снять покрывало святости с власти монарха. Государство перестали рассматривать как результат божественного промысла, а стали понимать как договор свободных граждан, создающих его для удовлетворения общезначимых потребностей.

В качестве главной задачи создаваемого общественного договора выдвигается гарантирование естественных прав человека: права на жизнь, свободу, собственность, стремление к счастью, принадлежащие ему в силу факта рождения. Буржуазные революции XVII - XVIII вв. в Англии. США и Франции стали воплощать идею правого государства в жмзнь.

Однако лишь наличие зрелого гражданского общества (то есть сообщества свободных личностей, способных самостоятельно, без вмешательства государства соблюдать разумные формы человеческого общежития, которые не ущемляют индивидуальности) смогло на практике превратить государство в средство удовлетворения интересов всего общества.

Сегодня социальный прогресс зависит не только от государства, но и от развитого гражданского общества, которое является его реальной основой. Как справедливо отмечал лауреат Нобелевской премии американский экономист М. Фридмен: "Общество таково, каким его делаем мы сами... Только от нас зависит создание такого общества, которое охраняет и расширяет свободу человеческой личности, не допускает чрезмерного расширения власти государства и следит за тем, чтобы правительство оставалось слугой народа и не превращалось в его хозяина".

Однако провозглашение в правовых государствах принципов индивидуальной свободы, равенства всех перед законом, невмешательства государства в дела общества не привело к всеобщему благополучию, не остановило роста нищеты и конфликтности в обществе. Надежды на то, что эти принципы в условиях рыночного хозяйства автоматически приведут к процветанию в промышленно развитых странах, не сбылись.

Это было связано с тем, что правовое государство взяло на себя только функции "ночного сторожа", то есть обеспечение физической безопасности, правопорядка и индивидуальной свободы и не вмешивалось в экономическую и социальную сферы. Однако рынок (с его конкуренцией) привел к концентрации ресурсов и богатства у имущих классов и отсутствию достойных условий жизни у большей части общества, что вызвало потребность в сглаживании фактического неравенства путем проведения государством активной социальной политики.

Социальное государство стремится обеспечить каждому человеку достойные условия существования путем распределения материальных и духовных благ на основе принципов социальной справедливости. Социальное государство берет на себя заботу и ответственность за развитие общества, поощряя при этом повышение эффективности производства, индивидуальную ответственность, частную собственность, конкуренцию. Достойные условия человеческого существования, равные возможности участия населения в управлении производством, государством стали реальностью лишь в 60-е гг. XX в. в развитых странах.

§ 2. Типы государств

Полицейское государство: понятие и признаки

Полицейское государство представляет собой один из наиболее распространенных прежде типов государства. Его разновидностями могут быть названы восточные деспотии, европейские абсолютные монархии (XV - XVIII вв.), тоталитарные государства XX в. в Германии, Италии, Испании, Португалии, Японии, СССР.

Необходимость создания полицейского государства была основана на тезисе о неспособности народа самостоятельно организовать свою жизнь и достичь счастья. Таким организующим началом становится государство в лице императора, монарха, вождя, главной задачей которого является обеспечение блага народа.

"Нация во Франции, - отмечал король Людовик XIV, - не составляет самостоятельного тела, она целиком заключается в особе короля". Одяако всеобщее счастье и благополучие можно достичь лишь благодаря жесткой регламентации всех сфер деятельности человека, определению того, что ему следует делать и от чего следует воздержаться, что является злом. "Народу, - по мнению немецкого императора Фридриха Великого (1152 -1190), - как больному ребенку, следует указывать, что ему есть и пить".

В осуществлении столь благородной цели как счастье народа считались все средства хороши. Для ее достижения устанавливалась всеобъем-

люшдя опека чиновничества и полиции над всем населением. Описывая работу такого государства, французский историк А. Токвиль замечал: "Чтобы всем руководить в Париже... необходимо было изобрести тысячи способов контроля. Размеры переписки уже громадны, а медленность административной процедуры так велика, что я никогда не встречал случая, когда приход получал бы разрешение починить колокольню или дом священника раньше, чем через год после подачи просьбы".

Государство вторгалось в частную жизнь граждан, контролируя ее. Так, в Пруссии (XVIII в.) закон предписывал, как следует изготовлять товары, определял время работы и торговли, где должна стоять лампа в гумне и доме, сколько бутылок вина допустимо выпить во время крестьянского застолья, какое приданное должно быть дано новобрачной и т. д. Тайная полиция отправляла на смерть тысячи людей без суда и следствия, шпионство и доносы носили массовый характер.

Деятельность полицейского государства не регулировалась правовыми нормами, она определялась целесообразностью, то есть тем, что было выгодно королю и его приближенным. Так, уже при Людовике XIV широко использовались открытые бланки, содержащие формальный приказ об аресте, подписанный королем. Распоряжались ими высшие сановники. Достаточно было написать на бланке фамилию конкретного человека, чтобы обречь его на бессрочное тюремное заключение.

Власть чиновничества была настолько могущественна, а личность была настолько бесправна, что человек превращался в "винтик государственного механизма", в его неотъемлемую часть и не мог существовать самостоятельно. По мнению одного из теоретиков полицейского государства Ж.-Ж. Руссо, "если кто-либо откажется подчиняться общей воле, то он будет к этому принужден всем организмом (то есть государством), а это означает не что иное, как то, что его силой принудят быть свободным".

Следовательно, полицейское государство характеризуется чрезмерным развитием карательной функции, которую осуществляет разветвленная система государственного насилия: армия, органы охраны правопорядка и безопасности, тюрьмы.

Наибольшего развития теория полицейского государства нашла в практике тоталитарных режимов. Тоталитарное государство является разновидностью полицейского, оно возникло в 30-е гг. XX в. Сущность тоталитарного государства можно выразить словами лидера итальянских фашистов Б. Муссолини: "Все в государстве, ничего вне государства, ничего против государства". Иначе говоря, ничто человеческое не существует само по себе, еще в меньшей степени оно обладает какой-либо ценностью вне государства.

Установление "тотального государства" (которое контролирует все: мысли, чувства, действия и поступки людей, организаций) возможно в обществе, которое раздирают постоянная борьба и конфликты, экономические кризисы и нестабильность, где существует угроза распада целостности государства, опасность его завоевания соседями.

В этих условиях происходит концентрация всей полноты государственной власти в руках лидера (вождя), которого рассматривают как спасителя нации. Под этим предлогом запрещаются все политические партии, кроме правящей, распускается парламент, отменяются статьи, гарантирующие права человека.

Характерной чертой "тотального государства" является массовый террор в отношении политических противников режима и всех несогласных с ним. Так, если в Италии при Муссолини (в 1927 - 1933 гг.) по политическим мотивам было вынесено 329 смертных приговоров, то в Германии при Гитлере (с 1933 по 1939 г.) - уже 10 тысяч.

Несмотря на отрицательные черты, полицейское государство создает предпосылки для перехода к правовому, что особенно характерно для периода феодальной раздробленности. Прежде всего, это выражается в утверждении единства и целостности государственной власти, в преодолении политической и экономической нестабильности.

Правовое государство: понятие и признаки

Догадки о том, что государственная власть не должна иметь неограниченный характер, что ее всесилие следует ограничить правом, высказывались еще в древности. Так, древнегреческий философ Платон писал: "Я вижу гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги".

Однако идея связанности государства правом получает последовательное развитие лишь в XVII - XVIII вв. в трудах европейских мыслителей. В период господства в Европе абсолютистских монархий формировалась теория правового государства, ставшая полной противоположностью идеи полицейского государства.

Теория правового государства исходит из идеи естественных, неотчуждаемых прав, прис щих каждому человеку от рождения и включающих право на жизнь, свободу, собственность, безопасность и сопротивление угнетению. В целях обеспечения каждому человеку в равной мере возможности пользоваться своими естественными правами люди создают государство путем общественного договора.

Тем самым подчеркивается первичность интересов и прав человека над государством. Среди естественных прав английский философ Дж. Локк особо выделял право собственности: "Великой и главной целью объединения людей в государства и передачи ими себя под власть правительства является сохранение ими собственности".

Право собственности включает право владения имуществом, защиту его от произвольных поборов и конфискаций со стороны государства, равенство всех видов собственности, свободу приобретения собственности и распоряжения ею.

Не менее значимо право на жизнь. Оно не сводится только к гарантиям физического существования и личной безопасности, но включает право на

достойную жизнь, право каждого "быть господином самому себе", свобод-• но избирать жизненные цели и достигать их.

Третьим из классических естественных прав является право на свободу. проявляющееся в свободе действовать в пределах, которые не нарушают прав других людей. В этом случае люди должны следовать правилу: "разрешено все, что не запрещено законом".

Наряду с признаками, присущими любому государству (публичная власть, территория, государственный суверенитет и т. п.), правовое государство обладает рядом специфических черт.

Во-первых, правовое государство отличает полная гарантированность и незыблемость прав и свобод граждан. Это выражается в том, что правовое государство признает за личностью определенную сферу свободы, куда государство не вмешивается. В этом случае государство действует согласно правилу: "Все, что не дозволено власти, ей запрещено". Прежде всего это . касается личных прав граждан: тайна переписки и телефонных переговоров, свобода передвижения, право на личную неприкосновенность и т. п.

В случае нарушения государством данных прав личность имеет право на их судебную защиту. Конечно, гарантированность целого ряда прав, например таких как право на труд, образование, медицинское обслуживание, социальное обеспечение, зависит от экономических возможностей государства и часто является не реальной, а декларируемой.

Во-вторых, реальность прав и свобод обусловлена тем, что взаимоотношения личности и власти в правовом государстве строятся на основе идеи народного суверенитета. Он означает, что только народ является источником государственной власти. Если правительство перестает выражать волю общества, то народ вправе сместить его.

"Источник всякого суверенитета, - говорится во французской Декларации прав человека и гражданина (26 августа 1798 года), - зиждется... в нации. Никакая совокупность лиц, никакое отдельное лицо не могут осуществлять власть, которая явно не исходила бы от нации". Иначе говоря, государственная власть находится на службе у общества, которое обладает правом формирования правительства для реализации своих естественных прав.

В-третьих, средством обеспечения прав и свобод граждан является принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Один из авторов теории разделения властей французский мыслитель Ж.Л. Монтескье так обосновывал его необходимость: "Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть

соединена с исполнительной, то судья получит возможность стать угнетателем". Согласно этому принципу, законодательная власть (парламент) принимает законы, исполнительная (правительство) - обеспечивает их реализацию, а судебная власть - контролирует правомерность принятия законов и точность их исполнения.

. В-четвертых, правовое государство характеризуется верховенством права во всех сферах, жизни. Это касается деятельности государства, его учреждений, которые осуществляют свои функции в границах требований норм права. Кроме этого, гарантией организации жизни и деятельности людей на началах равенства и справедливости также является право. Граждане соизмеряют свои поступки с правилом: "все, что не запрещено, то разрешено".

В-пятых, взаимная ответственность государства и личности. Эта ответственность носит правовой характер, поскольку, принимая законы, государство определяет меру свободы личности и границы собственного вмешательства в действия -граждан. Тем самым государство берет на себя , обязательство обеспечить справедливость в отношениях с каждым гражданином. Обязательность закона для государства, его органов, должностных лиц должна исключать административный произвол, игнорирование нужд общества, личности. Однако и личность ответственна перед государством, если нарушает предписание правовых норм и в отношении ее применяется государственное принуждение.

Социальное государство: понятие и признаки

Социальное государство - это новый этап в развитии государства, который стал возможным при наличии у государства достаточных ресурсов, чтобы обеспечить реальную ответственность за судьбу общества, каждого гражданина.

Социальное государство представляет собой та.:ой тип государства, которое стремится создать каждому гражданину максимально благоприятные условия существования, реализации своих индивидуальных талантов и способностей, обеспечить высокий уровень социальной защищенности.

Конечно, немногие государства на земле могут быть отнесены к социальным, а лишь те, где у большинства населения имеется высокий уровень жизни, душевого потребления товаров и услуг. Например, к социальным государствам могут быть отнесены Швеция, Норвегия, Япония, Швейцария, ФРГ и др.

Среди признаков социального государства отметим следующие:

1) социальное государство характеризуется достойным человека уровнем жизни. Государство ответственно за предоставление каждому гражданину прожиточного минимума, гарантирующего достойное существование. Эту функцию государство осуществляет путем справедливого перераспределения общественного богатства от богатых к бедным слоям населения. Обычно прожиточный минимум составляется по стоимости

двухсот наименований продуктов, товаров и услуг, которые необходимы для нормальной жизни человека.

Конечно, это не означает, что взрослый, здоровый человек должен ожидать социального пособия, он обязан зарабатывать сам, кормить свою семью. Ответственность государство берет только за тех граждан, которые сами не могут удовлетворить свои потребности по возрасту, болезни, инвалидности и т. п.

К социальным государствам принято относить те страны, прожиточный минимум в которых составляет 7-10 тыс. долл. на человека в год.

2) социальное государство стремится обеспечить социальное равенство. Речь не идет об уравниловке. Социальное равенство следует понимать как равенство стартовых возможностей, а не равенство результатов деятельности. Проявлений социального неравенства множество: это и возраст, образование, район проживания, здоровье, специальность, .пол и т. п.

Государство стремится смягчить, а где возможно и устранить социальное неравенство, активно вмешиваясь в различные сферы жизни человека. Так, оно закрепляет принцип равного доступа к государственным должностям, что ликвидирует правовые предпосылки неучастия в управлении каких-либо групп населения.

Кроме того, государство вмешивается в трудовые отношения, уравнивая в правах мужчину и женщину при найме на работу. Имущественные различия государство сглаживает с помощью налоговой политики, перераспределяя собранные средства в пользу малоимущих.

3) задачей социального государства является социальная защита тех, кто потерял доход или средства к существованию (по причине болезни, инвалидности, старости, потери кормильца, безработицы), а также оплата расходов на медицинское обслуживание.

Система социального обеспечения возникла в форме социального страхования. Она провела границу между самостоятельным заработком и средствами, идущими по линии социального обеспечения и страхования. К последним относятся, например, пенсии, пособия по безработице, выплаты из государственного бюджета, благотворительных фондов.

4) социальное государство стремится к общему подъему благосостояния всего общества. Показателем благосостояния является уровень нищеты. . Обычно в развитых странах он не превышает 10%, а в Швеции - чуть больше 5%. Это позволяет включать в пользование материальными благами (оплата за жилье, стипендии учашимся, пособия на детей и т. п.) все более широкий круг лиц.

Тема 12. Механизм государства

§ 1. Механизм государства и его структура

Понятие, признаки и элементы механизма государства

Свои функции и задачи государство осуществляет с помощью специальных органов и учреждений, а также особого слоя людей, профессионально занятых деятельностью по исполнению полномочий государственных органов. Все они, вместе взятые: государственные органы и учреждения, а также занятые в них государственные служащие, составляют механизм государства. Посредством него государство обеспечивает законность и правопорядок, гарантирует права и свободы граждан, согласовывает несовпадающие интересы различных групп населения.

• В значительной мере от того, насколько разумно организована деятельность государственных органов и учреждений, зависит способность государства своевременно реагировать на возникающие проблемы, удовлетворять насущные потребности населения. Особенностью этих органов является то, что их деятельность носит властный характер и опирается на возможность государственного принуждения. Это осуществляют специальные органы: армия, полиция, суд, тюрьмы.

Конечно, политическая власть в демократическом государстве может осуществляться самим народом непосредственно на референдумах, выборах и т. п. Это тоже является составной частью механизма государства. Однако центральное место в механизме государства занимает государственный аппарат: система взаимосвязанных органов государства и занятые в них государственные служащие, которые практически осуществляют государственную власть.

Следовательно, признаком любого государства является наличие механизма государства, то есть системы органов и учреждений государства, наделенных властными полномочиями и созданных для осуществления его функций и задач. Без государственного механизма не может существовать само государство, поскольку именно государственные органы его и олицетворяют. Через них осуществляется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом.

Понятие "механизм государства" используется в широком и узком смыслах. В широком смысле механизм государства включает в себя всю совокупность государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства. При таком понимании механизм государства состоит из государственного аппарата, государственных учреждений и государственных предприятий.

Государственный аппарат представляет собой систему государственных органов, наделенных властными полномочиями для осуществления государственной власти.

Наряду с государственным аппаратом в механизм государства включаются государственные учреждения, деятельность которых направлена на

выполнение функций государства в сфере образования (например, школы), в сфере здравоохранения, науки, в экономической области и т. п. Наконец, государственные предприятия как часть механизма государства создаются для осуществления хозяйственной деятельности, например производства предметов первой необходимости (товаров) или оказания различных услуг населению.

В узком смысле механизм государства тождественен понятию "государственный аппарат".

Механизм государства обладает характерными признаками (чертами), позволяющими отличать его от других политических институтов, участвующих в осуществлении государственной власти или влияющих на нее (например, партий):

> механизм государства - это целостная система государственных орга

нов, основанная на единстве принципов его организации и деятель

ности. Эти принципы (например, разделения властей, принцип за

конности и т. п.) обычно зафиксированы в конституциях государств;

> механизм государства состоит из особой группы людей, выделенных из

общества и подготовленных для управления им, осуществляющих эту

деятельность профессионально и на постоянной основе;

> органы государства, составляющие механизм, взаимодействуют друг с

другом как составные части строго иерархической системы, основан

ной на подчинении нижестоящих органов вышестоящим; <

> каждый элемент механизма (то есть орган государства) является отно

сительно самостоятельной и обособленной частью системы и обладает

властными полномочиями, создается государством и действует от его

имени и по его поручению. Каждый орган государства осуществляет

его конкретную функцию, а все вместе - обеспечивают эффективное

функционирование государства в целом;

> для осуществления задач и функций государства органы государства обладают необходимыми средствами: материальными, информационными, организационными, включая и возможность государственного принуждения.

Орган государства: понятие, признаки, виды

Механизм государства является сложным образованием, он состоит из входящих в него простых элементов - органов.

Государственный орган - это составная часть механизма государства, которая выполняет конкретные функции и тесно связана с другими органами государства.

. Орган государства обладает специфическими признаками, которые отличают его от государственных учреждений и предприятий.

1. Орган государства обладает властными полномочиями, то есть способностью осуществлять государственную власть и принимать значимые для общества решения и обеспечивать их реализацию.

Властные полномочия органа государства выражаются в его компетенции - закреплении за органом государства определенного законом круга

вопросов, основных направлений его деятельности; а также его полномочий - прав и обязанностей в их осуществлении. Государственно-властные полномочия проявляются в том, что орган государства наделен правом издавать нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения.

Кроме этого властные функции органа государства состоят в возможности обеспечить издаваемые правовые предписания мерами убеждения, поощрения и принуждения, а также материальными ресурсами, например средствами из государственного бюджета.

2. Орган государства представляет собой относительно самостоятельную, структурно обособленную и юридически оформленную часть механизма государства, которая характеризуется определенной структурой и состоит из государственных служащих.

3. Орган государства образуется от имени государства и действует по его поручению.

4. Каждый государственный орган наделен определенной компетенцией, то есть строго закрепленными за ним задачами, функциями, правами и обязанностями.

5. Орган государства образуется в порядке, установленном законом.

6. Для осуществления своих функций государственный орган обладает необходимыми материальными и организационными средствами (ценностями, вспомогательными учреждениями и предприятиями и т. п.).

• Таким образом, цели, задачи и структура государственного органа, порядок его образования и сама деятельность регулируются нормами права. Орган государства представляет собой относительно самостоятельное звено механизма государства и состоит из государственных служащих, права и обязанности которых определены законом. .

Например, в России правовое положение государственных служащих определяет Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". К числу государственных служащих относятся не только рядовые чиновники, но и высшие должностные лица государства: президент, премьер-министр, министры, депутаты законодательных собраний и т. п. За свою деятельность они получают заработную плату,

• которая формируется из налогов и платежей, взимаемых с населения.

Хотя органы государства тесно взаимодействуют между собой, однако каждый из них выполняет вполне конкретные задачи. По порядку создания (органы государства могут либо выбираться на свободных выборах, либо назначаться, либо создаваться в порядке наследования) и характеру выполняемых ими задач различаются три основные группы государственных органов: законодательные (парламент, органы местного самоуправления), исполнительно-распорядительные (правительство, министерства, ведомства и т. п.), судебные (правоохранительные).

Принципы организации и деятельности механизма государства

Органы государства осуществляют свои функции, соблюдая определенные правила, которые называют принципами. Среди них следует отметить принцип законности и конституционности. Это означает, что конкретный

• 98

' орган государства, его должностные лица осуществляют свои функции строго в соответствии с конституцией и другими законодательными актами, регулирующими их деятельность.

Соблюдение законности и конституционности в работе государственного органа ограничивает возможности чиновников использовать^ служебное положение в личных целях для собственного обогащения. Кроме этого строгое следование органов государства требованиям законов и конституций является препятствием на пути административного произвола, нарушения прав и свобод граждан.

Эффективность деятельности государственного органа зависит от следования такому правилу, как принцип профессионализма и этики государственных служащих. Отбор на государственные должности осуществляется с помощью экзаменов и на основе диплома по предполагаемой специальности. Однако работа государственного служащего имеет много соблазнов и искушений, ведь от него часто зависит решение важного для рядового гражданина дела, например начисление пенсии, выплата пособия и т. п. Чиновник может ускорить время прохождения вашего прошения, а может и затормозить. Так возникает возможность удовлетворить за счет общества свои финансовые интересы, получив взятку от просителя за содействие. Поэтому во многих развитых странах предъявляются высокие требования к морально-этическому облику государственного служащего. Они отражают стремление государственной власти повысить уровень доверия к государственным служащим со стороны общества.

| Достаточно сказать, что в этих целях в США за последние 40 лет были изданы $ следующие нормативно-правовые акты: Кодекс поведения федеральных служащих и (1958), Кодекс этического поведения членов Сената Конгресса США (1977), Кодекс ^этического поведения членов Палаты представителей Конгресса США (1977), Обновленный Акт об этике поведения государственных служащих США (1978), Исполнительный приказ Президента США (1990). Согласно им государственным служащим запре-, щается использование закрытой правительственной информации в личных целях, уча-4 стие в финансовых операциях, не разрешается принятие подарков от лиц, интересы б которых зависят от действий данного служащего, предписывается не 'брать на себя ни-

• каких обязательств, которые выходят за пределы компетенции государственного слу-); жащего. Государственные служащие США обязаны ежегодно заполнять декларации о

*; своих доходах. Очевидно, что политика администрации президента США направлена W на то, чтобы поднять престиж профессии государственного-, служащего, повысить дове-''-< рие общества к нему.

Однако наиболее важным для обеспечения эффективней деятельности государственного аппарата является принцип разделения властей. Потребность в разделении государственной власти различными авторами обосновывалась неодинаково. Однако большинство исходило из того, что злоупотребление властью вытекает из эгоистической природы человека. "...Известно уже по опыту веков, - писал Ш. Монтескье, - что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела".

Чтобы защитить себя от произвола абсолютной неограниченной власти единоличного правителя и должностных лиц, общество делит власть на законодательную, исполнительную и судебную, с тем чтобы различные

ветви власти могли взаимно сдерживать друг друга. За каждой ветвью власти строго определен круг ее полномочий. В пределах своей компетенции (прав и обязанностей) каждая ветвь власти подчиняется только закону.

. Однако раздел с/ше властей не следует понимать как их противостояние, это лишь фс?ма разделения управленческих функций, которая не позволяет их концентрировать в одних руках: так, законодатели заняты выработкой и принятием законов, исполнительная власть эти законы реализует на практике, а судебная власть осуществляет контроль за правильностью принятия и применения законов. Поэтому власти должны взаимно дополнять друг друга, действовать согласованно, не стремясь присвоить себе функции другой ветви власти.

К вышеназванным принципам (правилам) функционирования государственного аппарата можно было бы добавить принципы гласности, оптимальности и эффективности деятельности государственного аппарата и некоторые другие.

Бюрократия: смысл термина и назначение

Все вышеперечисленные принципы оказываются бесполезными, если их осуществлением не заняты профессионалы-управленцы. Их называют бюрократией. Научный смысл термина "бюрократия" означает, с одной стороны, особый слой людей, профессионально занятых управлением, а с другой - такую организацию государственного управления, которая действует на основе обязательных для всех правил.

Впервые бюрократия появляется на Востоке. Так, в феодальном Китае все население было разделено на группы в зависимости от служебного положения. Одну из самых многочисленных групп составляли чиновники. Их деятельность была жестко регламентирована правилами, согласно которым никто не мог обратиться к вышестоящему лицу иначе, чем последовательно пройдя все ступени чиновничьей лестницы. Во главе, чиновников стоял начальник местной администрации. Он носил титул мандарина. Однако бюрократия в Китае зависела от воли императора, при том что в отличие от других стран Востока (Египта, Вавилона) должности в Китае не передавались по наследству, а распределялись по

результатам государственных экзаменов.

~,>

;у Система экзаменов в Китае возникла еще в первой трети II века до н. э. Экзамены № имели три ступени. Две низшие проходили в уездах и столицах провинций. Только тот, ь кто сдал экзамены первых двух ступеней - а это было письменное сочинение и устное да собеседование, - мог стать кандидатом на должность в государственном аппарате. Те, ?: кто получал высшую оценку на экзамене второй ступени, могли участвовать в экзамене р при императорском дворе. В зависимости от результата экзамена кандидат получал 3?: государственную должность. Интересно, что по результатам экзамена чиновника могли и не только повысить, но и понизить в должности. С некоторыми изменениями система и экзаменов сохранилась до настоящего времени.

Западные страны также осуществляют отбор на государственные должности с помощью экзаменов и при наличии соответствующего диплома. Западная бюрократия подчиняется в своей деятельности следующим общеобязательным правилам: 1) каждый чиновник имеет четко

100

очерченный круг обязанностей; 2) служащий не должен быть собственником учреждения, в котором работает; 3) управленческая деятельность является его основным занятием, то есть он больше нигде не работает; 4) все взаимоотношения с населением осуществляются в письменной форме, для чего существует канцелярия, и т. п.

Подобная организация управленческой деятельности очень эффективна, поскольку основана на разделении и специализации труда. Однако у нее есть и недостатки. Бюрократы тоже люди, и у них есть личные интересы. Обладая достаточной властью, чиновники стремятся использовать ее для собственного обогащения.

Все отрицательные последствия бюрократической организации управленческого труда называются "бюрократизмом". Это - волокита, бумаготворчество, манипулирование интересами рядовых граждан, взяточничество. Иначе говоря, бюрократизм означает неограниченную власть чиновничества, которое вместо того чтобы служить обществу, само его использует в своих корыстных интересах. Для того чтобы ограничить размеры этой болезни, которой страдают все страны (развитые и развивающиеся), необходим постоянный контроль за всеми звеньями государственного аппарата, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность в деятельности органов государства.

§ 2. Виды органов государства

В соответствии с принципом разделения властей выделяются три группы государственных органов: законодательные, исполнительные и судебные.

Законодательные органы власти

Название парламента - государственного органа, которому принадлежит законодательная власть, происходит от французского "parle" - говорить. В различных странах высший законодательный орган (которому принадлежит право издания законов) называется по-разному: в США это Конгресс, состоящий из двух палат: Сената (верхняя палата) и Палаты представителей (нижняя палата); в Швеции - однопалатный Риксдаг; в ФРГ - двухпалатный Бундестаг, причем нижняя палата также называется • Бундестаг, а верхняя Бундесрат; в России - Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата).

Возникновение современных парламентов на Западе происходило в период феодальной раздробленности и было связано с необходимостью поиска источников новых денежных поступлений в королевскую казну. Так как сам король был уже не в состоянии заставить своих подданных оплатить налоги, он прибегает к созыву широких представительных собраний дворянства и духовенства, чтобы с их помощью утвердить новые налоги. Затем парламенты стали не только разрешать вводить новые налоги, но и контролировать расходование средств.

101

Хотя традиционно родиной парламентаризма считают Англию, где парламент возник в 1265 г., сословно-представительные учреждения появляются несколько раньше в других странах, например в Испании. Там в 'период освободительной борьбы с маврами в королевстве Леон в 1188 г. возникают особые представительные учреждения - кортесы, созываемые по указу короля Альфонса IX. В их составе были представители четырех сословий: феодальной знати, дворянства, духовенства и представители городов. Причем кортесы обладали более широкими полномочиями, чем аналогичные органы в других странах Запада (во Франции -Генеральные штаты, в Англии - Парламент). Они не только решали финансовые и законодательные вопросы, но могли устанавливать бюджет королевского двора и даже влиять на престолонаследие. Король должен был давать присягу кортесам в том, что он будет уважать обычаи страны.

Естественно, что современные парламенты существенно отличаются от своих средневековых "родителей". Оксфордский словарь английского языка так определяет законодательный орган: "Группа лиц, наделенных полномочиями разрабатывать законы страны или штата". Однако это не полное определение, поскольку парламент выполняет и другие фзтжции.

Прежде всего, парламент - это представительный орган общества, он представляет интересы рахчичных групп населения и функционирует как "глаза, уши и голос" народа. Через своих представителей (парламентариев), которых народ избирает на выборах, общество уполномочивает их осуществлять государственную власть на благо общества. Таким образом, в механизме государства парламент обладает верховенством. Как замечал Дж. Локк: "Законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей".

Кроме того, парламент обладает законодательной властью, то есть правом обсуждать и принимать законы, посредством которых парламент определяет перспективы развития общества.

Наряду с этим законодательный орган осуществляет надзор и контроль за правительством, включая принятие решения о его отставке. Эта функция наиболее развита у законодательных органов в парламентских формах правления.

Конечно, кроме названных функций, законодательные органы разрабатывают финансовую политику, которая реализуется в ежегодном принятии парламентом бюджета страны, дают политическую оценку действиям должностных лиц и могут привлечь их к политической ответственности, то есть выразить им недоверие.

Исполнительные органы власти

Правительство олицетворяет исполнительную (административную) власть, которая, по сути, носит производный, вторичный характер по сравнению с представительной. По своему происхождению термин "административный" берет свое начало от лат. administratio (управлять, служить для...).

102

Исполнительная власть в лице правительства носит конкретный и предметный характер, что отличает ее от законодательной. Правительство обладает большими возможностями, поскольку в его руках находится государственный аппарат: чиновники, армия, полиция, судьи; органы безопасности и т. п. Оно осуществляет текущее управление делами общества, распоряжается значительной долей его ресурсов, исполняет принятые представительными органами решения и законы. Правительства в различных странах называются по-разному: правительство - в России, Чехии; кабинет - в Японии, на Украине; государственный совет - в Китае; федеральный совет - в Швейцарии и т. п.

Причем в некоторых странах правительства как такового нет. Например, вряд ли можно говорить о правительстве в США, поскольку каждый из 14 министров подчинен только президенту, а кабинет, который объединяет их всех, не является коллегиальным органом, решений не принимает, а только их обсуждает. В этом случае министры выступают в качестве советников президента по вопросам, входящим в их компетенцию. Подобное положение правительства характерно для президентских форм правления.

В парламентских формах правления положение правительства иное. Так, в Великобритании кабинет министров формируется парламентом и несет ответственность перед ним. Обычно кабинет министров выполняет роль связующего звена между законодательной и исполнительной ветвями власти. По сути, он представляет собой руководящее ядро правящей партии. Кабинет министров состоит из премьер-министра и группы главных министров, несу их коллективную ответственность за деятельность правительства. В него входят 17 министров, из которых не более 15 могут представлять палату общин. Следовательно, в этом случае принцип разделения властей соблюдается не строго. Однако следует отметить, что в парламентской системе правления власть премьер-министра очень значительна, поскольку он опирается на поддержку сторонников своей партии в парламенте.

Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно ' руководство местными делами поручается назначаемому из центра (а иногда и избранному на месте) должностному лицу - губернатору, префекту.

Органы исполнительной власти издают нормативные акты (постановления, распоряжения, указы), которые основываются на законах и не должны им противоречить.

Судебная власть

Поскольку в обществе существуют различные интересы, то они сталкиваются. С целью разрешения этих конфликтов и споров были учреждены суды. Они (и никто кроме них) отправляют правосудие, являются арбитром в спорах о праве.

Одной из главных целей деятельности судов является беспристрастность. Богиня правосудия Фемида не случайно изображена с повязкой на

глазах и с весами в руках. Это означает, что перед законом все равны, и суд должен беспристрастно применять закон, кто бы перед ним ни был: бедный или богатый, президент или рядовой гражданин.

Суды независимы, что означает независимость в принятии решений и уважение к ним со стороны общества, государственных органов. Кроме этого, независимость судов связана с невмешательством в их деятельность как законодательной, так и исполнительной властей: Так, например, девизом Верховного Суда США является лозунг: "Равное правосудие в рамках закона".

Каждая страна создала свою судебную систему, на формирование которой оказали влияние национальные и исторические традиции народа, его культура.

Ток, судебная система Франции состоит из обычных судов, которые разбирают гражданские и уголовные дела; и административных судов, занимающихся делами, связанными с деятельностью государственных органов, должностных лиц. На вершине судебной системы Франции находится Кассационный (Верховный) Суд. Он -обладает верховенством в вопросах толкования гражданского и уголовного права. Кассационный (Верховный) Суд разделен на пять коллегий, которые разбирают дела в области семейного, торгового, социального, уголовного права и права собственности. В каждой коллегии - 15 судей во главе с председателем. Верховный Суд не обладает правом пересмотра дел, он может лишь признать решение недействительным и направить дело на новое рассмотрение в другой суд.

Несмотря на национальные особенности, судебные системы различных стран используют одни и те же принципы: самостоятельности судов в решении любых вопросов в пределах своей компетенции; равенства всех перед законом и судом; гласности судопроизводства; состязательности судопроизводства; презумпции невиновности; права обвиняемого на защиту и т. п.

Среди правоохранительных органов, наряду с полицией, органами безопасности, внешней разведки, особое место занимают органы прокуратуры. Они осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов как органами государства, должностными лицами, так и гражданами. Кроме этого органы прокуратуры выступают в качестве обвинителя в судах по делам, в которых затрагиваются интересы государства.

Глава государства: место в системе органов государственной власти

Принцип разделения властей предохраняет общество от опасности быть подчиненным диктатору. Однако самостоятельность этих властей относительна, поскольку они тесно взаимодействуют друг с другом. Согласование их действий осуществляет глава государства. Именно он олицетворяет целостность и единство государственной власти, ее стремление служить на благо всего народа, представляет государство на международной арене. В современных республиках главой государства является президент, а в конституционных монархиях - монарх.

Конечно, современные монархи уже не напоминают своих предше-' ственников. Институт монархии в развитых странах Запада (Швеции,

104

Дании, Норвегии, Бельгии, Испании, Великобритании) сохранился как дань традиции. Формально он облачен значительными полномочиями: обладает правом созыва и роспуска парламента, назначения членов верхних палат (там, где это принято), утверждения и обнародования законов, назначает главу правительства, является главнокомандующим вооруженных сил. Однако на практике большинство этих функций выполняют премьер-министры. Сами же монархи ведут светскую жизнь и являются, по большей части, символом государства. Однако из этого правила есть исключения.

у?:

j Ток, испанский монарх Хуан Карлос I активно участвует в политической жизни |; страны. "Я такой же, как и вы, - любит повторять Его Величество, обращаясь к гражда-щ нам, - только работаю королем. Работа как работа, просто название громкое". Это Ы говорит о скромности монарха. На самом деле Хуан Карлос I сыграл очень важную g роль в истории Испании после смерти диктатора Франко в 1975 г. Через два дня по-fe еле смерти диктатора Испании Баамонде Франко (1892 - 1975), единолично правив-|; шег"о страной с 1939 по 1975 г., парламент восстановил монархию в Испании и ут-;: вердил Хуана Карлоса Мария де Бурбон правителем страны.

• Молодому монарху удалось избежать гражданской войны, которую не смог пре-

• дотвратить в 30-х гг. его отец - граф Барселонский. В 1981 г. Хуан Карлос I предотвратил вооруженный мятеж, заставив войска вернуться в казармы. "Корона - символ '-; единства и жизнеспособности страны, - заявил молодой король, - не допустит никаких

•',, акций со стороны людей, которые хотят силой прервать демократический процесс". Народ поддержал короля. Согласно конституции, монарх является главнокомандующим, его персона неприкосновенна и никому не подотчетна. Однако король добро-

• вольно поставил над собой парламент и закон. Без подписи председателя конгресса : или премьер-министра его указы не могут вступить в силу. Хуан Карлос I - единствен-. ный из европейских монархов, который ежегодно представляет в финансовые органы декларацию о доходах и'исправно платит налоги.

: Монарх прекрасно образован, окончил Кембриджский университет, владеет шестью языками. Он заядлый спортсмен (один из лучших фехтовальщиков Европы, имеет . черные пояса по дзю-до и каратэ, яхтсмен), пилотирует суперсовременные истребите-, ли. В генеалогическом древе его жены - королевы Софии (матери троих детей) значат-

:' ся семь русских царей. "Я всегда считала главным, - призналась королева Испании, -

•> привить своим детям чувство ответственности, которое, думаю, включает в себя мно-;; гое: интеллект, строгую мораль, профессионализм, волю, благородство и честность".

В странах с республиканской формой правления главой государства обычно является президент. Он наделен рядом полномочий: представляет страну во взаимоотношениях с другими странами, принимает иностранных дипломатических представителей, назначает послов; обнародует международные договоры и соглашения; является главнокомандующим вооруженными силами страны; может наложить вето на закон, принятый парламентом, и вернуть его на вторичное рассмотрение. В некоторых странах, как, например, в России, президент имеет право распустить парламент и объявить досрочные парламентские выборы.

105

Тема 13. Государство в политической системе

§ 1. Политическая система: понятие, структура, функции

Понятие "политическая система"

Человеческое общество находится в процессе постоянных изменений, происходящих под воздействием различных факторов. По мере его развития усложняются социальные взаимосвязи людей, появляются новые потребности и соответственно виды деятельности, удовлетворяющие их. Кроме того, изменяются природные, энергетические, международные условия существования современных государств. Поэтому вопрос о том, как общество приспосабливается к требованиям постоянно изменяющейся внутренней и внешней среды, представлялся всегда актуальным не только в теоретическом, но и в практическом смысле. Ответ на него позволяет выявить механизмы адаптации, составляющие основу жизнеспособности и стабильности любого общества.

Способность общества реагировать на растущие потребности индивидов, адаптироваться к изменяющимся условиям своего функционирования в немалой степени обеспечивается политической системой. Благодаря деятельности политических институтов и структур, а также выполнению людьми политических ролей управляющих и управляемых политическая система осуществляет целенаправленное властное воздействие на различные стороны жизни общества.

Регулярное воздействие механизмов политической системы на социальные отношения основано на ее способности властным путем распределять ценности и ресурсы внутри общества, предписывать населению определенные стандарты и нормы поведения. Соответственно политическая система включает в себя все существующие в обществе типы политических взаимодействий, то есть все взаимодействия властвующего и подвластного.

Понятие "политическая система" используется для характеристики отношений между государством и обществом, между различными субъектами на негосударственном уровне. Существует широкое понимание политической системы, когда под ней имеется в виду совокупность всех общественных структур (как государственных, так и негосударственных), так или иначе участвующих в политической жизни.

По определению американского ученого Г. Алмонда, политическая система включает, помимо политических институтов, социальные и экономические структуры, исторические традиции и ценности общества, культурный контекст его развития.

Наряду с этим узкое понимание политической системы включает в нее только институционально организованные образования: государство, политические партии, общественные организации.

Термин "политическая система" был введен в политике-правовую науку в 50 - 60-х гг. XX в. Сам этот факт отражал нарастающее понимание системного характера политики. До того времени для описания вла-

106

стных отношений обычно использовалось понятие "тип правления", а чуть позже - "система правления". Но ученые, оперировавшие этими понятиями, обычно сводили политику к деятельности государства и его органов, выделяя их в качестве главных субъектов властных отношений.

До определенного момента такое объяснение всех устраивало, так как оно в известной мере отражало реальность. Однако процессы развития гражданского общества, появление автономной, самостоятельной личности с правами и свободами привели к тому, что гражданин стал не только подчиняться, но и влиять на государство и создавать для этого политические организации (партии, движения). Власть перестала быть монополией государства, а властные отношения приобрели более сложный характер, поскольку в них стали участвовать негосударственные организации.

Осознание сложности и многомерности властных отношений, которые уже нельзя было свести к деятельности государственных структур, привело к необходимости пересмотра институционального и бихевиористского подходов к объяснению политики, господствовавших в науке прежде. Но была и более важная причина введения системного подхода в политическую науку - она состояла в поиске универсальных закономерностей и механизмов, которые обеспечивали бы обществу устойчивость и выживаемость в условиях неблагоприятной внешней среды.

;1 Понятие "система" ввел в научный оборот немецкий биолог Л. фон Берталанфи м (1901 - 1972) в 20-х гг. XX в. для обозначения процессов обмена веществ между клет-?> кой и внешней средой. Он рассматривал систему как совокупность взаимозависимых ь элементов, как целостность, состоящую из "элементов, находящихся во взаимодейст-;i; вии". Отношения взаимозависимости означают, что если один элемент системы изме-V нился, то изменяется и вся целостность. Система развивается благодаря тому, что реа-i" гирует на сигналы извне и на требования своих внутренних элементов. 'ч Понятие "система" в изучение общества привнес Т. Порсонс (1902 - 1979). Он г представил общество как взаимодействие четырех подсистем, которые находятся в от-л-! ношениях взаимозависимости и взаимообмена: экономической, политической, социаль-% ной и духовной. Каждая из подсистем выполняет определенные функции, реагирует на 1 требования, которые исходят к ней изнутри или извре, а вместе они обеспечивают жизнедеятельность общества в целом.

Так, адаптацию общества к потребностям в потребительских товарах осуществляет экономическая подсистема. Определение коллективных целей, мобилизация ресурсов на их достижение, принятие решений входят в функцию политической подсистемы. Социальная подсистема обеспечивает поддержание устоявшегося образа жизни, передачу норм, правил и ценностей, которые становятся важными факторами мотивации поведения личности. Наконец, интеграция общества, установление и сохранение связей солидарности между ее элементами осуществляются духовной подсистемой.

Основателем системного подхода в политической науке принято считать Д. Истона, по определению которого политика есть "волевое распределение ценностей". Оно осуществляется политической системой, которую можно рассматривать как совокупность взаимодействий по поводу распределения ресурсов и ценностей. С этой точки зрения политическая система представляет собой сложный механизм формирования и функ-ционироьания власти в обществе.

Системный подход позволил более четко определить место политики в жизни общества и выявить механизм социальных изменений в нем.

107

С одной стороны, политика рассматривалась как относительно самостоятельная сфера, состоящая из взаимосвязанных элементов и выполняющая функции распределения ресурсов и побуждения к принятию этого распределения в качестве обязательного большинством общества.

С другой стороны, политика является частью более широкой целостности - общества. Она должна реагировать на импульсы, поступающие в систему, предотвращать конфликты, возникающие по поводу распределения ценностей между индивидами, группами. Следовательно, полагал Д. Истон, "системный анализ политической жизни основан на понятии "системы, погруженной в среду" и подверженной воздействиям с ее стороны... Такой анализ предполагает, что система, чтобы выжить, должна иметь способность реагировать".

Постоянно поддерживая связи с внешней средой, компонентами которой могут выступать природа, экономика, культура и социальная структура, политическая система при помощи регулирующих механизмов вырабатывает ответные реакции на поступающие импульсы, приспосабливается к внешним условиям функционирования.

Адаптацию общества к изменяющимся условиям существования политическая система осуществляет с помощью правовых, моральных, религиозных норм, традиций, обычаев, политических партий, государственных, а также общественных организаций и движений, которые являются элементами политической системы.

Структура политической системы

Политическая система состоит из подсистем, которые непосредственно связаны друг с другом и обеспечивают функционирование публичной власти. У разных исследователей количество подсистем (элементов) неодинаково. Однако если в качестве основания для их определения взять выполняемую каждым из этих элементов функцию, то можно выделить институциональную, нормативную, функциональную, культурную и коммуникативную подсистемы.

Институциональная подсистема включает в себя государство, политические партии, социально-экономические и общественные организации и отношения между ними - все это в совокупности образует политическую организацию общества.

Центральное место в этой подсистеме принадлежит государству. Концентрируя в своих руках большинство ресурсов, обладая монополией на законное насилие, государство обладает наибольшими возможностями воздействовать на различные стороны общественной жизни. Обязательность решений государства для граждан позволяет ему придавать социальным изменениям целесообразность, разумность, ориентацию на выражение общезначимых интересов.

Очень велико влияние на государственную власть и политических партий и групп интересов. Среди последних особую роль играют церковь и средства массовой информации, которые способны существенно влиять

108

. на процесс формирования общественного мнения, а через него - оказывать давление на правительство, на политических лидеров.

Нормативная подсистема состоит из правовых, политических, моральных норм и ценностей, традиций, обычаев. С их помощью политическая система оказывает регулятивное воздействие на деятельность институтов, поведение граждан.

Функциональная подсистема включает в себя методы политической деятельности, способы осуществления власти. Она составляет основу политического режима, задача которого - обеспечение функционирования, преобразования и защиты механизма осуществления власти в обществе.

Коммуникативная подсистема включает все формы политического взаимодействия как внутри системы (например, между институтами государства и политическими партиями), так и с политическими системами других государств.

Функции политической системы

В теории систем под функцией понимается любое действие, направленное на поддержание системы в устойчивом состоянии и обеспечение ее жизнеспособности. Те же действия, которые ведут к разрушению организованности, стабильности системы, называют дисфункциями.

Одна из общепризнанных классификаций функций политической системы была представлена американскими исследователями Г. Алмондом и Дж. Пауэллом. Они выделили те функции, каждая из которых удовлетворяет определенную потребность системы, а вместе они - обеспечивают "сохранение системы через ее изменение".

Сохранение или поддержание существующей модели политической системы осуществляется через функцию политической социализации. Политическая социализация представляет собой процесс приобретения индивидом политических знаний, верований, чувств, ценностей, присущих тому обществу, в котором он живет. Приобщение индивида к политическим ценностям, следование принятым в обществе стандартам политического поведения, лояльное отношение к институтам власти обеспечивают . поддержание существующей модели политической системы.

Стабильность политической системы достигается тогда, когда ее функционирование основано на принципах, соответствующих политической культуре общества.

? Так, американская политическая культура функционирует на ряде мифов, идеалов % и представлений, которые признаются большинством населения страны, несмотря на § религиозные и расовые различия. Среди них - отношение к своей стране как к бого-|? избранной, предоставляющей человеку уникальную возможность для самореализации, У ориентация на личный успех, уверенность в том, что вырваться из нищеты и достичь 4 богатства можно, полагаясь только на свои способности и усердие, и т. п.

Жизнеспособность системы обеспечивается ее способностью к адаптации, приспособлению к окружающей среде, ее возможностям. Функция адаптации может осуществляться с помощью политического рекрутиро-вания, то есть подготовки и отбора субъектов власти (лидеров, элит),

109

способных находить наиболее эффективные пути и методы решения актуальных проблем и предлагать их обществу.

Не менее важна функция реагирования. С ее помощью политическая система отвечает на импульсы, сигналы, идущие извне или изнутри системы. Высокоразвитая реагирующая способность позволяет системе быстро адаптироваться к меняющимся условиям. Особенно это важно тогда, когда появляются новые требования групп, партий. Игнорирование этих требований может стимулировать формирование "критической массы", способной привести к дезинтеграции и распаду общества.

Политическая система в состоянии эффективно реагировать на возникающие требования при наличии у нее ресурсов, кочорыс она черпает из внутренней или внешней (экономической, природной и т. п.) среды. Данную функцию называют экстракционной.

Полученные ресурсы необходимо распределить так, чтобы обеспечить интеграцию и согласование интересов различных групп внутри общества. Распределение политической системой благ, услуг и статусов составляет содержание дистрибутивной (распределительной) функции.

Наконец, политическая система осуществляет влияние на общество посредством управления, координации поведения индивидов и групп. Управленческие действия политической системы составляют содержание ее регулирующей функции. Она реализуется через введение норм и правил, на основе которых взаимодействуют индивиды, группы, а также путем применения административных и иных мер в отношении нарушителей правил.

§ 2. Государство - ядро политической системы

Место и роль государства в политической системе

Все вышеперечисленные функции реализуются во многом благодаря существованию такого элемента политической системы, как государство, которое является его ядром, главным инструментом осуществления луб-личной власти. Особое место государства в политической системе определяется его юридическими признаками и функциями.

1. Оно выступает политической формой организации общества. В этом качестве государство объединяет всех граждан, связанных с ним устойчивой политико-правовой связью, то есть гражданством.

2. Государство призвано выражать интересы не отдельных групп, слоев населения, а общества в целом, его общезначимые интересы. Тем самым государство интегрирует, объединяет разрозненные группы и индивидов в общество. Этим государство отличается от политических партий, движений, которые создаются для выражения групповых интересов. Будучи политическим объединением всех граждан на определенной территории, государство представляет их интересы, принимает важные и обязательные для общества решения.

3. Вышеуказанных целей государство достигает благодаря тому, что является особой организацией политической власти, которую распространяет на всю территорию страны. Причем государство является главным субъектом публичной власти, обладает верховенством над всеми органами иных

•

110

видов власти (экономической, духовной, социальной и т. п.)- Государственное властвование позволяет обеспечивать стабильность в обществе, правопорядок и прогресс.

4. Согласование и интеграцию разнородных интересов государство осуществляет путем издания законов и других нормативно-правовых актов, которые устанавливают общеобязательные правила поведения.

5. Регулятивное воздействие государства на общество осуществляется через решение текущих повседневных дел разветвленным специальным аппаратом управления и принуждения.

6. Устойчивость и поступательность общественного развития обеспечиваются государством благодаря осуществлению правосудия, контроля и надзора за исполнением правовых установлений. Государство, в отличие от негосударственных организаций, для придания общественному развитию целенаправленности, упорядоченности использует законное принуждение, опираясь на систему правоохранительных органов. Таким обра-• зом, оно предохраняет общество от конфликтов, социальных потрясений, гражданских войн.

Очевидно, что в реализации публичной власти государство активно взаимодействует с другими элементами политической системы: политическими партиями, молодежными организациями, профсоюзами, церковью, негосударственными средствами массовой информации и т. п. Названные негосударственные организации призваны выражать интересы различных слоев населения: классов, профессиональных и половозрастных групп. Они выражают и защищают интересы этих групп населения, доводят их требования до государственных органов, представляют их интересы в институтах власти.

Отношения негосударственных организаций с государством различны, поскольку во многом они определяются ролью самих общественных объединений. Так, политические партии выражают политические интересы населения и на выборах борются за власть, а в случае победы формируют правительство, приводят к власти своих кандидатов. В этой ситуации правящие партии определяют политический курс правительства на очередной срок до следующих выборов.

Профсоюзы отстаивают экономические интересы занятого в производстве населения. Они оказывают влияние на государство, владельцев предприятий, выступают с требованиями улучшения условий труда и повышения его оплаты.

Взаимоотношения государства и общественных объединений регулируются законом и в первую очередь нормами конституции. При этом сохраняется внутренняя самостоятельность общественных организаций, их относительная независимость в решении актуальных вопросов на основе признания политического плюрализма, принципов самоуправления и ' самодеятельности. Государство не вмешивается в деятельность официально зарегистрированных объединений, если они не нарушают законы.

111

Тема 14. Государство и гражданское общество

§ 1. Гражданское общество: понятие, признаки

и подходы в науке

Понятие гражданского общества

Гражданское общество представляет собой совокупность меяслично( ных отношений, семейных, общественных, экономических, культурных, лигиозных и иных структур, реализующих повседневные интересы индивис которые развиваются в обществе вне рамок и без вмешательства госуд ства. Система независимых от государства институтов и межличносп отношений создает условия для самореализации отдельных индивидо их групп и удовлетворения их повседневных потребностей.

Идея гражданского общества - одна из важнейших политических и, нового времени. Появившись в середине XVII в. в Европе, понятие "г жданское общество" прошло известную эволюцию, породив нескол концепций. Однако оно неизменно рассматривается в противопостав нии понятию "государство".

Долгое время в политической науке понятия "гражданское общесп и "государство" не различались и рассматривались как тождественн Однако начиная с середины XVII в. процессы дифференциации разл ных сфер общества, освобождения их из-под всеохватывающей госуг ственной власти, обособления автономного и независимого индивщ неотъемлемыми правами и свободами породили и потребовали отра ния в общественном сознании и науке двух тенденций социальь прогресса.

С одной стороны, нарастание спонтанности и стихийности в со альном развитии было отражением стремления индивида к свобод автономии от государства и форм коллективной жизни. Процесс ста* ления автономных от государства сфер жизнедеятельности человека о' зил понятие "гражданское общество ".

С другой стороны, потребность в упорядочении, обеспечении целосп сти общества, согласовании и интеграции устремлений индивидов и циальных групп выразила понятие "государство". Равновесие и взаи связь общественных, групповых и индивидуальных интересов госуда во устанавливает посредством исполнения управленческих функций.

Соотношение государства и гражданского общества

Понятие "гражданское общество", как правило, используется в coi тавлении с понятием "государство". По замечанию немецкого право И. Изензее, "государство существует в виде того, что противостоит об ству". "Государство" и "гражданское общество" представляют собой п<

112

тия, отражающие различные стороны жизни общества, противостоящие друг другу.

Гражданское общество предстает в виде социального, экономического, культурного пространства, в котором взаимодействуют свободные индивиды, реализующие частные интересы и осуществляющие индивидуальный выбор. Напротив, государство представляет собой пространство тотально регламентированных взаимоотношений политически организованных субъектов: государственных структур и примыкающих к ним политических партий, групп давления и т. п.

Гражданское общество и государство взаимодополняют друг друга и зависят одно от другого. Без зрелого гражданского общества не представляется возможным построение правового демократического государства, , поскольку именно сознательные свободные граждане способны создавать наиболее рациональные формы человеческого общежития.

Таким образом, если гражданское общество выступает прочным опо-средующим звеном между свободным индивидом и централизованной государственной волей, то государство призвано противодействовать дезинтеграции, хаосу, кризису, упадку и обеспечивать условия для реализации прав и свобод автономной личности.

Разделение гражданского общества и государства достаточно условно, это делается для того, чтобы понять механизмы общественной жизни, степень свободы и несвободы индивидов, уровень политического развития.

Гражданское общество: подходы в науке

В политической науке существует несколько подходов в интерпретации гражданского общества. Либеральная трактовка гражданского общества восходит к временам Т. Гоббса (1588 - 1679) и Дж. Лота (1632 - 1704). Понятие "гражданское общество" было введено ими для отражения исторического развития человеческого общества, перехода человека от природного к цивилизованному существованию.

Человек в "диком", "природном" состоянии, не знающий ни цивилизации, ни государства, развивался в хаосе всеобщей взаимной вражды и непрерывных войн. Естественному, догосударственному состоянию общества противопоставлялось цивилизованное общество как воплощение порядка и гражданских отношений. Так, Т. Гоббс считал возможным достижение такого состояния при наличии государства. Он писал: "Вне государства - владычество страстей, война, страх, бедность, мерзость, одиночество, варварство, дикость, • невежество; в государстве - владычество разума, безопасность, богатство, благопристойность, изысканность, знание и благосклонность".

Основоположник либерализма Дж. Локк впервые поставил личность выше общества и государства, а свободу - выше других ценностей. Свобода понималась им как свобода от вмешательства извне, со стороны государства. Будучи разумными, люди, по мнению Дж. Локка, заключают между собой общественный договор, то есть создают гражданское общество. Оно форми-

113

рует ряд защитных структур, которые располагаются между индивидом и государством. Основой свободы индивида, гарантией его политической самостоятельности, по Дж. Локку, является частная собственность.

Позитивно-либеральная концепция гражданского общества представлена немецким философом Г. Гегелем (1770 -1830), который рассматривал гражданское общество как совокупность индивидов, удовлетворяющих с помощью труда свои повседневные потребности. Основой гражданского общества он считал частную собственность.

Однако не гражданское общество являлось, по Г. Гегелю, движущей силой исторического прогресса, а государство. Примат государства по отношению к гражданскому обществу был связан с тем, что, как считал Г. Гегель, основой развития всего и вся выступает "мировой дух", "Абсолютная идея". Именно государство есть воплощение "мирового духа", а гражданское общество - "инобытие" Духа-Идеи.

Государство, по мнению философа, олицетворяет все добродетели. Оно - наиболее совершенное воплощение мировой саморазвивающейся идеи, самое могучее проявление человеческой личности, всеобщности политического, материального и духовного начал. Государство защищает человека от случайностей, обеспечивает справедливость и реализует всеобщность интересов.

Гражданское общество и индивид подчинены государству, ибо именно государство интегрирует отдельные группы и индивидов в органичную целостность, задавая смысл их жизнедеятельности. Согласно Г. Гегелю, опасность существования всеобъемлющего государства состоит в том, что оно поглощает гражданское общество и не стремится гарантировать гражданам их права и свободы.

Марксистская трактовка отвергает тезис Г. Гегеля о первичности государства по отношению к гражданскому обществу. К. Маркс (1818 - 1883) рассматривал последнее как фундамент существования всего человеческого сообщества, а жизнедеятельность индивидов - как решающий фактор исторического развития. Это вытекало из материалистического понимания истории, согласно которому эволюция общества является результатом эволюции материальных условий жизни.

К. Маркс рассматривал гражданское общество как совокупность материальных отношений индивидов, общественную организацию, развивающуюся непосредственно из производства и общения. Совокупность экономических, производственных отношений индивидов (отношения, в которые вступают индивиды между собой в процессе производства) и соответствующие им производительные силы (средства производства, рабочая сила и объекты приложения труда) составляют экономический базис общества.

В свою очередь, экономический базис обусловливает надстройку - политические институты (в том числе государство), право, мораль, религию, искусство и т. п. Государство и политика являются отражением производственных отношений.

114

Следуя тезису о зависимости надстройки от базиса, К.' Маркс считал государство инструментом политического господства класса, обладающего собственностью на средства производства и его результаты. Поэтому буржуазное государство он рассматривал как механизм реализации и защиты интересов экономически господствующего класса - класса собственников: промышленников, финансистов, землевладельцев и т. п. В таком государстве гражданами оказываются имущие классы и социальные слои. Буржуазное государство, реализуя волю экономически господствующего класса, препятствует свободному развитию всех индивидов, поглощает или чрезмерно регулирует гражданское общество.

Преодолеть разрыв между гражданским обществом и государством, по мнению К. Маркса, можно путем создания нового типа общества - коммунистического общества без государства, то есть такого общества, которое полностью становится гражданским и устраняет необходимость выделять это понятие особо. Коммунизм - это "царство свободы", как называли его основоположники марксизма. В нем, писал К. Маркс, "никто не ограничен исключительным кругом деятельности, а каждый может совершенствовать себя в любой деятельности"; в нем человек рассматривается не как средство, а как цель общественного развития. Поэтому проблема противостояния государства и гражданского общества при коммунизме потеряет всякий смысл.

Социал-демократическая концепция в подходе к гражданскому обществу основана на признании политики его сердцевиной, хотя сама политика с помощью властных отношений пронизывает общественную жизнь, формирует облик гражданского общества, оказывает стабилизирующее воздействие на него.

Государство должно, по мнению немецкого ученого первой половины XX в. И. Шумпетера (1883 - 1950), участвовать в обеспечении функционирования гражданских институтов, гарантировать, чтобы они управлялись демократически и. одна часть гражданского общества не превращалась в экспансионистскую силу, разрушающую все, а рынок не подчинял себе общество. Поэтому сторонники социал-демократического направления предполагали обязательным государственное регулирование экономических, социальных и иных процессов, введение гарантий прожиточного минимума, страхования.

§ 2. Структура гражданского общества и предпосылки его возникновения

Традиционное и гражданское общество: соотношение

и признаки

Исторически гражданское общество пришло на смену традиционному (рабовладельческому и феодальному, сословно-кастовому) обществу. В таком обществе основным субъектом являются сословия, кланы, клас-

115

сы, а государство практически совпадало с имущими классами и было обособлено от основной массы населения.

В традиционных обществах древнего мира и особенно средних веков социальное неравенство было выражено и закреплено в праве. Господствующая социальная группа была организована в государство, которое поддерживало сословные границы и охраняло привилегии высших сословий, - от их имени и осуществлялась власть. В сословных обществах государство регламентировало многие стороны экономической, хозяйственной, бытовой, религиозной, духовной жизни.

Гражданское общество по своему историческому происхождению и по своей сути является буржуазным, отрицающим сословно-кастовое деление предшествовавших ему обществ. Основу гражданского общества составляет свободный индивид. Обособление гражданского общества от государства происходило в процессе ликвидации сословного неравенства и "разгосударствления" общественных отношений.

Начало этому процессу положило формирование представительных органов власти, которые стали выступать от имени всего населения. Для этого было законодательно признано юридическое равенство людей на основе наделения их правами и свободами. Замена сословного неравенства всеобщим юридическим равенством определила качественно новое социальное положение личности. Теперь индивиды, независимо от их социального происхождения и имущественного положения, были признаны свободными и полноправными участниками общественной жизни.

Наиболее существенной экономической предпосылкой свободы индивида явился институт частной собственности, который способствовал формированию развитого гражданского самосознания. Конечно, юриди-'ческое равенство не предполагает фактического равенства, а означает всего лишь равенство возможностей. Однако это создавало определенные условия для проявления талантов и способностей личности. Реальное функционирование гражданского общества началось с принятия Биллей о правах в Англии (1689), США (1789 - 1791) и Декларации прав человека и гражданина во Франции (1789).

Структура гражданского общества

В современной политико-правовой науке гражданское общество рассматривается как сложная и многоуровневая система невластных связей и структур. Гражданское общество включает всю совокупность межличностных отношений, которые развиваются вне рамок и без вмешательства государства, а также разветвленную систему независимых от государства общественных институтов, реализующих повседневные индивидуальные и коллективные потребности. Поскольку повседневные интересы граждан неравнозначны, то и сферы гражданского общества имеют определенную соподчиненность, которую условно можно выразить следующим образом.

116

Базовые человеческие потребности в пище, одежде, жилье и т. п., обеспечивающие жизнедеятельность индивидов, удовлетворяют производственные отношения и составляют первый уровень межличностных взаимосвязей. Эти потребности реализуются через такие общественные институты, как профессиональные, потребительские и иные объединения и ассоциации.

Потребности в продолжении рода, здоровье, воспитании детей, духовном совершенствовании и вере, информации, общении, сексе и т. п. реализует комплекс социокультурных отношений, включающий семейно-брачные, религиозные, этические и иные взаимодействия. Они образуют второй уровень межличностных взаимосвязей. Потребности данного уровня удовлетворяются в рамках таких институтов, как семья, церковь, образовательные и научные учреждения, творческие союзы, спортивные общества и т. п.

Наконец, третий, высший уровень межличностных отношений составляют политико-культурные отношения, которые способствуют реализации потребностей в политическом участии, связанных с индивидуальным выбором на основе политических предпочтений и ценностных ориентации. Этот уровень предполагает сформированность у индивида конкретных политических позиций.

Политические предпочтения индивидов и групп реализуются с помощью групп интересов, политических партий, движений. Если рассмотреть современное гражданское общество в развитых странах, то оно предстанет как общество, состоящее из огромного числа самостоятельно действующих групп людей, имеющих различную направленность.

Так, структура гражданского общества в США представляет собой всеохватывающую сеть различных добровольных ассоциаций граждан, лоббистских групп, муниципальных коммун, благотворительных фондов, клубов по интересам, творческих и кооперативных объединений, потребительских, спортивных и других обществ, религиозных, общественно-политических и иных организаций и союзов, отражающих самые разнообразные социальные интересы в производственной, политической, духовной сферах, • личной и семейной жизни. Эти самостоятельные и независимые от государства обще-; ственно-политические институты подчас напряженно противостоят друг другу, борясь за 1 доверие граждан, остро критикуют и разоблачают социальное зло в политике, экономике, нравственности, в общественной жизни и на производстве.

В свое время А. Тсквиль (1805 - 1859) в качестве одной из особенностей США на-, звал наличие разветвленной системы институтов гражданского общества, ставшей га-,4 рантом стабильности американской демократии. Сегодня в США более 70% граждан ::> состоят в таких объединениях и организациях и более 50% активно участвуют в дея-Я тельности двух и более ассоциаций. К примеру, в 200 потребительских организациях Y. состоят более 70 млн. граждан. Эта сеть групп и объединений граждан функционирует J; ежедневно, ее цель - создание условий для самореализации индивидов и групп, выра-':•'-, жения и реализации их повседневных потребностей и одновременно сдерживание Г стремлений государства к концентрации политического господства.

117

Тема 15. Российское государство: история и современность

§ 1. Происхождение и сущность российского государства

Особенности возникновения государства в России

Понятие "государство" для человека, родившегося в России, означает не просто совокупность государственных органов и учреждений, наделенных властными полномочиями, а нечто большее. Это тот стержень, который долгое время объединял большое многообразие народов, языков, культур, религий, обычаев, существовавших на территории двух континентов (Европы и Азии).

Если для западного человека государство ассоциировалось с несвободой, принуждением, вследствие чего он стремился всячески ограничить его могущество, то для русского человека сильное государство - это цель, смысл, жизнь, объединяющее начало. Только сильное государство в состоянии обеспечить целостность и единство общества, гарантировать необходимый порядок, защитить страну от иноземных нашествий.

Такой образ государства опирался на культуру общества, господствующую в нем систему ценностей. Среди этих ценностей можно отметить: духовность в противовес материальным ценностям, общность, соборность (полновластие большинства), державность (государственность), патриотизм, социальную справедливость.

Однако это не означает, что российское государство возникло и развивалось особым, совершенно отличным от других государств, путем. Нет, те законы развития государства, которые были присущи всем государствам, прослеживаются и в России, правда, действие их проявлялось несколько иначе.

Начало государственности у во9точн эславянских племен относится к VIII - IX вв. н. э., когда происходит переход от присваивающей к производящей экономике, возникает имущественное неравенство. В это время на территории расселения славян возникают города-государства, в которых для организации их жизнедеятельности были: аппарат управления (народное собрание, совет); городская община, то есть территориальная организация, объединявшая уже не кровных родственников, а соседей; органы принуждения (дружина во главе с князем).

С XI в. последствия неолитической революции, то есть использование металлических орудмй труда, общественное разделение труда, приводят к выделению ремесленников, купцов, дружинников, городской администрации. В дальнейшем среди славянских городов-государств выделяются Новгород, Ладога, Киев, вокруг которых и стала формироваться славянская государственность. Следовательно, внутренние социально-экономические процессы создают предпосылки формирования государственности.

f Однако существует иная - мормонская версия возникновения государств на Руси. | Согласно легенде, которая была внесена в летопись значительно позже происходив-

118

"|i ших событий, в 862 г. новгородские славяне и кривичи, устав от внутренних распрей и || беспорядков, решили найти достойного правителя в чужих землях. Они отправились за |j море к соседям-варягам и сказали им: "Земля наша велика и обильна, а порядка в ней | нет. Придите княжить и владеть нами". И вызвались три брата со своими родами и f| дружиной. Старший из братьев, Рюрик, стал княжить в Новгороде, второй брат, Сине-i| ус, - в Белоозере, а третий, Трувор, - в Изборске. После смерти в 864 г. Синеуса и :м Трувора Рюрик стал полновластным правителем Новгородской земли и основал пер-| вую династию русских князей и царей. Необходимо отметить, что более достоверным щ историческим лицом, ставшим родоначальником династии Рюриковичей, является Вели-|| кий князь Игорь, которого летопись считает сыном Рюрика.

Однако исторически государственность у восточных славян возникла шньше "призвания варягов". Что касается Рюрика, то он действительно уществовал и правил сначала в Ладоге, а не был призван "из-за моря". 1атем он силой захватил власть в Новгороде, воспользовавшись междо-гсобными распрями местных князей. Следовательно, российское государ-;тво возникло по тем же причинам, что и у других народов, - на основе экономического неравенства, обусловленного переходом от присваивающей : производящей (земледельческой) экономике, использованием металлических орудий труда, выделением земледельцев, скотоводов, ремесленников и куп-(Ов, появлением в результате повышения производительности труда имущественного неравенства и, как следствие, появлением классов и государства, примиряющего противоположные интересы общинников-земледельцев.

Но экономическому неравенству предшествовало политическое неравенство, вызванное особенностями цивилизационного развития. Так, на зазвитие российского государства оказали существенное влияние размеры ;е территории и географическое местоположение.

Территория будущего централизованного государства находилась в зоне сплошных лесов, заболоченных земель с подзолистыми и дерново-юдзолистыми почвами. На севере вдоль Северного Ледовитого океана лростиралась тундра, а на юге - лесостепь, переходящая в степь.

Недостаток влаги, которая выпадала в виде дождей в течение двух-трех месяцев, часто приводил к засухе. Если в Западной Европе в распоряжении крестьянина было восемь-девять месяцев, благоприятных для сельскохозяйственных работ, то русский крестьянин должен был вырастить и со-орать урожай зерна в течение четырех-пяти месяцев.

Суровый климат, низкая урожайность, ограниченность крестьянской запашки во многом предопределили коллективные формы ведения хозяйства. Поэтому в России сложились прочные общинные традиции, которые поддерживали помещики и государство. Община олицетворяла для крестьянина общество, справедливость, ибо без общины он не мог выжить. Объединить усилия многочисленных общин могло лишь сильное централизованное государство. Этим было вызвано выделение политического класса, монопольно осуществляющего функцию управления. Наличие власти над зависимым населением открывало правящему классу доступ к богатству.

Огромную роль в формировании российской государственности сыграло христианство, принятое в 988 г. Оно более всего соответствовало

119

сложившемуся укладу жизни крестьянской общины, где интересы общества ставились выше интересов отдельно взятого человека.

Кроме этого следует отметить, что обширная территория обусловила экстенсивный путь развития народного хозяйства, то есть развитие не за счет совершенствования качества труда, культуры производства, а благодаря вовлечению дополнительной рабочей силы и освоению новых территорий, полезных ископаемых. Это могло происходить только при наличии сильного государства.

Необъятные просторы России всегда манили к себе завоевателей. Достаточно сказать, что в XVI в. русское государство воевало 43 года, в

XVII в. - 48, а в XVIII в. провело в войнах 56 лет. Для защиты территории требовались значительные вооруженные силы и большие расходы на их содержание.

Все эти факторы объясняют причину формирования в России культа государства, причем государства автократического типа. Кроме того не следует забывать и о почти 300-летнем периоде, когда Русь находилась под властью татаро-монгольских завоевателей, что нарушило нормальное развитие российской государственности. В этот период произошло заимствование отдельных элементов государственности у Золотой Орды.

В сознании рядовых общинников государство ассоциировалось с заботливым отцом, в роли которого выступал князь, царь, монарх. Их власть обожествлялась, наделялась такими качествами, как' справедливость, благочестие, непогрешимость, милосердие, забота о подданных. Государство опиралось на прочный союз монарха и церкви.

Следовательно, в основе абсолютистского характера государственной власти лежит согласие властвующих и подданных. Как справедливо отмечал русский мыслитель-революционер A.M. Герцен: "Каждый русский сознает себя частью всей державы, сознает родство свое со всем народонаселением. От того-то, где бы русский ни жил на огромных просторах между Балтикой и Тихим океаном, он прислушивается, когда враги переходят границу, и готов идти на помощь Москве так, как шел в 1612 и 1812 годах".

Справедливости ради следует отметить, что Россию, которая к

XVIII в. по форме государственного устройства была империей, трудно охарактеризовать термином "империалистическая держава". Все народы, входящие в нее, были носителями государственности, а сама Российская Империя была государством не только для русских. Поэтому традиционное для западных империй деление на "метрополию" и "колонии" в России отсутствовало. Российская Империя была союзом различных народов, которые объединяло сильное государство.

Этапы развития российского государства

Сущность и формы государства в России изменялись по тем же законам, что и в большинстве западноевропейских стран. Миновав стадию рабовладельческого государства, Россия сразу от родоплеменного строя перешла к феодальному государству. Феодальное государство основано

120

на отношениях зависимости вассалов от сеньоров. В IX - XI вв. Киевская Русь представляла собой раннефеодальную монархию, в которой власть князя ограничена советом бояр, народным собранием (вече) и иными институтами общинного самоуправления.

В XII - XV вв. в России устанавливается сеньориальная монархия, для которой характерна номинальная власть киевского князя и политическая автономия удельных князей (вассалов).

Объединение земель вокруг Москвы и формирование сословий приводят к установлению в XVI - XVII вв. сословно-представителъной монархии, в которой глава государства - царь передавал свой титул по наследству. Он правил страной, опираясь на совещательный орган - Боярскую Думу. Наряду с этим созывались Земские соборы, куда входили духовенство и выборные представители от дворян и посадов.

В конце XVII в. в России складывается абсолютная монархия. Теперь монарх не делил власть ни с кем, а сосредоточил в своих руках и светскую, и церковную власть. Все сословно-представительные учреждения были ликвидированы. В своем правлении самодержец опирался на родственный бюрократический аппарат и карательные органы. Вот что гласила ст. 1 Свода основных государственных законов: "Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной Его власти, не токмо за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает".

Уже с начала XVIII в. российское государство приобретает черты полицейского государства, поскольку оно жестко регламентирует все стороны жизни человека, активно вмешивается во все, используя при этом специально созданную профессиональную полицию.

В конце XVIII в. полицейско-карательные функции, осуществляли Разбойный и Земский приказы, а политическими делами занимался Преображенский приказ. Следственно-розыскные мероприятия проводила Канцелярия тайных розыскных дел, куда входило печально известное Третье отделение. Оно опиралось на созданный в 1827 г. жандармский корпус. Первоначальна полицейские органы создаются в Москве и Петербурге. В Петербурге вводится должность генерал-полицмейстера, а в Москве - обер-полицмейстера. Полиция имела вооруженные формирования. Она обеспечивала правопорядок, боролась с преступностью, отвечала за городское благоустройство, противопожарную безопасность, выполняла функции дознания.

Абсолютизм в своем правлении не только опирался на насилие, но и искал поддержку у населения. Опорой монарха было дворянство, оно было правящим сословием. Дворяне получают ряд привилегий от монарха: в 1730 г. срок дворянской службы определяется в 25 лет, а по манифесту Петра III "О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству" (1762) дворяне освобождаются от обязательной военной и государственной службы. Дворяне получают целый ряд льгот в занятии экономической деятельностью: на 6 лет отменяются пошлины на вывоз хлеба из их хозяйств, затем им разрешается свободная торговля хлебом, уста-

121

навливается дворянская монополия на винокурение. Окончательно статус привилегированного положения дворянского сословия закреплен в Жалованной грамоте дворянству (1785).

В начале XIX в. система власти в России характеризуется ее дальнейшей централизацией и ростом бюрократического аппарата. На вершине пирамиды власти стоял император. Он опирался на разветвленный чиновничий аппарат. Высшим законосовещательным органом, разрабатывающим законопроекты, был Государственный совет, возглавляемый самим императором, исполняющим роль его председателя. Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии и дел Царства Польского. Высшим судебным органом стал Сенат.

Революция 1905 г. привела к переходу абсолютной монархии в конституционную. При обсуждении проекта Основных законов Российской Империи в апреле 1906 г., в которых определялся характер царской власти, император Николай II вынужден был согласиться на исключение термина "неограниченная". Манифест 17 октября 1905 года провозгласил введение гражданских свобод и образование законодательного органа -Государственной думы, которая ограничит власть монарха.

Основные законы от 23 апреля 1906 года определили двухпалатную парламентарную систему (Государственный совет и Государственная дума), которая должна быть установлена в России, правда, с сохранением широких полномочий императора. Так, ни один закон не приобретает силы без императорского утверждения; сам император также осуществляет законодательные функции вместе с Думой и Государственным советом.

Постепенное формирование институтов конституционной монархии было прервано февральской революцией 1917г. 2 марта 1917 года Николай II был вынужден отречься от престола, после чего произошло формирование Временного правительства, к которому перешла власть. Однако оно было не в состоянии справиться с глубоким кризисом, в котором находилось общество. Результатом кризиса стала Октябрьская социалистическая революция (25 октября 1917 года), которая положила начало новому типу государства - советскому.

§ 2. Советское государство

Причины формирования советского тоталитаризма

После захвата власти партия большевиков во главе с В.И. Лениным взяла курс на построение государства трудящихся. Органами власти должны были стать Советы, от которых и произошло название государства. Одной из особенностей формирования Советского государства было создание его по заранее разработанному проекту - на основе идей К. Маркса и Ф. Энгельса о государстве. В соответствии с ними большевики также понимали государство как орудие подавления экономически господствующим классом зависимого от него населения.

122

В качестве прообраза государства трудящихся у К. Маркса выступала Парижская Коммуна. Первоначально у основателя Советского государства - В. И. Ленина - также была идея создать государство-комму ну, с которой большевики вступили в революцию. Согласно ней государство будет основано на прямой демократии и самоуправлении народа, без полиции, чиновничества, постоянной армии. Государство-коммуна было рассчитано на то, что в ближайшее время произойдет мировая социалистическая революция и тогда везде установится власть трудящихся.

Но эта идея оказалась утопичной, поскольку надежды на мировую революцию не оправдались. К тому же условия внутри страны были иными, чем ожидали большевики. Империалистическая война и разруха потребовали усиления роли государства и его влияния на все стороны жизни общества. Внутри 'страны отсутствовали социально-экономические, культурные (72% неграмотных) условия для строительства социализма, поэтому их недостаток компенсировался разрастанием государственного аппарата, который направлял и контролировал энтузиазм и энергию пробудившегося народа.

Кроме того, рабочий класс, составляющий меньшинство (всего 4 млн. чел.) в крестьянской стране (82% составляли крестьяне), не мог единолично победить, не взяв себе в союзники беднейшее крестьянство и не установив свою диктатуру. Под влиянием этих обстоятельств и следуя марксистскому пониманию государства, большевики отказываются от идеи самоуправления и прямой демократии и устанавливают новый тип государства - диктатуру пролетариата. Как было сказано на заседаниях ВЦИК 4-го созыва: "Диктатура над слоями буржуазии должна также быть диктатурой и над теми слоями пролетариата и крестьянства, которые действуют не в интересах государства".

К июлю 1918 г. в стране сложилась следующая система органов власти и управления. Верховным органом власти был Всероссийский съезд Советов. В период между сессиями носителем верховной власти был исполнительный орган съезда - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. В качестве исполнительно-распорядительного органа (правительства) выступал Совет Народных Комиссаров, который включал в себя наркоматы, ведавшие отдельными отраслями народного хозяйства. На местах органами власти и управления были Советы.

Однако диктатура пролетариата постепенно переросла в диктатуру большевистской партии. Гражданская война ускорила процесс формирования тоталитарного режима. Постепенно свертывается власть Советов, усиливается роль исполнительных органов, которые не избирались, а назначались. На первый план выдвигаются чрезвычайные органы и должностные лица (комиссии, комиссары, уполномоченные, комбеды, ревкомы). Уже к 1919 г. Ленин рассматривал Советы не как органы власти через трудящихся, а для трудящихся.

Он был убежден, то в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, которая способна возглавить народ и повести его к

123

социализму. Советы стали рассматриваться как рычаг в руках партии большевиков. Реальная власть от Советов стала переходить к большевистской партии, другие партии прекращают свою деятельность или запрещаются. Диктатура партии выражалась в том, что важнейшие политические решения принимались Центральным Комитетом Российской Коммунистической партии большевиков - РКП(б), а затем оформлялись в постановления правительства (Совнаркома) и исполкомов на местах. Съезды Советов, как правило, одобряли принятые решения. Так Советы превратились в соисполнителей воли большевистской партии.

Советское государство: признаки и механизм функционирования

Советское государство, складываясь в конкретных исторических условиях, принципиально отличается от правового государства, формировавшегося в западных странах.

1. В противоположность разделению властей конституционным принципом советского государства стал принцип единства власти, согласно которому вся власть концентрируется в Советах. В них совмещены функции законодательной и исполнительной властей, а депутаты сами принимают законы, обеспечивают их исполнение и контролируют их осуществление. Этот принцип получил название полновластия Советов,

По замыслу создателей он должен был означать подчинение исполнительного аппарата представительным органам, а также верховенство Советов всех уровней, их суверенное право отменять решения, принятые исполнительными органами. Однако, по мнению лидеров большевиков, превращать Советы в органы народовластия и самоуправления в безграмотной крестьянской стране было опасно, поскольку это устраняет необходимость самой партии. По этой причине именно партия большевиков стала стержнем Советского государства, она сконцентрировала в своих руках основные рычаги власти, срослась с государственной машиной.

2. Конституционным принципом советского государства стала руководящая роль партии большевиков ВКП(б). Это выражалось в том, что партия, обладая конституционными полномочиями на руководство обществом, осуществляла подбор и расстановку кадров на все основные руководящие государственные должности, принимала важнейшие политические решения в форме директив для государственных органов - Советов. Последние оформляли эти директивы в форме законов, других решений или совместных с партией постановлений.

3. Неограниченная власть Генерального Секретаря ВКП(б), а затем и КПСС. Свою власть Генеральный Секретарь осуществлял через разветвленный бюрократический аппарат и развитую карательную систему. Хотя в Конституции СССР 1936 г. провозглашались принципы правового государства, на практике власть диктатора была выше закона. Поэтому часто использовались неправовые методы ее реализации: террор, заключение в исправительно-трудовые лагеря.

124

4. Сращивание^ партийной власти не только с законодательной и исполнительной, но и судебной властью. Поэтому, если Политбюро ВКП(б) принимало решения о том, какие результаты должны иметь те или иные судебные процессы, судебные.органы лишь оформляли эти решения в приговоры. Наиболее ярко это проявилось при проведении политических процессов над идейными противниками большевизма.

5. Особенностью Советского государства является огосударствление общества, всеобъемлющий контроль государства над всеми сторонами жизнедеятельности человека. Власть государства распространялась на все: экономику, культуру, идеологию. Волю государства проводил разветвленный бюрократический аппарат. Идея Ленина "создать государство без . бюрократии" на практике обернулась ее господством.

6. Чрезмерное развитие приобрела репрессивная функция государства. Наиболее отчетливо она проявилась в середине 20-х гг., в 1937 -1938 гг., 1949 - 1953 гг., что свидетельствует о формировании тоталитарного государства.

Тем не менее следует отметить, что партийная верхушка вынуждена была реагировать на реальные запросы населения, удовлетворять их. Это позволило превратить отсталую аграрную страну в одну из мощнейших индустриальных стран мира, одержать победу в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.

Советский Союз в числе первых в мире реализовал социальную функцию и стал социальным государством. Успехи системы здравоохранения, образования и воспитания, культуры, политики поддержки семьи и материнства, занятости были признаны во всем мире. Конечно, все эти достижения были возможны благодаря энтузиазму и мужеству советских людей.

Излишняя бюрократизация управления экономикой, чрезмерные расходы на оборону, вызванные "холодной войной" с США и их союзниками по НАТО и другими военно-политическими блоками, безвозмездная помощь развивающимся странам и неэквивалентный торговый обмен со странами СЭВ и другими партнерами замедлили темпы экономического развития нашей страны в 80-е гг. и создали ситуацию товарного дефицита. В условиях, когда элементарные потребности населения перестают удовлетворяться, оно перестает доверять власти и не выступает его опорой. В 1991 г. СССР распался на суверенные государства, одним из которых стала Россия - правопреемница СССР.

В 1993 г. с принятием новой Конституции завершился советский ' этап развития и был провозглашен курс на создание правового демократического государства.

125

§ 3. Современное российское государство

Характерные черты современного российского государства

Российское государство в 90-е гг. характеризуется рядом отличительных признаков.

1. Современное российское государство по своему типу является переходным - постсоветским. Оно несет на себе отпечаток советской государственности: стремление контролировать различные стороны жизни, выступать в роли главного распределителя материальных, финансовых и иных средств, номенклатурный (закрытый) принцип подбора руководящих кадров и т. п.

Однако появились и укрепляются демократические начала в его деятельности: свободные выборы как способ формирования верховной государственной власти, политический плюрализм (то есть многообразие политических партий, идей), разделение властей, верховенство конституции.

2. Российское государство является посттоталитарным. Это выражается как в поведении населения, надеющегося на гарантии со стороны государства, так и в отсутствии независимой судебной власти, ограничивающей произвол властей. По-прежнему политическую целесообразность власть ставит выше норм права.

3. В период первоначального накопления частного и корпоративного капитала современное российское государство отражает интересы не большинства населения, а олигархических групп (финансовых, промышленных), которые приватизировали государственную собственность.

4. Наряду с номенклатурно-олигархическими чертами, современное российское государство характеризуется процессом сращивания государственной власти с организованной преступностью. Преступные сообщества контролируют в России до 50% товарооборота, значительное количество банков, промышленных предприятий. Сращивание осуществляется не только в форме подкупа должностных лиц со стороны криминальных групп, но и путем проникновения последних во власть через процедуру всеобщих выборов.

5. Выпукло проявилась неэффективность существующего государственного механизма, слабо реагирующего на меняющиеся потребности населения. Практически из процесса реформ исключены 80 млн. человек, живущих за чертой бедности. В связи с этим государство не способствует формированию зрелого гражданского общества.

Неэффективность отчасти обусловлена перекосами в распределении государственной власти. Существующая модель разделения властей значительные полномочия сосредотачивает у президента, оставляя законодательные и исполнительные, контрольные органы зависимыми от него.

126

6. Современное российское государство по форме политико-территориального устройства сочетает федеративные и конфедеративные начала. Дело в том, что в России есть как национально-государственные образования (республики, автономные области, автономные округа), так и административно-территориальные образования (края, области).

Хотя все они имеют статус субъектов (таковых в России насчитывается 89), но отличаются по своим возможностям, а потому и объемы полномочий центра и субъектов в каждом конкретном случае будут различные. Отношения центра со многими национально-государственными образованиями строятся на основе двусторонних договоров, которые закрепляют разделение компетенции. Так строятся отношения центра с Башкирией, Татарстаном, Якутией и рядом областей.

Следовательно, в России создается федерация с асимметричными отношениями федеральных органов с органами субъектов союзного государства. Такие образования могут быть эффективными, если в их основе лежит экономическая и иная заинтересованность обеих сторон в сотрудничестве. Однако в современных условиях значительное число регионов являются дотационными и не в состоянии решать собственные проблемы.

Российская бюрократия: поиск эффективных путей контроля

Механизм российского государства также находится в состоянии перехода. Демократически сформированные органы государственной власти только осваивают принципы, присущие правовому государству: демократизм, разделение властей, федерализм, верховенство закона, профессионализм. Поэтому эффективность государственного аппарата не слишком высока, он порой с опозданием реагирует на нужды населения, не способен обуздать рост преступности, захлестнувший страну.

Для молодого российского государственного аппарата характерны дилетантизм его работников, нередкие случаи коррупции. Медленно изменяется психология управленческих кадров: они по-прежнему считают себя хозяевами страны, а не слугами народа. Достаточно обратить внимание на результаты приватизации, когда государственные чиновников стали собственниками некогда государственных предприятий и учреждений.

Попытки поставить бюрократию под контроль вызвали появление Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации "от 31 июля 1995 года (с изм. от 18 февраля 1999 года). В ст. 5 Закона провозглашаются основные принципы организации государственного управления: > прежде всего подчеркивается верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими своих обязанностей;

127

> кроме этого декларируется обязанность государственных служащих

признавать и защищать права и свободы человека и гражданина; > государственная служба должна функционировать на основе принципов разделения властей и единства системы государственной власти; > закон предусматривает равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

> к самим управленцам предъявляются следующие требования: а) профессионализм и компетентность; б) гласность в осуществлении государственной службы; в) ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; г) внепар-тийность государственной службы и т. п.

Согласно принципам и требованиям, отраженным в Законе, страна стремится перейти к рациональной модели бюрократии, поставить ее деятельность под контроль. Осуществление этих принципов наталкивается на устойчивые традиции партийности, келейности, преобладания личных связей при назначении на государственные должности, господствующие в России до сих пор.

128